프로그램

시간	주요내용
14:30 ~ 15:00	등 록
15:00 ~ 15:15	1부 개회식
	❍ 개회사: 임현진 경실련 공동대표 ❍ 인사말: 배덕광 전국시장군수구청장협의회 대표회장 ❍ 기조연설: 김안제 서울대 명예교수
15:15 ~ 17:30	2부 토론회 ❍ 사회 : 이기우 인하대 교수
	❍ 발제1: 소순창 건국대 교수, 경실련 지방자치위원장 “기초지방선거 정당공천 폐지 무엇이 문제인가” ❍ 발제2: 임승빈 명지대 교수 “정당공천제 폐지에 따른 약자․소수자 정치참여방안”
	❍ 토론 - 남궁창성 (강원도민일보 서울본부 부국장) - 박 동 철 (거제경실련 대표) - 변 녹 진 (서대문구의회의장) - 윤 현 식 (진보신당 정책위의장) - 이 관 희 (경찰대 교수) - 이 현 출 (국회입법조사처심의관)
	❍ 종합토론 및 질의응답

		CONTENTS

발제 1	소순창(건국대)

정당공천제 무엇이 문제인가?   ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧   1

발제 2	임승빈(명지대)

기초지방선거 정당공천제도 폐지의 논쟁점과 대안   ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧  29

토론

이관희 (경찰대)   ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧   45

남궁창성 (강원도민일보)  ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧   51

이현출 (국회입법조사처)  ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧   53

윤현식 (진보신당)  ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧    59

변녹진 (서대문구의회)  ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧    67

부득이 모든 토론문을 자료집에 싣지 못하였습니다.

나머지 토론자들의 토론문은 인쇄해드린 프린트물을 참고해주시기 바랍니다.

환 영 사

여러분, 안녕하십니까! 「전국시장․군수․구청장협의회」대표회장을 맡고 있는 배덕광 해운대구청장입니다. 오늘 정동 프란치스꼬 교육회관에서「경실련」임현진 공동대표님과 지방자치학회 및 시민단체 전문가들을 모시고 진정한 ‘풀뿌리 자치’ 정착을 위해「기초선거 정당공천배제 대안모색을 위한 토론회」를 갖게 된 것을 매우 뜻 깊게 생각합니다.	전국시장‧군수‧구청장협의회장 배덕광 (해운대구청장)

먼저, 여러 가지 바쁘신 일정에도 불구하고 오늘 기조연설을 해 주실 김안제 명예교수님을 비롯한 학계 교수님들과 특히 오늘의 정책 토론회를 저희「협의회」와 공동 주최하기 위해 애써 주신「경실련」관계자 여러분께 깊은 감사를 드리며, 오늘 발제를 해 주실 소순창 건국대 교수님과 임승빈 명지대 교수님 그리고 토론에 임하시는 각계 전문가 여러분께도 감사의 인사를 드립니다.

그동안 우리「시장·군수·구청장협의회」에서도 ‘정당공천폐지 특위’를 구성하여 각종 토론회 개최, 1천만명 서명운동, 여론조사, 사회원로 시국선언 등 정당공천 폐지를 위해 지속적인 노력을 해 왔습니다만, 각계 시민단체를 대표하는「경실련」에서도 지방자치가 제대로 뿌리내리기 위해 정당공천 배제를 위해 그간 많은 활동을 해 왔습니다.

특히, 지난주에는「경실련」의 적극적인 협조지원 하에「정당공천 폐지 동참 117개 시민단체」명의로 신문광고를 게재하여 국민적 공감대를 크게 확산시킨 바 있습니다.

지난해 우리「협의회」요청으로 지방자치학회에서 실시한 여론조사에서도 전문가집단의 87%가 ‘기초지방선거 정당공천 폐지’에 찬성하는 것으로 나타났으며, 지난 제18대 대선에서는 이러한 국민적 공감대를 바탕으로 여·야 후보 공히 기초단체장 및 기초의원에 대한 정당공천폐지를 정치쇄신공약으로 국민께 약속한 바 있습니다.

이번 국회에서도 정치개혁차원에서 정당공천제 폐지를 주요 골자로 하는 「공직선거법 개정안」 6건이 의원입법으로 발의되어 현재 소관 상임위에 계류되어 있는 등, 공천제 폐지의 가능성이 그 어느 때보다 높아져 있습니다.

따라서 오늘 토론회에서 정당공천 배제 및 대안 모색을 위한 다양한 논의를 통해 국민적 여망과 지방자치 발전에 부응하는 새로운 선거제도가 정착될 수 있기를 기대하면서, 다시 한 번 정책토론회를 주최하신 경실련 임현진 대표님과 관계자 여러분을 비롯하여 끝까지 자리를 함께 해주신 내외 귀빈 여러분께 감사의 말씀을 드립니다.

대단히 감사합니다.

2013년 5월 30일

전국시장․군수․구청장협의회

대표회장 배 덕 광

발표자료1

정당공천 무엇이 문제인가?

※ 소 순 창 (건국대 교수, 경실련 지방자치위원장)

기초지방선거 정당공천제 배제 및 대안모색

기초지방선거 정당공천제 배제 및 대안모색

정당공천 무엇이 문제인가?

소순창(건국대 행정학과 교수, 경실련 지방자치위원장)

Ⅰ. 들어가는 말

원칙적으로 정당민주주의를 찬성하는 측면에서 정당공천은 필요하다고 본다. 그러나 대의민주주의가 기능부전 상태에 있는 현실적인 측면 등 제대로 작동하지 않은 중앙정당의 획일화된 시스템은 문제가 있다. 또한 중앙당에 의한 지방정치 및 행정의 재단은 지방자치의 근간을 흔들고 있는 실정에 와 있다.

중앙정당 위주로 정당구조가 편재되어 있으며, 군소정당과 지역정당의 활성화를 막고 있는 우리의 정당구조는 심각한 위기에 봉착하고 있다. 크게는 정당의 불신, 대의민주주의의 기능부전, 그리고 지방자치의 본질을 왜곡하는 상황에 이르고 있다.

이러한 지방선거에서의 정당공천을 정당민주주의라는 틀 속에만 가두어 논의하는 것은 대중민주주의 및 시민사회의 역할이 제한될 수 있는 문제점을 노출하고 있다. 따라서 현행 지방선거에서의 정당공천의 문제점을 현실적인 측면에서 고찰하고, 이를 보다 더 개선해 보고자 하는 노력이 필요하다. 그래서 정당도 살고, 지방자치도 살고, 궁극적으로 민주주의 시스템도 살려야 할 것이다.

Ⅱ. 정당공천의 함정

우리나라는 정당공천을 아래의 <그림-1>과 같이 시행하고 있다. 획일적인 하향적 정당공천시스템을 갖고 있어서 공천과정이 민주적이거나 유권자 및 국민의 편에서 이루어지고 있지 못하고 있다.

<그림-1> 정당공천제의 함정

약자 및 소수자 정치참여방안

취지 (구미 선진국)                      실태 (한 국)

중 앙 당						중 앙 당 (공천심사위원회)
⟰	자격검증					□	하향적
							공천
국회의원후보			지방선거후보			국회의원후보 국회의원		➡	지방선거후보
□	투표로		□	투표로				하향적 공천
	공천			공천
지방당 (각계 각층의 두터운 당원층)						당원협의회 (진성당원 거의 없음)

자료 : 정세욱(2002)에서 인용.

후보 공천제의 필수요건인 민주적 공천과정을 담보할 수 없다. 지방당 대회에서 당원들이 투표로 후보를 지명하는 ‘당원중심의 정당’, ‘민주적/상향적 정당’이 되지 못하고 있다. 지방에서 기초자치단체장 및 의원을 공천투표 할 ‘당비를 납부하는 진성당원’이 거의 없다. 그리고 ‘주민을 위한 자치’가 아니라 ‘지역구 국회의원’을 위한 자치로 변질되어 온갖 폐해가 난무하고 있다.

Ⅲ. 2010년 지방선거 정당공천과정 : 경실련 평가를 중심으로

본 장의 내용은 경실련 2010년 지방선거 공천과정을 평가한 “6.2지방선거 한나라당, 민주당 공천 평가 결과”라는 보고서를 중심으로 작성하였다.

1. 공천의 사천(私薦)화

지방선거의 공천이 국회의원들의 영향력을 강화시켜 해당 지역 국회의원들에게 줄을 세우고 충성을 강요하는 장으로 전락하고 있다. 지역 국회의원들이 지방선거과정에 개입하여 불공정 경선을 야기하였으며, 국회의원 자신들의 심복을 후보로 추천되도록 하는 ‘심복공천’ 즉 사천의 과정으로 변질되었다.

양당이 당헌당규에 지역 공심위가 후보결정 과정에서 반드시 지역 국회의원들과 하도록 규정하거나, 당헌 당규에 공심위가 후보 결정과정에서 국회의원이 공심위 회의에 참석하여 의견개진을 할 수 있는 권한을 부여하고 있다.

먼저 한나라당의 경우를 살펴본다. 경기 파주의 경우 친박(친박근혜)계인 황진하의원이 친이(친이명박)계인 류화선시장에게 지방선거 불출마를 요구해 논란이 불거졌다. 당시 경기도당이 류시장 공천을 결정하자 황의원은 후보 교체를 공개적으로 요구했다. 황의원은 "류시장은 파주시 민심을 대변할 시장 후보가 아니다"며 "후보교체가 수용되지 않으면 제2정조위원장직을 사퇴하고 시장선거운동에 불참하겠다"고 밝혔다.

부산시당은 공천을 통해 기초단체장의 절반인 8명을 교체했으나, 절대다수의 공천이 지역 국회의원들이 사전에 내정한 인물에게 돌아갔다. 특히 부산 도심하천인 온천천을 따라 현 구청장이 줄줄이 물갈이 돼 이른바 '온천천 벨트'로 불리는 동래구와 금정구, 연제구는 18대 총선 때 친이(친이명박)계 한나라당 공천자를 누르고 무소속으로 당선된 뒤 한나라당에 복귀한 국회의원 지역구여서 '보복 공천'이라는 지적을 받았다.

경북 문경, 예천의 한나라당 이한성 의원은 같은 당 소속인 신현국 문경시장을 해당 행위로 도당 윤리위에 제명을 신청하자 신 시장은 "공천배제를 위한 제명신청"이라며 반발하고 이전투구의 갈등 양상을 빚는 가운데 기초의원 공천 탈락 시의원 4명이 “현 시장과 협조했다는 이유로 공천을 받지 못했다”고 주장하였다.

한나라당 김해시장 공천에서 탈락한 김종간 김해시장은 재심을 요청하였다. 김 시장은 "시정 수행능력이나 성과에 대한 공정한 평가는커녕, 중앙당이 원칙으로 정한 경선조차 실시하지 않았고 국회의원이 다른 후보를 띄우며 저를 악의적으로 비난하는 가운데 실시된 수차례의 여론조사에서도 압도적 1위를 유지했다"며 "그런데 지지율이 (저의)절반에도 미치지 못한 후보를 일방적으로 낙점 공천하고도, 공심위는 그 이유나 공천기준, 심의과정마저 공개하지 못하고 있다"고 지적하였다.

충북 충주2선거구 도의원 공천을 노렸던 심흥섭 전 도의원 등 충주지역 한나라당 공천 탈락자 6명은 지난 13일 기자회견을 열고 "이해할 수 없는 이유로 공천에서 배제됐으며 공정하고 중립을 지켜야 할 시당협 위원장이 제 사람 심기와 특정학교 출신을 내세우는 일이 자행됐다"며 집단 탈당을 선언하였다.

김충환 전 대구시의원은 한나라당 대구시당이 자신을 제외한 2명으로 공천 후보자를 압축하자 "공천 심사가 특정인을 위한 사천(私薦)으로 진행되고 있다"면서 "여론조사에서 1위를 한 후보와 오차 범위 안에서 2위를 한 사람을 배제하고 3위 후보를 2배수에 포함한 것은 이해할 수 없다"고 주장하였다.

이건영(48) 한나라당 아산시장 예비후보는 여론조사 1위임에도 불구하고 열린우리당 당적으로 국회의원 입후보하여 낙선한 후 한나라당으로 입당한 임좌순(61) 예비후보가 아산시장 후보로 내정되자 "도당이 시장후보를 전략공천하지 않겠다던 약속을 어겼다"며 온양온천역 광장에 천막을 치고 단식농성을 하였다.

다음으로 민주당도 마찬가지이다. 순천지역 기초, 광역 의원 예비후보 10여명은 경선방식에 이의를 제기하며 경선 참여를 아예 포기하고 무소속 출마를 선언하였다. "지역위원장의 판단에 따라 특정 후보에게 유리하게 공천이 된다"며 "민주당 지방선거 공천이 국회의원들의 영향력을 강화시켜 해당 지역 국회의원에게 줄을 세우고 충성을 강요하는 '부패의 장'으로 전락했다"고 주장하였다. "어차피 형식적으로 경선만 치러져 공천 내정자가 있는 거나 다름없다"면 "빨리 발을 빼는 게 가장 현명하고, 이미 경선에 참여했다면, 어차피 무소속도 못 나가니 '밑져야 본전' 아니겠냐"고 주장하였다.

전북도당 공심위는 전주 덕진지역의 전략공천 문제와 각 선거구의 후보자를 모두 확정했으나 김성주 광역의원 예비후보가 당초 6선거구에서 8선거구로 옮겨 전략공천을 받으면서 논란이 제기되었다. 이로 인해 지난 3월부터 예비후보 등록을 마치고 선거구를 누볐던 전주 덕진 제8선거구 최양범, 추원호 예비후보들은 갑작스런 전략공천지역 변경으로 경선 참여를 상실하게 됐다. 이들 지역 외에도 단수신청 형태의 사실상 전략공천 후보자 확정이 적지 않아 전주 덕진 지방의원 예비후보들이 반발하며 탈당사태도 예상되었다. 이러한 파행은 정세균 당 대표와 지역 국회의원인 정동영 의원의 나눠먹기에 따른 결과라는 추측이 나오고 있었다.

정읍시장 단수후보로 공천이 확정된 김생기씨는 지방선거 공천제도 마련에 관여한 김원기 전 국회의장의 사촌동생이어서 다른 예비후보들이 일찌감치 무소속 출마로 틀었다는 얘기가 나올 정도로 정실공천 시비가 있었다.

2. 민주적 경선실종과 시민참여의 무력화

둘째, 대부분 지역에서 민주적 상향식 경선 실종, 배심원제 등 시민참여가 무력화 되었다. 충실한 후보 검증을 위한 경선 과정이 생략되고, 공천 방식과 확정자 자질에 대한 문제 제기가 끊이지 않는 것은 당 지도부의 리더십과 개혁의지가 부족하기 때문이다.

먼저, 한나라당과 민주당은 경쟁자가 있거나 복수 후보가 있을 경우에는 경선을 원칙으로 하도록 하고 있지만 경선 자체를 최소화하거나 회피하였다. 이로 인해 '밀실ㆍ정실 공천'이라는 비판이 제기되었고 결과에 불복하는 사태가 벌어졌다. 선거 초반 배심원제를 도입하고 상향식 공천을 강조했던 한나라당과 민주당은 광역단체장 선거구 16곳 가운데 각각 2곳(서울, 제주), 2곳(광주, 서울(여론조사))에서만 경선을 하였다. 2006년 한나라당이 8곳, 열린우리당이 4곳에서 경선 또는 여론조사를 실시해 후보를 정했던 것에 비하면 개혁은커녕 오히려 후퇴한 결과였다.

한나라당은 울산, 경북, 강원 등 예비후보 간 경쟁이 벌어진 지역에서도 여론조사에서 앞선다는 이유로 각각 박맹우 시장, 김관용 지사, 이계진 의원을 전략공천을 하였다. 한편 민주당은 애초 호남 3곳(광주, 전남, 전북) 모두 경선을 치를 계획이었지만 광주를 제외한 전남과 전북은 경선 없이 각각 박준영 지사, 김완주 지사를 공천하기로 결정하였다.

특히 각 정당은 여론조사를 전략공천이나 경선의 주요 수단으로 이용하고 있는데 이는 심각한 문제이며 무늬만 경선일 뿐이었다. 조건에 따라 응답의 가변성이 높은 세계적으로 유례가 드문 여론조사 경선은 정당 스스로의 자율적 판단과 결정이 아닌 외부의 단순여론에 의존한다는 점에서 문제가 아닐 수 없다.

대표적인 사례가 민주당의 서울시장 경선이었다. 당원 참여와 후보자간 토론회 없는 여론조사 경선은 세계적으로 정당사에 코메디 같은 일로 기록될 것이다. 경선이란 더 좋은 후보를 선출하기 위해 철저한 사전 검증을 전제로 하는 것인데 이러한 과정 없는 여론조사 경선은 사실상 무늬만 경선이라는 비판을 피할 수 없었다.

또한, 납득할 수 없는 전략공천이 횡행하였다. 중앙당 등 상급 당이 지역당의 실정과 조건을 고려하지 않은 마구잡이 전략공천과 지역 공심위의 결정을 뒤집음으로써 중앙당과 지역당의 분쟁이 발생하였다. 특히 지역 공심위에 사실상 공천과정을 위임했으면서도 중앙당이 개입함으로써 지역정치, 주민자치에 역행하는 사례 등이 발생하였다.

먼저 한나라 서울시당 공심위는 중앙당 최고위원회가 동작·강남·송파구를 기초단체장 여성후보 전략공천지역으로 강행 결정한 것에 대한 이종구 공심위 위원장이 공심위 회의를 취소하고 위원장 사퇴의사를 표명하였다. 지역 여론 조사결과 90% 이상이 전략 공천에 대해 거부감을 드러내고 있는데도 ‘여당 우세지역이기 때문에 여성을 전략공천한다’는 중앙당의 논리는 지역 반발심만 키울 뿐”이라며 비판하였다.

서울 광진구의 경우 당 인재영입위에서 박덕흠 대한전문건설협회장을 전략공천 후보로 영입했지만 확정을 못하고 있었다. 서울시당에서는 지역 당협의 반발과 지역여론 등을 이유로 공천을 뒤로 미루고 있다가 결국 전략공천을 취소하였다.

의정부는 도당 공심위가 시장 후보로 김남성 전 도의원을 확정해 중앙당 최고위가 이를 심의, 의결했지만, 1시간여 만에 이를 번복하고 ‘보류 지역’으로 포함시켰다.

수원시의 경우 현역인 김용서 시장이 도당 공심위 공천에서 탈락했지만 일부 당협위원장이 본선 경쟁력을 고려해 김 시장을 지지하면서 중앙당 최고위에서는 보류 지역으로 분류하였다.

용인시도 중앙당 최고위는 여성 전략공천지역으로 선정해 발표했으나 지역 당협위원장들이 반발하면서 결국 남성 예비후보 가운데 공천을 주기로 했으며, 하남 역시 지역에서는 현역인 김황식 시장을 후보로 선정했으나 당협의 반발을 이유로 최고위가 문제를 지적하면서 전략 공천 지역이 되었다.

한편, 민주당의 당헌·당규에는 당 대표가 지방선거에서 선거구 수의 30% 범위에서 전략공천할 수 있도록 규정돼 있었다. 그러나 전략공천의 기준이 ‘선거 전략상 특별한 고려가 필요한 선거구’로 애매하게 규정돼 있어 자칫 ‘사당화(私黨化)’ 논란을 부르고 있었다.

중앙당은 한명숙 전 총리를 서울시장 후보로, 송영길 최고위원을 인천시장 후보로 전략공천하려 했으나 후보자들의 반발로 인천은 경선을 하고, 서울시장 경선은 그 방식도 결정하지 못하다가 당원 참여 없는 여론조사 방식으로 결정하는 등 경선관리의 문제점을 드러내었다. 특히 서울지역은 후보 토론회조차 후보자 협의에 맡기는 등 사실상 경선관리를 포기하는 등 불공정 경선을 야기하고 있다는 비판에 직면하고 있었다. 중앙당은 당내 민주주의와 소통, 소수파 배려를 무시한데 대해 정치적 책임을 면키 어려울 것으로 보였다.

그리고 민간 공천배심제와 외부 공천심사위원들은 완전히 들러리로 전락하였다. 개혁공천의 일환으로 도입된 한나라당의 ‘국민공천배심원제’는 부적격 사례가 전무하고 민주당의 ‘시민공천배심원제’ 또한 현지 배심원단 참여미비, 적용지역 최소한 등으로 모두 역할미비로 제 기능을 다하지 못하였고 생색내기 수준에 머물렀다. 또한 외부 민간 공심위원 활동 또한 거수기 역할을 면치 못했다.

먼저, 한나라당의 경우, 대구시당 공천심사위원으로 활동하던 조수성 계명대 교수와 임경희 대구소비자연맹 회장이 공심위원을 사퇴하였다. 외부 인사 몫으로 공심위원인 두 여성 위원은 “공천 심사에 원칙과 기준이 없어 외부 공심위원으로 역할을 제대로 할 수 있는 형편이 아니다”며 사퇴 이유를 밝혔다. 공천 심사를 당협위원장과 ‘협의’하도록 명문화해 당협위원장의 입김이 과도하게 적용되면서 외부 공심위원들의 불만이 쌓였고 결국 두 사람의 사퇴로 이어졌다는 것이다.

9명의 공심위원으로 그럴듯하게 공심위를 꾸렸지만 실상은 국회의원 4명, 대구시당 측 인사 2명, 외부위원 3명 등으로 구성돼 애초부터 외부 위원이 ‘들러리’로 전락할 가능성이 상존하였다. 한나라당은 4년 전 지방선거에서 당내 인사 6명, 당외 인사 5명으로 공심위를 구성, 3분의 2 이상 찬성으로 의결하도록 해 국회의원 마음대로 공천을 할 수 없어 애를 먹은 바 있다.

공천개혁의 일환으로 사회 각계인사 배심위원 30명으로 당이 전략 공천한 인사를 검증하는 국민공천배심원제를 도입했으나 배심원단의 활동은 전무한 상태였다. 배심위원 2/3가 부적격한 인물이라고 판단하면 최고위원회에 재심의를 요구할 수도 있지만 당시 이의제기는 한건도 없는 상태로 사실상 당에서 내정한 인물의 정당성을 확인시켜 주는 역할에 그쳤다. 배심원단 2/3 이상의 동의가 있어야 재심을 요구할 수 있도록 한 부분의 현실성이 떨어지는 등 근본적으로 제도적 한계를 가지게 되었다.

한편, 민주당은 시민들이 참여한 배심원단을 구성해 후보를 정하는 시민공천배심원제를 제대로 활용하지 못하였다. 광역단체장 선거구에선 유일하게 광주에서 시민공천배심원제를 도입한 경선을 치렀지만, 당선자인 강운태 후보의 불법 경선 의혹이 제기되면서 제도 자체에 대한 무용론이 일고 있었다.

기초단체장 지역에선 부정 경선 시비가 경선과정 중에 계속되었다. 시민공천배심원제로 기초단체장 후보를 정한 서울 은평과 충북 음성 지역은 탈락한 후보가 중앙당에 재심을 청구하는 등 갈등이 계속되었다. 현역에 유리한 ‘하나마나한’ 경선이란 지적도 제기되바 있다.

시민공천배심원제로 군수 후보를 뽑는 전남 무안의 경우 현 군수가 현지배심원을 장악한 의혹이 제기돼 불공정 경선의 징후가 발견되었다. 경찰은 서삼석 현 군수가 7만여 군민에게 무차별적으로 지지 전화와 문자메시지를 돌린 의혹에 대해 조사에 나서게 되었다.

서울 은평구청장 경선에 참여한 시민공천배심원(전문배심원 100명, 지역배심원 100명) 가운데 중앙당이 모집한 전문배심원은 89명인데 비해 현지 주민배심원은 29명에 불과했다. 애초 시민배심원 지역 선정을 놓고 지역 국회의원인 이미경 의원이 보좌관 출신을 구청장 후보로 낙점하기 위해 도입했다는 논란이 된바 있었는데 결과적으로 배심원의 낮은 참여로 보좌관 출신이 후보로 선출되면서 국회의원의 개입 가능성이 제기되는 등 논란이 발생하였다.

3. 무력화된 공천기준과 경선원칙

셋째, 중앙당과 지역 국회의원의 개입으로 경선방식 원칙과 공천기준이 '귀에 걸면 귀걸이, 코에 걸면 코걸이'로 매번 달라지는 등 무력화되고 경선원칙과 공천기준이 후퇴하였다.

일관성이 있어야 하는 경선원칙과 방식이 수시 변동으로 인한 공정한 경선 관리가 실패하여 그 자체가 논란이 되었다. 애초 한나라당은 부정부패로 형이 확정된 경우 공천을 불허한다는 당헌ㆍ당규를 금고형이 확정된 경우로 완화하였다. 2008년 총선 공천 당시 비리 전력자를 일괄 배제하면서 공천 개혁을 주창했던 민주당은 이번엔 부정부패로 금고형이 확정된 후보라도 공천심사위원의 과반수가 찬성할 경우 구제할 수 있도록 했다. 그러나 이러한 후퇴된 기준마저 지켜지지 않은 사례가 발생하였으며, 후보자의 도덕성을 공천의 제1기준으로 삼겠다던 주장도 실행과정에서 퇴색하여 개혁공천은 후퇴하였다.

먼저, 경선원칙과 방식의 수시 변동으로 인한 공정한 경선 관리가 실패하였다. 한나라당은 경남도지사 공천을 놓고 당초 당원과 대의원, 시민이 참여하는 방식으로 치르기로 한 경선 방식을 뒤늦게 ‘여론조사 100%’로 바꿨다. 여론조사는 상대적으로 당 지지기반이 약한 이달곤 전 행정안전부 장관에게 유리한 방식으로 여겨졌으며, 이에 경쟁자인 이방호 전 의원은 최고위원회에 재심을 요구하다 후보를 사퇴하였다.

민주당은 서울시장 후보 경선방식을 놓고 논란을 벌이다 여론조사로 결정하고 후보자간 토론회 등을 후보자간 조정에 맡기는 경선관리 태도를 보여 과연 민주적 경선관리 기준을 갖고 있는지 의문이 제기되었다. 광주 동구 제1선거구에서 시의원 경선에 참여했다 탈락한 양혜령 예비후보는 기자회견을 갖고 "특정 후보의 당선을 목적으로 동일한 집에서 최소한 2명 이상, 많게는 4명까지 선거인단으로 선정되는 등 수십여명의 불법선거인단이 구성된 의혹 있다"며 경선 원천 무효를 주장하였다.

자유선진당은 충남지사 후보로 박상돈 의원을 공천하자 같은 당 예비후보인 이태복 전 보건복지부 장관이 "박 의원이 마감시간을 넘겨 당 공천심사위원회에 공천신청서를 제출한 만큼 재등록이 필요하다"며 법원에 후보 신청자격 정치 가처분 신청을 제기하였다.

다음으로, 도덕성의 공천기준이 후퇴하였다. 애초 한나라당은 부정부패로 형이 확정된 경우 공천을 불허한다는 당헌ㆍ당규를 금고형이 확정된 경우로 완화하였다. 2008년 총선 공천 당시 비리 전력자를 일괄 배제하면서 공천 개혁을 주창했던 민주당은 이번엔 부정부패로 금고형이 확정된 후보라도 공천심사위원의 과반수가 찬성할 경우 구제할 수 있도록 했다. 그러나 이러한 후퇴된 기준마저 지켜지지 않은 사례가 발생하였고, 후보자의 도덕성을 공천의 제1 기준으로 삼겠다던 주장도 실행과정에서 퇴색하여 개혁공천은 후퇴하였다.

한나라당의 울산시당 공심위는 공직 선거법 위반과 3자 뇌물수수 등의 혐의로 기소된 김두겸 현 남구청장과 공직 선거법 위반 혐의로 기소된 정천석 동구청장 등 2명과 구의원 1명 등 3명에게 공천했다. 이들 3명은 당선이 되더라도 대법원에서 벌금 100만원 이상의 확정 판결을 받을 가능성이 커 1~2년 안에 재선거를 치르는 막대한 예산 낭비 상황이 우려되었다. 공천과정에 당협위원장의 입김이 강하게 작용하면서 금품과 도덕성 등은 전혀 고려대상이 되지 않은 것이라고 지적하였다. 대구시당 공심위는 수성구청장 후보로 김형렬 현 구청장을 추천하였으나 김 구청장은 당시 정치자금법 위반 혐의로 기소되어 있었다. 한나라당은 당 공천을 받은 현직 충남 당진군수와 경북 영양군수의 비리혐의가 감사원 감사결과로 적발되었다. 당진군수는 관내업체 사장으로부터 3억원 상당 별장을 뇌물로 받은 혐의를, 영양군수는 자신이 대주주로 있는 건설사에 관급공사를 몰아준 혐의를 받고 있었다. 한나라당 충남도당은 "공심위에서 당진군수의 비리 문제가 거론됐으나 마무리된 일로 알려지면서 공천이 최종 확정된 것으로 알고 있다"라고 말해 공천 심사가 허술했음을 사실상 인정하였다. 경북 영양군수의 토착비리 또한 이미 오래전부터 지역에서는 공공연한 비밀이었다는 점에서 공심위 사전검증 기능이 부실해 뒷북 대응을 자초했다는 비판을 피할 수 없었다. 한나라당 소속의 하재붕(56) 대전 중구의원은 탈당하면서 "공천심사를 하면서 도덕성과 청렴성, 의정능력, 당 헌신도 등을 전혀 감안하지 않았을 뿐 아니라 여론조사와 면접도 하지 않고 일방적으로 당적이탈자인 정치철새를 공천하는 우를 범했다"고 주장하였다. 박덕흠 대한전문건설협회장을 서울 광진구청장 후보로 영입하려다 거센 반발을 사게 되었다. 박 회장이 건설업에 종사하고 있어 건설 관련 ‘민원’이 많은 구청장에 부적합하다는 여론이 거셌고, 각종 의혹 관련 소문이 퍼지면서 영입은 없던 일로 되었다. 경기도 포천시장 공천 신청자 2명이 서장원 포천시장에 대한 공천 심사를 중지해달라며 가처분신청을 냈다. 서 시장이 경선에서 탈락한 뒤 불복해 무소속으로 출마한 전력이 있는 해당행위자라는 이유였지만 한나라당 경기도당 공심위는 서 시장을 후보자로 확정하였다.

민주당은 "비리로 기초단체장이 직을 잃으면 재선거에서 후보를 내지말자"고 제안하는 등 한나라당과의 차별화에 공을 들여왔지만 정작 문제 인사들은 줄줄이 공천을 받거나 경선후보로 선정되었다. 김충식 해남군수가 21일 공천이 확정된 직후, 제보를 받고 출동한 경찰청 특수수사과의 압수수색에서 돈다발이 무더기로 발견되었다. 김 군수 말고도 전완준 화순군수의 선거참모가 기부행위 등의 혐의로 구속됐고 전주언 광주 서구청장은 관권선거 혐의로 검찰 수사를 받고 있었다. 특별사면을 받았지만 선거법 위반으로 의원직을 상실했던 복기왕(아산시장), 김맹곤(김해시장)씨는 공천이 확정되었다. 김완주 전북지사는 전공노로부터 업무추진비를 부당하게 사용한 혐의로 검찰에 고발되었다. 중앙당 공천심사위가 마련한 공천 기준인 `음주운전 3진 아웃제'도 논란이었다. 서울시당은 `3진 아웃제'에 따라 한 성북구청장 예비후보를 경선 후보에서 제외했으나 거꾸로 충남도당은 경선자격을 부여했다. 광주 남구청장 시민배심원제 경선에 참여했던 김화진, 김영집 예비후보는 후보자로 선출된 최영호 예비후보의 과거 당적 문제를 들어 재심을 청구하였다. 최 후보는 2006년 지방선거 때 민주당을 탈당하고 무소속 출마 전력이 있어 당헌·당규에 따르면 2011년까지는 공직선거에 출마할 수 없는데도 중앙당이 이를 간과한 채 후보자로 선출했다고 주장하였다.

4. 부패타락 공천시비

넷째, 금권 선거 등 부패·타락 공천시비가 발생하였다. 경선과정에서 문제제기가 잇따르고 있었다. 특히 여론조사 경선방식을 악용하여 여론조작을 위한 ‘작전’ 사례가 다수 발생하고 여론조사 경선에 대한 문제제기가 잇따르고 있었다. 지방선거와 총선의 선거주기가 다르기 때문에 여, 야 할 것 없이 현역의원은 다음 선거를 위해 자기가 편한 사람을 기초단체장과 지방의원으로 심고 싶어 하는 상호 의존적, 밀착적 관계여서 현역의원도 자기 사람을 심기 위해 공천권을 통해 권력을 행사하고 이 과정에서 여러 불법적인 비리 현상이 발생하고 있었다. 이런 탓에 정치권에선 기초단체장 공천을 위해선 ‘7당6락(7억원 공천, 6억원 낙천)’이란 말까지 나돌 정도였다. 공천을 둘러싼 돈거래는 워낙 은밀히 이뤄져, '배달사고'나 '경쟁 후보의 폭로'가 없는 한 좀처럼 적발하기 어려움 때문에 실제 이뤄지는 '돈 공천'은 선관위나 경찰이 적발한 것보다 훨씬 많았을 것이다. 더 큰 문제는 ‘돈 공천’은 결국 토착비리와 연결된다는 점이다.

먼저, 여론조사 경선방식을 악용하여 여론조작을 위한 ‘작전’ 사례가 다수 발생하고 여론조사 경선의 대한 문제제기가 잇따르고 있었다. 전북 완주군에서 민주당의 한 군수 예비후보 운동원은 대량으로 2000여개 전화 휴면회선을 사들여 핸드폰 등에 착신전환을 해 놓아 여러 전화번호를 통해 수십 번씩 특정인을 지지한다는 의사를 밝히려다 검찰에 적발되었다. '착신전환 경선'은 완주군만의 일이 아니었다. 전남도와 광주 광산구, 전남 완도군, 전북 진안군 등 곳곳에서 착신전환 문제로 잡음이 일어났다. 경남 함양군에선 최근 한나라당 경선 여론조사를 앞두고 군청 청사에서 집 전화를 휴대전화로 전환하는 방법이 새겨진 문건이 나돌아 지역선관위가 조사에 나섰다. 민주당은 당원 여론조사를 통해 김만수 전 청와대 대변인을 부천시장 후보로 확정했으나  김 전 대변인과 경합을 벌였던 김기석 전 열린우리당 의원은 여론조사가 조작됐다며 중앙당에 재심을 신청하였다. 김 전 의원을 지지하는 당원 350여명을 제외한 채 여론조사가 이뤄졌다는 것이다. 김영종 후보로 결정된 민주당 종로구청장 경선에서도 경합을 벌인 정흥진 후보 측은 “당초 당원선거인단 투표는 진성당원 300명을 대상으로 하기로 했으나 서울시당이 일방적으로 선거인단 수를 500명으로 늘렸다”며 “이 과정에서 당원 위장전입 등이 이뤄져 김 후보에게 유리한 결과가 나왔다”고 주장했다.

다음으로, 끊임없이 발생하는 돈 추문 발생은 문제가 아닐 수 없다. 정치권에선 기초단체장 공천을 위해선 ‘7당 6락(7억원 공천, 6억원 낙천)’이란 말까지 나돌 정도였다. 공천을 둘러싼 돈거래는 워낙 은밀히 이뤄져, '배달사고'나 '경쟁 후보의 폭로'가 없는 한 좀처럼 적발하기 어려움 때문에 실제 이뤄지는 '돈 공천'은 선관위나 경찰이 적발한 것보다 훨씬 많았을 것이다. 한나라당 소속 이기수 여주군수는 지난 16일 지역구 의원에게 2억원의 돈다발을 건넸다가 그 의원의 신고로 긴급 체포되었다. 중앙선관위는 기초의원 선거에 나설 예비후보자들로부터 1억여원의 돈을 받은 혐의로 인천 지역 한 국회의원 보좌관을 수사기관에 의뢰하였다. 전북 익산에서는 민주당 익산을지역위원회 내에선 "지역위원장인 국회의원 최측근들이 시장 및 시의원 입후보자에게 '공천장사'를 하려 했다"고 비판하였다. 민주당 소속의 김모 시의원이 시장에 출마하려던 안모 부시장에게 당원 및 조직운영경비 명목으로 5000만원에서 1억원을 요구했다가 발각되었다. 김 의원은 지방의원 입후보 예정자에게 7000만~8000만원을 요구해 제공받기도 했다. 의정부지검은 유명 여성 연예인 전모씨를 통해 공천받게 해주겠다며 경기도 남양주시의원 출마를 준비하던 오모(57)씨로부터 청탁비 명목으로 6500만원을 받은 혐의로 최모(57)씨 등 2명을 구속하였다. 이종구 서울시 공천심사위원장의 지역구인 강남구에서는 시의원 예비후보자가 공천 헌금을 준비해 후원회사무실에 줬다가 되돌려 받았다는 소문이 이었다. 이종구 의원 후원회측은 이 사실을 부인하며 "이 의원이 공심위원장이 된 후 후원회 계좌를 아예 막아버렸다"고 주장하기도 했다.

5. 불공정한 공천과정으로 인한 공천불복사태

정당들의 공천과정 하자로 인해 공천탈락자들이 결과에 불복하여 법원에 소송을 내거나 탈당하여 무소속으로 출마 하는 등의 대량 불복 사태가 빚어졌다. 낙천한 자들이 사천(私薦), 보복공천 등을 주장하며 법원에 공천가처분 소송을 제기하거나 무소속 출마를 적극 검토하기도 했다. 공천결과에 승복하지 못하는 것도 문제지만 이보다는 근본적으로 각 정당이 룰에 따라 공천을 하지 않거나 경쟁자들이 승복하기 어려운 불투명하고 무원칙한 공천기준과 과정이 이러한 불복사태를 야기하게 되었다.

지난 지방선거 당시 5월 29일 현재 공천탈락자들이 중앙당을 상대로 법원에 소송을 제기한 사례는 다음과 같다.

ｏ 한나라당

▪ 경기포천 시장 : 조고흥 전 의원, 이모 전 포천시 의원, 법원 공천결정금지가처분 결정

▪ 경기도 의원 : 김모 광명시 의원, 법원 공천효력정지가처분 결정

ｏ 민주당

▪ 전북 군산 시의원 : 김모씨, 허모 군산시의원, 공천효력정지가처분 취하

▪ 광주시장 : 이용섭 의원. 정동채 전의원, 당선인결정효력정지 여부 심리중

▪ 충북 음성군수 : 김모 전 충북도 감사관 : 경선후보자신청효력정지 가처분 기각

▪ 서울 금천구청장 : 김모씨, 전략공천효력금지 여부 심리중

ｏ 자유선진당

▪ 충남지사 : 이태복 전 보건복지부 장관, 후보신청자격정지 가처분 기각

또, 탈락자들이 공천결과에 불복하여 탈당하고 무소속으로 출마한 사례는 더 많다. 먼저, 한나라당의 경우, 공천에서 탈락한 서울 강남, 영등포, 도봉구청장, 인천 계양구청장과 강화군수, 경기 성남, 의정부시장, 강원 원주, 태백시장, 경북 경주, 문경, 경산, 영주시장과 칠곡, 봉화, 영양군수 등은 무소속 출마를 선언하거나 적극적으로 검토 중이었다. 부산지역은 부산 도심하천인 온천천을 따라 현 구청장이 줄줄이 물갈이돼 이른바 '온천천 벨트'로 불리는 동래구와 금정구, 연제구는 18대 총선때 친이(친이명박)계 한나라당 공천자를 누르고 무소속으로 당선된 뒤 한나라당에 복귀한 국회의원 지역구여서 '보복 공천'이라는 지적을 받고 있었다. 이 때문에 이들 지역 기초단체장은 무소속 출마를 공언했고, 지역구 국회의원과의 갈등으로 공천에서 탈락한 북구청장과 사하구청장도 무소속 출마대열에 합류할 예정이었다. 게다가 연제구의 경우 구청장은 물론 시의원 2명을 모두 측근으로 교체했고, 북구도 현 구청장을 물갈이한 데 이어 1선거구의 시의원을 2선거구에 공천하는 이른바 '돌려막기 공천'이 이뤄진 곳이어서 공천 탈락자들이 일제히 무소속으로 출마, 공동전선을 구축하기로 해 파장이 예상되었다. 경기도에서도 이러한 불복사태가 발생하였다. 나이가 많다는 이유로 한나라당 공천에서 탈락한 김문원 의정부시장은 "공천심사가 엉터리"라며 무소속 출마를 선언하였고, 지역 내 다른 공천탈락 도의원 및 시의원은 물론 북부지역 무소속 단체장들과 무소속 연대를 추진하고 있었다. 안산시장 후보공천을 신청했다 탈락한 김석훈 예비후보도 당에 요구한 재심이 받아들여지지 않을 경우 무소속 출마하겠다는 입장을 밝힌 상태며, 이대엽 성남시장도 공천탈락 후 무소속 출마를 고려중인 것으로 알려졌다. 광명시에서는 역시 한나라당 공천에서 탈락한 전동석(광명3선거구), 김의현(광명1선거구) 도의원과 일부 시의원들이 무소속 연대를 추진 중이었다. 수원시장 공천 경쟁에서 탈락한 이윤희 예비후보와 광역의원 공천에서 밀려난 이남옥 도의원 등 8명도 무소속 연대를 결성하기도 했다. 한나라당 텃밭인 영남에서도 경선 탈락자들의 무소속 출마가 줄을 잇고 있었다. 백상승 경주시장과 최병국 경산시장은 재심을 신청했다가 받아들여지지 않자 무소속 출마를 검토하고 있었다. 김주영 영주시장, 엄태항 봉화군수, 권영택 영양군수 등도 무소속 출마를 준비 중이었다. 배상도 칠곡군수는 공천 탈락 직후 무소속 출마를 공식화했었다. 김종간 김해시장은 공천에서 탈락하자 "국회의원의 개인감정이 작용한 사천(私薦)에 승복할 수 없다"며 탈당과 함께 무소속으로, 양동직 거창군수도 무소속으로 출마를 공식적으로 선언하기도 했다. 양산시장 후보 공천에서 탈락한 나동연 예비후보와 밀양시장 공천에서 탈락한 김용문, 최호진 예비후보도 심사 결과에 불복해 무소속 출마를 검토 중이었으며, 김한겸 거제시장은 공천 탈락에 반발하였다. 울산 중구의 조용수 현 구청장은 "당의 공천과정에 객관성이 결여됐다"며 "중구의 정치문화를 바로잡기 위해 탈당해 무소속으로 출마하겠다"고 밝혔고, 역시 공천탈락에 반발해 무소속 출마를 선언한 박영철, 김기환, 김재열, 박래환 시의원 후보 등이 동석해 연대의사를 표명하였다.

민주당도 예외가 아니었다. 지난 2006년 지방선거에서 참패한 민주당은 수도권 현역 단체장이 없다시피 했고, 현역 호남 단체장들도 시민공천배심원제 등 공천방식에 반발해 미리 탈당하는 사례가 이어지고 있었다. 민주당에선 대부분 현역공천이 이뤄져 다른 예비후보들의 무소속 출마 러시가 이어질 것으로 예상되었다. 광주, 전남에서는 민주당을 탈당한 전, 현직 단체장 7명이 무소속 연대를 선언하였다. 이에 노관규 순천시장, 박우량 신안군수, 신정훈 전 나주시장, 이성웅 광양시장, 이청 장성군수, 황일봉 광주 남구청장, 황주홍 강진군수 등이 참여하였다. 전북의 김희수 전주시장 예비후보, 민주당 정읍시장 경선에 출마한 송완용, 이학수 예비후보와 순창군수 경선에 나선 김병윤 예비후보도 경선방식에 불만을 품고 최근 민주당을 탈당하고 무소속 출마를 선언, 진안군수 경선에서 탈락한 이충국 후보도 "경선이 불공정했다"며 경선 원천무효를 주장하며 무소속 출마를 준비하였다. 이들 후보는 특히 이번 경선이 현직 단체장에게 지나치게 유리하게 펼쳐진 불공정 경선이라며 무소속 출마를 일찌감치 선언한 강 광 정읍시장과 이건식 김제시장 등과 함께 '무소속 연대'를 꾀하고 있었다. 경기도의 강상섭 전 의왕시장도 3일 탈당을 선언하고 무소속 출마 의사를 밝혔다.

다음으로, 조사 당시까지 한나라당, 민주당 현역 기초단체장 교체 현황을 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 한나라당의 경우, 현역 기초단체장 물갈이 비율이 서울 69%, 인천 44%, 경기 50%, 부산 50%, 경북 47.8% 등으로 당 소속 현역 단체장 중 절반가량이 공천에서 탈락했다. 서울의 경우 당 소속 현역 구청장 19명 중 후보공천이 확정된 지역은 16곳이었다. 이 가운데 현역 구청장 물갈이가 이뤄진 지역은 은평, 서초 등 11곳이었고, 공천확정 지역을 기준으로 한 물갈이 비율은 69%이었다. 인천지역의 한나라당 소속 기초단체장은 9명으로 이중 교체지역은 동구, 남동구 등 4곳이었다. 경기의 경우 31개 기초단체장 중 22곳이 한나라당 현역 단체장으로, 경기도당은 당시 9곳의 현역단체장을 교체했으며, 용인, 여주도 중앙당 전략공천지역으로 선정돼 현역단체장 낙천이 사실상 확정되었다. 현역 구청장 16명 모두 한나라당 소속인 부산에서는 동래, 사상, 사하, 기장, 연제 등 8곳의 구청장 교체가 확정되었다. 경북지역에서는 한나라당 소속 23개 현역 단체장 중 11개 단체장의 교체가 확정되었다. 경주 등 10개 지역 단체장이 이미 공천에서 탈락했고, 공천을 받았으나 최근 비리혐의가 적발된 영양군수는 최근 공천배제 대상으로 결정되었다. 대구에서는 7명의 현역 단체장 중 6명이 그대로 공천을 받았고, 기초단체장 20곳 중 7곳의 후보를 선정한 경남지역도 5곳을 현 군수로 공천해 물갈이 실적이 저조했다.

한편, 민주당의 경우, 2006년 지방선거에서 수도권에서는 광역단체장을 배출하지 못하였고, 기초단체장도 서울과 인천 각 1명, 경기 2명 등 모두 4명에 불과한 초라한 성적표를 거두었다. 이중 서울 강동구, 경기 시흥시와 구리시는 모두 현역 단체장 공천이 확정됐고, 인천 서구에서만 경선을 통해 전년성 전 시교육위 의장이 이훈국 현 구청장을 누르고 후보로 결정되었다. 민주당 텃밭인 호남에서도 대대적인 `물갈이'는 없었다. 현역 단체장들이 시민공천배심원제 등 공천 방식에 반발해 선(先) 탈당하는 사례가 있었다는 점을 감안하더라도 현재 공천결과를 기준으로 한 단체장 물갈이 지수는 극히 낮은 것으로 나타났다. 전북에서는 13 단체장 중 무소속 단체장 지역인 김제시, 정읍시, 공석인 임실군을 제외하면 민주당 소속 현역 단체장 지역은 10곳이었다. 10곳 가운데 현역 단체장 교체가 이뤄진 지역은 남원시 1곳에 불과하며, 나머지 9곳은 현직 시장, 군수가 공천을 받았다. 전남도 22개 기초단체장 가운데 단체장 탈당 및 무소속 지역 등을 제외하면 민주당 소속 단체장 지역은 모두 14곳이었다. 이중 현재까지 13곳의 후보자 공천이 확정됐고, 순천시를 제외한 12곳 모두 현역 단체장이 공천을 받았다. 다만 공천이 확정된 김충식 해남군수는 뇌물혐의로, 전완준 화순군수 후보는 선거법 위반 혐의로 각각 기소돼 민주당은 전략공천을 통해 후보를 다시 정할 것으로 알려졌다. 광주의 경우 5개 구청장 가운데 서구를 제외한 4곳의 구청장 후보를 확정했고, 이중 동구와 북구는 현 구청장이 그대로 공천하였다.

6. 2010년 지방선거 공천에 대한 경실련의 총평

2010년 지방선거의 정당공천 대해서 경실련은 다음과 같은 종합 평가를 내렸다. 첫째, 무책임한 정당공천이었다. 각 정당은 경실련의 요구에도 불구하고 정당의 공천을 받은 자가 비리, 무능 등으로 유고가 생긴 경우에 어떤 책임을 질 것인지에 대하여 어떠한 약속도 밝힌 적이 없었다. 따라서 각 정당의 공천은  정당의 무책임한 공천이라고 단정하지 않을 수 없었다. 정당이 책임지지 않겠다는 공천을 국민들은 신뢰할 수 없다. 또한 정당의 당원에 의해 확정되지 않고 지역구 국회의원과의 사적 연결고리로 결정되고, 당원과는 무관한 여론조사에 의한 공천을 정당공천의 결과로 받아들일 수 없게 되었다.

둘째로, 정당공천을 받은 자의 적격성과 도덕성을 믿을 수 없다. 지역구 국회의원과의 사적 관계에 의해 결정된 공천결과를 두고 지역발전에 가장 적합한 자질을 가진 자가 공천되었다고 믿을 근거는 전혀 없었다. 오히려 유능한 자가 공천에서 탈락되고 무능하고 부패한 자가 지역구 국회의원의 환심을 사서 공천 받은 경우가 드물지 않다. 이렇게 공천 받은 자가 당선되는 경우에 주민복리는 뒷전이고 지역구국회의원의 사적 이익을 최우선적으로 고려하게 되어 주민복리와 지역발전은 뒷전이 될 것이다.

셋째, 각 정당은 공천을 감당할 만한 역량과 능력이 없으므로 당분간 지방선거 정당공천을 배제하여야 한다. 2010년 6.2지방선거 공천과정을 볼 때 우리 정당은 좋은 후보를 사전검증, 선별하여 유권자 내놓을 수 있는 자격과 능력이 없음이 드러났다. 당원과 주민에 의한 민주적 경선은 실종 되고 무책임한 여론조사만이 일부 경선을 포장하고 있었다. 특히 능력과 자질이 아니라 현역 의원이나 여야 실세들과의 친분이 공천의 보증수표임이 입증된 사천(私薦)이 횡행하게 되었다. 이로 인해 ‘돈 공천’의 조짐이 나타났고, 선거이후에는 단체장들의 토착비리로 연결될 수 있는 여지가 우려되었다. 통상 6억~7억원으로 통하는 기초단체장 공천 뇌물액 규모가 '밑져야 본전'인 수준으로 인식되고 이를 기회비용으로 크지 않은 셈이라고 후보자들이 인식하는 한 공천비리는 사라지기 어려울 것이었다. 공천 후유증이 많고 또 이를 기화로 지방선거에 중앙정치권이나 국회의원들이 영향력을 행사하려다 보니 지방선거 본연의 가치가 흔들리는 현실을 더 이상 유지할 수 없었다. 기초단체장 공천 자체가 하나의 국회의원들의 기득권이 되고 있는 현실을 타파해야 한다. 주민판단을 흐리는 정당공천을 배제하여 주민들의 스스로의 판단에 의거 지방선거 투표가 진행될 수 있어야 한다.

넷째, 유권자는 후보적격성을 정당공천에 상관없이 제로베이스에서 검토해서 투표해야 한다. 유권자 혁명만이 지역발전과 주민복리실현을 위한 유일한 대안이다. 정당공천을 받은 자들의 적격성이나 도덕성에 대해서 전혀 신뢰를 할 수 없을 뿐만 아니라 정당의 당원과는 무관하게 결정된 정당공천 후보자를 정당의 후보자라고 인정하기 어렵다. 따라서 정당후보자라고 해서 다른 후보자보다 능력이나 도덕성을 가진 유능한 인재라고 인정할 수 있는 근거가 전혀 없다. 오히려 정당공천을 받은 자가 당선되는 경우에 진정한 지역발전과 주민복리는 뒷전이고, 공천을 시켜준 지역구 국회의원에게만 충성을 바치고 지역 주민의 의사는 무시할 수 있는 개연성이 매우 높았다. 따라서 유권자들은 투표 시에 진정한 주민의 대표자, 유능한 주민대표자, 도덕적인 주민대표자가 누구인지를 제로베이스에서 평가를 하고 투표를 해야 했다. 깨어 있는 유권자의식만이 무책임하고 오만한 정당공천의 폐단을 바로잡을 수 있고 주민복리와 지역발전을 가져오는 지방정치인을 올바르게 선택할 수 있다.

Ⅳ. 한국 지방선거의 현상과 과제

1. 지방선거의 지역주의 현상

먼저, 1995년 민자당과 민주당의 지지․투표에 대한 전반적인 내용을 살펴보면, 앞서 민자당, 민주당의 지지 및 투표에 대해서 여러 변수를 통해서 분석해 보았으나, 사회경제적 변수가 의미있었으며, 그 중에서도 ‘출신지역’변수가 가장 의미있는 것으로 나타났다. 민자당은 ‘부산․경남’, ‘대구․경북’지역, 민주당은 ‘광주․전라’지역 출신자들이 지지․투표하고 있는 것으로 나타났다. 그 외의 다른 변수로써 정치적인 ‘여야성향’, ‘정치적인 관심’, 그리고 ‘경제상황의 평가’는 정당지지, 투표에 어느 정도의 영향력 관계를 가지고 있었다. 한편 ‘현 정부평가’의 변수는 ‘정당지지’에 별로 영향력 관계가 없는 것으로 나타났다. 특히 민주당의 경우에 있어서는 아무런 영향력 관계가 없는 것으로 나타났다. 이와 같은 분석결과를 통해서 볼 때 이번 지방선거는 한 마디로 말해서 유권자들이 어느 지역출신이냐에 따라서 그 지역과 관계가 있는 정당을 지지하고 투표하는 ‘지역할거주의’ 성향이 매우 강하게 나타났다고 말할 수 있을 것이다.

다음으로, 민주당을 지지, 투표하고 있는 ‘광주․전라’지역 출신자들은 0.249정도로 상당히 강하게 민주당에 투표하고 있는 반면에, ‘대구․경북’지역, ‘부산․경남’지역 출신자들은 민주당의 경우에 비해서 비교적 약하게 민자당에 투표하고 있는 것으로 나타났다(.098, .201). 또한 결정계수에 있어서도 민자당 경우는 0.283인데 비해서 민주당의 경우는 0.473으로 민주당이 민자당에 비해서 매우 높은 것을 알 수가 있다. 따라서 이 데이터에 근거해서 보면 민주당을 지지하고 투표하는 ‘광주․전라’지역 출신자들이 민자당을 지지하고, 투표하는 ‘대구․경북’지역, ‘부산․경남’지역 출신자들에 비해서 지역할거주의적인 투표 성향이 강하다고 말할 수 있을 것이다.

한편 1995년 지방선거의 결과도 또한 동일한 결과를 초래하고 있다. 한나라당과 국민회의의 지지․투표에 대한 전반적인 내용을 살펴보면, 앞서 한나라당, 국민회의의 지지 및 투표에 대해서 여러 변수를 통해서 분석해 보았으나, 사회경제적 변수가 의미있었으며, 그 중에서도 ‘출신지역’변수가 가장 의미있는 것으로 나타났다. 한나라당은 ‘부산․경남’, ‘대구․경북’지역, 국민회의는 ‘광주․전라’지역 출신자들이 지지․투표하고 있는 것으로 나타났다. 그 외의 다른 변수로써 ‘선거관심’은 정당지지, 투표에 상당한 영향을 미치고 있었다. 한편 그 외의 다른 변수들은 ‘정당지지’에 별로 영향력 관계가 없는 것으로 나타났다. 특히 국민회의의 경우에 있어서는 아무런 영향력 관계가 없는 것으로 나타났다. 이와 같은 분석결과를 통해서 볼 때 이번 지방선거는 한 마디로 말해서 유권자들이 어느 지역출신이냐에 따라서 그 지역과 관계가 있는 정당을 지지하고 투표하는 ‘지역할거주의’ 성향이 매우 강하게 나타났다고 말할 수 있을 것이다(이상은 <표-1>의 결과를 설명).

결론적으로, 1995년, 1998년 지방선거의 결과는 오래된 선거의 결과라고 할 수 있지만 지역할거주의가 지방선거에 만연되었다는 점에 지방선거결과의 한계가 있다는 것을 지적하지 않을 수 없다. 또, 이러한 선거결과가 다른 선거제도, 선거풍토, 정당참여 문제에 긍정적인 영향보다는 부정적인 영향을 끼치고 있다는 것이 큰 문제로 지적된다. 더불어 이러한 선거결과는 지방행정의 운영에 있어서도 부정적인 측면이 많이 부각되는 문제점을 안고 있다.

<표-1> 과거 지방선거의 투표결정에 대한 분석결과

1995년			1998년
설명변수	민주당	민자당	설명변수	한나라당	국민회의
연령 성별 학력 소득 전문관리사무직 판매서비스직 농림어업 학생	.018 -.029 .010 .017 -.002 -.012 .020 .044	.041 .024 .032 .033 -.022 -.038 -.043 -.034	연령 성별 학력 평균수입 전문관리직 판매서비스직 농어민	.078+ -.022 -.022 .012 .015 .027 .039	.050 .029 .030 -.033 .007 .067* -.007
서울경기 대전충청 광주전라 대구경북 부산경남 도시화	.090* -.018 .240*** -.115** -.051 .138***	-.029 .005 -.019 .089* .202*** -.111**	서울경기 대전충청 광주전라 대구경북 부산경남 도시화	-.001 -.069 -.107* .184*** .108* -.052	.064 -.046 .144** -.133** -.096* -.064+
선거관심 보혁성향	-.050* -.076*	.056* .176**	선거관심 보혁성향	.092** -.120***	.151*** .038
현 경제평가 현 정부평가	-.024 -.042	-.016 .058	현 경제평가 현 정부평가	-.029 -.135**	.044 .040
민자당지지 민주당지지		.297***	한나라당지지	.239***
	.403***		국민회의지지		.239***
Adj. R Square	.481	.306	Adj. R Square	.238	.249
N	1022	1022	N	821	821

황아란교수가 지적한 바와 같이 지방선거에서 지적한 바와 같이 중선거구제 개편에서 예상되었던 기대효과가 분석결과 그리 긍정적이지 않았던 것도 지역할거주의 지방선거를 규정하고 있기 때문이라고 본다.

중선거구제의 도입이 소수파의 의회진출에도 부정적이고, 지역주의를 완화시키지도 못했으며, 사표의 발생을 줄이고 대표성을 높이는 데에도 별다른 개선 효과를 발견할 수 없었다. 그것은 황교수가 지적했듯이 “일반적인 제도 변화만으로는 선거가 변화되지 않는다”는 것을 말하고 있다. 그 중의 하나가 지역할거주의이다.

2. 지방선거의 중앙정치 예속화

2006년 5·31 지방선거는 예측하였던 대로 중앙정치에 의한 과열선거로 끝났다. 약속이나 하듯 언론들은 ‘여당의 참패와 제1야당의 승리’로 지면을 할애했고, 나아가 향후 있을 중앙정치의 정계개편을 예측하는 특집과 토론회를 다투어 내보냈다.

몇몇 시민단체를 빼면 당시의 지방선거를 대선이나 총선과 다른 측면에서 논의하거나 5·31 지방선거 결과가 ‘지방자치의 발전’이라는 측면에서 어떠한 의미를 갖는지를 논의한 사례는 전무했다. 지방선거 결과를 향후 정계 개편과 올해 말에 있을 대통령선거를 위한 전초전으로까지 연계시켰던 기억이 난다. 그러나 염두에 둘 점은 이런 식의 지방선거가 오히려 지방자치의 본래 취지를 뿌리째 흔드는 결과가 될 수 있고, 지방자치가 중앙정치에의 예속화로 진전될 수 있음을 간과하고 있다.

지방선거는 지방선거답게 치러져야 하는데 2006년 지방선거는 “중앙의 이슈에 의한, 중앙정치에 의한, 중앙정치인들을 위한 선거”로 치러졌고 평가할 수 있다. 그 사실 여부를 떠나서 무능정권 대 부패정당 구도가 지방선거의 이슈로 처음부터 등장하였고, 또 중앙정치인들이 지방선거에 대거 등장하여 선거판을 좌우하게 되었다. 선거 홍보물을 보면, 지역을 위한 공약이나 지방 살리기를 위한 생활자치의 정책공약보다는 중앙정치인들과 찍은 사진들이 대거 등장하다시피 했다.

중앙정치에 의한 지방선거는 지방자치의 본질을 왜곡할 뿐만 아니라 풀뿌리 민주주의라는 지방자치 제도의 정착을 어렵게 한다. 지방선거는 유능하고 믿을만한 지역의 일꾼을 뽑는 지방의 축제여야 한다. 그런데 지방의 축제인 지방선거에 중앙정당의 중진들이 나타나서 지방의 실정도 모르는 말들을 토해내서야 되겠는가. “그게 선거정치의 생리 아니냐”라는 관행을 빌미로 지방선거를 코앞에 다가온 대선의 희생양으로 삼을 수는 없다. 결국 지난 5·31 지방선거에서 제대로 된 후보를 선출하지 못했기에 다시 국고를 낭비하면서 재·보궐선거를 하고 있는 것이 아닌가.

왜 그렇게 여야가 일거에 합의하여 기초자치단체장은 물론이고 기초의회의원까지 모두 정당공천을 해 지방자치를 중앙정치, 중앙정당의 대리전으로 만들까. 이상과열의 원인을 찾자면 50여년전 지방자치제도의 탄생 배경까지 거슬러 올라가야 한다. 1952년 이승만 대통령은 한국전쟁이라는 긴박한 상황에서도 무리하게 지방자치를 실시했다. 지방자치가 지역의 발전을 위한 국민적 요구에 의해서 시작된 것이 아니라, 정권연장을 위한 정치적 수단으로 시작된 것이다. 반세기가 지난 지금도 지방자치를 이런 식으로 오용하려는 세력들이 있다는 사실을 경계해야 한다.

이번 4월25일 재·보궐선거에서 국민들은 분명히 알아야 한다. 국회의원 선거는 단지 3개 지역구이고, 6명의 기초단체장, 46명의 지방의회 의원을 선출하는 선거라는 것을 말이다. 3명의 국회의원 선거에 의해서 52명이나 되는 지역의 일꾼을 선출하는 지방선거가 퇴색해서는 안 된다.

지방자치 제도의 본래 취지가 ‘지역주민들이 지역의 문제를 자율적으로 처리하는 것’이라고 한다면, 지방자치 제도가 중앙정당의 정권 유지나 정권 창출을 위한 도구 내지는 수단으로 이용되어 지방자치가 중앙정치에 휘둘려 결정되는 것은 막아야 한다.

유권자들은 이번 4·25 재·보선에서 다시 한번 냉정하게 이성을 찾아 우리 지역을 위해서 일할 유능한 일꾼들을 뽑아야 한다. ‘지방선거에 지방자치가 없다’는 것은 지방자치 제도의 본질에서 벗어나 결국 국민 모두가 피해자가 될 수 있다는 사실을 경고하는 말이라는 것을 잊지 말아야 한다.

3. 정치적 무당파층의 증가 ; 대의민주주의 기능부전

일반적으로 “무당파층”에 대한 연구는 “정당지지”에 관한 연구의 일환으로 행해져 왔다. 즉, 유권자가 기존 정당에 대해서 어떠한 형태로 지지를 하고 있으며, 이들 정당지지를 이끄는 설명변수로는 어떠한 것이 있는지를 실증적으로 분석해 왔던 것이다. 그런데 최근, 이러한 정당지지 이외에 “지지정당이 없는 그룹(무당파층)”이 한국의 선거에서 점점 증가일로에 있는 것을 볼 수 있다<그림-2>. 왜 이러한 경향이 한국에서도 나타나고 있는가. 한마디로 정당을 통한 대의민주주의가 제대로 작동하지 못하고 있는 것이라고 할 수 있다.

<그림-2> 한국 선거에서 나타난 정당지지와 무당파층의 변화

지난 과거의 대선, 총선, 지방선거의 결과는 국정선거와 지방선거라는 측면에서 그 차이를 볼 수 있다. 국정선거에서는 무당파층이라는 내용의 큰 의미를 지니고 있지만, 지방선거에서는 그 의미가 축소되고 있는 것을 볼 수 있다. 최근의 상황을 예측하는 자료가 없어서 제시하고 있지 못하지만, 대체적으로 2000년의 총선 수준을 유지하고 있다고 할 수 있다.

이렇게 무당파층이 증가하는 것은 단순한 정치불신의 문제로만 봐서도 안 된다. 대부분의 선진국들도 유사한 경향을 보이고 있다. 따라서 정당을 통한 대의민주주의에 대한 숙고가 필요한 때이다.

지난 2000년 총선에서 71,5%가 기존 정당에 대한 혐오감을 표시하고 있다. 이는 한국 정당 내지는 정당제도에 대해서 본질적인 의문을 제기하고 있는 것이다. 특히 이러한 무당파층이 1992년 대선이후 계속적으로 급속하게 증가하고 있다는 것을 감안한다면, 더욱더 한국의 현 정당정치의 문제점이 얼마나 심각한 것인가를 알 수 있을 것이다. 한편, NGO 등의 시민단체의 역할이 점점 그 중요성을 더해 가고 있다. 그렇다면 기존의 정당이나 정당제도에 대한 근본적인 문제점을 처방하지 않고는 한국의 정당정치의 미래는 밝지 않을 것이다.

이는 대의민주주의에 대한 근본적인 문제점을 지적하고 있는 것이다. 일본의 정책결정과정을 “기능부전” 상태라고 실증적으로 진단한 고바야시의 연구(小林良彰 1997)는 이러한 문제점을 예리하게 지적하고 있다. 한국에서는 이러한 연구가 아직 구체적이고, 일목요연하게 행해지지 않은 것이 안타까운 일지만, 근본적인 논의가 이루어져야 할 것이다.

이런 점에서 지방선거, 그것도 기초의회의원까지 정당이 공천을 하여 지방선거가 중앙정치화 된다든지, 정당공천으로 지방을 줄 세우기 하는 것을 목도하면서도 정당을 통한 대의민주주의 운운하는 주장은 현실을 직시하지 못하는 것이라고 밖에 볼 수 없다. 과거의 낡은 제도를 고집하지 말고 현실성 있는 대안을 제시하든지, 현실적인 대안을 선택하는 것이 필요하다.

Ⅴ. 정당공천배제를 위한 선결과제

1. 정당제도의 경쟁시스템 도입

중앙당 위주로 되어 있는 정당법을 개정하여 모든 정당, 즉 거대 정당, 소수 정당 및 지역정당 할 것 없이 모든 정당이 정치활동을 할 수 있는 여건을 만들어서 정당간의 경쟁시스템을 도입해야 한다.

현재 우리의 정당법 제17조 “정당은 5 이상의 시·도당을 가져야 한다”, 제18조 “시·도당은 1천인 이상의 당원을 가져야 한다”는 규정이 있어 지방정당 및 소수정당의 정치에의 진출 및 정당 활성화를 가로 막고 있다. 중앙당 위주의 정당제도는 지방정치 및 행정을 중앙정치 및 행정에 종속되는 문제점을 안고 있다. 궁극적으로 중앙당 위주의 정당제도는 각 지역에서 다양하고 특색있는 지방정치 및 행정이 활성화하는 것을 어렵게 하고 있다. 중앙정치에 의해서 획일화되었고 중앙행정에 의하여 지방행정이 수동적이고 의존적이며 소극적인 행정으로 전락하게 하였다.

일본은 ‘오키나와사회대중당’, ‘오사카유신회’, ‘감세일본’ 등 지방정당이 등장. 특히 ‘오사카유신회’는 중앙당을 위협하는 지방정당으로 시작하여 중앙당화 되어갈 정도로 유권자들의 지지를 받고 있다

2. 선거구제도의 개혁 : 대선거구제

우리의 지방선거, 특히 기초의회의원의 선거는 대선거구제로 개혁하여 다양한 사람들, 지역의 젊고 유능한 사람들이 지방의회에 들어가서 의정활동을 할 수 있도록 그 문을 최대한 광범위하게 열어야 한다.

조직과 금권에 의한 선거가 아니라 참신하고 성실한 지역의 일꾼들에게 그 기회의 폭을 대폭적으로 늘려 간다는 입장에서 지방선거에서의 대선거구제의 도입을 적극적으로 검토할 필요가 있다.

현행의 선거구제로는 젊고, 유능하며, 여성 일꾼들이 지방의회에 진출할 수 있는 기회보다는 조직, 금력 그리고 지역토박이들만이 의회에 진출하여 오히려 지방의회가 정체되고, 발전 및 혁신의 방향으로 진보하는데 걸림돌이 되고 있다.

3. 다양한 기관구성형태의 도입

우리나라의 획일적인 기관구성형태가 서울부터 제주까지 모두 기관대립형로 되어 있다. 지역의 특성에 따라서 집행기관과 의결기관의 구성형태를 다양하게 달리할 수 있도록 제도적 시스템의 보완이 필요하다.

현재와 같이 우리나라의 지방의회는 ‘강시장 약외회제’로는 지방의회의 발전과 더 나아가 지방자치제도의 발전이 쉽지 않을 것으로 본다. 기관통합형, 위원회제 등 다양한 기관구성형태가 가능하다면 정당의 공천을 둘러싼 문제점이 그렇게까지 심화되지는 않을 것으로 본다.

4. 여성의 지방정치진출

비례대표를 통하여 여성이 지방의회에 진출하고 있는데 정당공천을 하지 않으면 여성의 진출경로가 막히게 된다고 일부 여성계에서 주장을 하고 있으나 일견 일리가 있어 보이지만 정당공천을 하지 않더라도 얼마든지 여성의 진출방법을 찾을 수 있다. 예컨대, 전체선거구에서 또는 전체 선거구를 몇 개로 분할해서 여성만 입후보할 수 있도록 한다면 여성의 지방정치진출을 보장할 수 있다

여성의 정치 및 사회에의 진출이 대폭적으로 확대되어야 하는 점을 찬성하면서도 지방자치의 근간을 흔드는 제도를 존속시키면서까지 여성의 사회 및 정치에의 진출을 주장하는 것은 새로운 문제를 야기할 수 있는 가능성이 존재한다. 정당이 공천하는 경우에 공천 받은 여성정치인은 공천한 정당이나 지역구 국회의원의 올가미에 묶여서 꼭두각시에 불과하지만 여성전용선거구에서 당선된 지방정치인은 진정한 주민대표로서 주민의 복리를 위해 헌신하게 될 것이다. 비례대표로 당선된 여성지방정치인은 비율이 극히 낮지만 여성 전용 선거구를 설치하게 되면 여성의 비율을 20~50%로 상향 조정하는 것도 가능하게 된다.

Ⅴ. 결론 : 2012년 대선공약 정당공천배제

원칙적으로 정당민주주의를 반대하는 것은 아니지만 지금까지 고찰한 바와 같이 대의민주주의가 기능부전 상태에 있고, 중앙정당의 획일화된 시스템으로 인하여 지방정치 및 행정이 실종되었다. 지방자치의 근간을 흔들 정도로 심각하다.

중앙정당 위주의 정당구조 편재를 지역정당도 함께 할 수 있는 새로운 정당구조 재편이 필요하고 대의민주주의와 지방자치를 살리는 방향으로 정당공천의 문제도 고려해야 할 것이다. 지방선거에서의 정당공천을 정당민주주의라는 틀 속에만 가두어 논의하는 것이 아니라 대중민주주의 및 시민사회의 역할과 함께 새롭게 논의할 필요가 제기되고 있다. 정당도 살고, 지방자치도 살고, 궁극적으로 민주주의 시스템도 살릴 수 있는 방안을 모색해야 한다.

더불어 지난 대선 당시 새누리당과 민주통합당은 모두 기초지방선거에서 정당공천을 하지 않겠다는 공약을 했다. 대선 공약은 대선 후보자의 개인공약일 뿐만 아니라 이들 후보자를 공천한 정당의 공약이라고 할 수 있다. 불과 5개월 전에 한 공약을 지키지 않는다는 것은 정당이 스스로 신뢰할 수 없는 정치집단임을 또다시 입증하는 것이다. 정당에서 공약을 했다면 정당은 다음 선거에서 이를 번복하는 공약을 내세워 국민의 심판을 받기 전에는 그 공약을 실현해야 한다. 정당이 특별한 이유 없이 공약을 번복하고 이에 배치되는 활동을 하게 되면 정당은 스스로 국민의 신뢰를 저버리는 행위가 될 수 있다.

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발표자료2

기초지방선거 정당공천제도 폐지의 논쟁점과 대안

(약자‧소수자 정치참여방안)

※ 임 승 빈 (명지대 교수)

기초지방선거 정당공천제도 폐지의 논쟁점과 대안

-약자 및 소수자 정치참여방안을 중심으로-

임승빈(명지대학교 행정학과 교수)

Ⅰ. 기초지방선거에서 정당공천제 도입배경

2006년 지방선거 당시 공직선거지방법 개정을 통하여 자치에 있어 지방의 자율성은 필수적- 기초자치단체가 중앙정치의 종속적 기능

○ 지방자치에 있어 지방의 자율성은 필수적- 기초자치단체가 중앙정치의 종속적 기능에 지나지 않는다는 문제제기

- 중앙정치와 지방정치의 상하적 관계는 정당의 공천에 있다는 게 일반적 인식

○ 그러나 정당의 순기능도 중요

- 여성의원배출과 지역명망가 중심이 아닌 지역활동가 중심으로 지방의원이 바뀌는 긍정적 역할도 보임

○ 기초자치단체의 1991년 지방선거가 부활되었을 때부터 정당공천 허용 여부는 중요한 논란의 대상이었음.

- 특히 기초의원의 경우 2002년 지방선거까지 정당공천이 금지되었으나 2006년 지방선거부터 허용되었음.

- 헌법재판소에서 기초의원선거에서 정당공천을 제한한 [공직선거법]에 대해 2003년 위헌 판결을 내린 것이 계기가 되었음(2003.5.15. 2002헌가9). 정당을 표방하지 않고 선거에 출마할 수 있는 자유가 보장돼 있듯이 정당을 표방하고 선거에 출마할 자유도 마땅히 보장해야 한다는 취지임.

Ⅱ. 2005년도 8월의 공직자선거법 개정이후 지방선거 양상

1. 지방선거 정당별 득표율 변화 분석

- <표 1>에서도 나타난 바와 같이 2006년도 지방선거에서는 정당득표율에서 한나라당이 크게 이긴 것으로 나타났으나 그 내용을 보면 이전 2002년 지방선거의 득표율과 그 양태가 크게 다르지 않다는 점을 알 수 있다.

- 즉, 여당을 열린우리당 만으로만 간주한다면 열린우리당과 제1야당인 한나라당의 차이는 2002년 선거 때의 23%에서 33.6%로 격차가 벌어졌지만 2002년도에 여당이었던 민주당과 합한다면 24.5%로서 그 차이는 1.5%로 이전과 비교하여 큰 격차가 벌어진 점은 없다.

- 그 차이는 투표율에서 48.6%에서 51.6%로 3% 늘어난 것이 한나라당으로 이동해 갔다는 해석이 가능하다. 2006년도 지방선거에어  민주노동당은 단 하나의 단체장도 배출하지는 못해 패배한 듯이 보이지만 정당득표율은 8.1%에서 11.9%로 3.8%로 이는 한나라당의 2.4%보다 높은 신장세를 나타냈다. 또한 3명의 기초자치단체장을 배출했다는 점은 이제는 어느 저도 민주노동당의 고정표가 정착되었다라고 평가해 볼 수 있다.

<표 1> 지방선거 시․도 비례대표 선출에서의 정당지지율의 변화

	열린 우리당	한나라당 (새누리당)	민주당	민주노동당	국민중심당(자유선진당)	국민 참여당	진보신당
2002년	해당 없음	52.1%	29.1% (새천년민주당)	8.1%	해당 없음	해당 없음	해당 없음
2006년	20.9%	54.5%	10.1%	11.9%	2.3%	해당 없음	해당 없음
2010년	소멸	39.8%	35.1%	7.4%	4.5%	6.6%	3.1%

- 반면에 2010년 지방선거에 처음으로 등장한 정당들 가운데 개혁성향인 국민참여당이 6.6%, 진보신당이 3.1%를 획득했다는 것은 예상 밖의 지지를 얻었다고 볼 수 있음

- 이와 같은 지방선거 결과는 여전히 제5기 6.2 지방선거에서도 지역주의적 투표성향은 약간은 퇴색되었으나 여전히 뿌리 깊게 남아있음을 보여주고 있으며 이념적 선향은 2006년도 5.31 지방선거보다 민주노동당, 국민참여당, 진보신당의 3개 정당의 지지율은 17.1%를 기록하여 지방선거를 거듭할수록 크게 신장하고 있다고 볼 수 있음.

- 특히, 지역에 뿌리를 두고 시작한 자유선진당의 4.5%에 비하면 진보세력이 득표력은 상당할 정도임.

2. 정당 지배의 지방정부 확대

- <표 2>를 보면 당시 한나라당이 2006년 지방선거에서 선출직을 독식하고 있었다 해도 과언이 아니었음

- 2006년도 지방선거에서는 광역 및 기초 단체장, 광역의원은 완전한 1당 지배를 구축했으며 기초의원의 경우도 한나라당 1당 지배가 매우 심했음.

- 서울의 162개 선거구 가운데 한나라당은 성북구 마 선거구 단 한곳을 제외하고 161곳에서 득표 1위를 차지

- 흥미로운 점은 정당득표율이 낮은 열린우리당은 후보자를 1명만 내었기 때문에 서울지역 121곳에서 당선자를 내었음

<표 2> 선거구와 비례선출직에서의 정당점유율의 변화

( 단위:명,%)

	광역단체장		광역의원		기초단체장		기초의원		정당점유총수비율
	2006	2010	2006	2010	2006	2010	2006	2010	2006	2010
한나라당 (새누리당)	12	6	557(38)	288(36)	155	82	1,621 (220)	1,247 (160)	2,345 (60.6%)	1,623 (40.6%)
열린 우리당	1	*	52(19)		19	*	630 (87)	*	702 (18.1%)	*
민주당	2	7	80(9)	360(32)	20	92	276 (43)	1,025 (154)	378 (9.7%)	1,484 (37.2%)
민주 노동당	0	0	15(10)	24(6)	0	3	66 (14)	115 (25)	81 (2.0%)	142 (3.5%)
국민 중심당 (자유선진당)	0	1	15(2)	41(3)	7	13	67 (11)	117 (22)	89 (2.3%)	172 (4.3%)
무소속	1	2	14(0)	36	29	36	228	305	272 (7.0%)	477 (11.9%)
기타	*	0	*	12(4)	*	2	*	79 (15)	*	93 (2.3%)
총수	16	16	733(78)	761 (81)	230	228	2,888 (375)	2,888 (376)	3,867 (100%)	3,991 (100%)

주: ( )의 숫자는 비례대표에 의해 선출된 숫자임.

*의 표시는 해당사항 없음을 나타내며  0은 후보는 냈으나 당선 안 된 것임

- 그러나 2010년 지방선거에서는 큰 변동이 발생.  <표 2>에서 보는 바와 같이 한나라당이 득표자가 전반적으로 퇴조했으며 이에 따라 당시 한나라당이 집행부(단체장)와 의회를 모두 압도적으로 과반수이상을 점유했던 것을 지배지역 이외에서는 2, 3위를 차지한 결과를 나타냈음

- 특히 흥미로운 점은 수도권에서 서울과 경기에서는 지방의회가 단체장 출신정당과 의회다수파가 같은 정당이었으나 단체장은 여당, 지방의회는 야당이 권력을 나눠가지게 되었다는 점(서울시의 경우는 2011년 보궐선거에 의하여 야당인 민주당으로 바뀜).

- 따라서 다음 2014년 지방선거 때까지는 해당 자치단체의 실정에 대한 책임을 여당도 야당도 일정부분 공동책임을 져야 하는 것으로 나타난 점

Ⅲ. 정당공천제의 폐지와 유지 주장의 논거

가. 폐지 주장의 논거

1. 가짜 당원을 통한 민의의 왜곡 현상

- 2005년 정당공천제가 도입됨에 따라 염려하던 종이(유령)당원, 당비대납 등의 비리가 현실적으로 드러났다. 검찰이 2006년에 적발한 선거사범이 이미 242명이며, 이 중 16명이 구속되고 94명이 기소됐었음. 이는 2002년 지방선거에 비해 2.6배가 넘는 수치.

2. 중대선거구제도가 무색해진 선거구 획정

- 정당공천제에 대한 비난을 잠재우기 위하여 도입한 중선거구제도는 그 취지를 잃었으며 <표 2>에서 나타난 바와 같이 오히려 1당 지배를 공고히 했음

- 실제로 시도 지방의회의 선거구 획정위원회에서 확정한 4인 선거구는 크게 줄어든 반면 3인 및 2인 선거구는 크게 증가

- 161개의 4인 이상 선거구는 39개만 남았고,122개가 2인 또는 3인 이상 선거구로 쪼개졌다. 결국 3인 선거구는 381개로, 2인 선거구는 모두 607개로 늘어났음.

- 이 과정에서 부당한 선거구 획정을 위하여 광역의회가 야밤에 혹은 버스 안에서 변칙 처리하는 등 날치기 처리가 횡행했었음.

- 이 또한 기초의원 정당공천제가 도입되면서 당리당략에 몰두하는 우리 정당정치의 수준을 있는 그대로 보여주는 것

3. 지방선거가 아닌 중앙선거의 대리전 양상

- 2006년, 2010년 지방선거는 정당별 지지에 따른 소위 줄 투표가 이루어짐에 따라 중앙정치에 예속된 지방자치현실을 적나라하게 보여주었다는 점

- 지역사회 비전과 이슈를 중심으로 유능한 지역일꾼을 뽑아야할 지방선거는 당초 취지와 달리 중앙정당의 대리전으로 왜곡되어 후보자의 정책과 공약에 따른 선택이 아닌 정당을 보고 선택하는 모습을 역력히 보여주었다는 점

- 정치권은 대선의 전초전, 현 정권에 대한 평가로 또다시 중앙정치에 예속된 지방선거로 만들고 말았음

-  2005년의 공직선거법 개정 당시 많은 시민사회단체와 학계 전문가들은, 기초의원 정당공천제의 도입은 시기상조이며 이는 풀뿌리 지방자치를 훼손시킬 것이라고 경고한 바 있음

4. 다양한 유형의 공천비리 유발

- 단체장과 지방의원 후보들이 정당공천을 받기 위하여 비리문제는 매우 심각하여 지방자치제도를 위협하는 수준

- 공천과정에서의 비리는 드러난 것만 해도 그 유형이 매우 다양하여 유권자들의 정치혐오증까지 불러일으켜 투표참여율이 낮아진 원인도 되었음

- 물론  공천과정에서의 이들 비리는 빙산의 일각만 밝혀지는 속성 때문에 더욱 더 큰 문제는 공천비리가 밝혀지지 않고 당선되는 단체장들과 지방의원들에 있음

- 이들에 의해 비합리적인 예산이 집행될 것이며 그로 인한 지방행정의 책임성은 고스란히 주민의 몫으로 남음

5. 헛공약이 남발되어도 당선되는 구조

- 정당공천의 또 다른 폐해는 후보자들의 ‘헛공약’ 남발을 부추기었다. 특히, 공천이 당선이라는 지역에서는 선관위 및 학계가 메니페스토 정신을 외친다 한들 유권자들에게는 전혀 비교기준으로써 작동하지 않았고 주장

6. 국회의원에 대한 예속 강화

○ 대부분의 공천이 공천심사위원회에서 결정되는 과정을 거치면서 해당 지역구의 국회의원의 절대적인 영향력을 발휘하게 되었음

- 광역단체장, 기초단체장, 광역의원, 기초의원의 공천이 국회의원의 영향력에 좌우되어 과거보다 지방자치가 정당에 귀속되거나 더욱 영향력을 받을 수밖에 없는 상황에 처하게 되었음

나. 유지 주장의 논거

1. 지방자치도 정치의 영역

- 지방자치의 본질이 주민의 일상생활에 미세하게 영향을 미치는 행정 영역이어서 이념적인 측면이나 가치 분배적 측면이 강한 외교정책, 대북정책, 경제민주화와 같은 정책 영역이 아님. 주로 이렇게 주장하는 학자들은 부패했던 미국의 머신(machine politics)에 대한 염증에서 출발한 비당파 모델(nonpartisan model)에 기초하고 있음.

- 지방정부가 정치적이기보다는 행정적이어서 도로를 포장하고 휴지를 줍고 경찰과 소방 활동 등과 같은 비당파적 공공사무를 처리하면 충분하다고 주장지방자치는 생활정치이며 중앙정치와는 달리 행정영역이므로 정당역할이 무의미한 주장

그러나 지방자치는 명백한 정치영역으로, 정당정치를 통해서 책임정치가 가능하다는 주장. 만약 지방자치가 행정영역이라면 선출이 아닌 능력 있는 공무원 임명이 필요함

- 문제는 현재 우리의 정당들의 공천과정이 공개적, 민주적이지 않아 중앙정치에 예속되는 문제 발생한 것이지 중앙·지역이 ‘정당’을 매개로 유기적 협력관계를 통해 지방정부 감시견제 가능(지방토호세력에 의한 독무대가 펼쳐지는 문제가 더 심각할 것)

- 우리나라의 경우 지방자치의 부활은 행정영역을 강조하기 위한 목적이라기보다는 대의 민주주의적 정치를 강화하기 위한 목적을 갖고 있으며 따라서 정당정치모델이 더 부합된다고 할 수 있음.

2. 지역주의 정당의 극복

- 현재와 같은 지역주의 정당구도에서 특정정당이 특정지역 의석을 싹쓸이 하는 현상에 대한 우려는 정당설립 요건 강화를 통해 지역에 기반한 소규모 정당 활성화 필요(즉, 특정지역 특정정당의 싹쓸이 현상은 정치현상이지 정당공천제도 폐지로 해결할 문제가 아님)

3. 공천과정의 비민주성

- 지역구 국회의원의 과도한 영향력으로 인하여 지방정치가 중앙정치에 예속되고 지방자치가 퇴색된다는 점을 강조하지만 공천과정의 민주화를 통하여 오히려 지방정치를 강화할 수 있음

- 정당공천제의 폐지는 오히려 지역단위의 정당을 약화시킬 것이며, 이는 정당보다 공적 성격이 약한 지방 토호세력들에 의한 사조직의 중요성을 더욱 증대시킬 것이라고 지적

- 지방정치와 중앙정치가 연계되어 있는 것을 부정적으로만 볼 수 없으며 지역단위 정당의 존재는 지방의 이슈 및 이익을 중앙으로 전달해 주는 역할을 수행하며 유럽의 선진 민주국가의 경우 정당이 지방정치와 중앙정치를 연계해주는 중요한 기제로 작동하고 있음

- 정치엘리트 충원이라는 면에서도 지방선거에서 정당이 공천을 행사함으로써 각 정당의 엘리트들을 지역 수준에서 훈련시킨 후 향후 중앙정치로 진출시킬 수 있는 역할을 수행할 수 있다는 점에서 유리함

- 지방정치의 중앙정치에 대한 예속은 지방자치단체의 재정자립도의 문제이지 정당공천의 문제가 아니며 오히려 지방 정치의 영역이 확대될 때 지방정부의 권한과 자율성이 확대될 수 있는 기반이 강화될 수 있을 것임,

4. 지역주의 극복

- 정당공천제를 통해 특정 지역에서 특정 정당에 의한 싹쓸이 현상이 더 강하게 나타난다는 주장에 대하여 독점적인 지역정당 구도를 완화하고 정당 경쟁을 촉진하기 위해서는 지역정당을 활성화해야 한다고 주장

- 정당의 설립 요건을 대폭 완화하여 각 지역에 기반을 둔 소규모 정당들이 지방선거 차원에서 활동할 수 있도록 할 것을 제안하고 있음

5. 정당공천제와 여성의원 진출의 긍정적 효과

- 일부 여성단체들은 기초의원 정당공천제를 반대하고 있는 논거는 대부분의 기존 정당들이 남성 중심적으로 작동하고 있으며, 유능한 여성 후보들이 정당공천을 받지 못하는 많다는 점을 지적하고 있음. 정당공천제는 여성의 정치참여에 걸림돌로 작용하고 있으며, 이를 폐지하는 것이 오히려 여성 후보의 기초의회 진출에 유리하다는 주장

- 그러나 정당공천제의 폐지가 보다 많은 여성 후보의 당선을 가져오지는 않을 것이며 전체적인 입장에서 보면 자금력과 조직에서 불리한 여성후보들이 정당공천제가 폐지되면 더 불리할 것으로 예상

- 최근 들어 정당 내부에서 여성의 힘이 점차 강화되고 있는 추세임. 비례대표 50% 여성 할당제 도입이나 지역구 30% 여성후보 추천 권고 등은 정당체제와 연계된 제도적 장치이며 이를 적극적으로 활용해야 함.

- 특히 여성 비례대표의원 50% 할당으로 여성의원 비율이 급증한 점을 볼 때 정당 및 정당공천제는 여성의 정치참여 확대에 상당히 긍정적인 기능을 하고 있음

- 2005년 공직선거법 개정에 따른 정당공천제 도입과 2010년 3월 공직선거법 제 47조 제 5항 및 제 52조 제2항의 개정을 통해 지방의회의원 선거에 한해 제한적으로 선출직 할당을 강제화하는 여성의무공천제를 도입했던 점은 여성의 정치참여확대로 이어짐을 극명하게 보여주고 있다는 주장

- 다음의 <표 3>을 보면 기초의원의 정당공천제가 없었던 시기였던 2002년 지방선거 당시까지 3.2% 수준에 불과하던 지방의회 여성참여는 중선거구제 및 기초의회 정당공천제와 비례대표제 도입을 통해 여성참여의 제도적 기반을 마련했음

- 2006년과 2010년에 기초의회 의원 선거에까지 확대 적용된 비례대표 50% 할당의무화와 선출직 여성의무공천제 하에서 치러진 2010년 6.2 지방선거는 여성의원 비율에서 뚜렷한 증가추세를 보임

<표 3> 정당공천제 이전과 이후 여성의원 점유비율의 변화

	1995	1998	2002	2006	2010
여성의원비율	2.20%	2.20%	3.20%	13.70%	19.10%

Ⅳ. 외국의 지방선거제도

1. 미국

○ 미국 지방선거제도의 개혁은 특히 1800년대 말부터 1900년대 초까지 미국 지방자치단체의 가장 심각한 문제였던 정치적 보스(political boses) 중심의 기관정치(machine politics)를 타파하려는 20세기 초반의 진보운동(progressive movement)과 깊은 관련이 있음

-  미국의 지방선거제도 개혁은 지역의 토호세력화된 정당 지도자들로부터 영향력을 제거하기 위해, 그리고 지방선거가 중앙 정치무대의 연장으로 이용되는 것을 막기 위한 목적

○  다음의 <표 4>에서 보는 바와 같이, 미국의 기초자치단체 중에는 정당공천을 금지하는 곳이 80.8%로 허용하는 곳(partisan elections) 19.2% 보다 약 4배 이상 높게 나타나고 있음

-  1975년에는 정당공천제를 채택하는 지방정부의 구성비가 35.8%였으나, 16년 후인 1991년에는 25.5%로 무려 10.3%나 감소했고(Karnig & Walter, 1977: 65-72),1998년에는 19.2%로 미국 기초자치단체의 경우 계속해서 정당공천이 배제되는 경향이 증가

<표 4> 미국 기초단체의 정당공천제 채택․배제의 구성비(%)
연도 공천제	정당공천제 배제	정당공천제 채택
1975	64.2	35.8
1981	70.2	29.8
1986	72.6	27.4
1991	74.5	25.5
**1998	80.8	19.2
*출처: International City Management Association(1993), The Municipal Year Book, 1993, Washington, D. C., pp. 67-68. ** 1998년 자료는 U.S. NLC(National League of Cities)의 Data Base(1998) 자료

○ 지방정부의 민선직 공무원 선거시 정당공천 여부를 미국의 동․서․남․북 및 중부지역, 뉴잉글랜드 등 각 지역별로 2-3개 州를 무작위로 선정하여 도합 13개 州를 조사하여 본 결과, 이 중 12개 州가 법에서 원칙적으로 정당공천을 금지하고 예외로 지방정부의 헌장에서 정하는 경우 정당공천을 의무화할 수 있도록 유보하였으며, 단지 1개 州만 지방정부 스스로 결정할 수 있도록 함으로써 결국 13개 州 모두 지방정부의 민선직 공무원의 정당공천을 의무화하지 않고 있는 것으로 나타났다(김웅기, 2001: 418).

조사실시 13개 주: New York, New Jersey, California, Oregon, Washington, Florida,  Louisiana, Texas, Michigan, Minnesota, Kansas, Colorado, New Hampshire주 등.

○ 미국의 ‘도시 연맹(National League of Cities: NLC)'이 1998년 인구 5,000～6,000여명 이상의 지방정부 2,645개소의 자료를 기준으로 기초단체장의 선출방법을 분석한 바 있음

- 분석결과는 답변을 유보한 38개소를 제외한 2,607개소의 경우 단체장을 선출하는 방법은 세 가지로서 ①77.8%인 2,029개소는 주민이 직접 선출하고, ②21.4%인 559개소는 의회에서 간접으로 선출하며, ③나머지 0.7%인 19개소는 의회 의원 중에서 다수의 표를 얻은 의원이 단체장이 됨. 답변을 유보한 110개소를 제외한 2,535개소의 경우, 18.9%인 480개소는 의회의원 신분이 아닌 별도의 단체장을 선거로 선출하고, 나머지 81.1%인 2,055개소는 의회의원(의장) 신분과 함께 단체장을 함께 겸하며, 특히 비상근직 단체장은 대부분 의회 의원(의장)을 겸하고 있다(김웅기, 2001: 475).

- 단체장 후보의 정당공천에 대하여는 2,580개소의 지방정부 중에서 78.8%인 2,033개소가 정당의 공천을 받지 않는 Non-partisan 지역이고, 나머지 21.2%인 547개소는 반드시 정당의 공천을 받아야 하는 Partisan 지역이다. Partisan 지역인 547개소의 평균인구는 47,822명이고, Non-partisan 지역인 2,033개소의 평균인구는 67,965명으로 오히려 인구가 적은 지역이 대체로 정당공천을 요하는 Partisan 지역으로 나타났다. 또한 인구 10만 이상의 도시 208개중에서 Partisan 지역은 49개소(23.6%)인 반면 Non-partisan 지역은 159(76.4%)개로 Non-partisan 지역이 Partisan 지역의 인구 평균보다 3배 이상 많아 대도시에서 정당의 공천을 요하지 않고 있음을 알 수 있다. 특히, 인구 100만 이상이 되는 10대 도시의 경우 정당의 공천을 요하는  Partisan 지역은 단지 동부 지역의 3개 시(뉴욕, 시카고, 필라델피아)에 불과한 반면, 정당의 공천을 요하지 않는 Non-partisan 지역은 7개(로스앤젤레스, 휴스턴, 디트로이트, 댈러스, 샌안토니오, 피닉스 등) 지역이나 되고 있어 미국 지방정부에서는 정당의 공천을 받지 않는 제도가 지배적 주류를 이루고 있다(김웅기, 2001: 475).  예를 들어, 뉴욕주에서는 지방선거에서 정당이 관여 하지만, 캘리포니아주는 정당의 관여를 제도적으로 배제하고 있다. 미국의 지방자치단체는 3/4이상이 정당표방금지원칙(non-partisan)을 채택하고 있다. 캘리포니아주의 지방자치단체와 뉴저지주 인구 10만 이상 도시의 15%가 정당공천을 배제하고 있으며, L. A. 카운티 행정집행관위원회(Board of Supervisors)의 위원 선거에서는 후보자의 정당명을 밝히거나 정당으로부터의 일체의 원조를 받는 것이 금지되고 있다(행정자치부, 2000: 69)

2. 일본

○ 일본의 지방선거제도는 국가선거와 지방선거를 통합하는 公職選擧法이 제정되고, 1947년 미군정하에서 제1회 통일지방선거 실시 이래 오늘에 이르고 있음

- 지방선거는 제도적 측면에서 통합선거라는 동시선거제도를 채택하고 있음. 지방선거를 법률로서 규정하고 있는 것은 憲法, 地方自治法, 公職選擧法, 地方自治團體의 議會議員 및 長의 選擧期日 등의 臨時特例에 關한 法律 및 각 地方自治團體의 條例등으로 구성되어 있음

- 이들 법률 및 조례에 의해 통일지방선거에서의 선거기일과 선거권 및 피선거권, 정당참여문제 등을 규정하고 있음

○ 우리와 가장 큰 차이점은 단체장 및 지방의원들의 개인후원회가 가능한 제도를 도입 운영하고 있다는 점

- 일본의 公職選挙法에서는 개인후원회는 政治団体 등을 지칭하는 용어

- 즉, 개인들이 모인 단순한 집회적 성격이 아닌 정당의 성격을 갖는 정치단체

○ 선거활동은 개인의 이름으로 활동하는 경우는 사전 선거운동에 해당하기 때문에, 선거후보자는 자금관리단체(資金管理団体) 및 後援会 등 자신의 선거지원 단체를 만들 수 있음

- 후원회(後援会名簿)를 만들고 선거 때는 후보자의 당선을 위하여 활동하는 준비를 하며 평상시에는 친목을 도모하기 위하여 여행 및 각종 모임을 폭넓게 활동

- 정치자금규정법(政治資金規正法)에 의하여 정치헌금의 제한이 규정

- 대부분의 정당은 개인후원회를 두고 있지만 日本共産党은 개인후원회가 없으며 각 지역 및 각 계층에 당의 후원회(後援会)를 설치하고 있음

- 따라서 지역에서는 정당보다 개인후원회 정치조직이 보다 힘을 발휘하고 있으며 연합공천이 다반사임. 이 경우에는 후보자가 무소속을 표방하는 것이 일반적임

- 즉, 일본의 지방선거에서도 정당이 배제되지 않고 매우 다양한 정치조직의 활발하게 활동하고 있다고 보는 것이 타당함

○ 1996년 선거법을 개정하기 전 2-6인의 중대선거구제를 채택해 한 지역구에 같은 당 소속 후보들이 출마했음. 후보 난립으로 인해 적은 득표로 당선되는 것을 막기 위해 15%이상 득표를 해야 당선될 수 있는 봉쇄 조항을 두었음. 하지만, 우리 선거 제도는 단순다수제(simple majority)를 채택하고 있어서 이런 봉쇄 규정도 채택할 수 없음.

Ⅴ. 정책제언 및 전망

가. 정책제언

1. 공직선거법의 개정

- 지방의원까지 개인후원회 제도를 둘 수 있도록 개정

2. 정당공천제에서 정당표방제로의 전환

- 정당이 단수 추천이 아닌 복수추천을 의무시하게 하여 지역주의 및 공천비리를 방지하도록 후보자가 정당을 표방하면 이을 인정하는 시스템으로 전환

- 물론, 후보자 난립 등의 문제가 있으나 현행과 같이 유효득표율을 인정하면 후보자 난립은 방지할 수 있을 것임

3. 지방자치법 및 공직선거법 개정: 기초의원과 광역의원의 겸직 허용

- 기초의회와 광역의회의 경우에도 업무과 권한의 충돌로 제 기능을 발휘하고 있지 못함. 프랑스와 같이 기초의회의 일부 의원들이 광역의회의 의원을 겸직가능 하도록 하면 우리 사회가 치루는 정치비용의 손실을 최소화시킬 수 있음

4. 실제적인 중선거구 확대를 통한 여성의 대표성 강화

- 정당공천제의 친여성적 효과는 선거구제와 긴밀하게 연계되어 있음.

- 현행 기초의원 선거제도는 중선거구제와 비례대표제를 병행하고 있음.

- 중선거구제는 소선구제에 비해 여성 등 사회 소수 세력의 진출에 유리한 제도라고 알려져 있으나, 선거구 획정과정에서 대부분의 지역이 2인선거구로 분할되어, 주요 정당 간의 나눠먹기 혹은 지역주의가 강한 지역에서는 특정 정당에 의한 싹쓸이 현상이 나타나고 있음

- 중선거구제가 실효성을 가지려면, 선거구의 크기가 확대(3-5인 정도)되어야 하는데, 이는 실현 가능성도 크지 않으며 정당의 응집력 저하 등 오히려 정당정치에 부정적인 결과를 초래할 가능성도 높음

6. 비례대표 확대를  통한 여성의 대표성 강화

- 현행 비례대표제는 여성의원들의 진출에 긍정적인 효과를 가지고 있음

- 비례대표제는 일종의 대선거구제라고 할 수 있으며, 따라서 여성 등 사회 소수 세력의 대표성 증대에 가장 유리한 제도임

- 향후 선거제도의 개편 방향에서도 중선거구제의 확대보다는 비례대표제의 확대 적용이 더욱 적절함

나. 전망

1. 정치자금법의 문제로 인하여 유지 가능성 높음

- 정치자금법 25조(국가보조금)에 따라 정당은 국가로부터 매년 정기적으로 보조금을 받음, 특히 [공직선거법] 제 203조(동시 선거의 범위와 선거일)제 1항의 규정에 의한 동시 지방선거가 있는 연도에는 별도의 선거거보조금을 받고 있음. 1995년부터 해마다 지급된 정당보조금과 선거보전비용은 연평균 1158억 9992만원에 달함. 따라서 정당이 선거에서 국가로부터 막대한 보조금을 지급받는 다면 당연히 후보를 공천해야 함. 공천제폐지에 대한 위헌 논쟁의 가능성 재 점화

2. 여성 비례대표제 확대로 여성계는 정당공천제 지지 가능성 높음

- 여성전용구, 남녀동반선출제 등은 비례대표 여성할당제보다 위헌적 요소가 더 강하다는 점에서 실현 가능성이 떨어지고 여성 비례대표제 확대로 여성계는 정당들과 협의하여 정당공천제 지지 가능성 높음

3. 표면적으로는 기초지방선거에서 공천제 폐지 내면적으로는 유지

- 대선 당시 공약사항(민주당은 아님)이었기 때문에 민주당 또한 여론이 폐지지지가 높은 관계로 당론으로 또는 표면적으로는 추진 가능성이 있으나 내면적으로는 여야 국회의원 모두 공천제 유지를 지지할 가능성이 높음

- 가장 큰 걸림돌은 보수성향의 헌재가 시민사회 및 야권의 폐지에 대하여 적극적 지지를 하면 할수록 위헌판결을 가능성이 농후함.

<참고문헌>

임승빈(2010), 지방자치와 국가벌전, 제480호; 정책&지식 포럼(2010.3.8.), 장소:서울대행정대학원

임승빈(2012). 지방자치론 제5판. 서울:법문사.

토론자료

토론문

※ 이 관 희 (경찰대 교수, 대한법학교수회 회장)

남궁창성 (강원도민일보 서울본부 부국장)

이 현 출 (국회입법조사처 심의관)

윤 현 식 (진보신당 정책위의장)

변 녹 진 (서대문구의회 의장)

기초지방선거 정당공천제 폐지되어야 한다

이 관희 교수(경찰대학 법학과, 대한법학교수회 회장)

Ⅰ. 여야 대선 ‘공통공약’ 으로서 정당공천제 폐지 우선 실천해야

박 근혜 정부가 정식 출범했지만 그 과정에서 여야 합의실패로 정부조직법 46일간의 처리지연 등 아직도 우리 정치는 후진성을 면하지 못했다고 많은 국민의 지탄을 받기에 충분했기에 역시 박 근혜 정부는 정치선진화의 문제를 큰 화두로 들고 나서야 한다고 본다. 이를 위해서 현 시점에서 가장 쉽게 실천할 수 있는 것이 이번 대선과정에서 ‘공통공약’ 으로서 기초지방선거 정당공천제 폐지 문제인 것이다. ‘공통공약’ 이었던 만큼 여야 어느 쪽도 반대할 명분이 없고 잘 되면 여야가 화해무드가 조성되고 국민들도 정치권을 신뢰하는 계기가 될 것이다.

그런데 아직도 많은 국회의원들께서 기초지방선거에 있어서 정당공천제를 각 지역에서 정치적 기득권으로 생각하고 있다는데 큰 문제가 있는 것이다. 대선 공약으로는 어쩔 수 없이 내놓았지만 국회의원으로서는 지역구를 관리하는데 절대적으로 필요하다는 잘 못된 생각이 그것이다. 여기에서 국회의원을 중심으로한 정치권이 근본적으로 생각해야 할 것이 국민들의 정치에 대한 깊은 불신이 어디에서 오는가를 근원적으로 검토하고 아직도 대선과정에서의 소위 ‘안철수 바람’ 은 언제든 일어날 수 있다는 가능성을 염두에 두면서 정치개혁의 근본적인 해결책을 찾아 나서야 한다는 것이다. 그러할 때에 진정한 선진한국의 꿈이 이루어질 수 있다고 본다.

다시 말하면 정치권이 불합리한 기득권을 유지한 채 아무리 사탕발림의 정책을 국민에게 내 보인다 해도 별 성과도 없을 뿐만 아니라 우리나라 정치발전에 아무런 도움이 되지 못한다는 것이다. 여기에서 생각해 볼 수 있는 것이 바로 2014년 6월에 있을 기초지방선거에 있어 정당공천제 폐지라는 정치개혁의 근본적인 화두를 가지고 정치권이 국민에게 다가서야 설득력이 있다고 보여 진다. 마침 지난 3. 22. 정치쇄신과제 논의를 위한 국회「정치쇄신특위」가 9월 말 시한으로 발족됐고, 4. 25. 김진표 위원장(민주)은 이 문제를 우선적으로 심도있게 다룰 것을 천명한 바 있다. 그리고 지난 4. 24 재보궐선거에서 기초단체장 2곳(경기 가평, 경남 함양) 기초의원 선거구 3곳(서울 서대문 마, 경기 고양시 마, 경남 양산시 다) 모두 새누리당 성향의 무소속 후보가 당선돼서 ‘무공천’ 대선공약을 실천한 새누리당이 공천을 강행한 민주통합당보다 불리할 것이라는 예상을 뒤엎는 결과가 나왔지만 그것이 오는 10월 재보선과 내년 6월 지방선거까지 그대로 통할지는 미지수인 것이다. 어떻든 이미 제19대 국회에서 ‘기초단체장 및 기초의원 정당공천 폐지’ 를 주내용으로 하는「공직선거법 개정안」이 현재 의원입법으로 5건이 발의되어 상임위에 계류 중에 있으므로 활발한 논의를 거쳐 조기 입법화되기를 기대한다.

필자는 정치권이 갖고 있는 불합리한 기득권으로 기초자치단체 정당공천제도 이외에도 1인 2표제하에서 지역구의석 줄여서 비례대표의석을 100명 정도로 확대하지 못하는 것, 국정조사제도 이외에 세계에서 유례가 없는 20일간의 국정감사제도를 폐지하지 못하는 것 등을 들고 있고, 이런 것들이 정상화되지 못하는 한 우리의 정치는 혼탁을 면치 못할 것이고 19대 국회도 기대할 것이 없다고 주장한다. 이 중에서 가장 쉽게 접근할 수 있는 개혁이 기초자치단체에 대한 정당공천 폐지라는 것이다. 졸저, 한국민주헌법론 Ⅱ(박영사), 서 문 참조.

이명수 의원 대표발의(2012년 7월 12일), 정몽준·이재오 의원 공동발의(2012년  9월 11일), 유승우 의원 대표발의 (2012년 11월 16일), 신의진 의원 대표발의(2012년 11월 22일), 정갑윤 의원 대표발의(2013년 2월 5일),

Ⅱ. 왜 정당공천제 폐지가 진정한 정치개혁의 논리가 되는가 ?

우리나라의 정당 현실은 진성당원 등 민주적 뿌리가 약하고 따라서 상향식 공천제도가 어렵기 때문에 정당공천제가 그 지역 맹주격인 국회의원들과의 관계에서 정치 부패의 온상이 되어 왔다. 2010년 6·2지방선거에서도 돈 공천과 관련한 풍문이 난무했다. ‘기초단체장 공천은 7당(當)6락(落)’(7억 원을 내야 공천을 받고 6억 원을 내면 못 받는다는 뜻)이고, ‘광역의원 공천은 3억 원’이란 말이 공공연히 나돌았다. 실제로 2010년 4월 9일 전남 해남군수(민주당)와 4월 16일에는 여주군수(한나라당)가 공천과정에서 구속됐다. 그리고 그런 구조적 모순 속에서 2006년 민선 4기 출범 이후 4년간 기초자치단체장 230명 중 113명(49.1%)이 인허가와 공무원 채용 및 승진 등 비리 혐의로 재판을 받았고 그중 45명(19.6%)이 물러났다.

기초자치단체 정당 공천제의 문제는 선거 때만 있는 것이 아니다. 다음 선거의 공천을 의식해 평시에도 국회의원에게 예속돼 부작용이 심각하다. 한마디로 기초단체장이나 기초의원의 행보가 자유롭지 못해 기초지방자치 발전에 큰 장애가 되고 있는 것이다. 또한 특정 정당이 싹쓸이하는 경우 기초의회가 단체장을 제대로 견제할 수 없고 반대로 기초단체장과 기초의회를 서로 다른 정당이 지배하는 경우에는 반대를 위한 반대를 계속해 자치행정이 차질을 빚고 있다. 여하튼 정당공천제 때문에 지역 발전을 위해 지혜를 모아야 할 지방의회가 중앙의 정치논리로 황폐화되고 있다.

“충북 단양군수는 2013년 1월 3일 기자회견을 갖고 자신이 몸담아온 새누리당 탈당을 선언했다. 군 의회가 여당•무소속 연합과 새누리당 간의 갈등으로 사사건건 시의 밯목을 잡아 제대로 일을 할 수 없다는 게 이유이다. 차라리 정당의 외피를 벗어버리는 게 지역발전에 도움이 된다고 판단한 것이다. 여야로 갈려 정쟁만 일삼는 지방의회 등쌀에 오죽 시달렸으면 그랬을까 싶다. 또한 경기 성남시의 준예산 편성에 따른 민생피해가 커지고 있다. 저소득층의 생계수단인 공공근로사업이 무기한 보류됐다. 극빈층과 노인 등 893명의 대상자들은 2일부터 출근할 예정이었으나 졸지에 일자리가 사라졌다. 새누리당과 민주통합당 소속 시의원들간의 해묵은 대립에서 비롯된 사상 초유의 준예산 편성사태로 애꿎은 서민들만 피해를 보게 된 것이다. 단양군과 성남시 사태는 기초지방자치단체의 정당공천 폐습이 얼마나 심각한 지를 보여주는 단적인 사례다.” (한국일보 2013년 1월 5일 사설)

정당공천제가 폐지되면 지방정치의 자율성이 커지고 국가정치와 지방정치의 할 일이 분명히 나누어진다. 국회의원은 중앙 정치권과의 소통을 맡고 지방정치인은 지역의 정치적리더로서 역할을 할 것이다. 국회의원과 지방정치인 사이의 충돌은 대개 국회의원이 지방정치인을 자신의 정치적 하수인으로 삼으려고 하기 때문에 생기는 것이다. 정당공천제를 없애면 지방정치의 자율성이 증대하면서 국회의원의 공천도 민주화되어 당원들의 의견이 존중될 것이다. 그렇게 되면 국회의원과 지방의원, 자치단체장의 갈등도 오히려 줄어들 것이다. 국가정치인도 지방정치인도 주민을 두려워하게 될 것이다.

정당공천이 없어지면 후보자난립이 있을 것이라는 예상은 근거가 희박하다. 예를 들어보자 정당 공천없이 실시된 교육감 선거, 교육위원 선거가 후보자 난립이었다고 할 수 있는가 ? 지방 유력가나 재력가만의 선거가 되리란 것도 기우이다. 오히려 현행 공천제도야말로 재정적, 조직적 물량공세를 할 수 있는 지방 토호들에게 유리하다.

그리고 정당공천제를 통해 지방의 유능한 인재를 발굴해 중앙정치 무대에 서게 한다는 일부 정치권의 논리도 허구다. 지역구 국회의원이 장차 자기에게 도전할 만한 인물은 단체장 후보나 의원 후보로 추천하지 않고 있기 때문이다.

한국지방자치학회의 설문조사보고서 발표(2011.11)에 따르면, 전문가와 공무원의 80%가량이 기초단체장과 기초의원에 대한 정당 공천의 폐지를 지지하는 것으로 나타났다. 또 공천에 목숨을 걸고 일단 당선된 시장·군수·구청장들도 대부분 기초단체장에 대한 정당 공천의 폐지를 건의해왔고, 2013년 1월 17일 서울 강서구에서 ‘전국 시장·군수·구청장 협의회(대표회장 배덕광 해운대 구청장)’는 시•도지역회장 18명의 공동회장단 회의를 열고 대선공약인 기초지방선거 정당공천제 폐지를 촉구했다. 이러한 정도로 사회 각계각층에서 요구한다면 국민의 혈세를 비서진들을 포함하여 4년에 20-30억씩 받는 국회의원으로서 당연히 제도를 바로 잡아주고서 임기를 마쳐야 정상이 아닌가 생각해 본다.

일본의 경우 오랜 지방자치의 역사 속에서 1990년대 이후 기초자치단체장은 거의 100%가 무소속(다만 기초의회의원은 73.1%, 2011. 12.)이다. 중앙정치의 폐해를 깨달은 일본인들이 현명하게 선택한 결과다. 우리도 더는 시행착오를 되풀이하지 말고 하루 빨리 정당공천제 폐지를 제도화해야 한다. 이로써 제19대 국회가 깨끗한 정치의 전당이 될 수 있는 터전이 마련된다고 본다. 다시 말하면 21세기 중요한 국가발전전략인 지방자치 활성화를 위해서 지역의 복잡하고 어려운 일들은 자치단체 장과 의원들에게 맡기고 국회의원은 그 지역을 대표해서 국가적인 일과 정책개발에 몰두할 때 깨끗한 정치가 실현될 수 있다는 것이다.

Ⅲ. 다만 여성의 기초지방의회에 진출의 폭을 넓히는 방안을 강구해야 한다

지난 5월 9일 국회 의원회관에서 새누리당 중앙여성위원회(위원장 김을동)와 민주당 전국여성위원회(위원장 유승희) 공동 주최로 개최된 긴급토론회에서 여야 여성 국회의원들은 한 목소리로 기초단체선거 정당공천제 폐지에 대하여 반대 입장을 분명히 했다. 이유는 그 간 정당공천은 여성의 정치참여를 제도적으로 보장해 왔는데 만약 폐지하게 되면 여성들의 정치진출이 후퇴할 가능성이 크다는 것이다. 실제적인 통계로 2002년 지방선거 때 2.2%에 그쳤던 여성 기초의원 당선자 비율은 2006년 정당공천 도입 이후 증가하기 시작하여 2010년 선거에서는 21.6%가 되었다는 것이다. 따라서 여성정치참여를 그 이상으로 보장할 수 있는 방법이 확보되지 않은 상태에서 무작정 정당공천제 폐지를 논하는 것은 여성 뿐아니라 사회적 약자와 같은 소수자의 정치 참여마저 저해할 수 있어 양성평등사회 구현 및 정치개혁에 역행할 수 있다는 것이다. 즉 남성 중심의 공직 부문에서 부정적인 관행이나 행태를 개선하기 위해서도 여성의 대표성 확대가 필요하고 국민들의 일상생활과 정치가 직결되면서 건강 교육 사회복지환경 등 여성친화적 정책수립에 여성들의 시각과 판단력이 해결방안을 제시하고 있다는 것이다. 특히 기초지방자치는 주민생활과 직결되는 것으로 기초의회에 여성의 진출은 아무리 강조해도 지나침이 없다는 것이다.

프랑스의 경우 10여년 전부터 남녀동수제를 통해(2001년 남녀동수법 제정) 지방의회에 여성의원 숫자를 늘려온 결과 △주민들은 여성의원을 남성의원보다 더 접촉하기가 용이하다고 인식하고 있으며 △의회 내에서 평등정책이 발전했고 △지방의회가 더욱 진지해지고 끊임없이 일한다는 등 “지방의회의 여성참여가 가져온 사회적 변화” 가 주요하게 평가되고 있다고 한다.

남윤인순, 기초의회•단체장 정당공천제 폐지 관련 긴급토론(2013.5.9. 국회) 발제문, 15쪽 참조.

프랑스 여성 국회의원 71명 가운데 59명이 지방의회 경험을 가지고 있었고(2003), 스웨덴 여성 국회의원의 경우 79%의 여성 국회의원이 지방의회의 경험을 가졌고 영국 여성 하원의원 경우는 노동당이 65%, 보수당이 50%였다. 결국 서구 민주주의 국가의 여성국회의원의 대부분은 일찍 정당에 가입하여 활동하다가 지방의회를 거쳐서 중앙으로 진출하는 것이 하나의 경력 패턴으로 되고 있다.

그러나 문제는 앞에서 논한 바와 같이(Ⅰ,Ⅱ)우리나라에서 정당공천제가 정치부패와 지방자치 발전에 장애가 심각하기 때문에 여성의 정치참여 확대 문제는 정치개혁 차원에서 다른 방법을 찾아야 한다는 것이다. 예컨대 프랑스 식으로 가칭 ‘남녀동반선출투표제’를 도입하여 현재와 같은 기초의원 2인 중선거구제에서 여성 1명과 남성 1명에게 각각 투표하여 최다득표자를 각각 선출하는일종의 여성 50% 할당제를 적극 검토할 필요가 있다. 우리나라 기초지방자치는 그야말로 주민을 위한 생활자치가 되어야 하기 때문에 여성이 적극 참여하여 꼼꼼이 챙기고 그것을 기반으로 여성도 점차 중앙의 정치무대 진출을 확대해 나가야 할 것이다. 또 다른 방법은 기존의 비례대표 정당명부제를 여성명부제로 대체하자는 주장도 있다. 즉 무소속 출마자가 후보자 등록을 위하여 유권자의 추천을 받듯이 여성명부에 등록하기 위한 비례대표 출마를 희망하는 여성후보자들은 일정수(500명 이상 1000명 이하)의 유권자 추천을 받아 선관위에 등록하면 선관위가 이들을 모아 여성명부를 개방형으로 작성하고, 유권자는 한 표는 지역구 후보자에게 다른 한 표는 여성명부에 오른 후보자에게 투표해서 당선자는 여성명부 중 다수득표자 순으로 결정하되 전체 기초의원에 30% 정도로 하면 된다는 것이다.

이연주, 정치쇄신의 첫걸음-기초지방선거 정당공천제 폐지,박주홍의원 주관 토론회(2013.5.28.국회)

이현출, 기초의회 여성대표성과 여성명부제(한겨레신문 시론, 2013. 5. 15) 참조. 이러한 여성명부제를 황주홍의원은 기초선거 정당공천 폐지 선거법 개정안(5. 20 발의)에서 도입하고 있다.

Ⅳ. 기초지방선거 정당공천폐지 위헌론에 대하여

헌법 제8조에서 정당활동의 자유가 보장된다 하더라도 헌법 제 37조 제2항으로 그 폐해를 방지하기 위하여 자유의 본질을 침해하지 않는 범위내에서 법률로서 제한할 수 있는 바(법률유보원칙), 기초지방선거 정당공천폐지에 대한 위헌론은 국회의원의 기득권을 유지하고 정당공천 폐해의 초점을 흐리게하는 말작난에 불과하다고 본다. 더구나 기초지방자치 활성화라는 헌법적 가치를 보장하는 입법은 우리나라 정당의 수준에서는 아무리 강조해도 지나침이 없을 것이다.

< 기초지방선거 ‘정당공천제 폐지’ 토론 요지 >

남궁창성 강원도민일보사 서울본부 기자

< 1 > 논의의 배경

- 2012년 여야 공통 대선공약

- 2014년 6월 지방선거를 1년 앞둔 시점

- 최근 시민단체, 국회의원, 여야 정치쇄신특위 등에서 토론회와 공천회 등이        봇물을 이루고 있음

< 2 > 정당 공천제 폐지론의 논거

- 지방자치의 중앙정치 예속화 자치 실종

( 소속당의 당론에 따라 찬반 결정, 영호남 정치구도속 지역분할 고착 등등 )

- 공천과정의 비리와 부패 만연

( 국회의원 줄대기, 돈대기, 머슴살이, 국회의원-단체장 고소고발전 난무 )

< 3 > 정당 공천제가 과연 지방자치 문제의 뿌리인가?

< 4 > 4.24 경기 가평군수 재보선이 주는 시사점

- 새누리당 무공천, 민주당 공천

- 무소속 김성기(당선), 박창석, 정진구, 육도수 후보 4명

- 민주당 김봉현 후보 1명

- 무소속 후보 대다수 새누리당 로고색인 빨간색을 선거운동원 복장과 유세차량 등의 로고색으로 활용

- 무소속 후보 대다수 박근혜 대통령을 선거 홍보물 자료로 활용

- 일부 무소속 후보 새누리당 경력 공개

- 일부 무소속 후보 새누리당 내천시사 당선후 새누리당 입당 계획 홍보

- 결과적으로, ‘무공천’의 의미가 실종됐다는 평가가 선거후 제기

< 5 > 정당 공천제 폐지가 극복해야 할 과제 ( 정당 공천제의 시사점 )

- 정당정치

- 책임정치

- 돈선거

- 유권자에 대한 적절한 정보제공에 따른 선택편의 제공 등

이는 정당 공천제의 장점이자 무공천, 즉 정당 공천제 폐지에 따른 문제점이자 보완점이라는 점에서 시사하는 바가 크다.

- 결론적으로 ‘정당 공천제 폐지’를 국회와 국민들에게 설득하기 위해서는 정당 공천제 폐지의 당위성 전파와 함께 무공천에 따른 문제점에 대한 보완대책 마련도 시급한 실정이다.

< 6 > 결 론

- 기초 지방선거에서 정당공천제가 만악(萬惡)의 근원(根源)인가?

- 지방선거에서 정당공천제의 폐해가 발생하는 원인은 단순히 정당공천제 자체의 문제로만 볼 것이 아니라 한국 정당정치가 지니고 있는 구조적인 관행과 지역주의, 비민주적-비합리적 정치문화, 제도적 요인들이 초래한 총제적인 결과이기 때문에 정당 공천제의 유지나 폐지보다는 정당의 개혁방안을 모색하는 것이 근본적인 치유 방안이라는 지적이 있다.

- 특히 한국정치의 폐해인 <1> 영호남 등 지역당의 타파 <2>하향식 공천의 상향식 공천으로의 전환 <3> 친박, 친이, 친노, 반노 등의 계파정치 탈피 <4> 고비용 저효율의 돈정치 극복 등 한국정치 전반의 문제들이 같이 개선되는 과정에서 기초지방선거에서 정당 공천제 폐지일때 의미가 있고, 지속 가능한 정책 대안으로 유효하다는 판단이다.

- 정당 공천제가 폐지된다 해도 정치문화가 개선되지 않는 한 정당의 1인 실권자나 지역 국회의원에 의해 은밀히 내천이 이뤄지고, 정당조직이 가동되는 현상을 막기는 어렵다.

- 한국정치의 개혁과 정치문화 개선, 국민들의 의식전환 등이 이뤄지는 연장선상에서 정당 공천제 문제도 논의되는 것이 중요하다는 지적에 동감을 표시하는 것으로 토론을 마치겠다.                                            < 이상 >

기초 지방선거 정당공천폐지 논의와 대안 모색

이현출(국회입법조사처 심의관)

1. 지방선거 정당공천제 현황

논의 배경

2012년 대통령선거 과정에서 새누리당과 민주통합당 공히 기초단위 지방선거에서 정당공천제를 폐지할 것을 공약하는 등 2014년 지방선거를 앞두고 정당공천제 폐지가 쟁점이 되고 있음

정당공천은 책임정치 실현이라는 측면에서 긍정적임에도 불구하고 공천헌금 비리, 지방정치의 실종과 중앙정치에의 예속 등 정당공천제로 인한 폐해가 지속적으로 발생함에 따라 정치 개혁의 일환으로 기초단위 지방선거에서의 정당공천제 폐지가 논의됨

과거 50~60년대에는 지방자치법상 지방선거에서 정당 참여와 관련된 제한규정을 두지 않음으로써 후보자의 정당공천, 혹은 정당 표방을 묵시적으로 허용하였으나 1991년 지방선거가 부활된 이후에는 기초의원의 정당공천이 제한되었음

2006년 이후에는 기초의원선거에서의 정당공천도 허용됨

2003년 헌법재판소에서는 기초의원선거에서 정당공천을 제한한 당시의 「공직선거법」에 대해 위헌판결을 내렸으며, 이것이 계기가 되어 기초의원 선거에서도 정당공천을 허용하도록 법을 개정하였음

정당의 영향을 배제하고 인물 본위의 투표를 유도하겠다는 입법의도가 후보자의 정치적 표현의 자유를 과도하게 침해하고 있으며 유권자의 알 권리를 훼손한다는 점(헌재2003.5.15. 2003헌가9)

반면 정당운영의 비민주성, 지역주의의 한계 등을 고려할 때 생활정치의 영역이라고 볼 수 있는 기초의원선거의 정당표방금지는 과잉입법이 아니라는 판결도 있어음(헌재 1999.11.25. 99헌바28)

찬반논의와 각계의 입장

정당공천 폐지 입장

기초단체장 및 기초의원 선거의 정당공천 폐지를 주장하는 입장에서는 다음과 같은 논거를 제시함

첫째, 중앙당의 영향력이 강한 한국적 정당 현실에서 지방선거에서의 정당공천제는 지방정치의 중앙예속을 심화시킴. 따라서 지방정치의 중앙정치화, 지방없는 지방선거 등의 비판이 제기됨

둘째, 당내 민주화가 제도화되지 못한 상황에서 공천과정의 투명성이나 민주성이 확보되지 못할 경우 공천을 둘러싼 비리의 발생, 혹은 지역 국회의원의 영향력을 강화시키는 계기가 될 수 있음

셋째, 지역연고적 정당성향이 강한 지역에서 정당공천제의 실시는 지역분할구도를 심화시킬 수 있음

특정정당의 영향력이 강한 지역의 경우 지방자치단체와 지방의회를 동일 정당에서 장악함으로써 상호간의 견제와 균형이 이루어지지 않음

넷째, 정당정치의 필요성은 인정하지만 지역주의 선거 경향으로 인해 정당의 정책적 차별성을 갖기가 어렵다는 점에서 정당 공천의 의미가 약하다는 점을 지적함

특히 기초의회 및 자치단체장 선거의 경우 정당공천제를 폐지할 경우 다음과 같은 장점을 가질 수 있음

기초 의회 및 자치단체장의 경우 책임정당정치보다는 지역주민의 이해관계를 반영한다는 측면이 크기 때문에 정당공천제를 폐지하는 것이 바람직하다고 볼 수 있음

기초자치단체의 업무는 지역주민들과 밀접한 상관성을 가진 것들이 다수라는 점에서 중앙정치적 고려와는 무관함

외국의 사례를 보더라도 기초단위의 의회나 자치단체장 선거에서는 정당의 영향력이 약화되는 추세임

다음의 정치세력이나 단체에서 정당공천 폐지를 주장함

행정학계의 경우 지방자치단체의 전문성과 효율성의 강화를 강조하면서 정치적 논리를 배제하는 것이 바람직하다는 점에서 정당공천 폐지를 주장함

법학계의 경우 풀뿌리 민주주의의 기반으로서 생활정치의 영역인 기초단위 선거에서는 정당공천을 배제하는 것이 바람직하다는 의견들이 다수 발견됨

김문수 경기도지사 등 자치단체장들의 경우 정당공천 폐지를 주장

전국자치단체장협의회 및 전국구·시·군의회의장협의회 등 지방자치단체장이나 지방의원 협의체에서는 이미 2010년 지방선거 전부터 정당공천 폐지를 지속적으로 주장해왔음

한국 YMCA 전국연맹, 한국청년유권자연맹, 광주시민단체총연합회 등의 시민단체

이들 시민단체에서는 제18대 대선공약이었던 기초단위 선거의 정당공천 폐지가 지켜져야 한다고 주장

한국청년유권자연맹에서는 후보자 난립과 검증 문제를 해결하기 위해 ‘주민후보검증제’ 실시를 대안으로 제시함

주민후보검증제는 지역주민과 시민단체, 정당대표, 전문가, 지역언론 등이 참여하는 ‘주민후보검증위원회’를 구성하여 후보를 검증하고 검증결과를 발표함으로써 지역주민이 후보자를 자율적으로 검증하도록 한다는 방안임. 이연주, 국회민주헌정포럼 주최 ‘기초단위 정당공천제’ 토론회 토론문(2013.5.28.).

정당공천 유지 입장

반면 정당공천제의 폐지에 반대하는 입장에서는 정당공천의 장점으로 다음과 같은 논거를 제시함

첫째, 지방자치의 영역은 지방정치의 영역이기도 하며, 정치의 영역에서 가장 중요한 행위자인 정당을 배제시킬 수 없다는 점

둘째, 정당 추천을 통해 유권자들이 후보자에 대해 알 수 있는 계기를 제공한다는 점

동시선거로 실시되는 지방선거의 특성상 정당추천은 유권자들이 후보자를 인식할 수 있는 중요한 정보임

셋째, 정당은 소위 지방토호의 정치적 전횡에 맞서 권력의 개인화를 방지하고 책임정치의 실현 가능성을 높여준다는 점

넷째, 정당이 지방정부와 중앙정부를 연결하는 매개 역할을 할 수 있다는 점

다섯째, 정당공천을 폐지할 경우 여성할당제 도입으로 인한 정당의 여성후보자 공천 확대가 축소되면서 여성의 정치적 대표성이 약화될 수 있음

이러한 주장에 대해 정당공천 폐지를 주장하는 입장에서는 여성전용 선거구제, 여성명부제, 기초의원선거에서 비례대표제 유지 등을 대안으로 제시함

정당공천제에 찬성하는 입장에서는 공천과정의 비민주성과 불투명성을 개선함으로써 정당공천제의 장점을 살릴 수 있음을 주장함

정당공천제가 상당한 문제를 가지고 있는 것은 사실이나 이를 폐지할 경우 지방자치 영역에서 지방 토착세력과 이익집단들의 영향력을 견제할 수 있는 세력이 없음

정당공천제를 폐지하더라도 정당이 특정 후보를 지지하는 등 사실상 정당의 영향으로부터 자유로울 수 없음

과거 기초의원선거에서 정당공천이 금지되었던 시기에도 공공연하게 내천이 이루어졌음

정당의 추천은 후보자 선택에 있어서 중요한 판단근거가 될 수 있으며, 공천제가 폐지될 경우 사실상 후보에 대한 정보를 얻기가 어려움

이는 결과적으로 낮은 투표율과 특정 기호 편중현상 등으로 이어질 수 있음

주로 다음과 같은 분야에서 정당공천제 유지를 주장함

새누리당 전국여성위원회, 민주당 전국여성위원회 등 여성 정치인들은 정당공천을 폐지할 경우 여성의 정치참여가 축소될 수 있다는 점을 우려함

실제로 2010년 지방선거의 경우 공직선거법 개정을 통해 비례대표 여성 50% 할당제와 지역구의 경우 국회의원지역구마다 최소 1명 이상의 여성후보를 추천하도록 강제함으로써 여성의원의 비율이 확대되었음

한국여성단체연합 등 여성단체에서는 정당공천 폐지에 앞서 여성의 정치참여를 제도적으로 보완하는 시스템이 전제되어야 함을 주장

정치학계에서는 책임정당정치를 강조하는 맥락에서 대체로 정당공천제 유지를 주장함

대표적인 학자로는 강원택, 김영태, 김용복, 조성대, 유진숙 등이 있음

법학계에서는 정당공천금지가 후보자의 정치적 자유를 훼손하고 유권자의 알 권리를 침해할 수 있다는 논거로 현행 정당공천 허용을 찬성하는 목소리도 다수임

정연주 등이 대표적임

이러한 입장은 2003년 헌재판결의 다수의견에 동조하는 것임

시민단체의 경우 대표적으로 참여연대에서 정당공천 폐지에 반대함

입법적 쟁점

공직선거법 개정을 통한 기초단위 지방선거에서 정당공천 폐지와 관련된 쟁점은 크게 다음 3가지 정도로 요약할 수 있음

첫째, 정당공천제 폐지 대상

기초단체장 혹은 기초의원으로 한정할 것인지, 광역의원까지 포함할 것인지 등

둘째, 기초의원 비례대표선거 유지 여부

지역구기초의원 정당공천제를 폐지할 경우 비례대표선거를 유지할 것인지 혹은 폐지할 것인지의 여부

비례대표선거의 경우 2010년 지방선거부터 여성할당제 강제조항의 신설로 여성의 정치진출이 확대되었다는 점에서 여성대표성 확보방안에 대한 논의 필요

셋째, 지역구 기초의원선거의 선거구제 전환

지역구 기초의원선거에서 정당공천제를 폐지할 경우 현행 중선거구제를 유지할 것인지 혹은 소선거구제로 전환할 것인지 여부

제19대 국회에 현재까지 총 6건의 개정안이 발의되었음

제18대 국회의 경우 기초단위 선거의 정당공천 폐지를 내용으로 하는 개정안이 4건 발의되었으나 모두 임기만료 폐기되었음

제19대 국회에서 발의된 개정안들은 기초단위 선거에서의 정당공천 폐지를 공통적으로 제안하고 있으나, 선거구제, 비례대표선거 등과 관련해서는 입장 차이를 보이고 있음<표 1> 참조

법안명	발의연월일	대표발의	내용
공직선거법 일부개정법률안	2013.2.5	정갑윤 의원	기초지방자치단체의 장 및 의원 후보자의 정당추천제 폐지 기초의원선거를 소선거구제로 변경하고 비례대표선거를 폐지함
공직선거법 일부개정법률안	2012.11.22	신의진 의원	기초지방자치단체의 장 및 의원 후보자의 정당추천제를 폐지함 비례대표기초의원선거는 모든 후보자를 여성으로 추천하도록 함
공직선거법 일부개정법률안	2012.11.16	유승우 의원	기초지방자치단체의 장 및 의원 후보자의 정당추천제를 폐지함 기초의원선거를 소선거구제로 변경함
공직선거법 일부개정법률안	2012.9.11	이재오 의원	기초지방자치단체의 장 후보자의 정당추천제를 폐지함 기초 및 광역 의회의원 후보자의 정당추천제를 폐지함
공직선거법 일부개정법률안	2012.7.12	이명수 의원	기초지방자치단체의 장 및 의원 후보자의 정당추천제를 폐지함
공직선거법 일부개정법률안	2013.5.20	황주홍 의원	기초선거 정당공천제 폐지, 비례대표 여성명부제 도입

[표 1] 정당공천제 폐지를 내용으로 하는 제19대 국회 발의안

여성대표성과 여성명부제

이현출, “기초의회 여성대표성과 여성명부제,” 한겨레신문 시론, 2013년 5월 15일자.

기존의 비례대표 정당명부제를 여성명부로 대체하자는 것

무소속 출마자가 후보자 등록을 위하여 유권자의 추천을 받듯이 여성명부에 등록하기 위하여 일정 수 이상의 유권자 추천을 받은 자가 선관위에 등록하면, 선관위가 여성명부 작성

투표는 1인 2표, 지역구 후보와 여성명부, 여성명부는 개방형 명부제

유권자가 명부중 선호하는 후보자에 투표

당선자 정원은 critical mass인 30%로 하고, 당선자는 명부중 다수 득표자 순으로 결정

여성대표성 실현이라는 정책적 타당성도 있고, 적극적 평등조치 실현의 하나로서 평등권이나 공무담임권 침해로 보기 어려울 뿐 아니라 입법자의 형성의 자유 범위에 있다고 할 것임

<참고문헌>

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김순은, 2012, “기초자치단체 정당공천제의 폐해와 대안”, 한국지방정부학회 2012 추계학술대회 발표문

김영태, 2007, “독일의 지방선거와 민주주의”, 한국지방정치학회보, 제1권 2호

______, 2013, “지방자치와 정당공천제”, 최재성의원실주최 ‘기초단체·기초의회 정당공천제 어떻게 할 것인가’ 토론회 발표문(2013.4.29.)

성기중, 2009, “한국 기초지방자치단체 선거에서 정당공천제 문제의 해결”, 한국동북아논총, 제50집

육동일, 2012, “지방선거 정당공천제 문제의 해법과 그 대안”, 국회 지방자치포럼 창립총회 및 정책토론회 발표문(2012.9.4.)

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이정진, 2010, “6.2 지방선거에서의 정당공천과 관련 쟁점들”, 지방선거와 한국정치의 발전과제 세미나 자료집

이정진, 2013, “기초단체장 및 기초의원 선거의 정당공천 폐지 논의”, 국회입법조사처 이슈와 논점 제645호

이현출, 2013, “기초의회 여성대표성과 여성명부제,” 한겨레신문 1013년 5월 15일자.

정연주, 2013, “지방자치와 정당공천제”, 최재성의원실주최 ‘기초단체·기초의회 정당공천제 어떻게 할 것인가’ 토론회 토론문(2013.4.29.)

최근열, 2012, “기초지방선거에서 정당공천제의 개선방안”, 한국지방자치연구 제14권 2호

황아란, 2011, “지방선거에 있어서 정당공천제의 한계와 개선방안에 관한 연구”, 지방정부연구, 제15권 1호

기초지방선거 정당공천제 논란의 논점은 정확한 것인가?

- 유권자의 오해를 불러일으킬 수 있는 왜곡은 지양되어야

윤현식(진보신당 연대회의 정책위원회 의장)

진보신당은 지난 4월 8일 당의 매체인 R-Zine에 실린 “경실련 Q&A의 진실 제대로 읽기 Q&A”라는 글을 통해 정당공천제 폐지론의 부당성을 확인한 바 있다. 본 토론회에서 역시 정당공천제 폐지론을 구체적으로 분석하고 비판하려 했으나 당 매체에 올렸던 내용이 그대로 제2발제문에 요약 정리되어 있어 논의의 중복을 피하기 위해 필요한 부분에서만 언급하기로 하겠다.

쟁점의 재확인

발제에 대한 토론에 들어가기 전에 먼저 분명하게 짚고 넘어가야 할 부분이 있다.

2014년 전국동시지방선거를 불과 1년 정도 앞두고 있는 현재, 기초지방선거 정당공천제 폐지론이 뜨겁게 달아오르고 있다. 그런데 정당공천제를 폐지하자고 주장하는 측의 논리를 들여다보면 논리적 정합성이라는 측면에서 이해가 되지 않는 측면이 존재한다. 무엇보다도 이 부분에 대한 쟁점이 명확하게 정립되지 않는다면, 정당공천제 폐지를 둘러싼 논란은 서로 다른 이야기를 하면서 접점을 찾지 못하게 될 가능성이 농후하다. 따라서 무엇보다도 과연 정확한 쟁점이 무엇인지를 먼저 짚어볼 필요가 있다.

의문은 정당공천제 폐지론이 현행 공직선거법의 구조를 명확하게 이해하고 있는 선에서 제기된 것인지, 또는 그 구조에 대하여 정확하게 설명하고 있는 것인지에서 출발한다. 의문점을 정리하자면 다음과 같다. ▲ 현행 공직선거법은 정당공천을 통해 추천된 후보자만을 공직선거의 후보로 인정하고 있는가? ▲ 현행 공직선거법 상의 정당공천제는 강행규정인가? ▲ 정당공천제를 폐지한다는 것은 현행 공직선거법 제47조 제1항 전단을 완전히 삭제하자는 것인가? 혹은 명문으로 정당공천을 할 수 없도록 하자고 주장하는 것인가?

이러한 의문을 갖게 되는 이유는 정당공천제를 폐지하자고 주장하는 측에서 내세우는 논리가 한결같이 현행 공직선거법 상 마치 공직선거 후보가 되기 위해서는 정당공천을 받지 않으면 안 되는 것처럼 이야기하고 있을 뿐만 아니라 그 외 다른 방식의 후보추천은 불가한 것처럼 구성되고 있기 때문이다. 그러나 실제 공직선거법의 규정을 보면 전혀 다른 결론이 나온다. 다음은 현행 공직선거법 상 공직선거 후보 추천과 관련된 조문이다.

제47조(정당의 후보자추천) ① 정당은 선거에 있어 선거구별로 선거할 정수범위안에서 그 소속당원을 후보자(이하 "정당추천후보자"라 한다)로 추천할 수 있다. 다만, 비례대표자치구·시·군의원의 경우에는 그 정수 범위를 초과하여 추천할 수 있다.

제48조(선거권자의 후보자추천) ① 관할선거구 안에 주민등록이 된 선거권자는 각 선거(비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거를 제외한다)별로 정당의 당원이 아닌 자를 당해 선거구의 후보자(이하 "무소속후보자"라 한다)로 추천할 수 있다.

우선 법 제47조 제1항의 구조를 보자. 본 조항은 정당이 소속당원을 공직선거의 후보자로 “추천할 수 있음”을 규정하고 있다. 조문의 구조는 강행규정이 아니라 임의규정의 형식을 띠고 있다. 즉 후보자는 정당의 추천을 받지 않으면 안 된다는 강행규정이 아닌 것이다. 다른 말로 하자면, 공직선거에 출마하고자 하는 사람은 정당의 추천을 받을 수도 있고 아닐 수도 있다. 이러한 후보추천의 구조를 확실하게 보여주는 것이 바로 법 제48조 제1항의 규정이다.

법 제48조 제1항은 정당의 공천과 관계없이 선거구 내에 거주하는 선거권자가 후보자를 추천할 수 있도록 되어 있다. 역시 강행규정이 아닌 임의규정이다. 법학개론 수준의 기초적 설명을 부가하자면, 강행규정이라 함은 당사자의 의사와 관계없이 법이 정한 바에 따라 행위해야만 하는 것인 반면, 임의규정이라 함은 당사자의 의사여부에 따라 해당 규정을 임의로 선택할 수 있는 것이다. 일반적으로 강행규정의 경우 그 표현양태는 ‘해야 한다’, ‘할 수 없다’ 등으로 나타난다. 대조적으로 임의규정의 문장형식은 주로 “할 수 있다”의 형태로 나타난다.

법 제47조 제1항과 제48조 제1항의 문장은 몇 번을 들여다보아도 임의규정일 뿐 강행규정이라고 볼 수 없다. 이 차이에 대한 명확한 구분이 필요한 까닭은 다름이 아니다. 만일 이 규정들이 강행규정이었다면 현재 주장되고 있는 정당공천제 폐지론이 일정하게 정합성을 가질 수 있다. 그러나 임의규정이라고 한다면 굳이 이걸 폐지하느냐 말아야 하느냐는 논란이 불필요하게 된다. 정당공천제가 부당하다고 생각하는 사람은 선거권자의 추천을 받아 출마하면 되고, 정당에 소속된 사람은 정당의 공천을 통해 출마하면 된다. 결국 정당공천제 폐지론은 전혀 엉뚱한 맥락에서 주장되는 논의가 되고 만다.

2. 책임정치의 구현이 아닌 정당정치의 배제가 목적

이처럼 맥락상 논쟁 자체가 불필요할 듯이 보이는 정당공천제가 도마에 오른 이유는 다른 것이 아니다. 제1발제의 내용은 문제의 요체가 무엇인지를 정확하게 보여준다. 우선 발제문 초두에 제시되어 있는 ‘구미선진국’과 한국의 정당공천 구조를 비교한 그림만 보더라도 문제의 핵심이 극명하게 드러난다.

이 그림에서 한국 정당의 공천심사구조는, 시쳇말로 ‘낙하산’을 내려 보내는 형식임을 확인할 수 있다. 진성당원이 거의 없는 한국의 정당은 그래서 당원의 투표로 상향식의 공천이 이루어지지 않으며, 국회의원에게 지방정치인이 종속되는 구조로 도식화된다. 발제문이 이후에 열거하는 실증적인 사례들은 전부 이 그림의 해설에 불과하다.

한편 발제문은 중선거구제도가 지역주의완화나 사표발생 억제의 효과가 발생하지 않으며, 따라서 소수파의 의회진출에도 효용이 없다고 주장한다. 애초 중선거구제를 도입하는 과정에서 보수정당들의 당리당략에 따라 왜곡된 형태의 중선거구제가 만들어졌음은 주지의 사실이다. 그런데 발제문은 그런 배경에 대한 설명 없이 단지 제도가 효용을 발휘하지 못하고 있다는 점에 대해서만 지적하고 있다.

요약하자면, 현재 한국 정치의 왜곡된 현실은 기존 보수정당들이 정당정치의 기본조차 제대로 지키지 못하고 있는 것에서 기인한다. 따라서 이러한 문제를 해소하기 위한 결단이 필요하다. 논리의 전개 상 이 부분까지는 전혀 무리가 없어 보인다. 소전제와 대전제가 맞아 들어가고 있는 것이다. 그런데 결론은 완전히 다른 방향에서 주장된다. 즉 이러한 소전제와 대전제에 따라 나오는 결론이 정당의 파행을 해소하고 건전한 정당을 만들거나 지지하자는 것이 아니라 정당공천제를 폐지하자는 것으로 나타나고 있는 것이다.

문제의 본질이 무엇인지를 명확하게 짚고 있는 발제문이 정작 결론을 이상하게 맺고 있는 이유가 있다. 정당공천제는 폐지되어야 한다는 결과를 먼저 설정한 후 이러한 결과를 합리화하기 위해 논리를 거꾸로 구성하고 있기 때문이다. 다시 말해, 이러저러한 문제들이 발생하고 있으며, 이 문제를 해결하기 위해 연구를 거듭하다보니 정당공천제를 폐지해야 한다는 결론에 도달한 것이 아니라, 처음부터 정당공천제폐지 자체를 목적으로 이러한 목적에 부합할 수 있는 모든 상황을 종합하기에 이른 것이다.

앞서도 짚었듯이, 현행 공직선거법의 구조는 결코 정당공천제만을 공직후보추천의 방법으로 강제하지 않는다. 그럼에도 불구하고, 정당공천과정을 아예 소거하거나 더 나가 정당의 당원인 사람에게는 공직선거의 후보자격을 부여하지 않겠다는 취지의 주장을 계속하는 것은 이미 법 구조 자체에 대한 논의의 범주를 벗어난다. 환언하자면 이미 이 논의는 책임정치, 정책정치를 위하여 제도를 어떻게 설계할 것인가의 논의가 아니다. 정당에 속하지 않은 공직후보의 경쟁력을 높이기 위하여 공직자 선출 과정에서 정당의 조직력과 기획력이 개입되지 않도록 하겠다는 논의가 되고 만다.

3. 원칙에 대한 우회인가 원칙의 변경인가?

제1발제에서 제안된 “정당공천배제를 위한 선결과제”들은 무엇보다도 정당공천제도의 경쟁시스템 도입, 대선거구제 도입, 다양한 기관구성형태 도입, 여성전용 선거구제 도입과 같은 안들이 왜 “정당공천배제를 위한 선결과제”인지 이해할 수 없다.

정당공천제도에 경쟁시스템을 도입하자는 이야기는 달리 말하면 지역정당 및 단일의제정당이 설립될 수 있도록 하자는 주장이다. 이미 진보신당은 여러 기회에 걸쳐 이러한 형태의 다양한 정당들이 정치활동을 할 수 있도록 보장되어야 함을 주장한 바 있다. 그런데 이렇게 될 경우 예를 들어 지역정당에서 자당의 후보를 자기 지역의 공직선거로 낼 때 정당공천을 하지 말아야 한다는 것인지 의문이다. 그렇게 해야 한다면 지역정당의 정치활동은 어떻게 보장할 수 있다는 것인가?

중대선거구제 확대 역시 진보신당이 계속해서 주장했던 것이다. 현재 지방의원 선거가 중선거구제로 실시되고 있으나 기본적으로 2인 선거구제로는 발제문이 언급한 것처럼 그 효용을 확보할 수 없다. 중대선거구제를 통한 공직선거에서 보다 중요한 것은 유권자들이 선택을 하기 위해 보다 광범위한 수준에서 후보자에 대한 정보를 확인할 수 있어야 한다는 점이다. 이러한 유권자들의 알 권리를 보장한다는 측면에서도 후보자의 정치적 지향이나 정당활동이라는 것이 명확하게 드러날 필요가 있다. 그런데 중대선거구제 확대가 어떤 연유에서 정당공천제를 배제하기 위한 전제가 될 수 있는가?

더욱이 발제문이 언급하고 있는 것처럼, 다양한 기관구성형태가 도입됨으로써 정당공천의 문제점이 심화되지 않을 수 있다면, 이것이 왜 정당공천제 폐지를 위한 전제가 되어야 하는가? 정당공천의 문제점이 심화되지 않는 구조가 만들어진다는 것은 정당공천을 받지 않은 공직후보자들이 자신들의 정견과 정책을 충실히 수행할 수 있는 여건이 조성된다는 것이다. 그렇다면 오히려 정당공천을 통해 공직에 오른 사람들과 정당공천 없이 공직자가 된 사람들이 상호 경쟁을 통해 유권자들로부터 평가받을 수 있게 된다.

향후 정당공천을 통해 공직자가 된 사람보다 그렇지 않은 사람이 훨씬 유능하다는 판단이 유권자들 사이에 있다면 정당공천제가 있던 없던 간에 유권자들은 정당소속이 아닌 후보자를 선택하게 될 것이다. 제2발제에서 확인되듯이 일본의 경우가 그렇지 않은가? 물론, 무소속 출신의 후보자들이 다수 당선된다고 해서 일본의 민주주의가 선진적인 민주주의라고 판단할 여지는 없다. 현상이 그 질을 보여주는 것은 아니다.

또한 여성전용 선거구제 논의는 과거 민주노동당에서도 논의가 되었던 것이다. 그런데 오히려 이 제도는 양날의 칼이 될 수 있다. 여성전용 선거구제가 도입될 때, 그 선거구가 아닌 곳에서는 의도적으로 여성들의 정치진출이 막혀버릴 가능성이 존재한다. 결국 남성과의 경쟁을 통해 유능한 여성정치인을 발굴 육성함으로써 여성들의 입장이 강화될 수 있는 것이 아니라, 여성들 간의 경쟁구조를 만들어주는 것이 일종의 시혜로 변질됨으로써 여성정치인들의 입지를 위축시킬 여지가 있다. 더불어 같은 공직자라고 하더라도 남성과 경쟁해서 공직자가 된 여성과 여성전용선거구에서 당선된 여성 간에 발생하게 될 ‘동질성의 배반’ 현상은 주목할 부분이다. 한편 유권자들의 피선거권 제한이라는 문제가 발생한다. 이러한 여러 문제로 인하여 당시 오히려 여성운동계에서 여성전용 선거구제에 대한 비판이 제기되었다.

여성의 정치진출을 획기적으로 도모하고자 한다면, 여성전용 선거구처럼 유권자도 설득시키지 못하면서 오히려 남성 정치인들의 이해관계가 선재된 논의를 할 것이 아니다. 지금보다 비례대표의 수를 더욱 확장하는 한편, 지역구 선거에서 여성들의 출마가 보다 용이할 수 있도록 장치를 만드는 것이 시급하다. 따라서 “여성의 정치 및 사회에의 진출이 대폭적으로 확대되어야 하는 점을 찬성하면서도 지방자치의 근간을 흔드는 제도를 존속시키면서까지 여성의 사회 및 정치에의 진출을 주장하는 것은 새로운 문제를 야기할 수 있는 가능성이 존재한다”는 제1발제의 주장은 전혀 동감을 할 여지가 없다. 진정 여성의 정치활동보장이 필요하다고 판단한다면 정당공천을 없애자고 주장할 것이 아니라 전면 비례대표제를 주장하는 것이 훨씬 설득력이 있을 것이다.

결국 제1발제는 정당공천제가 폐지되어야만 하는 논리의 정합성을 전혀 보여주지 못한다. 당연한 것이, 문제의 원인과 해결방법이 맞지 않음에도 불구하고 본 발제는 정당공천제 폐지라는 결론을 먼저 확정하고 이를 위해 논리를 구성했기 때문이다. 정당공천제도가 그토록 모든 정치적 폐단의 근원이라는 것이 명확하게 확인된다면, 진보신당은 언제든 정당공천제 폐지에 동참할 것이다. 그러나 오늘의 제1발제를 검토해본 결과 진보신당의 정책은 앞으로도 바뀔 이유가 없을 것으로 보인다.

4. 정당에 대한 증오?

제1발제는 2010 지방선거 공천에 대한 경실련의 총평을 그대로 제시하고 있다. 사실 과거 이 총평을 보면서 문제제기의 필요가 있다고 생각했으나 여러 사정으로 인해 중단된 바가 있었다. 당시의 고민이 그대로 반영되지는 않겠으나, 기왕에 제1발제가 과거를 상기시켜준 김에 몇 가지 평가를 하면 다음과 같다.

첫째 “정당의 공천을 받은 자가 비리, 무능 등으로 유고가 생긴 경우 어떤 책임을 질 것인지”를 각 정당이 밝힌 바 없으므로 지방선거의 정당공천은 무책임한 것이라고 주장한다. 진보신당은 이와 관련하여 ▲ 재보궐 선거 원인 제공 정당의 후보공천을 금지하고 해당 국고보조금을 환수, ▲ 임기 종료 120일 전에 사퇴한 선출공직자는 사퇴일로부터 1년 이내에는 다른 공직선거에 출마할 수 없도록 함이라는 정책공약을 제시한 바 있다.

또한 경실련의 평가에 따르면, 이제 “지역구 국회의원과의 사적 연결고리로 결정되고, 당원과는 무관한 여론조사에 의한 공천을 정당공천의 결과로 받아들일 수 없게 되었다”고 한다. 이것은 앞서 제1발제 초두의 그림이 보여준 문제점을 그대로 반복한다. 즉 진성당원제가 제대로 운영되지 않고 ‘낙하산’ 공천으로 후보추천을 하는 보수정당의 문제점이 바로 이것이다.

그런데 여기서 보이는 문제점은 경실련의 평가가 거대보수정당들에 국한된 것으로써 정당의 책임정치에 대해 확실한 태도를 보이고 있는 진보신당 등 일부 군소정당들에 대해서는 평가가 없다는 점이다. 정치에 대한 경실련의 시점이 주로 거대 보수정당에게만 쏠려 있음을 드러내는 순간이다.

둘째, “정당공천을 받은 자의 적격성과 도덕성을 믿을 수 없다”고 경실련 평가서는 주장한다. 지역구 국회의원과의 사적관계를 통해 공천이 되었기 때문이다. 이 부분에서 역시 진성당원들의 투표를 통해 공직후보를 선출하는 진보정당과 같은 정당의 사례는 외면된다. 물론 진보신당의 후보들이라고 해서 적격성과 도덕성에 신뢰를 줄 수 있을지 여부는 확실하지 않다. 그런데 이러한 논리는 역으로 정당의 공천을 받지 않은 후보자들의 적격성과 도덕성 역시도 믿기 어렵기는 마찬가지라는 결론에 도달한다.

지방의 시민단체들이 선택한 후보라면 어떨까? 예를 들어 지역의 경실련이나 기타 단체들이 선택한 후보라면 적격성과 도덕성을 믿어 의심치 않아도 되는가? 적격성과 도덕성은 공천과정에서도 검증되지만 결국 공직을 수행하는 과정에서 확인되는 것이 더 크다. 공천과정 자체만을 두고 이러한 잣대를 들이댄다는 것은 정치과정 전반에 대한 숙고를 가벼이 여기는 것이다.

셋째, 경실련 보고서는 “각 정당은 공천을 감당할만한 역량과 능력이 없으므로 당분간 지방선거 정당공천을 배제하여야 한다”고 주장했다. 그런데 이러한 주장은 헌법이 보장하고 있는 정당설립의 자유와 정치활동의 자유를 부정하는 것이다. “당원과 주민에 의한 민주적 경선”이라는 것 역시도 진성당원제의 가치를 그토록 높이 보장하는 경실련에서 할만한 주장은 아니다. 진성당원제를 채택하고 있는 정당으로서는 후보의 선출에서는 당원에 의한 민주적 경선이 주된 선출의 방식이 되어야 한다. 이를 통해 공천된 후보는 이후 선거에서 주민에 의해 민주적으로 공직자로 선출되는 것이다. 경실련의 보고서는 이런 측면에서 진성당원제 등 정당정치의 근간에 대한 이해의 정도가 얼마나 충분한지 의아하게 만든다.

넷째, 보고서는 “유권자는 후보적격성을 정당공천에 관계없이 제로베이스에 검토해서 투표해야 한다”고 주장한다. 이것은 상당히 중요한 의미를 내포한다. 만일 유권자들이 후보자들의 적격을 “제로베이스”에서 검토할 수 있다면, 정당공천을 받았던 안 받았던 전혀 문제가 되지 않는다. 정당공천을 받았다고 할지라도 “제로베이스”에서 검토해봤을 때 적격이 없다면 당연히 그 후보는 낙선하게 될 것이다. 반대로 유권자들이 “제로베이스”에서 검토할 충분한 시간과 정보가 제공되지 않는다면 유권자들은 누가 정당공천을 받았는지 알 수 없으므로 이 경우에도 역시 정당공천은 문제가 되지 않는다.

한편 전자의 경우에는 지방정치가 중앙정치에 예속될 가능성이 유권자들에 의해 원천봉쇄될 수 있다. 반대로 후자의 경우에는 지방정치 자체에 대한 유권자들의 개입력이 아예 없으므로 지방정치가 중앙정치에 예속되든 말든 유권자들에겐 아무런 의미가 없다. 결국 “제로베이스”에서 검토하라는 주장은 유권자의 의식고양을 주장하는 것일 뿐 정당공천제 자체와는 연관성이 없다.

그럼에도 불구하고 제1발제가 이처럼 별로 적실하지 않은 경실련의 2010년 보고서를 동원하여 정당공천제를 폐지하자고 하는 것은 어떤 측면에서 보더라도 정당정치에 대한 회의 이상의 의미를 갖지 못한다. 보고서 평가를 비판하는 과정에서 이야기했듯이, 제1발제가 “원칙적으로 정당민주주의를 반대하는 것은 아니”라면 굳이 정당공천의 폐해를 언급하면서 거대 보수정당들만을 중심으로 바라보고 있는지 의문이다.

5. 책임정치 강화를 위한 시민사회의 노력 필요

책임정치의 문제는 비단 정당에만 국한된 것이 아니다. 정당공천을 받지 않은 선출직 공직자 역시 책임정치의 주체다. 정당이 아닌 시민단체의 추천을 받은 공직자가 포함되는 것은 물론이다. 더불어 공직후보자를 공천한 정당의 책임정치를 강조하는 만큼 공직후보자를 추천한 시민단체의 책임정치 역시 강조되어야만 한다. 그런데 지역 사정을 잘 아는 시민단체들의 책임정치는 어떻게 가능할 것인가? 안타깝게도 두 발제문 모두 이 부분에 대한 언급은 보이지 않는다.

제2발제에서 주장한 “정당공천제에서 정당표방제로의 전환”은 실상 정당공천제를 유지하는 것과 전혀 성격을 달리하지 않는다. 이것은 정당공천제폐지를 위한 일종의 우회인데 의미상 아무런 차이도 없는 이러한 우회가 굳이 필요한 이유는 설명되지 않는다.

한편 제2발제에서 흥미를 끄는 부분은 “기초의원과 광역의원의 겸직허용” 부분이다. 기초와 광역의원의 겸직뿐만 아니라 광역의원과 기초자치단체장의 겸직도 얼마든지 가능하다. 그런데 의문은 이것이 정당공천제의 “폐단”을 줄이는 것과 무슨 관련이 있는가이다.

정치개혁에 관한 논의가 광범위하게 쏟아지는 것은 환영할만한 일이다. 특히 정치개혁을 당의 주요 의제로 설정하고 이를 현실화하기 위해 노력하고 있는 진보신당은 더 많은 정치개혁에 관한 논의가 이루어지기를 강력하게 희망한다. 더불어 국회의 정치쇄신특위가 폐쇄성을 극복하지 못한 채 거대 정당들의 이해관계를 조정하는 수준에서 정치개혁을 논의하고 있는 이 즈음, 시민사회가 정치개혁을 위한 논의기구를 구성하여 강력한 정치개혁의 요구를 할 수 있기를 바라고 있다.

그런데 정당공천폐지를 마치 정치개혁의 전제조건인 것처럼 주장하는 것에 대해서는 전혀 동의할 수 없다. 진성당원제 등 정당 고유의 원칙을 지키기 위해 노력하고, 책임정치와 정책정치를 정치활동의 중심으로 하며, 보수정당과의 차별성을 지역의 정치 및 생활의 정치에서 찾고 있는 진보신당은 정치개혁을 위한 장도가 본질적이지 않은 제도 존폐론에 함몰되는 것을 우려하지 않을 수 없다.

시민사회가 진정한 정치개혁을 원한다면 진보신당이 어떤 정치개혁안을 이야기하고 있는지를 확인하고 함께 검토하고 생산적인 논쟁을 만들어 나가길 바란다. 그 과정에서 정당공천후보든 아니든 상관없이 책임정치와 정책정치를 할 수 있는 여지는 더욱 넓어지게 될 것이다.

기초의회 지방선거에서의

정당공천 폐지가 과연 발전적일까?

( 서울시 서대문구의회 의장 변 녹진 )

■ 먼저 기초의원의 한 사람으로서 ‘정당공천’을 폐지하고자 할 정도로 논의되는 상황에 대하여 입법자는 아니지만 반성한다. 앞서 두 분 교수님들의 지적과 제안에 대부분 동의하지만 몇 가지 다른 점과 현재 바닥에서 기초의원으로서 활동하고 있는 사람으로서 느끼고 체감하는 사항에 대하여 간략히 이야기 하고자 한다.

■ 소순창 교수님이 발제하신 부분에 대하여

- 정당공천제의 함정의 실태

국회의원 쪽은 모르지만 지방의원 후보에 대하여는 꼭 대부분 지역에서 하향적 공천이라고 할 수 없음(민주당에 한하여). 지역위원회(전 지구당)에 매달 당비를 내는 진성당원이 서울지역 대부분의 지역위원회에 200여명 전후로 진성당원이 존재함(지역 대의원이라 이름으로). 그리고 각 시,도당 별로 이루어지는 지방의원 공천심사위원회가 나름대로 능력있다고 판단되는 기초의원들을 거르는 작업이 이루어짐.

- 공천의 사천화, 민주적 경선실종과 시민참여의 무력화, 무력화된 공천기준과 경선원칙, 부패타락 공천시비, 불공정한 공천과정으로 인한 공천불복사태 등 지적하신 실태와 문제점 대부분 동의합니다. 이러한 문제점들이 각 지역위원장(국회의원이거나 원외 위원장)들의 개인성향과 의식, 경상도나 전라도 등의 지역에 따라 이루어진 개별적인 사안들이라면 다시 고민해봐야 함. 즉 공천을 사천화 하지 않고 공정한 구조를 통해 좋은 인재를 공천하는 위원장들이 수도권에 많음. 나머지 문제점들은 근본적인 대의정치와 책임정치를 구현하는 제도인 정당공천 폐지의 문제보다는 제도 운영상의 문제점이라고 봄. 그래서 이를 실행하는 정당의 구조적인 문제와 운영의 문제를 좀더 심도 있게 현실적으로 개선하고 보완해 나가야 하는 고민이 필요한 시점인 것이다.

-정당공천 배제를 위한 선결과제

*정당제도의 경쟁시스템 도입 - 정당법 개정 필요, 지역 정당 활성화 구조 만들어야.

*선거구제도의 개혁 - 현실적으로 중선거구제로 운영하고 있으나 거의 양당이 나눠먹기식 선거구제로 바뀜. 지역 상황에 따라 2~5인 선거가 될 수 있는 중대선거구제로 바뀌어야 다양한 계층과 정치신인들이 진입할 수 있고, 여성들이 정치권에 진입할 수 있는 문턱이 조금이라도 낮아짐.

*다양한 기관구성형태의 도입 - 동의함. 획일적인 기관대립형이면서 ‘강시장 약의회제’형태인 지방자치를 지역과 상황에 따라 여러 구성형태를 만들어 보면 어떨까요?

- 여성의 지방정치 진출

* 어떤 방식이든 여성의원들의 지방정치 진출을 도와야 하는 제도 필요. 그것은 정당공천제를 통하여 점점 높아진 여성의원진출로 인하여 많은 지방자치 발전을 한다는데 부정적인 의견은 없음(김원홍의 여러 연구 참고). 다만 여성 비례대표로 당선되는 부분은 좀더 제도적 보완을 할 필요가 있는 게 현실. 많은 지역구에서 기초의원 여성 비례대표는 지역위원장의 눈에 드는 사천형식으로 이루어지고 있음. 경선을 하더라도 거의 오더에 의해 이루어지는 경향이 많음. 비례대표를 운영하는 본래 취지에 맞게 보완을 할 필요가 있음.

- 2010년 지방선거 공천에 대한 경실련의 총평에 대하여서도 대분분 동의함.

■ 임승빈 교수님이 발제하신 부분에 대하여

- 정당공천제의 폐지와 유지 주장의 논거에 대하여서도 대부분 동의함.

* 폐지주장 논거-가짜 당원을 통한 민의의 왜곡 현상, 중대선거구가 무색해진 선거구 확정, 지방선거가 아닌 중앙선거의 대리전 양상, 다양한 유형의 공천비리 유발, 헛공약이 남발되어도 당선되는 구조, 국회의원에 대한 예속 강화 등

* 유지주장 논거 - 지방자치도 정치 영역, 지역주의 정당을 극복하기 위한 개선 노력 , 공천과정을 민주적으로 개선하면 오히려 지방정치를 강화, 지방토호세력들의 사조직의 중요성 증대시킬 우려, 지방정치가 중앙정치를 연계해주는 역할도 가능, 정치엘리트 충원과정(구의원→시도의원→시장,군수,국회의원,도지사 등), 지방정치의 중앙정치로의 예속은 재정자립도의 문제, 여성의원 정치 진출 넓힘.

-정책제언

*공직선거법 개정 -지방의원까지 후원회제도 두자는 의견은 일리 있음. 이게 가능하다면 겸직부분을 확실하게 현실적으로 금지할 필요가 있음.

*정당표방제도 대안으로서 가능한 제안이라고 봄

*기초의원과 광역의원의 겸직은 선거구제도와 기초와 광역간의 여러 구조적인 문제를 처음부터 다시 생각해야 할 큰 그림이라고 생각됨. 당장 내년에 해보기가 다급한 면이 있으나 장기적으로 고민할 필요 있다고 생각됨.

*정당공천제 폐지냐 유지냐의 고민과 함께 중요하게 다루어져야 할 선거구 문제임.

*비례대표 확대를 통한 여성의원진출은 찬성하나 현실적으로 공천이 아니라 사천형식으로 이루어지는 방식은 고려해야 함. 일부 경선을 하더라도 각 지역위원회별로 나눠먹기식으로 이루어지는 형식임. 좋은 인재보다는 줄서기 형식이나 지역위원장의 보은 형식으로 공천함.

■ 토론자의 결론

-지방자치를 바라보는 시각 : ‘정치’와 ‘행정’. 정치쪽이 강한 쪽은 공천 찬성, ‘행정’ 쪽을 찬성하는 쪽은 공천 반대. 현실적으로 ‘정치’쪽이 강하다고 생각함. 지방자치 1대부터 4대까지 무보수(실제로는 회의수당 등의 명목으로 거의 200만원 정도 제공함) 명예직(?)으로 운영되었으나 여러 가지 문제점이 발생하여 5대부터 정당공천제를 실시한 거 아닌가? 이제 2번 해보았는데 또 고쳐야 하는 상황. 앞에서 두 분 교수님께서 지적한 여러 가지 문제점을 야기한 중앙당을 비롯한 여러 정당들이 관계된 여러 법규나 제도 등을 고쳐야 하는 건 아닐까요? 무조건 없애버리는 누를 범하는 것보다 제도개선이나 보완을 통한 그리고 입법권을 가지고 있는 국회의원들의 권한을 축소하는 등의 논의를 해야 된다고 봄.

-정당공천제의 부작용( 공천 비리, 정당경쟁의 상실, 줄서기, 예속화, 선거구제) 등 거의 모든 문제점들은 제도개선과 보완을 통해 이루어질 수 있다고 봄. 먼저 논의되어야 할 부분은 조용하고 근본적으로 확고해야 할 정당공천 문제만 부각되어 있음. 정당법 개정이나 선거구제 개선, 국회의원 및 지역위원장들의 권한 축소 등 이런 문제만 개선되어도 정당공천으로 인한 여러 잡음들은 많이 해소될 것임. 정당공천만 폐지되면 앞에서 말한 문제점들이 해소될 수 있는 것인지? 더욱 가속될 수 있는 여지는 없는지?(음성적으로 공천비리가 이루어질 가능성, 더욱더 정당경쟁 상실, 더욱더 음성적으로 줄서기하고 예속화되지 않을까? 등의 고민)

-지역 현장에서 듣는 주민들과 구청 공무원들의 이야기들을 종합해보면 지방자치 1대부터 4대까지의 의원들 수준과 의정활동에 비하면 정당공천을 통하여 입성한 의원들의 능력과 수준, 그리고 의정활동 역량이 훨씬 더 앞선다고 이구동성으로 이야기 함.

-정당공천이 폐지되더라도 제도 개선을 하지 않는 한 ‘내천’ 형식을 통하여 다 이루어짐.

-정당공천 폐지되면 지역 현장에서는 그 지역에서 오래살고 안면이 많고 재력가인 사람들이 당선될 확률이 훨씬 높아짐. 다양한 계층의 능력 있는 정치신인들의 등용문이 과연 될 수 있을 것인가? 지역 토호들이 당선됨으로써 단체장과 손잡고 벌일 수 있는 또 다른 부패현상은 어떻게 할 것인지? 이는 전라도나 경상도로 가면 더욱 심해질 것이고 또 다른 부패고리를 만들 수 있으며 더욱더 음성적으로 이루어질 가능성 높아짐.

-선거구제도 같이 고민해야 함. 소선거구제로 환원된다면 앞에서 말한 토호세력들이 다시 등장할 가능성이 높음. 중대선거구제로 가야 다양한 계층의 여러 신진 세력들이 등장할 확률이 높아짐. 또한 수도권의 기초의원 숫자를 늘리는 문제도 같이 고민할 필요 있음.

-새로운 정치신인과 여성들의 등장을 돕기 위하여 법정 선거일을 현행 13일을 대폭적으로 늘릴 필요가 있음. 최소한 1년 전 부터는 자기를 알릴 수 있는 선거법 개정이 이루어져야 함.(과열될 수 있는 소지를 막을 여러 장치 필요함)

-중앙당의 예속화, 줄서기 등의 단점에도 불구하고 책임정치를 실현시킨다는 측면에서 인턴사원도 없는 상황에서 주민들을 위한 여러 공약들과 정책들을 주장하고 실현시킬 수 있는 장점도 작용함.

-정당공천의 단점과 문제점들로 지적되는 여러 상황들이 전국적으로 일반화된 현상이 아니라 지역위원장들의 개인 성향과 의식의 문제이며 각 지역별로 다른 정치적 상황 때문에 일어난 일이 아닌지요? 그렇다면 그런 문제점들을 정당차원에서 국회차원에서 논의되고 보완해야 하는 것이 우선이 아닌지. 수도권과 경상도 전라도 등 지역에 따라 다르겠지만 정당공천으로 인한 능력 있는 의원들이 입성할 수 있고 능력 있는 여성의원들의 입성이 가능하며 정치신인들의 등용문이 될 수 있으며 국가를 위해 인재를 발굴할 수 있는 마당이 되는 기초의원 정당공천을 다시 생각해봐야 함.

‘정치’의 간판인 ‘정당’을 걸고 ‘구의원’을 ‘국회의원’처럼 책임성 있게 열심히 할 수 있도록 하는 것이 지방자치의 시작이라고 봅니다.

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