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이슈페이퍼

1. 정론 보도를 위한 노고에 감사드립니다.

2. 공공운수정책연구원(연구원장: 윤영삼 부경대교수) 산하 운수노동정책연구소는 3월 15일 이슈페이퍼 “국토부의 몽니에 불과한 제2철도공사 설립의 문제점”(담당: 이영수)을 발표했다.

3. 최근 국토부 신임 서승환 장관 후보자는 수서발 KTX 노선에 관한 질문에 대해서 민영화도 문제지만 코레일의 현 체제도 문제라며 제3의 대안을 찾겠다는 발언을 했다. 국토부는 지난 18대 대선 이전에 철도 민영화가 되지 않으면 제2철도공사 설립을 계획했기 때문에 제3의 대안은 제2철도공사 설립이라고 볼 수 있다.

4. 한국공항공사-인천국제공항공사와 서울시 지하철공사-서울시 도시철도공사 등의 이 전 사례를 살펴보면 공기업 분할은 민영화 기반마련, 동종 공기업간 비교경쟁(yardstick competition)으로 내부 구조조정 강화, 민주노조 견제라는 목적을 관철시키기 위해 진행되었다. 국토부의 제2철도공사 설립의 목적도 이와 크게 다르지 않을 것으로 예상할 수 있다.

5. 제2철도공사 설립은 효과도 없으며 여러 가지 문제점만 야기할 것이 명백하다. 철도공사와 제2철도공사 간에 지역독점체제가 공고해지면서 경쟁의 효과는 없을 것이다. 철도공사가 통합운영하면 필요가 없는 중복비용도 대규모로 발생하면서 국가 재정에 많은 부담을 줄 것이다. 무엇보다도 철도공사와 철도시설공단 간의 상하분리로 야기되는 안전문제와 운영의 비효율성 등의 문제들이 더 심화될 수 있다. 장기적으로 보면 상하통합을 더욱 어렵게 해서 한국철도산업 발전에 걸림돌이 될 수도 있다. 그러므로 제2철도공사 설립은 철도 민영화에 실패한 국토부의 몽니에 불과하며 즉각 철회되어야 한다.

* 첨부: 이슈페이퍼 1부

이슈페이퍼	2013-01

국토부의 몽니에 불과한 제2철도공사 설립의 문제점

이 영수(공공운수정책연구원 연구위원)

1. 배경

이명박 정부에서 무리하게 추진해왔던 KTX 수서발 철도 민영화는 박근혜 정부가 들어서면서 일단 유보된 듯하다. 하지만 박근혜 정부의 신임 국토부 서승환 장관 후보자는 KTX 수서발 노선 운영권 관련한 의원들의 질문에 "현 체제(코레일 독점)도 문제지만 민간에 맡기는 것도 문제"라며 "제3의 대안을 검토하겠다"고 말하면서 새로운 논란을 일으키고 있다.

국토부(국토교통부)는 이미 18대 대선 이전에 KTX 수서발 노선에 대해서 민영화가 안 되면 제2의 철도공사를 설립하여 운영할 계획을 가지고 있었다. 철도 민영화가 사실상 유보된 상황에서 서 장관이 언급한 제3의 대안은 국토부가 기존에 준비했던 제2철도공사 설립이 틀림이 없다. 신임 국토부 장관이 공개적으로 발언을 한 만큼 제2철도공사 설립은 이미 추진되고 있다고 봐야 한다.

지금까지 동종 업종의 공기업 분할 사례로는 한국공항공사-인천국제공항공사와 서울시 지하철공사-서울시 도시철도공사의 예가 대표적이다. 그런데 이 두 사례는 민영화 기반마련, 동종 공기업간 비교경쟁으로 내부 구조조정 강화, 민주노조 견제 등의 목적을 관철하기 위해서 진행되었다. 제2철도공사의 설립도 위의 목적과 크게 다르지 않을 것으로 예상이 된다. 특히 국토부가 철도 민영화를 추진하다 실패했기 때문에 인천국제공항공사의 사례처럼 제2철도공사를 통한 우회적인 민영화 추진의 가능성도 있다고 볼 수 있다.

국토부는 제2철도공사를 운영하면 기존 철도공사의 비효율성이 개선될 수 있다고 한다. 하지만 제2철도공사는 노선의 80%가 철도공사와 겹치기 때문에 철도공사가 통합적으로 운영을 하는 게 오히려 더 효율적이다. 더욱이 수서발 KTX 민영화 때에도 제기되었지만 경쟁보다는 지역독점체제가 공고해지면서 경쟁의 효과는 거의 없을 것이다. 무엇보다도 철도공사와 철도시설공단 간의 상하분리로 야기되고 있는 안전문제와 운영의 비효율성 등의 문제들이 더 심화될 수 있다. 장기적으로는 철도 상하통합도 어렵게 해서 한국철도산업 발전에 걸림돌이 될 수도 있다.

그러므로 국토부는 더 이상 철도 민영화 실패를 제2철도공사의 설립으로 우회하려고 하지 말고 기존 안대로 철도공사가 수서발 KTX를 통합적으로 운영할 수 있도록 해야 할 것이다.

2. 다양한 목적을 가진 제2철도공사 설립

1) 공기업 분할의 목적

공기업의 분할은 일반적으로 민영화하거나 민간자본의 진입을 허용하여 그 산업의 비효율성을 개선하고 경쟁력을 높이겠다는 의도로 진행된다. 대표적으로 수평적 분할과 수직적 분할을 꼽을 수 있다. 수평적 분할은 독점적인 공기업이 수행하는 수평적인 업무와 기능을 분할하여 민간에게 개방하는 것을 말한다. 수직적 분할은 전기․통신․가스․철도와 같은 네트워크 산업에서 네트워크(망)와 그 네트워크(망)를 이용하여 서비스(운영)하는 부문을 각각 기능적으로 분리하는 것을 말한다. 일반적으로 서비스 운영부문을 민간자본에게 개방한다.

이 밖에도 공기업 분할은 동종의 복수 공기업 설립도 포괄하는데 이러한 분할은 동종 공기업 간 경쟁을 통한 효율성 극대화라는 목적으로 진행된다. 이러한 개념을 이론적으로 yardstick competition이라고 한다. yardstick은 비교하기 위해서 사용된 표준과 기준이라는 뜻인데 yardstick competition은 우리말로 번역하면 비교잣대경쟁 내지 척도경쟁이라고 해석할 수 있다.

yardstick competition은 Shleifer(1985)가 최초로 이론화한 개념으로 지역별로 독점사업자가 나뉘어져 있는 자연독점을 효율적으로 규제하기 위해 제안된 규제 메커니즘이다. Shleifer(1985)는 피규제기업의 비용구조에 대한 정보의 비대칭성에 직면한 규제자가 지역 독점사업자의 비용을 보전해줄 때, 해당 기업의 성과를 근거로 하기 보다는 유사한 다른 기업의 성과를 근거로 할 경우, 사회적으로 최적의 결과를 얻을 수 있다는 점을 제시했다.(심성희·이상열, 2010)

예를 들면 미국의 의료보험제도에서 병원에 대한 보상을 동일한 그룹 내 환자들을 취급하는 비교 가능한 다른 병원에서 발생한 평균비용에 기초하여 지급하고 있는 경우가 이에 해당한다.(조길종, 2003)

한편으로는 공기업의 규모가 더욱 커지면 내부 통제의 어려움, 환경변화에 대한 대응성 저하, 규모의 비경제성도 나타날 수도 있기 때문에 분할하기도 한다.(고훈, 1993) 종합해보면 일반적으로 공기업 분할의 목적은 민영화와 동종 공기업간 비교경쟁(yardstick competition)으로 내부 구조조정 강화 등을 관철하려는 목적으로 진행된다고 볼 수 있다.

2) 분할된 공기업들의 사례와 시사점

그러면 실제로 이전 사례를 통해서 공기업의 분할이 어떠한 목적으로 실시되었는지 살펴보자.

국토부는 제2철도공사 설립은 지역과 기능에 따라 분할한 한국공항공사-인천국제공항공사 사례를 참고 모델로 한다고 언급하고 있다. 한국공항공사(당시는 공단)와 인천국제공항공사의 분할은 1998년 8월, 기획예산위원회의「정부출연·위탁기관 경영혁신계획」에서 확정되었으며 1999년 2월에 인천국제공항공사가 설립되었다. 인천국제공항공사는 국제선 중심의 인천공항의 운영을 맡고 한국공항공단은 김포 및 15개 지방공항 운영을 맡으면서 완전히 분할이 되었다.

「정부출연·위탁기관 경영혁신계획」에서 명시한 분할 이유는 1) 통합으로 인한 조직의 비대화 및 조직운영의 비효율성 방지 2) 기존 공항과는 구분되는 공항시스템으로서 공항운영의 효율성 제고 3) 두 조직 간의 통합은 민영화 및 외자유치에 오히려 역행 4) 별도의 공기업 설립을 통한 적극적 경영마인드 도입 필요 등이었다.(한국공항공단노조, 2002)

정부는 국제선은 인천국제공항이, 국내선은 김포공항이 담당하도록 하여 분할의 필요성을 제기했지만 위의 내용을 보면 원활한 민영화와 조직 구조조정이라는 목표를 지향하고 있음을 알 수 있다. 앞에서 살펴본 yardstick competition의 개념에 따라서 동종 업종의 공기업을 설립하여 서로 비교경쟁하게 해서 구조조정을 원활히 하려는 목표가 있었던 것이다. 무엇보다도 의미가 큰 것은 통합하게 되면 민영화 및 외자유치에 오히려 역행한다는 문구이다. 통합을 해서 규모가 커지고 수익성이 제대로 나지 않게 되면 향후 민영화가 어려울 수 있기 때문에 수익성이 좋은 인천국제공항공사는 따로 분할해야 한다는 것이다.

실제로 인천국제공항공사는 이명박 정부가 들어서면서 본격적으로 민영화가 추진되었다. 이명박 정부는 2009년에 공기업 선진화 계획을 발표했으며 그 일환으로 인천국제공항과 청주공항의 운영권 매각을 추진하였다. 청주공항의 운영권은 실제로 국내공항 가운데 처음으로 민간업체로 넘어갔다. 인천국제공항은 민영화 논란을 피하기 위해서 전문공항운영사와 전략적인 제휴 등을 통하여 정부 지분 49%를 매각한다는 계획을 가지고 추진했다.

하지만 인천국제공항의 민영화가 여론과 정치권의 반대에 부딪히자 정부는 다시 인천공항 급유시설의 운영권을 매각하여 인천국제공항 민영화에 대한 여지를 계속 남겨 두려고 했다. 더욱이 인천공항 급유시설은 이미 대한항공으로의 매각이 기정사실화되었다는 논란이 확산되면서 대기업에게 알짜기업을 넘긴다는 비판이 높았다. 결과적으로 인천국제공항은 지역적 및 기능적인 역할을 조정하기 위해서 분할했다고 하지만 그 이면에는 민영화하기 위해 적당한 규모의 수익성을 갖춘 기업으로 육성하기 위한 목적이 있었다.

국토부가 참고 사례라고 언급하지는 않았지만 서울시 지하철 공사의 분할 사례도 의미가 있다. 서울시 지하철 공사의 분할은 서울시가 1994년 제2기(5∼8호선) 지하철 개통을 앞두고 기존 제1기(1∼4호선)을 운영하는 서울시 지하철 공사에 운영을 맡기지 않고 별도의 서울시 도시철도공사를 설립하면서 이뤄졌다. 서울시는 연구용역과 여론 등을 살피면서 추진한다고 했지만 실제로는 교통국 산하에 이미「제2기 서울시 지하철 공사 운영준비반」을 두면서 분할 운영에 방점을 두고 있었다.

그 당시 서울시가 제2기 지하철 운영을 담당하는 별도의 지하철 공기업을 설립한 이유는 다음과 같다. 우선 기존 서울시 지하철 공사가 제2기 운영까지 맡게 되면 조직이 비대화되면서 관리 통제가 어려워질 것이라고 생각했다. 하지만 그 이면에는 민주노조에 대한 견제목적이 있었다. 서울시 입장에서는 민주노조가 노동조건을 계속 개선하고 역량이 커지는 것을 우려했기 때문에 지하철 공사를 둘로 나눠서 최대한대로 노조를 약화시키는 것이 필요하다고 생각했다. 노조의 역량을 약화시키지 않으면 자신들이 추진하고 싶은 각종 상업적인 관리통제 방식을 제대로 관철시킬 수 없기 때문이다.

1987년 민주화 이후에 서울시 지하철 공사의 노동자들은 노동조합을 조직하고 1989년 3. 16 총파업을 기점으로 단체협상에 의한 노동과정 통제기제를 제도화하였다. 그 결과 당시 서울시 지하철 공사의 근무형태는 단체협약에 의해 역무직종의 경우 4조 3교대, 기술차량직종의 경우 3조 2교대, 승무직종의 경우 규칙적인 휴일이 보장되는 교번제로 변화되었으며 근무조건은 1일 8시간 근무제 정착을 중심으로 하여 1주 44시간, 1개월 184시간으로 대폭 줄어들었고 일반직과 기능직의 통합을 통한 단일직급제, 단일호봉제를 이루었다. 그 후 경영진은 지속적인 자본합리화를 시도했으나 번번히 노조의 조직적 저항으로 실패하게 된다.(심용보(2002), 철도산업의 구조조정과 노사관계)

그 다음은 yardstick competition를 통한 효율적인 운영의 극대화였다. 두 개의 지하철 공사가 같은 지역에서 운영하게 되면 손쉽게 비교 평가할 수 있으므로 운영의 효율성도 빨리 제고될 수 있다는 것이다. 하지만 이러한 의도 또한 민주노조 때문에 관철하지 못하는 각종 상업적인 구조조정을 도시철도공사에 적용하여 우회적으로 실시하기 위한 목적이었다고 볼 수 있다.

정리하면 한국에서 진행되었던 두 개의 공기업 분할 사례는 민영화와 효율성의 극대화 그리고 민주노조에 대한 견제와 압박이라는 목표를 관철하기 위해서 진행되었다.

그러면 이러한 사례를 가지고 제2철도공사의 설립의 의미를 다시 살펴보자.

국토부는 이전부터 이미 수서발 KTX 노선을 민영화하려고 했었다. 그러다 철도노조와 여론의 반발에 거세게 부딪히자 민영화를 유보하고 제2철도공사 설립을 검토하고 있는 상태이다. 하지만 그 누구보다 국토부가 철도 민영화를 완전히 유보했다고 생각하지는 않으므로 제2철도공사는 인천국제공항공사와 같은 전철을 밟을 가능성이 높다.

그리고 민간기업이 촉박한 일정으로 고속철 운영을 맡게 되면 철도안전에 문제가 있을 것이라는 지적을 피하려는 의도도 있다. 먼저 수서발 KTX를 공사로 운영하되 조직이 안정화 되면 자연스럽게 민영화의 단계를 밟을 수도 있는 것이다. 그 형태는 인천국제공항공사처럼 전면적인 운영권 매각이 아닌 일정정도의 지분 매각일 수도 있다.

그 다음은 yardstick competition를 통해서 기존 철도공사와 제2철도공사를 비교 평가하여 강력한 구조조정을 추진하겠다는 목적도 가지고 있다. 특히 국토부는 철도공사의 비효율성은 과도하게 높은 인건비에 기인한다면서 철도 노동자들을 계속 공격하고 있다. 그래서 제2철도공사를 통해서 기존 철도공사는 비효율적이라는 자신들의 주장을 정당화하려는 것이다. 서울시 지하철 공사의 사례처럼 국토부의 정책에 계속 반대하고 있는 철도노조를 압박하려는 목적도 있다.

결과적으로 국토부의 제2철도공사 설립의 목적도 이전 사례와 크게 다르지 않음을 알 수 있다. 국토부의 제2철도공사 설립은 실패했던 철도 민영화의 재추진, 강력한 내부 구조조정 실시, 그리고 민주노조 압박이라는 다양한 포석을 깔고 진행된다고 볼 수 있다. 특히 민영화를 당장 실시하기는 어려울 것이므로 먼저 공기업 간의 비교경쟁을 통해서 철도공사의 구조조정을 강력하게 추진하고 민주노조를 압박하려는 목적이 크다고 볼 수 있다.

3. 제2철도공사 설립근거의 왜곡과 문제점

그러면 이러한 목적으로 진행되고 있는 국토부의 제2철도공사 설립의 문제점을 살펴보도록 하자. 먼저 제2철도공사 설립의 주된 근거가 되고 있는 철도공사의 비효율성에 대해서 바로잡을 필요가 있다. 국토부는 철도 노동자들의 저생산성과 고임금 때문에 철도공사가 비효율적이라고 주장하고 있지만 그건 심각하게 잘못된 왜곡이다.

1) 계획된 (사회적) 적자 미반영

국토부와 한국교통연구원은 철도공사가 과다인력으로 인해 비효율이 발생하고 있으며 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 지금까지 경쟁체제 도입이 필요하다고 지적하고 있다. 독점이 철도공사의 비효율성을 야기하고 있다는 것이다. 하지만 이러한 철도공사의 비효율, 즉 영업적자가 발생하는 원인은 과다인력이 아니라 영업 단계 이전부터 주어지는 계획된 (사회적) 적자 때문이다. 이러한 계획된 적자 때문에 철도공사에서 대규모 영업적자가 발생함에도 왜곡된 진단을 내리고 있다.

철도공사가 부담하고 있는 계획된 (사회적) 적자는 PSO 미보상, 선로사용료, 원가미달 운임 등이 있는데 이러한 계획된 적자규모를 합하면 05년 1조 1,261억 원, 06년 1조 2,101억 원, 07년 1조 2,555억 원, 08년 1조 5,323억 원, 09년 1조 3,884억 원, 10년 12,984억 원으로 영업 손실액의 2배 이상 높은 것을 알 수 있다.

공익서비스 의무는 1995년 제정된 「국유철도운영에관한특례법」에 처음으로 공공철도운영에 대한 정부의 재정보상원칙을 명시하였고 현재는「철도산업발전기본법」제32조 공익서비스비용의 부담 항목으로 공공할인, 적자선유지, 특수목적 사업 등으로 구분하여 정부재정보상을 명시하고 있다.

선로사용료 산정기준은 일반철도는 유지보수비 70%, 고속철도는 영업수익 31%이다.

선로사용료는 사회적 적자라고 할 수는 없지만  PSO 미보상과 원가미달 부문을 강조하기 위해서 적은 것임

이러한 조건에서 아무리 영업수익을 많이 올리고 영업비용을 줄여도 영업적자를 만회하기 어렵다. 더욱이 철도구조개혁 과정에서 철도공사로 전가된 고속철도부채(4.5조원)와 최근 인천공항철도를 인수하면서 늘어난 부채규모(1.2조원)를 생각한다면 이러한 계획된 적자를 근본적으로 줄이지 않고서는 영업적자를 만회하기가 쉽지 않다. 그러므로 철도공사의 독점이 비효율성을 야기했다는 지적은 이러한 사실을 의도적으로 무시한 것이다.

특히 계획된 사회적 적자 중에서 철도요금 원가보상률은 5년 평균(06∼10년) 73.3%로 다른 주요 공공요금의 원가보상률과 비교해볼 때도 상당히 낮은 수준이다. 이러한 현상은 철도청 시절 때부터 계속 제기되었다는 측면에서 영업적자에 주요 원인이라고 볼 수 있다.

이렇게 철도가 여객과 화물운송에서 적자를 보고 있는 가장 근본적인 이유는 무엇보다도 운임이 (총괄)원가보다 낮게 책정이 되어 있기 때문이다. 대체적으로 운임이 화물과 여객수송에 소요되는 수송원가에 60~70% 수준에서 결정되고 있었다(황승준, 1998; 건교부, 2003)『한마디로 우리나라 철도 요금은 세계에서 가장 낮습니다. 평균으로 따지면 요금이 원가의 69.6%로 밖에 안됩니다. 여객은 76.5%,화물은 60.4%,소화물은 그보다 더 낮아서 45.6%에 불과합니다.이걸 맞추려면 현재보다 평균 43.8%를 인상해야 한다는 이야기가 나옵니다.』[대한매일] 1995-04-21, 김인호 청장에 듣는 철도정책

<표 > 연도별 철도공사의 계획된 적자 규모와 영업손실액 (단위 : 억원)

구분		2005년	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년
P S O 보 상	실제 발생액	3,814	4,180	4,229	4,355	4,413	4,444
	정산실적	3,814	4,180	3,418	3,688	3,624	3,637
	정부 지급액	3,000	3,486	2,850	2,661	2,706	2,931
	미지급액(정부계산액)	814	694	568	1,026	887	706
	실제 미지금액(A)	814	694	1,379	1,693	1,706	1,513
선로사용료(B)		3,541	5,139	6,631	6,146	5,960	6,008
원가미달운임적자(C)		6,906	6,268	4,545	7,484	6,218	5,463
A+B+C(영업적자의 원인)		△11,261	△12,101	△12,555	△15,323	△13,884	△12,984
연도별 영업 손실액(D)		△5,373	△5,337	△6,414	△7,374	△6,861	△5,287
연도별 당기순이익		-6,062	-5,260	13,330	5,140	6,486	3,807

출처 : 철도노조(2011)

<표 > 주요 공공요금 원가보상률(총수입/총괄원가)(단위 : %)

구분	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년	5년평균
도시가스	97.8	99.9	87.5	80.3	86.1	90.32
광역상수도	91.3	84.8	82.2	81.4	81.0	84.14
도로통행	92.4	85.4	81.1	74.7	84.3	83.58
전기	95.0	93.6	77.6	91.5	90.1	89.56
우편	88.6	88.9	91.4	97.3	97.3	92.70
철도	71.5	78.1	68.6	72.1	76.2	73.30

출처 : 각사 연도별 결산서.

2) 인건비 과다에 대한 왜곡

한국교통연구원은 영업비용 중 절반이, 매출액의 절반 정도가 인건비로 지출되고 있다는 점이 철도 영업적자의 중요 원인이라고 지적하고 있다. 하지만 영업비용 대비 인건비 비교 방식은 고정적인 유지보수비용이 높은 철도산업과 같은 거대 장치산업의 특성을 제대로 반영하지 못한 것이다. 실제로 <표 3>와 같이 철도공사는 철도청 시절부터 영업비용 대비 인건비 비중이 높았으므로 철도산업의 인건비 수준은 노동생산성의 관점에서 평가해야 한다.

<표 > 영업비용 대 인건비 비중(단위 : 억원)

구분	1991	1997	2002	2006	2009
영업비용	9,995	19,534	23,645	40,639	42,149
인건비 기본인건비, 성과상여금, 퇴직급여, 복리후생비 포함	5,278	10,745	12,437	18,810	20,143
비율(%)	53	56.6	52.6	46.3	47.8

출처 : 이용상(1992) 재인용, 건교부(2003) 철도주요 통계자료, 철도공사내부자료

철도산업에서 노동생산성의 기준으로 적당한 것은 여객을 수송하는 객차와 화물을 수송하는 화차의 이동거리를 모두 합한 차량키로(㎞)이다. 기관차와 열차의 운행거리 증감이 현업 노동자들의 검수와 운전 횟수에 영향을 주기 때문이다. 차량키로(㎞)에 대한 1인당 노동생산성 추이를 살펴보면 1990년에 32.43천-㎞였던 1인당 차량키로는 2000년에 41.97천-㎞, 2008년에는 49.14천-㎞로 계속해서 늘어나고 있다. 국제적으로 총 수송량을 비교해 보더라도 한국철도 노동자들의 1인당 여객 및 화물의 총 수송량은 낮지 않음을 알 수 있다.

<표 > 국가별 인당 총수송량 비교

국 가	운영기관	직원수	(여객․화물) 총수송량 (백만인톤Km)	1인당	증감
미국	AMTRAK, AAR	171,109	2,464,211	14.40	+13.07
스페인	RENFE	13,903	28,673	2.06	+ 0.73
일본	JR	128,761	264,667	2.06	+ 0.73
한국	KORAIL	30,586	40,572	1.33
영국	ATOC	49,678	50,460	1.02	△0.31
이탈리아	FS	87,422	67,478	0.77	△0.56
프랑스	SNCF	156,434	112,179	0.72	△0.61
독일	DB AG	239,888	170,720	0.71	△0.62

출처 : UIC 2009 세계철도통계연감.

노동생산성 지표도 비교적 높은 것을 알 수 있는데 UIC(국제철도연맹) 통계에 따르면 한국철도 노동자들의 노동생산성은 여객의 경우 5위, 화물의 경우 12위로 평가받고 있다. 이는 유럽 철도강국인 독일이나 프랑스보다 노동생산성이 더 높다고 볼 수 있다. 반면 한국교통연구원은 철도의 노동생산성이 국내 공기업 27개 중 24위라는 근거로 매우 낮다고 비판하고 있다. 그러나 산업적 분류와 특성이 다른 공기업들을 일괄적으로 비교한 것은 납득이 되지 않는다. 같은 동종산업을 국가별로 비교한 것이 더 타당한 분석이다.

<표 >주요 국가의 노동생산성 비교(2009년 세계철도 통계연감기준)(단위:백만인Km기준)

국가	스웨덴	일본	스페인	네덜란드	한국	영국	노르웨이	프랑스	독일
1인당 여객수송량	2.00	1.90	1.56	1.52	1.02	1.02	0.92	0.55	0.32

출처: 철도공사(2013)

3) 분할으로 인한 재정부담과 비효율성 증가

우선 국토부는 철도공사와 제2철도공사가 경쟁을 하게 되면 효율성이 강화되고 서비스가 좋아질 수 있다고 생각한다. 하지만 철도의 특성상, 경쟁을 통해서 요금이 내려가고 이용수요가 확대되기란 쉽지 않다. 즉 경쟁의 효과가 전혀 나타나지 않는다는 것이다. 교통에 대한 수요는 일반 재화와 같이 서비스와 요금뿐만 아니라 다양한 요인이 복합적으로 영향을 준다. 교통수단의 수요는 그 교통을 이용했을 때의 시간절약 정도, 연계교통 이용의 편리성, 안전성 등 다양한 요인에 영향을 받는다.

철도 운송서비스는 일반 재화와 같은 특성으로 접근해서는 안 되는 것이다. 그러므로 수서발 KTX를 운영하는 제2철도공사가 설립된다면 경쟁보다는 기존 고속철을 이용하던 강남이나 수도권 동남부 지역의 이용수요를 흡수하면서 지역독점체제로 재편될 가능성이 높다.

두 번째는 제2철도공사가 설립되면 약 80% 정도의 노선이 겹치기 때문에 중복비용이 과도하게 발생하면서 오히려 더 비효율성이 증가한다. 제2철도공사 설립 시 추가적으로 소요되는 비용은 1) 승차권 예․발매 시스템 등 전산시스템 구축 약 1,000억 원 2) 기관사 양성, 사옥 임차비, 금융비용 등 초기 영업준비금 약 1,100억 원 3) 본사, 전산, 역무인력 등 코레일 대비 약 360명 추가 소요(약 150억원) 4) 전산시스템 구축에 따른 감가상각비 등 연간 약 400억 원 등으로 총 3∼4천억 원 정도에 달한다. 이 뿐만 아니라 인건비, 감가상각비 등 매년 약 600억 원 이상의 추가비용도 계속 발생한다.(철도공사, 2013b)

그런데 이렇게 추가적으로 소요되는 비용 대부분은 기존 철도공사가 통합운영하게 되면 많이 줄일 수 있는 부문들이다. 철도공사가 통합적으로 운영한다면 기존 보유차량 및 시설장비 이용 등으로 중복비용을 최소화할 수 있고 여유인력도 활용할 수 있기 때문이다. 결과적으로 제2철도공사를 무리하게 설립하면 수천억 정도의 국가재정이 낭비될 수 있다는 것이다.

세 번째는 현재 철도가 상하분리 되면서 철도안전에 많은 악영향을 끼치고 있는데 제2철도공사가 설립되면 이러한 문제점이 더욱 심화될 수 있다는 점이다. 2005년에 한국철도는 철도공사와 철도시설공단으로 각각 시설과 운영부문이 상하 분리되었다. 그런데 그 이후에 열차안전운행 확보를 위한 협의체계의 복잡·불이행·소통부재 등으로 인해 사고위험 증가, 조직 이원화로 인한 중복 및 거래비용 증가 등의 상하분리로 인한 부작용이 심화되고 있다.

철도 상하분리의 구체적인 문제점은 이영수(2012),「철도 상하분리의 문제점과 통합의 방안」을 참조함.

그래서 하루빨리 철도산업의 발전을 위해서는 철도공사와 철도시설공단이 통합해야 한다는 목소리가 더욱 커지고 있다. 그런 상황에서 통합하기커녕 오히려 철도공사를 다시 둘로 쪼개게 되면 상하통합은 더욱 어려우며 기존의 문제들 또한 더욱 심화될 수밖에 없다. 장기적으로 보면 한국철도산업의 발전을 크게 저해할 수도 있다.

그러므로 제2철도공사 설립은 경쟁은커녕 지역독점체제를 강화할 뿐만 아니라 각종 중복비용 소요로 오히려 국가재정의 부담을 증가시킬 것이다. 무엇보다도 철도공사와 철도시설공단 간의 상하분리로 야기되는 안전과 운영의 비효율성 등이 더욱 심화되면서 장기적으로는 한국철도산업의 발전을 저해할 수도 있다.

4. 결론

인천국제공항공사와 서울시 지하철 공사 사례 등 이전의 공기업 분할은 민영화 기반마련, 동종 공기업간 비교경쟁(yardstick competition)으로 내부 구조조정 강화, 민주노조 견제 등의 다양한 목적을 관철하기 위해서 추진되었다. 국토부가 추진 검토 중인 제2철도공사 설립도 이러한 목적과 크게 다르지 않을 것으로 예상이 된다. 특히 민영화를 당장 실시하기는 어려울 것이므로 먼저 공기업 간의 비교경쟁을 통해서 철도공사의 구조조정을 강력하게 추진하고 민주노조를 압박하려는 의도가 크다고 볼 수 있다.

하지만 제2철도공사 설립은 효과도 없으며 여러 가지 문제점만 야기할 것이 명백하다. 지역독점체제가 공고해지면서 경쟁의 효과는 없을 것이다. 철도공사가 통합운영하면 필요가 없는 중복비용도 대규모로 발생하면서 국가 재정에 많은 부담을 줄 것이다. 무엇보다도 철도공사와 철도시설공단 간의 상하분리로 야기되는 안전문제와 운영의 비효율성 등의 문제들이 더 심화될 수 있다. 장기적으로 보면 상하통합을 더욱 어렵게 해서 한국철도산업 발전에 걸림돌이 될 수도 있다. 그러므로 제2철도공사 설립은 철도 민영화에 실패한 국토부의 몽니에 불과하며 즉각 철회되어야 한다.

<참고문헌>

건교부(2003), 철도산업구조개혁 주요통계자료

고훈(1993), 지방공기업 분할에 관한 연구, 서울대학교 행정대학원 석사학위 논문

심성희·이상열(2010), 탑-러너 제도의 친경쟁적 도입 방안 연구, 에너지경제연구원

이영수(2012), 철도 상하분리의 문제점과 통합의 방안

(2013), 철도구조개편 방향에 대한 비판적 검토

이용상(1996), 한국철도공사화와 일본국철민영화 정책과정비교연구, 한국행정학회 1996년도 동계학술     대회 논문집

조길종(2003), 경쟁도입이 신용보증제도에 미치는 경제적 효과, 국민대학교 경제학과 박사학위 논문

철도공사(2013), KTX 민영화 관련 주요 이슈

(2013b), 제 2 철도공사 설립검토 의견

철도노조(2011), 노조정책자료

한국공항공단노조(2002), 항공정책의 올바른 제안

황승준(1998), 교통운임정책 개선방안에 관한 연구 -철도운임을 중심으로- 동국대학교 석사학위논문

Shleifer(1985), A Theory of Yardstick Competition. Andrei The RAND Journal of Economics,           Vol. 16, No. 3. (Autumn, 1985), pp. 319-327