예산절감을 위한 공기업

지배구조에 관한 연구

2012. 8.

국회예산결산특별위원회

국회예산결산특별위원회 2012

예산절감을 위한 공기업 지배구조에 관한 연구

연구책임자   정 찬 형 (고려대학교 법학전문대학원 교수)

연   구  자    원 동 욱 (우송대학교   국제경영학부  조교수)

이 연구는 2012년도 국회예산결산특별위원회(정책연구개발과제)에 의해 연구되었음. 이 연구는 국회예산결산특별위원회 정책연구개발과제로 수행되었으나, 본 연구에서 제시된 정책대안이나 의견 등은 국회예결위의 공식의견이 아니라 본 연구진들의 개인 견해임을 밝혀둡니다.

국 회 예 산 결 산 특 별 위 원 회

제  출  문

국회예산결산특별위원회 위원장 귀하

본보고서를「예산절감을 위한 공기업 지배구조에 관한 연구」의 최종보고서로 제출합니다.

2012년  8 월

한국금융법학회

회장  정 찬 형

요 약 문

제1장 서론

그 동안 우리나라 공기업은 국가 경제가 발전되기 이전에는 필요한 자본이나 수익성 등의 문제로 인하여 민간기업이 수행하기 어려운 분야에서 많은 역할을 수행하였으며, 현재에도 철도․전기․가스 등 국민 생활에 필수적인 분야에서나 국가기간산업에 관련된 분야에서 국가 경제에 큰 기여를 하고 있다.

그러나 최근에 와서 공기업은 비효율적인 조직의 대명사로 간주되면서 개혁의 대상으로 몰리고 있는데, 공기업이 노동생산성․자본생산성․기술적 효율성 등에서 문제가 있는 것으로 나타나고 있다. 한 민간보고서에 의하면 1996년에서 2000년에 이르는 4년 동안 55개 공기업과 2천여 개의 민간기업의 생산성과 효율성을 비교하여 분석한 결과, 우리나라 공기업의 노동생산성은 민간기업의 66%에 불과하고 자본생산성은 20% 수준에 불과한 것으로 나타났다.

공기업의 효율성 측면에서의 심각한 문제로 인하여 각계각층의 반대에도 불구하고 공기업의 구조조정이나 민영화가 지속적으로 추진되고 있지만, 일부를 제외하고는 특별한 성과가 나타나고 있지 않은 것으로 보인다. 특히 2008년 신정부가 들어서면서 ‘일하는 공기업, 생산성 있는 공기업’으로 개혁을 추진하면서 시장에서 잘 할 수 있는 것은 시장원리가 적용되도록 하되 국민생활에 필수적인 것은 정부가 운영하는 방향으로 공기업 정책을 수립하면서, 한편으로는 민영화의 효과가 큰 기업부터 단계적으로 민영화를 추진하고, 다른 한편으로는 공기업에 대한 구조조정을 통하여 기업 가치를 제고하고 경영혁신을 추진하고 있다. 따라서 공기업의 효율적인 운영을 위하여 공기업 지배구조 개선방안에 대한 검토가 요구된다.

제2장 우리나라 공기업 지배구조의 현황

일반 주식회사의 지배구조를 주주와 기타 이해관계자의 관계, 주주 및 경영자와의 관계에서 개념을 정립한다고 보았을 때, 기업가치의 증대라는 주주 및 경영자의 목표, 그리고 주주와 이해관계자 간의 이익 우선순위 문제 등을 중심으로 살펴보면, 사기업과 비교되는 공기업 지배구조의 특수성은 다음과 같다. 우선, 공기업은 지배구조에서는 공기업의 대리인(경영자)이 궁극적으로 책임을 져야 할 대상인 국민의 입장과 관련하여 공기업과 이중적 관계에 서 있기 때문에 공통된 하나의 목표를 찾기가 사기업에 비해 훨씬 어렵다. 국민은 공기업의 주주와 같은 지위에 있기 때문에 소유자로서 공기업 자산의 최종적인 권리자인 동시에 공기업이 제공하는 재화와 용역의 최종소비자의 지위에 있게 되는 것이다. 이로 인하여 공기업의 경영자는 국민의 이익을 위하여 최선을 다하기 위해서는 공기업의 경영 그 자체도 중요하지만, 공기업에 영향력을 행사하는 정부 및 정부관리의 지배권도 중요하다는 것을 고려하여야 한다.

공기업의 외부 지배구조는 “국민-국회-정부-공기업”의 다단계구조를 가지고 있으며, 대리인 관계에서 국민은 ‘주인’, 그의 수탁자인 국회나 정부는 ‘위임자’, 그리고 공기업과 같이 위임된 업무를 최종적으로 수행하는 기관의 경영자를 ‘대리인’이라고 하고, 이러한 관계를 전체적으로 “주인-대리인”관계라 부른다. 이와 같은 관계구조 하에서 정부가 임명한 공기업의 경영자는 높은 경영성과를 올리기 위하여 노력하지만, 공기업 직원은 높은 임금과 복지수준을 원한다. 이와 같은 상황에서 대리인인 공기업의 경영자는 사내정보를 통하여 정확한 공기업의 생산성을 파악하고 있는데, 위임자인 정부는 이를 정확하게 파악하고 있지 못하는 ‘정보의 비대칭성’으로 인하여 대리인인 공기업의 경영자가 주인인 국민과 위임자인 국회 및 정부에 반하는 공기업 경영을 하게 되는 대리인 문제가 발생하게 된다. 따라서 일정 범위에서 정부의 공기업 통제는 불가피한 것이며, 따라서 공기업에 대한  통제의 범위와 방법은 공공성과 기업경영의 자율성이 균형을 유지하는 수준에서 결정되어야 한다.

공기업 지배구조의 목표 중의 하나는 일반적인 주식회사 지배구조에서와 마찬가지로 경영자에 의해 발생하는 내부 대리인비용을 최소화하는 것이다. 그러나 공기업에는 일반적인 주식회사보다 훨씬 다양한 이해관계자가 존재하며, 정치적인 관계에 따른 영향도 있기 때문에 일반적으로 논의되는 신인의무(fiduciary duty)의 기준도 이에 대응하여 변경하여야 하는 문제가 있다. 또한 공기업 경영자에 대한 보상체계도 일반적인 주식회사에서 경영성과를 나타내는 지표로 사용되는 주가가 대체적으로 존재하지 않기 때문에 주가를 대신할 성과측정지표를 찾아야 하는 것도 문제가 된다.

그동안 여러 차례에 걸쳐 공공기관 경영혁신을 추진해 왔으나, 공기업의 방만한 경영행태 및 도덕적 해이의 문제는 계속하여 반복적으로 제기되어 왔는데, 공기업의 지배구조에 대한 국내․외적 관심이 고조되는 가운데 OECD에서는 2005년 공기업에 대한 지배구조원칙(OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises, 이하 “OECD공기업원칙”이라 함)을 발표하였다.

이후 기획예산처에서는 정부혁신지방분권위원회와 함께 공공기관 경영혁신을 위해 공기업 지배구조 개선을 추진하였으며, 이에 따라 2006년 말 “공공기관의 운영에 관한 법률(이하 ‘공운법’이라 함)”을 제정하여 2007년 4월 1일부터 시행하였다. 공운법의 제정에 따라 종전의 정부투자기관관리기본법과 정부산하기관관리기본법은 폐지되었다.

우리나라 주식회사의 지배구조원칙을 정하고 있는 대표적인 법률은 상법이다. 상법은 우리나라 기업관련 기본법으로서 주식회사의 지배구조에 대해서 주주총회․이사회․이사․감사․집행임원․준법지원인 등에 대해서 그 구성․권한․의무․책임 등에 대해서 전반적으로 규정하고 있다. 그리고 그 밖에 상법의 특별법에서 기업의 지배구조에 대한 특칙을 별도로 규정하고 있는데, 이에 관한 대표적인 법률로는 은행법․자본시장법․보험업법․금융지주회사에 관한 법률 등이 있다.

제3장 외국의 공기업 지배구조

OECD에서는 전세계적으로 적용될 수 있는 공기업에 대한 지배구조원칙(OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises)을 2005년 제정하여 공기업 지배구조에 대한 가이드라인을 제공하고 있다. OECD공기업원칙은 6개장 32개 원칙으로 구성되어 있는데, 제1장은 공기업의 효과적인 법적․규제적인 기반의 확립을 위한 내용을 규정하고 있고, 제2장에서는 공기업의 소유자인 국가의 행위와 관련하여 전문성과 효과성을 확보하면서 투명하고 책임있는 방식으로 지배구조를 구성하도록 하도록 하고 있다. 제3장에서는 주주에 대한 대우는 OECD 기업지배구조원칙(OECD Principles of Corporate Governance)에 의한 공평한 대우를 보장하며, 공기업 정보의 제공이 공평하도록 하여야 한다는 내용을 규정하고 있고, 제4장에서는 공기업의 이해관계자에 대한 공기업의 책임을 명확히 하고 이해관계자와의 관계에 대한 보고에 대하여 규정하고 있다. 제5장에서는 OECD 기업지배구조원칙에 준하는 높은 수준의 투명성을 준수하여야 하는 것에 대해서 규정하고 있고, 제6장에서는 공기업의 이사회가 경영진을 감시하고 전략적인 지원기능을 수행할 책임에 대해서 규정하고 있다.

OECD에서 기업지배구조의 문제를 다루게 된 이유는, 기업지배구조의 국제적 기준을 설정함으로써 국제적인 기업 간의 비교와 조화를 도모하기 위한 것이었다. 금융시장의 국제화 추진, 기업간 국제경쟁의 심화, 신기술의 발달 등에 따라 전 세계가 일원화되고 이에 따른 기업지배구조의 통일의 필요성이 부각되었다. 또한 아시아 및 일부 개발도상국에서 경험한 경제위기의 근본원인의 하나로 기업지배구조의 비효율성이 지적되었다는 것도 OECD원칙의 제정을 추진하게 된 배경이라고 생각된다.

OECD공기업원칙은 주주의 권리 보호, 주주의 평등대우 보장, 이해관계자의 권리 보호, 정보의 공시와 그 투명성 보장, 이사회(감독이사회)의 효율적인 감독과 주주에 대한 이사회의 책임 보장 등에 대하여 규정하였으며, 이사회는 다수의 독립적인 사외이사로 구성하여 독립적인 사외이사는 경영진으로부터 독립하여 객관적으로 판단할 수 있도록 해야 한다고 규정하고 있었다.

최근에 공기업 지배구조와 조직에 관련하여 많은 의미있는 변화가 발생하고 있는 것으로 나타나고 있다. 소유주로서 정부의 행위와 관련해서는 많은 국가들이 소유권 정책을 공기업의 행동강령을 통하여 발전시켜온 것으로 나타났다. 특히 소유권 기능의 중앙집중화가 가속화되고 있는데, 이는 공기업 포트폴리오를 축소시키고 주식시장에 공기업을 상장하는 비율을 증가시키고 있다.

많은 정부에서 공기업의 효율성을 강화하고 책임성과 투명성을 강화하기 위한 노력을 지속적으로 추진하고 있는 것으로 나타났다. 공기업의 이사회 기능의 강화도 두드러진 현상이다. 공기업 경영진의 보수 및 근로조건에 관한 가이드라인을 쟁점화하기도 하고, 감사위원의 구성과 관련된 규칙에 대하여도 개선을 추진하였다. 많은 국가에서 법적 규제의 변화 이외에 공기업 포트폴리오의 변화로 인하여 국가의 소유주로서의 역할의 변화가 이루어졌으며, 2005년 이후 공기업의 민영화를 지속적으로 추진하였다.

제4장 공기업 지배구조의 문제점

일반적인 주식회사의 지배구조는 기업가치의 극대화와 시장감시기능을 기본원리로 하여 주주․경영자․이해관계자 간에 견제하고 감시하는 구조로 구성되게 된다. 이에 반하여 공기업은 설립목적상 영리성 이외의 공공성도 동시에 추구하여야 함으로 일반적인 주식회사와는 다른 특수성이 존재하게 된다. 이로 인하여 시장에 의한 감시 및 견제기능은 내재적으로 제약을 받게 된다. 공기업 지배구조의 혁신은 정부가 민간에 의한 시장감시기능을 대체할 수 있는 효율적인 내․외부 관리감독시스템을 마련하는 것이 문제이다.

소유권의 분배 및 행사와 관련하여 복수의 정부부처에 의한 관리가 공기업에 대한 지배권한을 분산시키게 될 우려가 있으며, 공기업 임원의 임명권과 관련하여 부처간 나눠먹기의 가능성도 있다. 또한 공공기관운영위원회의 전문성의 제고가 필요하며, 이를 위하여 운영위원의 자격요건과 추천방법에 대한 개선이 요구된다. 그리고 공기업 경영의 효율성 제고를 위하여 경영과 관련된 계약제도를 활용하여 성과급제도와 연계하는 것이 요구된다.

우리나라 공기업의 지배구조에서는 공기업의 장에게 권한과 책임을 집중시키면서 이사회의 역할에 대해서는 소홀히 하는 경향이 있는데, 이사회의 독립성을 강화할 수 있는 방향으로 이사회를 구성하고 기능을 활성화한다면, 공기업 경영의 효율성은 제고될 것이다. 공기업 이사회의 의장은 이사회의 독립성 강화라는 차원에서 공기업의 장과의 지위겸직을 허용하는 것은 문제가 있다고 생각된다. 공기업 이사의 의무는 주식회사 이사의 의무와는 공공성이라는 특성으로 인하여 달리 보아야 하는 경우가 많을 것이다. 이사회의 감시기능 강화를 위해서는 이사회의 독립성을 강화하여야 하고, 이를 위해서는 사외이사제도를 정상적으로 운영하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 임원선출위원회의 기능의 정상화가 필요하다고 본다.

임원추천위원회는 사외이사가 정원의 과반수를 차지하고, 나머지는 사외이사가 과반수인 이사회가 선임하는 위원으로 구성된다. 이처럼 임원추천위원회에서 중요한 역할을 하는 사외이사를 다시 기획재정부장관이 임명하는 구조로 됨에 따라 임원추천위원회가 정부의 영향력에 의하여 좌우될 우려가 있다. 공기업에는 기업가치를 산정할 수 있는 적절한 지표가 미흡하고, 공익 실현이라는 상충되는 목표가 연관되어 있어서 성과지향을 목적으로 하는 인센티브 보상체계를 도입하는 것이 쉽지 않다. 공기업의 상임감사위원(또는 감사)자리가 공기업의 장에 비해 상대적으로 책임은 낮으면서 급여 및 위상에 있어서는 비슷한 지위라는 인식이 알려지면서 정치권 인사 등 전문성이 부족한 인사에 의한 낙하산 인사가 논란이 되는 경우가 많다.

공운법상 도입된 사외이사제도와 감사위원회제도가 정상적으로 운영될 수 있기 위해서는 지배주주인 정부나 공기업의 장이 이사회를 지배하는 상황에서는 아무리 사외이사를 증가하고 감사위원회의 권한을 확대하며 이사회의 감독기능을 강화하여도 그 실효성을 기대하기는 어려울 것이다.

공기업에 영향력을 행사할 수 있는 정부의 권한이 너무 다양하고 광범위하며, 이것이 공기업에 관련된 근본적인 문제중의 하나로 지적되고 있다. 공기업의 경영자와 이사의 보수는 일반 주식회사의 경우에 비해 현저히 적다. 보수가 낮고 편차도 작다는 사실은 자질이 가장 낮은 이사들은 자신의 가치보다 많은 보수를 받고 자질이 매우 우수한 이사들은 자신의 가치보다 적은 보수를 받고 있다는 의미이다. 이로 인해 이사회의 평균적인 자질은 낮아지고 경영성과를 높이고자 하는 인센티브는 약해지며 또한 정치적 문제나 당파적 문제에 보다 민감해질 가능성이 높아진다. 또한 공기업의 공익적 기능의 수행이 기본적인 사업영역과 분리되지 않고 혼재되어 있어 공기업의 경영성과를 객관적으로 측정하기가 매우 어렵다. 지방자치단체 전반에 전형적인 상명하복의 과거 내무부 시절 문화가 지배하고 있고 따라서 지방공기업을 자치단체장의 하부조직 정도로 보고 있는 것 같다.

제5장 및 제6장 공기업지배구조 개선방안

국가 예산을 절감하기 위한 공기업 지배구조의 개선과 관련된 정책적인 제언은 다음과 같다.

(1) 공기업의 효율적인 운영을 위해서는 공기업 임원의 독립성 보장이 필요하며, 이를 위해서는 임원에 대한 선임이 공정하고 투명하게 이루어져야 한다. 따라서 임원 선임절차의 공정성 확보가 필요한데, 현재는 임원추천위원회가 주무장관의 영향을 받을 수 있는 해당 공기업 내에 설치되는 등 임원후보자 추천과정이 왜곡될 우려가 있다. 따라서 이를 해결하기 위하여 공기업 인사와 관련된 사항은 기획재정부 및 공운위로 일원화하여 일관성있는 기준에 따라 운영하는 것이 필요하다고 생각한다.

(2) 공기업 경영의 효율성 제고를 위해서는 공기업 이사회의 기능을 강화하는 것이 필요한데, 이사회의 기능을 강화하기 위해서는 이사회를 사외이사(비상임이사) 중심으로 운영되도록 하는 것이 필요하며, 이를 위하여 상법상 사외이사에 관한 규정을 공기업의 비상임이사에 준용하도록 하는 것이 필요하다고 생각한다. 또한 공기업 이사회의 독립성을 강화하는 정책을 확대한다는 취지에서 현재 시장형 공기업과 자산규모 2조원 이상인 준시장형 공기업에만 적용되고 있는 선임비상임이사가 이사회 의장이 되도록 한다는 규정을 모든 공기업에 확대 적용되도록 하여야 한다.

(3) 공기업의 이사회는 주식회사의 이사회와 같이 공기업의 경영에 대한 주요의사결정을 하고 경영진을 감독하는 기능을 수행하고 있다. 최근 공기업의 업무범위도 확대되고 기술적으로 고도화된 분야가 다양해지면서 이사회가 모든 경영 분야를 일률적으로 감독하기 어려운 상황이 발생하고 있다. 따라서 전문적이고 기술적인 분야에 대해서는 이사회 내 위원회를 설치하여 활용할 수 있는데, 이를 조금 더 적극적으로 활용하기 위해서 일정한 위원회를 모든 공기업에 확대하여 설치하도록 의무화하는 것이 필요하다. 즉, 보수위원회 및 지명위원회를 공기업에 설치하도록 의무화하는 것이 필요하다.

(4) 공운법의 제정을 통하여 이사회의 기능을 강화하려는 제도 개선을 추진하면서 일정한 공기업의 경우에는 주식회사에서의 사외이사에 해당하는 비상임이사의 비율을 과반수로 하고, 이사회 의장을 선임비상임이사로 하며, 감사에 갈음하여 감사위원회를 설치하도록 하였다. 그러나 이와 같은 제도가 효율적으로 운영되기 위해서는 이사회가 감독기능 중심으로 운영되도록 하여야만 한다. 따라서 공기업의 경영에 관련된 집행업무를 담당할 집행임원을 별도로 선임하고, 이사회는 집행임원에 의한 업무를 감독하는 체제로 공기업 지배구조를 운영하기 위하여 공기업에도 집행임원제도를 도입하는 것이 필요하다.

(5) 현재 공기업의 경영과 관련하여 가장 큰 문제점으로 지적되는 것 중의 하나는 공기업의 경영이 정상적인 절차에 따르지 않고, 외부의 영향에 의하여 비정상적으로 운영되는 경우가 발생한다는 점이다. 따라서 이와 같은 문제점을 해결하기 위해서는 법규의 준수를 감시하는 기구인 준법감시기구의 도입이 필요하며, 공기업 조직에서 비정상적인 업무관행을 제거하기 위한 윤리경영에 대한 기준을 확립하는 것이 필요하다.

(6) 공기업 경영의 효율성 제고를 위해서는 능력있고 신망이 높은 경영자를 영입하여야 하나, 이와 같은 전문가를 영입하기 위해서는 그에 맞는 대우를 하여야 한다. 따라서 공기업 경영자의 능력에 맞는 대우를 위하여 급여 수준도 현실화하고 경영성과에 따른 성과급의 체계를 확립하는 것이 필요하다.

(7) 공기업에는 지방자치단체에 소속된 공기업도 다수인데, 이들에 대한 규율은 공운법 이외에 별도로 규율되고 있다. 그러나 그 내용이 매우 불합리하거나 미흡한 수준이어서 지방공기업에 대해서도 가능한한 공운법의 내용이 적용되도록 하는 것이 지방공기업의 효율성 제고를 위하여 필요하다.

(8) 공기업은 그 동안 자본규모나 수익성 등으로 인하여 민간기업이 참여하기 어려운 분야에서 많은 역할을 수행하였으나, 최근 우리나라 경제가 급격히 성장하여 민간기업의 규모나 기술 수준이 세계적인 수준에 이르게 되면서 그 동안 공기업에서 담당하였던 분야 중에는 민간기업에서 수행하여도 큰 문제가 없는 영역이 나타나고 있다. 이와 같은 상황에서도 공기업의 체제를 고수한다는 것은 효율성이나 능률성의 측면에서 문제가 있다고 생각되며, 따라서 이와 같은 상황에서는 가능한 분야에서 우선 순위를 정하여 민영화를 적극적으로 추진하는 것이 국민경제와 국가재산의 효율성 제고를 위하여 필요하다.

목 차

제1장 서 론

Ⅰ. 연구목적	1

Ⅱ. 연구의 필요성	2

Ⅲ. 연구의 범위 및 방법	3

Ⅳ. 연구의 구성	4

제2장 우리나라 공기업 지배구조의 현황

Ⅰ. 공기업 지배구조의 특수성	6

1. 공기업 지배구조의 필요성	6

2. 공기업의 대리구조와 대리인비용	7

Ⅱ. 우리나라 공기업 지배구조의 현황	9

1. 법률 제정의 배경	9

2. 공기업 지배구조의 내용	10

Ⅲ. 주식회사 지배구조 원칙	17

1. 주주총회	17

2. 이사회	17

3. 사외이사제도	18

4. 감사 및 감사위원회 제도	18

5. 집행임원제도	19

6. 준법감시제도	20

제3장 외국의 공기업 지배구조

Ⅰ. OECD 공기업 지배구조 원칙	21

1. 소유자로서의 정부의 역할	21

2. 내부지배구조	21

3. 외부지배구조	22

4. OECD 기업지배구조 원칙	23

Ⅱ. 주요국 공기업 지배구조의 현황	25

1. 공기업의 법적 규제 형태	25

2. 소유주로서 정부의 역할	26

3. 주주의 권리	29

4. 이해관계자와의 관계	29

5. 투명성과 정보공개	29

6. 공기업 이사회의 책임	31

제4장 공기업 지배구조의 문제점

Ⅰ. 2006년 공기업 지배구조의 혁신추진	32

1. 공기업 지배구조의 문제점	32

2. 혁신방안 주요내용	33

Ⅱ. 현행 공기업 지배구조에 대한 평가	37

1. 내부지배구조	38

2. 외부지배구조	39

3. 문제점	40

제5장 공기업 지배구조 개선방안

Ⅰ. 소유권자로서의 정부 역할	42

1. 소유권의 분배 및 행사	42

2. 공공기관운영위원회	43

3. 경영방침의 설정	44

Ⅱ. 이사회와 경영자	44

1. 이사회의 기능 및 구성	44

2. 이사회 의장의 역할	48

3. 이사 및 경영자의 의무	49

4. 사외이사	53

5. 이사의 임기 및 해임	58

Ⅲ. 이사회내 위원회	59

1. 주식회사 이사회내 위원회	59

2. 공기업 이사회내 위원회	62

Ⅳ. 감사위원회	63

1. 주식회사 감사위원회	63

2. 공기업 감사위원회	69

Ⅴ. 집행임원제도	70

1. 주식회사 집행임원제도	71

2. 공기업 집행임원제도	73

Ⅵ. 준법감시기능 등	74

1. 주식회사 준법감시제도	74

2. 공기업 준법감시제도	79

Ⅶ. 기타	80

1. 공기업 평가 및 성과연계형 보상체계	80

2. 공익적 기능의 수행과 이해관계자 관계	82

3. 지방공기업의 수준 격상	82

4. 공기업의 민영화	83

제6장 결론 및 정책제언	85

참고문헌	89

제1장 서론

Ⅰ. 연구목적

그 동안 우리나라 공기업은 국가 경제가 발전되기 이전에는 필요한 자본이나 수익성 등의 문제로 인하여 민간기업이 수행하기 어려운 분야에서 많은 역할을 수행하였으며, 현재에도 철도․전기․가스 등 국민 생활에 필수적인 분야에서나 국가기간산업에 관련된 분야에서 국가 경제에 큰 기여를 하고 있다.

그러나 최근에 와서 공기업은 비효율적인 조직의 대명사로 간주되면서 개혁의 대상으로 몰리고 있는데, 공기업이 노동생산성․자본생산성․기술적 효율성 등에서 문제가 있는 것으로 나타나고 있다. 한 민간보고서에 의하면 1996년에서 2000년에 이르는 4년 동안 55개 공기업과 2천여 개의 민간기업의 생산성과 효율성을 비교하여 분석한 결과, 우리나라 공기업의 노동생산성은 민간기업의 66%에 불과하고 자본생산성은 20% 수준에 불과한 것으로 나타났다.

이준구․이창용, 「경제학 들어가기 (제3판)」(서울 : 법문사, 2012), 174면.

상기에서 본 바와 같이 공기업의 효율성 측면에서의 심각한 문제로 인하여 각계각층의 반대에도 불구하고 공기업의 구조조정이나 민영화가 지속적으로 추진되고 있지만, 일부를 제외하고는 특별한 성과가 나타나고 있지 않은 것으로 보인다. 특히 2008년 신정부가 들어서면서 ‘일하는 공기업, 생산성 있는 공기업’으로 개혁을 추진하면서 시장에서 잘 할 수 있는 것은 시장원리가 적용되도록 하되, 국민생활에 필수적인 것은 정부가 운영하는 방향으로 공기업 정책을 수립하면서, 한편으로는 민영화의 효과가 큰 기업부터 단계적으로 민영화를 추진하고, 다른 한편으로는 공기업에 대한 구조조정을 통하여 기업 가치를 제고하고 경영혁신을 추진하고 있다.

또한 공기업의 경영효율화를 위하여 공기업 지배구조의 혁신을 추진하였는데, 공기업 경영의 독립성을 확보하기 위하여 공기업의 장의 선임절차의 개선을 추진하였고, 공기업의 장의 실적 책임제, 감사제도의 정비, 임원선임제도의 개선을 통하여 경영의 효율화를 추진하였다.

2000년 이후 해외에서도 공기업 지배구조의 개선이 주된 이슈였는데, 일부 국가(독일, 스위스 등)에서는 정부의 공기업 소유구조와 관련하여 개선정책을 추진하여 중앙집중화를 강화하였고, 일부 국가(독일, 스웨덴 등)에서는 경영의 효율성 제고를 위하여 투명성과 책임성을 강화하는 정책을 실시하였다. 또한 많은 국가(독일, 이태리, 스페인 등)에서는 공기업 이사회의 기능을 강화하기 위하여 정치적인 영향력을 배제할 수 있도록 이사회의 구성과 전문적인 자격에 대한 개선을 추진하였다.

한국조세연구원, “공기업지배구조-2005년 이후 OECD 회원국에서의 변화와 개혁,” 2011, 3～4면.

이러한 배경 하에서, 본 연구의 목적은 현행 공기업 지배구조의 현황과 문제점을 분석하고, 보다 투명하고 합리적인 공기업 경영을 실현하기 위하여 공기업의 지배구조를 어떻게 구성하여야 하는지에 대해서 검토하며, 이를 위해서는 어떠한 법적․제도적 장치를 구비하는 것이 필요한 것인지에 대해서 연구하고자 한다. 그리고 이를 위하여 외국의 법제 및 사례를 검토하여 분석해 봄으로써 우리나라 공기업의 올바른 지배구조의 확립을 위한 시사점을 얻고자 한다.

Ⅱ. 연구의 필요성

공기업의 지배구조는 일반적으로 내부지배구조와 외부지배구조로 나누고 있는데, 내부지배구조는 주주총회․이사회․공기업의 장․경영진․노조 및 직원․감사제도 등으로 구성되어 있으며, 외부지배구조는 행정기관과 이해관계자․공기업의 지주회사․공기업의 소비자 보호기구․공기업의 경영평가기관․공기업의 경영공시체제․공기업의 외부 감사기관으로 구성되어 있다.

공기업의 외부지배구조와 관련하여 공기업의 규제와 감독을 담당하고 있는 주무부처․공공기관운영위원회(이하 ‘공운위’로 약칭함)가 그 핵심이라고 할 수 있고, 공기업의 경영평가기관도 유력한 공기업에 대한 외부 통제 수단이 되고 있다. 또한 공기업에 대한 감사원과 주무부처 등에 의한 감사 및 공인회계사나 회계법인의 결산감사도 공기업의 가장 합법적인 외부지배구조라 할 수 있다.

공기업의 지배구조를 사기업과 비교하면 공기업의 지배구조는 공기업의 소유주체인 정부가 공기업의 기관장을 비롯한 주요 경영자들을 선발하고, 또한 공기업을 통제․감독하는 규제자의 역할도 동시에 수행하고 있기 때문에, 일반 사기업과는 다른 독특한 지배구조체제를 구성하고 있다. 주인․대리인 이론에 비추어 봤을 때, 공기업의 주인은 국민이고 정부는 그 수임인이며, 공기업 경영자는 대리인인 다단계적 계층 구조로 지배구조가 구성되어 있다. 즉 공기업의 지배구조에서는 시장의 지배를 받는 사기업과 달리 국민으로부터 소유권을 위임받은 정부가 공기업을 경영할 대리인을 선임하고, 공기업의 감독자 입장에서 공기업을 효율적으로 감독하고 통제할 수 있는 감시기구를 별도로 설치하고 있다. 그러나 최근에 와서 공기업과 사기업의 지배구조는 서로 많이 유사해지고 있는데, 소유권을 가진 정부가 공기업의 주주권을 행사한다는 것만 제외한다면, 공기업 및 사기업 지배구조의 구분은 어려워지고 있다.

이와 같은 상황에서 OECD 회원국에서는 공기업 지배구조에 대해서 2005년 이후 많은 변화와 개혁을 추진하였다. 한국에서도 2007년 공공기관운영에관한법률(이하 “공운법”이라 함)을 제정하여 공기업의 범위를 확대하는 등 공기업에 대한 규제와 감독을 강화하는 한편, 경영효율화를 위한 공기업 지배구조의 개혁을 추진하고 있다. 그러나 공기업으로서의 한계가 나타남에 따라 사기업의 지배구조원칙에 따른 제도의 개선을 대폭 확대하고 있는데, 공기업의 장의 실적평가에 의한 책임제, 사외이사(비상임이사)의 의무화, 이사회 내 위원회제도의 도입, 감사 및 임원제도의 개선 등이 대표적인 사례라고 할 수 있다.

한국조세연구원, 전게자료, 3면.

이와 같은 공기업에 대한 개혁은 우리나라에서도 지속적으로 수행하여야 할 필요성이 있으며, 이를 위하여 공기업 지배구조의 현재 상황에 대해서 조사하여 문제점을 분석하고 이에 대한 개선사항을 제시하여야 할 것이다. 최근 공기업과 사기업의 지배구조가 근접하는 현실을 감안하여 사기업에 적용되는 기업지배구조의 원칙의 내용 중 공기업에 적용가능성이 높은 제도를 공기업에 적용될 수 있는 방안을 적극 모색하여야 할 것이다.

공기업 지배구조의 문제점을 분석하고 이에 대한 개선방안을 제시함으로써 공기업 경영의 효율성을 극대화할 수 있으며, 이를 통하여 국가 예산의 효율적인 관리를 도모할 수 있을 것이라고 생각된다. 우리나라에서는 공기업의 방만한 경영으로 인하여 상당한 규모의 국고재원이 공기업에 지원되고 있는데, 공기업 경영의 효율화를 통하여 공기업 수익의 극대화가 실현된다면, 공기업에 대한 국고 지원도 축소될 것이고 이에 따른 예산 절감이 가능할 것이라고 생각된다.

따라서 국가 예산의 효율적인 관리를 위하여 공기업에 대한 개혁의 차원에서의 공기업 지배구조에 대한 실태를 점검하고 문제점을 분석하여 공기업 경영의 효율화를 위한 공기업 지배구조의 개선방안 제시가 필요하다고 생각된다.

Ⅲ. 연구의 범위 및 방법

연구의 범위는 다음과 같이 한다.

□ 공기업 지배구조의 현황 분석

□ 현행 공기업 지배구조에 대한 적용 법규의 내용 분석

□ 외국 공기업지배구조의 현황

□ 공기업 지배구조의 문제점 분석

□ 예산절감을 위한 공기업 지배구조 개선방안 고찰

- 주식회사 지배구조원칙과의 비교

연구의 방법은 다음과 같다.

□ 문헌연구 (document research)

- 공기업 지배구조에 관한 이론

- 주식회사 지배구조에 관한 이론

- 공기업 지배구조 현황에 관한 문헌

- 기타

□ 실증자료의 수집 및 분석

- 각종 공식적, 비공식적 자료의 수집

- 자료의 내용분석(content analysis)

□ 외국사례 분석

- 외국의 지배구조 관련 법제

- 외국의 공기업 지배구조 개선 사례

Ⅳ. 연구의 구성

제1장에서는 연구목적, 연구의 필요성, 연구의 범위 및 방법, 연구의 구성 등에 대해서 전반적으로 살펴본다.

제2장에서는 우리나라 공기업 지배구조의 현황에 대해서 전반적으로 살펴보고 있는데, 공기업 지배구조의 특수성․우리나라 공기업 지배구조의 현황․주식회사 지배구조 원칙 등에 대해서 공공기관의 운영에 관한 법률을 중심으로 일반적인 지배구조원칙에 대해서 기술한다.

제3장에서는 외국의 공기업 지배구조에 대해서 전반적으로 살펴보고 있는데, OECD 공기업 지배구조원칙, 주요국 공기업 지배구조 현황에 대해서 법규정의 내용 및 제도 개선 사항 등을 중심으로 구체적인 내용에 대해서 점검한다.

제4장에서는 공기업 지배구조의 문제점에 대해서 전반적으로 살펴보고 있는데, 2006년 공기업 지배구조의 혁신내용과 현행 공기업 지배구조에 대한 평가 등에 대해서 세부적인 내용을 검토하면서 문제점을 도출하는 방향으로 검토한다.

제5장에서는 공기업 지배구조 개선방안에 대해서 전반적으로 살펴보고 있는데, 소유권자로서의 정부의 역할․이사회 및 경영자․이사회 내 위원회․집행임원제도․준법감시기능 등에 대해서 주식회사 지배구조 내용과 비교하면서 현재의 공기업 지배구조에 대한 개선방안에 대해서 구체적으로 검토한다.

제6장은 본 논문의 결론 부분으로서 공기업 지배구조에 대한 정책적인 제언을 한다.

제2장 우리나라 공기업 지배구조의 현황

Ⅰ. 공기업 지배구조의 특수성

1. 공기업 지배구조의 필요성

공기업의 지배구조는 “정부, 경영진, 이사회, 주주 기타 이해관계집단의 공기업을 둘러싼 상호 관계와 각각의 책임에 관한 구조”로 이해되는데, 이는 이해관계자와 정부 등 외부 지배구조의 요소가 중요한 역할을 하기 때문이다.

이는 기본적으로 공기업의 지배구조에 대한 광의설에 기초한 정의이다.

일반 주식회사의 지배구조를 주주와 기타 이해관계자의 관계, 주주 및 경영자와의 관계에서 개념을 정립한다고 보았을 때, 기업가치의 증대라는 주주 및 경영자의 목표, 그리고 주주와 이해관계자 간의 이익 우선순위 문제 등을 중심으로 살펴보면, 사기업과 비교되는 공기업 지배구조의 특수성은 다음과 같다. 우선, 공기업은 지배구조에서는 공기업의 대리인(경영자)이 궁극적으로 책임을 져야 할 대상인 국민과의 관계에서 공기업과 이중적 관계에 서 있기 때문에 공통된 하나의 목표를 찾기가 사기업에 비해 훨씬 어렵다. 국민은 공기업의 주주와 같은 지위에 있기 때문에 소유자로서 공기업 자산의 최종적인 권리자인 동시에 공기업이 제공하는 재화와 용역의 최종소비자의 지위에 있게 되는 것이다. 이로 인하여 공기업의 경영자는 국민의 이익을 위하여 최선을 다하기 위해서는 공기업의 경영 그 자체도 중요하지만, 공기업에 영향력을 행사하는 정부 및 정부관리의 지배권도 중요하다는 것을 고려하여야 한다.

유민수, “공기업지배구조의 특성과 개선방안에 관한 법적 고찰,” 「기업법연구」(한국기업법학회),  제24권 제2호(2010), 19～20면 참조.

공기업의 지배구조와 관련하여 공기업의 설립배경의 하나이기도 한 공기업의 자연독점적 성격을 고려했을 때, 공기업의 지배구조가 반독점적 목적에 부합하여야 하는 문제도 있는데, 이는 공정거래법을 통하여 이와 같은 문제를 해결하고 있다. 즉 주주로서의 기업목표는 기업가치의 극대화이기 때문에 공기업 주주로서 정부의 이익은 기업가치 극대화이며 이를 위하여 공기업의 경영자는 독점이윤을 추구하고 정부로서는 시장의 진입장벽을 높여야 할  것이다. 이에 반하여 공공이익을 추구하기 위한 정부의 의무는 공공복리를 극대화하는 것이며, 이를 위하여 저소득층이 공공서비스를 제한 없이 이용할 수 있는 방향으로 공기업의 경영자는 공기업의 경영을 추진하여야 한다. 또한 정부와 정치인으로서는 정치적인 이익이 되는 방향으로 공기업의 경영을 추진하게 하려 하거나 공기업의 독점이윤을 분배하여 정치적 입지를 강화하는데 이용하기 위하여 공기업의 경영을 통제하려 할 수도 있다. 따라서 이와 같은 문제를 해소할 수 있는 장치를 공기업 지배구조에서 갖추는 것이 필요하게 된다.

유민수, 상게논문, 20면 참조.

공기업의 기업가치를 극대화하는 일은 기업경영의 목적으로는 당연한 과제이지만, 공공복리라는 측면에서 정부가 정치적인 면을 고려했을 때에는 별로 인기있는 정책은 아니다. 따라서 관료와 정치인들은 조직화된 이익집단과 타협함으로써 정치적 지지도를 높이고 정치적 이익의 극대화를 추구하는 경향이 있으며, 이로 인하여 이익집단의 정치적 영향력이 공기업 지배구조에도 커다란 영향을 미칠 수 있으며, 공기업 지배구조를 정치적 권한남용으로부터 보호할 필요성이 제기된다.

한편으로 공기업 지배구조와 관련된 정부의 지위도 고려하여야 한다. 정부는 공기업의 주주이고 규제자이며, 공기업의 존립 및 사업에 관련된 법적 환경의 주요 구성요소를 결정하는 주요한 당사자이다. 이와는 달리 정부는 공기업의 주요 고객의 지위에 있을 수도 있으며, 채권자가 되기도 있다. 이 이외의 여러가지 관계에 따른 권한을 정부가 행사할 수 있기 때문에 공기업 경영에 미치는 정부의 영향력을 제한하려는 지배구조의 내용은 영향을 받을 수 밖에 없다. 이에 따라 공기업 지배구조에 미치는 정부의 영향도 고려하여야 한다.

유민수, 전게논문, 21면 참조.

그리고 정부의 주무부처와 관료집단도 공기업의 지배구조와 관련하여 많은 영향력을 미치게 된다는 점을 고려해야 한다. 공기업의 전략수립 과정은 정치권과 정부부처 간, 정부부처와 공기업 간, 또는 정치권과 공기업 간에 특정한 사안에 대해서  협조와 갈등의 관계 등을  통하여 왜곡되는 사례가 일어날 수 있다. 또한 관료는 예산증액과 재정운영의 재량권 확대, 정책결정 과정에서의 역할 강화와 같은 자신들의 고유한 이해관계로 인해서 공기업 지배구조에 대해서 영향력을 행사하려는 경향이 있다.

2. 공기업의 대리구조와 대리인비용

가. 중첩적 대리구조와 통제의 필요성

공기업의 외부 지배구조는 다단계구조를 가지고 있으며, 대리인 관계에서 국민은 ‘주인’, 그의 수탁자인 국회나 정부는 ‘위임자’, 그리고 공기업과 같이 위임된 업무를 최종적으로 수행하는 기관의 경영자를 ‘대리인’이라고 하고, 이러한 관계를 전체적으로 “주인-대리인”관계라 부른다. 이와 같은 관계구조 하에서 정부가 임명한 공기업의 경영자는 높은 경영성과를 올리기 위하여 노력하지만, 공기업 직원은 높은 임금과 복지수준을 원한다. 이와 같은 상황에서 대리인인 공기업의 경영자는 사내정보를 통하여 정확한 공기업의 생산성을 파악하고 있는데, 위임자인 정부는 이를 정확하게 파악하고 있지 못하는 ‘정보의 비대칭성’으로 인하여 대리인인 공기업의 경영자가 주인인 국민과 위임자인 국회 및 정부에 반하는 공기업 경영을 하게 되는 대리인 문제가 발생하게 된다. 따라서 일정 범위에서 정부의 공기업 통제는 불가피한 것이며, 따라서 공기업에 대한  통제의 범위와 방법은 공공성과 기업경영의 자율성이 균형을 유지하는 수준에서 결정되어야 한다.

이러한 중첩적 대리인 관계를 ‘다층적 관계 구조(multiple hierarchy relation structure)' 또는 '복대리인 문제(double agency problem)'이라고 부른다.

유민수, 전게논문, 22면 참조.

나. 내부 대리인비용과 외부 대리인비용

공기업 지배구조의 목표 중의 하나는 일반적인 주식회사 지배구조에서와 마찬가지로 경영자에 의해 발생하는 내부 대리인비용을 최소화하는 것이다. 그러나 공기업에는 일반적인 주식회사보다 훨씬 다양한 이해관계자가 존재하며, 정치적인 관계에 따른 영향도 있기 때문에 일반적으로 논의되는 신인의무(fiduciary duty)의 기준도 이에 대응하여 변경하여야 하는 문제가 있다. 또한 공기업 경영자에 대한 보상체계도 일반적인 주식회사에서 경영성과를 나타내는 지표로 사용되는 주가가 대체적으로 존재하지 않기 때문에 주가를 대신할 성과측정지표를 찾아야 하는 것도 문제가 된다.

김영규․감형규, 「재무관리 (제4판)」(서울 : 박영사, 2008), 9면 참조.

유민수, 전게논문, 23면 참조.

공기업 지배구조의 또 다른 목표로는 공기업의 생산품인 재화와 용역의 소비자인 국민의 이익과 공기업 주인으로서의 국민의 이익이 상충될 경우 관료와 정치인들이 조정하는 역할을 하게 되는 것인데, 이를 외부 대리인비용이라고 하며, 이를 최소화하여야 한다. 정치인과 정부 고위관료는 공기업과 관련된 지배권한을 행사함에 있어서 영향을 미치게 되는데, 주주로서 정부의 권한은 정치적 이익이 아닌 공공복리를 위하여 행사해야 한다. 이와 같은 점을 고려했을 때, 공기업의 지배구조를 고려하는데 있어서 일반적인 주식회사의 지배구조와 관련된 기준과 지침을 일률적으로 적용하기는 어렵다.

유민수, 전게논문, 23면 참조.

내부 대리인비용을 최소화하기 위하여 정부의 지배권한을 강화하면 경영자에 대한 감독이 강화되는데, 이렇게 되면 외부 대리인비용은 증가한다. 반대로 공기업의 경영자에게 많은 권한을 주고 경영의 자율성을 확대하게 되면, 내부 대리인비용은 증가하지만 관료와 정치인들의 영향력은 감소하게 된다.

공기업의 일반인에 대한 지분매각을 통해 소수주주가 정부를 견제토록 함으로써 외부 대리인비용을 낮추고 일정한 범위에서 시장에 의한 경영감시기능을 활용할 수 있을 것이다. 이 때 소수주주의 권리보호와 지배구조 프로세스에의 참여를 확대할 필요가 있게 된다(OECD 공기업원칙 Ⅲ-D).

공기업을 관장하는 주무장관은 공기업의 기업가치에 대해서 많은 이해관계를 가지고 있지 않다. 따라서 공기업이 파산하지 않는 한 주무장관은 다른 정치인이나 정무직 공무원이 하는 것처럼 공기업 관련 정책에 대해서 국민적 선호를 우선시하는 경향을 보이게 된다. 집권당과 정치적 이해관계를 같이 하는 주무장관으로서는 공기업이 제공하는 공공서비스와 관련하여 선거에 유리한 방향으로 작용되도록 권한을 행사할 수 있으며, 해당 주무부처에서는 복지향상과 같은 국가적인 목표를 위해서 소관업무를 이용하는 경향이 많다.

유민수, 전게논문, 24면 참조.

이에 반하여 장관보다 정치적 이해관계가 적은 관련 주무부처의 국장들은 정치적 고려와 관계없이 공기업에 대한 다양한 전략적 행동을 취할 가능성이 높다. 물론 주무장관의 정치적인 성향에 영향을 받을 수 있지만, 주무부처의 국장은 장관에 비하여 정치권의 영향을 직접 받지는 않기 때문이다. 각 부서가 행하는 전략적 행동의 범위는 그 부서가 공기업의 지배체계에서 갖는 위상에 따라 달라진다. 예산심사 과정을 통해서 또 공기업 이사회의 일원으로 활동함으로써 관료역할은 더 커질 수 있다.

OECD 공기업원칙이 권고하고 공운법이 규정하는 바와 같이 공기업의 일상적 경영관리에 정부가 간섭하지 못하도록 공기업 지배구조 체계를 구성하도록 하는 것은 공기업의 경영자율성을  보장함으로써 외부 대리인비용은 감소하고 경영의 효율성은 높아질 것이라는 기대에 따른 것이다.

Ⅱ. 우리나라 공기업 지배구조의 현황

1. 법률제정의 배경

그동안 여러 차례에 걸쳐 공공기관 경영혁신을 추진해 왔으나, 공기업의 방만한 경영행태 및 도덕적 해이의 문제는 계속하여 반복적으로 제기되어 왔는데, 공기업의 지배구조에 대한 국내․외적 관심이 고조되는 가운데 OECD에서는 2005년 공기업에 대한 지배구조원칙(OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises, 이하 “OECD공기업원칙”이라 함)을 발표하였다.

OECD, OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises, 2005.

이후 기획예산처에서는 정부혁신지방분권위원회와 함께 공공기관 경영혁신을 위해 공기업 지배구조 개선을 추진하였으며, 이에 따라 2006년 말 “공공기관의 운영에 관한 법률(이하 ‘공운법’이라 함)”을 제정하여 2007년 4월 1일부터 시행하였다. 공운법의 제정에 따라 종전의 정부투자기관관리기본법과 정부산하기관관리기본법은 폐지되었다.

2. 공기업 지배구조의 내용

가. 공운법상의 지배구조

2006년 이전까지 제기되어온 공기업 지배구조상의 문제점들을 해결하려는 취지로 제정된 공운법에 따른 공기업의 지배구조의 내용은 다음과 같다

(1) 공공기관의 범위 설정 및 유형 분류

다른 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출현한 기관(공운법 제4조 제1항 1호), 정부의 지원액이 총수입액의 2분의 1을 초과하는 기관(공운법 제4조 제2호) 등 법적 요건에 해당하여 정부가 공공기관으로 지정한 기관을 공공기관으로 규정하였다(공운법 제4조 제1항).

공공기관의 유형을 시장성 기준과 기관 고유의 업무특성에 따라 공기업과 준정부기관의 두 가지로 구분하여 직원 정원이 50인 이상이고 총수입액 중 자체수입액이 2분의 1  이상인 공공기관 중에서 정부가 지정한 기관을 공기업, 공기업이 아닌 공공기관 중 정부가 지정한 기관을 준정부기관으로 지정하도록 하였다(공운법 제5조 제1항, 제2항). 공기업은 다시 시장형 공기업과 준시장형 공기업으로, 준정부기관은 다시 기금관리형 준정부기관과 위탁집행형 준정부기관으로 분류하여 구분을 세분화하고 있다(공운법 제5조 제3항).

(2) 공공기관운영위원회

공기업의 운영에 관한 사항을 심의․의결하기 위하여 기획재정부 장관을 위원장으로 하고 정부 및 민간위원으로 구성된 공운위를 둔다(공운법 제8조). 공운위는 과거 정부투자기관운영위원회와 정부산하기관운영위원회의 기능을 통합한 정책결정기구이다.

공운위는 공기업의 지정․지정해제와 변경지정, 공공기관의 신설 심사, 공공기관의 기능조절, 시장형 공기업의 선임비상임이사 임명, 공기업의 임원 임명․해임이나 해임 건의, 비상임이사․감사에 대한 직무수행실적평가, 공기업의 경영실적 평가 등에 관한 사항을 담당하기 때문에 공공기관 지배구조와 관련하여 핵심적인 역할을 수행한다(공운법 제8조 1호 내지 15호).

(3) 기관신설 및 기능적정성 심사제도

과거에는 공공기관 신설에 대한 명시적이고 체계적인 관리시스템이 없었으나, 공운법에서는 공공기관의 남설을 방지하고 국민의 재정부담을 완화하기 위하여 공공기관을 신설할 경우에는 공운위의 심의․의결을 거쳐서 기획재정부 장관의 사전심사를 의무화하였다(공운법 제7조 제1항, 제2항).

공운법에서는 별도의 규정없이 공공기관에 대해 기능 적정성 심사 및 구조조정 추진을 의무화하고 있다(공운법 제14조). 이는 경제적․사회적 환경변화 등에 따라 기능조정이 필요한 경우 등을 점검하여 공공기관의 사회적 적정성을 제고하며 중복되거나 불필요한 기능을 폐지하고 통합하며 이관하여 핵심기능으로 재구축함으로써 효율적인 공기업 경영을 도모하기 위한 것이다.

(4) 경영공시

기업지배구조의 중요한 구성요소 중 하나는 기업내 상황을 이해관계자에게 공시하는 것이다. 기업내 상황을 공시하여 그 소유자인 주주들에게 투자의 판단자료를 제공하고, 또한 장래의 투자자들에게 투자결정의 기초자료를 제공할 수 있다. 공기업에 있어서도 소유자이자 고객인 국민들에게 경영상황을 공시하며 주무부처에 보고하게 함으로써 경영의 투명성을 제고하도록 하였다.

공운법에서는 공기업으로 지정된 모든 기관에 대해 법률에서 열거된 모든 사항을 의무적으로 공시하도록 하였다(공운법 제11조 제1항). 또한 기관별 개별공시 외에 일반국민들이 보다 손쉽게 공기업의 주요경영사항을 이해하고 파악할 수 있도록 공시내용을 표준화하여 통합 제공하는 통합공시제도를 도입하였다(공운법 제12조). 공기업의 공시의무에 따라 공기업은 경영목표와 예산 및 운영회계, 결산서, 임원 및 운영인력 현황, 감사나 감사위원의 직무수행실적 평가결과, 경영실적 평가결과, 정관 및 이사회 의사록 등에 대해서 공시하여야 한다(공운법 제11조 제1항 1호 내지 13호).

인터넷 홈페이지를 통하여 경영상황에 대해서 공시하고 사무소에는 필요한 서류를 비치하며 열람이나 복사에 응하여야 한다. 이에 따라 현재 기획재정부 홈페이지를 통해 알리오(ALIO)라고 불리는 공기업 경영정보시스템이 구축되어 있다.

(5) 이사회

공기업의 자율경영 및 책임경영체제의 구축을 위해서는 이사회의 기능이 제대로 작동하는 것이 중요하며, 이를 위한 공기업 이사회제도의 개선이 공운법의 핵심내용 중 하나였다.

공기업의 이사회는 경영목표 등 중요의사결정 기능․경영감독기능을 하며(법 제17조), 공기업의 장에 대한 해임요청권(공운법 제22조 제1항)을 행사할 수 있고, 비상임이사는 감사요청권․자료요구권(공운법 제22조 제2항, 제3항) 등의 권한을 행사할 수 있다.

이사회는 공기업의 장을 포함한 15인 이내의 이사로 구성하며(공운법 제18조 제1항),  이사는 상임 및 비상임으로 구분한다(공운법 제24조 제2항). 공기업 상임이사와 기관규모가 대통령령으로 정하는 기준 이상이거나 업무내용의 특수성을 감안하여 대통령령으로 정하는 준정부기관 상임이사의 정수는 기관장을 포함한 이사 정수의 2분의 1 미만으로 한다(공운법 제24조 제3항 본문). 다만, 제6조(공공기관 등의 지정절차)에 따라 공기업·준정부기관으로 지정될 당시 상임이사의 정수가 기관장을 포함한 이사 정수의 2분의 1 이상인 경우 제28조 제1항(이사 등의 임기) 단서에 따라 임원의 임기가 보장되는 동안에는 상임이사의 정수는 기관장을 포함한 이사 정수의 2분의 1 이상으로 할 수 있다(공운법 제24조 제3항 단서). 공운법 제24조 제3항 본문에 따른 준정부기관 이외의 준정부기관 상임이사의 정수는 기관장을 포함한 이사 정수의 3분의 2 미만으로 하는데, 다만 제6조에 따라 준정부기관으로 지정될 당시 상임이사의 정수가 기관장을 포함한 이사 정수의 3분의 2 이상인 경우 제28조제1항 단서에 따라 임원의 임기가 보장되는 동안에는 상임이사의 정수는 기관장을 포함한 이사 정수의 3분의 2 이상으로 할 수 있다(공운법 제24조 제4항).

공기업·준정부기관에 선임비상임이사 1인을 둔다(공운법 제21조 제1항). 선임비상임이사는 비상임이사 중에서 호선(互選)하는데, 다만 시장형 공기업과 자산규모가 2조원 이상인 준시장형 공기업의 선임비상임이사는 비상임이사 중에서 기획재정부장관이 공운위의 심의·의결을 거쳐 임명한다(공운법 제21조 제2항). 시장형 공기업과 자산규모가 2조원 이상인 준시장형 공기업의 이사회 의장은 제21조(선임비상임이사)에 따른 선임비상임이사가 되는데, 다만 이사회 의장이 부득이한 사유로 그 직무를 수행할 수 없을 때에는 정관으로 정하는 바에 따라 비상임이사 중 1명이 그 직무를 대행한다(공운법 제18조 제2항). 공운법 제18조 제2항을 적용할 때에 제6조에 따라 시장형 공기업 또는 준시장형 공기업으로 지정될 당시 비상임이사가 없는 경우에는 제25조 제3항 후단에 따라 비상임이사가 선임되기 전까지 이사회 의장은 시장형 공기업 또는 준시장형 공기업 지정 당시의 법령에서 정한 자가 된다(공운법 제18조 제3항). 자산규모가 2조원 미만인 준시장형 공기업과 준정부기관의 이사회 의장은 공기업의 장이 되는데, 다만 다른 법률에서 공기업의 장과 이사회 의장의 겸임을 금지하는 경우에는 그 법률의 규정에 따른다(공운법 제18조 제4항).

이사회의 회의는 이사회 의장이나 재적이사 3분의 1 이상의 요구로 소집하고, 이사회 의장이 그 회의를 주재한다(공운법 제19조 제1항). 이사회는 재적이사 과반수의 찬성으로 의결한다(공운법 제19조 제2항).

(6) 감사 및 감사위원회

공기업에 임원으로 감사를 두는데, 다만 제20조 제2항 및 제3항의 규정에 따라 감사위원회를 두는 경우에는 감사를 두지 아니한다(공운법 제24조 제1항). 감사는 다른 법령이나 정관으로 정하는 바에 따라 상임 또는 비상임으로 한다(공운법 제24조 제5항). 감사는 기획재정부장관이 정하는 감사기준에 따라 공기업·준정부기관의 업무와 회계를 감사하고, 그 의견을 이사회에 제출한다(공운법 제32조 제5항). 공기업의 경영감시․통제를 담당하는 감사의 역할이 형식화되어 있다는 비판이 제기됨에 따라 내부감사시스템의 실효성 제고를 위하여 공운법에서 감사제도를 개편하였다.

공기업의 이사회는 그 공기업의 정관에 따라 이사회에 위원회를 설치할 수 있다. 이 경우 위원회의 구성과 권한 등에 관한 사항은 「상법」 제393조의2(이사회내 위원회)의 규정을 준용한다(공운법 제20조 제1항). 공기업에서는 이사회의 전문성을 제고하기 위하여 특정한 분야를 전문적으로 심의하는 이사회 내 위원회제도를 도입하였다. 이에 따라 감사위원회제도도 운영할 수 있는데, 공운법에서는 시장형 공기업과 자산규모가 2조원 이상인 준시장형 공기업에는 제24조 제1항에 따른 감사에 갈음하여 제1항에 따른 위원회로서 이사회에 감사위원회를 설치하도록 하였는데, 다만 새로 감사위원회를 설치하여야 하는 공기업에 감사가 있는 경우에는 그 감사의 임기가 종료된 후에 설치한다(공운법 제20조 제2항). 그리고 자산규모가 2조원 미만인 준시장형 공기업과 준정부기관은 다른 법률의 규정에 따라 감사위원회를 설치할 수 있도록 하였다(공운법 제20조 제3항). 감사위원회의 구성 및 권한 등에 관하여는 공운법에서 규정한 것을 제외하고는 「상법」 제542조의 11 및 제542조의 12 제3항부터 제6항까지의 규정을 준용한다(공운법 제 20조 제4항). 감사위원회는 제32조 제5항의 규정에 따라 업무와 회계에 대한 감사를 실시하고, 그 결과를 이사회에 보고하여야 한다(공운법 제20조 제5항).

(7) 임원

공기업의 장은 제29조의 규정에 따른 임원추천위원회(이하 "임원추천위원회"라 한다)가 복수로 추천하여 공운위의 심의·의결을 거친 사람 중에서 주무기관의 장의 제청으로 대통령이 임명하는데, 다만 기관 규모가 대통령령이 정하는 기준 이하인 공기업의 장은 임원추천위원회가 복수로 추천하여 공운위의 심의·의결을 거친 사람 중에서 주무기관의 장이 임명한다(공운법 제25조 제1항). 공기업의 상임이사는 공기업의 장이 임명하는데, 다만 제20조 제2항 및 제3항에 따른 감사위원회의 감사위원이 되는 상임이사(이하 "상임감사위원"이라 함)는 제4항에서 정한 절차에 따라 대통령 또는 기획재정부장관이 임명한다(공운법 제25조 제2항). 공기업의 비상임이사는 임원추천위원회가 복수로 추천하는 경영에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람(국·공립학교의 교원이 아닌 공무원을 제외한다) 중에서 공운위의 심의·의결을 거쳐 기획재정부장관이 임명하는데, 이 경우 제6조(공공기관 등의 지정절차)의 규정에 따른 지정 당시 비상임이사가 없는 공기업은 지정 후 3월 이내에 비상임이사 2인 이상을 선임하여야 한다(공운법 제25조 제3항). 공기업의 감사는 임원추천위원회가 복수로 추천하여 공운위의 심의·의결을 거친 사람 중에서 기획재정부장관의 제청으로 대통령이 임명하는데, 다만 기관 규모가 대통령령이 정하는 기준 이하인 공기업의 감사는 임원추천위원회가 복수로 추천하여 공운위의 심의·의결을 거친 사람 중에서 기획재정부장관이 임명한다(공운법 제25조 제4항).  상임이사는 공기업의 장이, 비상임이사는 임원추천위원회가 추천하여 공운위의 심의․의결을 거쳐서 기획재정부장관이 임명하도록 함으로써 종전 주무부처 중심의 임원 인사권을 재배분하여 공기업의 장의 자율적인 책임경영체제를 실질적으로 뒷받침하도록 하였다.

임원추천위원회는 비상임이사와 이사회가 선임한 위원으로 구성되며(공운법 제29조 제2항), 공기업의 임원직과 공무원은 위원이 될 수 없고(공운법 제29조 제3항),  또한 이사회가 선임한 위원은 임원추천위원회 위원 정수의 2분의 1 미만으로 하여야 하며(공운법 제29조 제4항), 위원장은 비상임이사 중에서 호선하도록 하였다(공운법 제29조 제5항).

임원의 임기는 공기업의 장은 3년, 이사 및 감사는 2년으로 하되, 1년 단위로 연임할 수 있도록 하였다(공운법 제28조 제1항, 제2항). 임원의 연임 여부는 공기업의 장의 경우는 경영실적 평가결과, 상임이사의 경우 성과계약 이행실적의 평가결과 및 직무수행실적, 비상임이사 및 감사의 경우 직무수행실적의 평가결과 및 직무수행 실적을 고려하여 결정하도록 하고 있어서(공운법 제28조 제2항), 임기중이라도 평가 실적이 저조한 경우 해임이 가능하도록 하였다.

이사․감사에 대해서는 상법에 준하는 의무를 부여하고, 의무불이행 또는 해태시 해임․해임건의 및 손해배상청구가 가능하도록 하여 책임성을 확보하고자 하였다. 「상법」 제382조의 3(이사의 충실의무), 제382조의 4(이사의 비밀유지의무), 제399조(회사에 대한 책임), 제400조(회사에 대한 책임의 면제) 및 제401조(제3자에 대한 책임)의 규정은 공기업의 이사에 관하여 각각 이를 준용하고, 「상법」 제414조(감사의 책임) 및 제415조(준용규정)의 규정 중 회사에 대한 책임의 면제에 관한 사항은 공기업의 감사(감사위원회의 감사위원을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에 관하여 이를 준용하고 있다(공운법 제35조 제1항). 또한 기획재정부장관은 비상임이사(준정부기관의 비상임이사는 제외한다. 이하 이 항에서 같다) 및 감사(상임감사위원을 포함한다. 이하 이 항에서 같다)가 제1항에 따른 의무와 책임 및 제32조(임원의 직무 등)에 따른 직무를 이행하지 아니하거나 게을리한 경우 공운위의 심의·의결을 거쳐 비상임이사 및 감사를 해임하거나 그 임명권자에게 해임을 건의할 수 있고, 그 공기업으로 하여금 손해배상을 청구하도록 요구할 수 있다(공운법 제35조 제2항). 주무부처의 장은 기관장, 상임이사(상임감사위원은 제외한다. 이하 이 항에서 같다) 및 준정부기관의 비상임이사가 제1항에 따른 의무와 책임 및 제32조(임원의 직무 등)에 따른 직무를 이행하지 아니하거나 이를 게을리한 경우 공기업의 장, 상임이사 및 준정부기관의 비상임이사를 해임하거나 그 임명권자에게 해임을 건의·요구할 수 있고, 그 공기업으로 하여금 손해배상을 청구하도록 요구할 수 있는데, 다만 공기업의 장을 해임하거나 그 임명권자에게 해임을 건의하는 경우에는 공운위의 심의·의결을 거쳐야 한다(공운법 제35조 제3항).

(8) 공기업에 대한 감독

공기업에 대해서 일상적 운영에 대한 중복적인 경영감독(주무부처․정부투자기관운영위원회)으로 책임소재가 불분명해지고 주무부처의 정원․보수․예산 등을 통한 감독은 형식화하는 경향을 띠는 등 공기업에 대한 정부 감독체계가 미흡하여 공기업의 책임성 확보가 어렵고 경영자율성이 저해되고 있다는 비판이 제기되어 왔다.

공운법에서는 공기업에 대한 경영감독은 공운위, 사업감독은 주무부처가 전담토록 이원화하였다. 따라서 공기업은 경영목표를 수립(공운법 제46조)과 경영실적 등의 보고(공운법 제47조)에 대해서는 기획재정부장관과 주무장관에게 보고서를 제출하여야 하고, 기획재정부장관은 동 보고서에 대해서 공운위의 심의․의결을 거치도록 하고 있다. 또한 기획재정부장관은 공운위의 심의․의결을 거쳐 공통의 경영지침을 작성하여 공기업에게 통보함으로써 경영감독의 통일성을 확보하도록 하였다(공운법 제50조 제1항).

개별법에 규정된 주무부처의 공기업․준정부기관에 대한 포괄적 감독규정을 열거식․제한적 감독규정으로 대체하여 경영자율성을 실질적으로 보장하도록 하였다(공운법 제51조 제1항). 공운법은 회계감사인(제43조의 3), 기획재정부장관(제51조), 주무장관(제51조), 감사원(제52조), 국회(제52조의 2) 등 다양한 외부기관의 감독에 관련된 사항에 대해서도 규정하고 있다.

나. 지방공기업법상 지배구조

지방공기업에는 지방직영기업․지방공사․지방공단으로 구분되는데(지방공기업법 제2조 제1항), 공기업 지배구조 체계에 있어서도 다르게 규제되고 있다.

지방직영기업은 지방자치단체의 일부로서 지방직영기업의 관리자는 업무를 수행함에 있어서 의회와 지방자치단체의 장의 지휘․감독을 받는다. 지방직영기업의 관리자는 지방자치단체의 공무원 중에서 지방자치단체의 장에 의하여 임명되며(지방공기업법 제7조 제2항), 예산․결산․과태료의 부과․기타 의회의 의결을 요하는 사항에 대하여는 의회의 승인을 받아서(지방공기업법 제8조), 지방직영기업 경영의 기본계획과 지방자치단체의 주민복리에 중대한 영향이 있거나 다른 직영기업의 업무와 조정이 필요한 사항 등에 관하여는 지방자치단체의 장의 지휘․감독을 받아서 기업을 운영한다(지방공기업법 제10조). 지방공기업법에서는 기타 지배구조와 관련된 별도의 내용을  규정하고 있지 않다.

지방공사는 주민복리 및 지역경제에 미치는 효과․사업성 등 지방공기업으로서의 타당성 여부를 사전에 검토하고, 관할 시․도지사와의 협의절차를 거쳐서 법인으로 설립된다(지방공기업법 제49조 제1항). 지방공기업법이라는 특수한 법률에 근거하여 설립된 법인이지만, 그 실질은 주식회사와 동일하므로 상법 중 주식회사에 관한 규정을 준용하고 있다(지방공기업법 제75조). 또한 지배구조상 사장, 이사회, 감사의 선임 및 권한에 대해서는 공운법상 공기업의 경우와 유사하다(지방공기업법 제58조).

지방공단의 지배구조는 지방공사의 지배구조와 유사하여 지방공사에 관한 규정을 대부분 준용하고 있으며, 다만 사장을 이사장이라 명하고 있다(지방공기업법 제76조 제2항).

공운법상의 공기업에 비하여 지방공기업법상의 공기업에서는 이사회와 감사를 통한 사장에 대한 통제에 관한 일반적인 규정이 없으며, 경영성과계획 및 지방자치단체의 장과 행정안전부장관의 일반적인 감독권한을 제외하면 사장에 대한 통제수단과 관련된 구체적인 규정을 두고 있지 않다. 임원추천위원회의 구성과 관련하여 지방자치단체 및 지방의회가 추천한 인사로 구성된다는 의미에서 지방자치단체의 장으로부터 약간의 독립성은 보장된다고 할 수 있다.

Ⅲ. 주식회사 지배구조 원칙

우리나라 주식회사의 지배구조원칙을 정하고 있는 대표적인 법률은 상법이다. 상법은 우리나라 기업관련 기본법으로서 주식회사의 지배구조에 대해서 주주총회․이사회․이사․감사․집행임원․준법지원인 등에 대해서 그 구성․권한․의무․책임 등에 대해서 전반적으로 규정하고 있다. 그리고 그 밖에 상법의 특별법에서 기업의 지배구조에 대한 특칙을 별도로 규정하고 있는데, 이와 관련된 대표적인 법률로는 은행법․자본시장법․보험업법․금융지주회사에 관한 법률 등이 있다. 이하에서는 상법에서 규정하고 있는 주식회사 지배구조원칙에 대해서 살펴보고자 한다.

1. 주주총회

주주총회는 주주로 구성된 주식회사의 의사결정기관으로서 상법 및 정관에서 정한 사항을 의결하는 필요적 상설기관이다(상법 제361조). 주주총회의 소집은 일반적으로 다른 규정이 없는 한 이사회의 결의로 대표이사가 하고 있다(상법 제362조). 정기총회는 매년 1회 일정한 시기에 소집되는 것이 일반적이며, 필요한 경우 수시로 임시총회를 소집할 수 있다(상법 제365조). 주주총회의 결의사항에는 보통결의사항, 특별결의사항, 특수결의사항이 있다.

정찬형, 「상법강의(상) (제15판)」(서울 : 박영사, 2012), 820～821면.

2. 이사회

이사회는 집행임원 비설치회사의 경우는 “회사의 업무집행에 관한 의사결정 및 이사의 직무집행을 감독할 권한을 갖는 이사 전원으로 구성되는 주식회사의 기관”이고(상법 제393조 제1항, 제2항), 집행임원 설치회사의 경우는 “(대표)집행임원의 선임․해임과 집행임원의 업무집행을 감독하는 것을 주업무로 하는 이사 전원으로 구성되는 주식회사의 기관”이다(상법 제408조의 2 제3항). 이사회의 소집은 원칙적으로 각 이사에게 있으나, 이사회 결의로 특정한 이사에게 소집권을 위임할 수도 있다(상법 제390조제1항). 이사회 결의사항은 이사 과반수의 출석과 출석이사의 과반수의 찬성으로 결정되는데, 정관으로 그 비율을 높게 정할 수 있다(상법 제391조).

정찬형, 전게서, 907면.

3. 사외이사제도

사외이사제도는 IMF 경제체제 직후 우리나라 주식회사의 기업지배구조를 개선하기 위한 방안의 하나로 구 증권거래법 및 금융관계법에 도입되어, 자산 2조원 이상인 상장회사 및 금융회사는 이사총수의 과반수(또는 2분의 1 이상) 및 3인 이상을 선임하도록 하면서 도입된 제도이다. 그러나 IMF 경제체제 당시의 상법에서는 사외이사에 대하여 감사위원회와 관련하여 언급하였을 뿐 구체적인 내용을 규정하지 않았으나, 2009년 1월 개정상법에서 사외이사에 대하여 명확히 규정하였다. 즉, 상법 제382조 제3항에서 사외이사라 함은 “해당 회사의 상무에 종사하지 아니하는 이사로서 일정한 결격사유에 해당하지 아니하는 자를 말한다”고 정의하고 있으며, 일정한 사외이사의 결격사유를 명시하고 있다(상법 제382조 제3항).

또한 상법 제542조의 8 상장회사 특례에 관한 규정에서 일정한 기업(자산총액 1,000억원 미만의 벤처기업 등)을 제외한 상장회사는 이사총수의 4분의 1 이상을 사외이사로 선임하여야 하고, 자산총액 2조원 이상인 상장회사는 사외이사를 3인 이상 및 이사총수의 과반수를 선임하도록 하고 있다.

4.         감사         및            감사위원회 제도

감사는 “이사(또는 집행임원)의 업무집행과 회계를 감사할 권한을 가진 주식회사의 기관”이다(상법 제409조). 주식회사의 감사는 필요적 기관이나, 자본금 총액이 10억원 미만인 회사는 감사를 선임하지 않을 수도 있다(상법 제409조 제4항). 감사는 주주총회에서 선임되며, 임기는 취임 후 3년 내의 최종 결산기에 관한 정기총회의 종결 시까지로 하고 있다(상법 제410조).

정찬형, 전게서, 1013면.

회사는 감사에 갈음하여 이사회 내 위원회로서 감사위원회를 설치할 수 있으며(상법 제415조의 2), 감사위원회를 설치한 경우에는 감사를 둘 수 없다(상법 제415조의 2 제1항). 감사위원회는 3인 이상의 이사로 구성되며, 사외이사가 위원의 3분의 2 이상이어야 한다(상법 제415조의 2 제2항). 따라서 감사위원회는 “감사에 갈음하여 이사의 업무집행과 회계를 감사할 권한을 가진 이사회내 위원회의 하나인 기관”이다.

정찬형, 전게서, 1024면.

5. 집행임원제도

2011년 4월 개정상법은 집행임원제도를 새로이 도입하였다. 이는 대규모 상장회사의 경우 실무상 정관이나 내규로 집행임원을 두고 있으나 이를 뒷받침할 법적 근거가 없어 많은 문제가 발생하고 있었는데, 이사회의 감독 하에 회사의 업무집행을 전담하는 기관인 집행임원에 대한 근거 규정을 마련한 것인데, 이 제도의 도입 여부는 개별 회사가 자율적으로 선택할 수 있도록 하였다. 이와 같이 상법이 집행임원제도의 법적 근거를 마련함으로써 대내적으로 경영의 안정성을 확보하고 대외적으로 거래의 안전을 도모할 수 있을 것으로 기대된다. 2011년 4월 개정상법상 집행임원제도의 주요 내용은 다음과 같다.

주식회사는 집행임원을 둘 수 있는데, 집행임원을 둔 회사(이하 “집행임원 설치회사”라 함)는 대표이사를 두지 못한다(상법 제408조의2 제1항). 집행임원 설치회사는 이사회의 회의를 주관하기 위하여 이사회 의장을 두어야 하는데, 이사회 의장은 정관의 규정이 없으면 이사회 결의로 선임한다(상법 제408조의2 제4항).

집행임원의 임기는 정관에 다른 규정이 없으면 2년을 초과하지 못한다(상법 제408조의3 제1항). 집행임원의 권한은 집행임원 설치회사의 업무집행, 정관이나 이사회의 결의에 의하여 위임받은 업무집행에 관한 의사결정 등이다(상법 제408조의4). 2명 이상의 집행임원이 선임된 경우에는 이사회 결의로 집행임원 설치회사를 대표할 대표집행임원을 선임하여야 하는데, 집행임원이 1명인 경우에는 그 집행임원이 대표집행임원이 된다(상법 제408조의5 제1항). 집행임원은 3개월에 1회 이상 업무의 집행상황을 이사회에 보고하여야 한다(상법 제408조의6 제1항). 집행임원은 필요하면 회의의 목적사항과 소집이유를 적은 서면을 이사(소집권자가 있는 경우에는 소집권자)에게 제출하여 이사회 소집을 청구할 수 있다(상법 제408조의7 제1항).

집행임원이 고의 또는 과실로 법령이나 정관을 위반한 행위를 하거나 그 임무를 게을리한 경우에는 그 집행임원은 집행임원 설치회사에 손해를 배상할 책임이 있다(상법 제408조의8 제1항). 집행임원이 고의 또는 중대한 과실로 그 임무를 게을리한 경우에는 그 집행임원은 제3자에게 손해를 배상할 책임이 있다(상법 제408조의8 제2항).

6. 준법감시제도

은행법 등에 따라 금융기관에는 준법감시인이 설치되어 있었으나, 대규모 기업에도 준법경영을 위한 제도가 미비하여 윤리경영이 강화되고 있는 세계적 추세에 맞지 않는다는 지적이 있었다. 이에 따라 2011년 4월 개정상법에서 자산 규모 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 상장회사는 준법통제기준을 마련하도록 하고, 이 기준의 준수에 관한 업무를 담당하는 준법지원인을 1인 이상 두도록 하였다(상법 제542조의 13 제1항․제2항). 준법지원인 제도가 도입됨으로써 상장회사의 경우 기업의 준법경영과 사회적 책임이 강화될 것으로 기대되고 있다.

자산 규모 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 상장회사(자산총액 5천억원 이상 회사)는 법령을 준수하고 회사경영을 적정하게 하기 위하여 임직원이 그 직무를 수행할 때 따라야 할 준법통제에 관한 기준 및 절차(이하 “준법통제기준”이라 함)를 마련하여야 한다(상법 제542조의 13 제1항, 상법시행령 제39조). 또한 상장회사는 준법통제기준의 준수에 관한 업무를 담당하는 사람(이하 “준법지원인”이라 함)을 1인 이상 두어야 한다(상법 제542조의 13 제2항). 준법지원인은 준법통제기준의 준수여부를 점검하여 그 결과를 이사회에 보고하여야 한다(상법 제542조의 13 제3항). 상장회사가 준법지원인을 임면하려면 이사회 결의를 거쳐야 하는데(상법 제542조의 13 제4항), 상장회사는 준법지원인을 임명하기 위해서는 변호사 자격을 가진 사람․「고등교육법」 제2조에 따른 학교에서 법률학을 가르치는 조교수 이상의 직에 5년 이상 근무한 사람․그 밖에 법률적 지식과 경험이 풍부한 사람으로서 대통령령으로 정하는 사람 중에서 선임하여야 한다(상법 제542조의 13 제5항). 준법지원인의 임기는 3년으로 하고, 준법지원인은 상근으로 한다(상법 제542조의 13 제6항). 준법지원인의 임기에 대하여 다른 법률에서  3년보다 단기로 정한 경우에는 상법에 따라 3년으로  하고 있다(상법 제542조의 13 제11항 단서). 그 밖의 준법통제기준 및 준법지원인에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(상법 제542조의 13 제12항).

제3장 외국의 공기업 지배구조

Ⅰ. OECD 공기업 지배구조 원칙

OECD에서는 전세계적으로 적용될 수 있는 공기업에 대한 지배구조원칙(OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises)을 2005년 제정하여 공기업 지배구조에 대한 가이드라인을 제공하고 있다. OECD공기업원칙은 6개장 32 원칙으로 구성되어 있는데, 제1장에서는 공기업의 효과적인 법적․규제적인 기반의 확립을 위한 내용을 규정하고 있고, 제2장에서는 공기업의 소유자인 국가의 행위와 관련하여 전문성과 효과성을 확보하면서 투명하고 책임있는 방식으로 지배구조를 구성하도록 하고 있다. 제3장에서는 주주에 대한 대우는 OECD 기업지배구조원칙(OECD Principles of Corporate Governance)에 의한 공평한 대우를 보장하고, 공기업 정보의 제공을 공평하게 하여야 한다는 내용을 규정하고 있고, 제4장에서는 공기업의 이해관계자에 대한 공기업의 책임을 명확히 하고 이해관계자와의 관계에 대한 보고에 대하여 규정하고 있다. 제5장에서는 OECD 기업지배구조원칙에 준하는 높은 수준의 투명성을 준수하여야 한다는 것에 대해서 규정하고 있고, 제6장에서는 공기업의 이사회가 경영진을 감시하고 전략적인 지원 기능을 수행할 책임에 대해서 규정하고 있다. 이에 대한 자세한 내용은 다음과 같다.

1. 소유자로서의 정부의 역할

정부에서는 정부소유의 목적, 공기업 지배구조에서의 정부의 역할 및 정부정책의 실행방법 등을 정의한 소유정책을 수립하고 발표하여야 한다(OECD공기업원칙 제2장 A). 정부는 공기업의 일상적인 경영에 관여해서는 않되고 경영목표를 달성할 수 있도록 충분한 재량권을 부여하여야 하며, 공기업 이사회의 독립성을 보장하여야 한다(OECD공기업원칙 제2장 B, C). 소유권의 행사는 행정부 내에서 명확히 하여야 하며, 협력조직의 설립이나 소유기능의 집중화를 통하여 소유권 행사를 명확하고 용이하게 할 수 있도록 하였다(OECD공기업원칙 제2장 D). 협력조직이나 소유조직은 의회와 같은 대표기관에 책임을 지도록 하여야 하고, 관련된 공공기관과의 관계를 명확히 하여야 한다(OECD공기업원칙 제2장 E).

2. 내부지배구조

공기업의 이사회는 공기업의 성과에 대한 절대적이고 궁극적인 책임을 지어야 하며, 주주에 대해서 책임을 부담하고 공기업의 최선의 이익을 위해서 행위하여야 하고, 모든 주주를 공평하게 대우하여야 한다(OECD공기업원칙 제6장 A). 공기업의 이사회는 정부 및 주무단체가 설정한 목적의 범위 내에서 전략적 경영자문과 경영감시의 기능을 수행하여야 하며, CEO의 임면에 관한 권리를 행사하도록 하여야 한다(OECD공기업원칙 제6장 B). 또한 공기업의 이사회는 객관적이고 독립적인 의사결정을 할 수 있도록 구성되어야 하며, 공기업의 이사회의장과 CEO는 분리하는 것이 바람직하다(OECD공기업원칙 제6장 C). 필요시 이사회는 이사회의 기능을 수행함에 있어서 보좌할 수 있는 특별위원회를 설치하여야 하며, 특히 감사․리스크․보수 분야의 위원회를 설치하여야 한다(OECD공기업원칙 제6장 E). 이사회는 연간 성과에 대한 평가를 실시하여야 한다(OECD공기업원칙 제6장 F).

공기업은 내부감사의 효과적인 실시를 위한 절차 및 내부통제기능을 확립하여야 하며, 이는 이사회 및 감사위원회 또는 동등한 기업내 조직에 의하여 감시되어야 하고 보고하여야 한다(OECD공기업원칙 제5장 B).

3. 외부지배구조

일반적으로 인정되는 범위를 넘어가는 공공서비스의 제공과 관련된 공기업의 의무와 책임은 법 또는 관련 규칙에서 명확히 규정하여야 하며, 이와 같은 의무 및 책임에 대해서는 일반인에게 공지되어야 하고 관련된 비용은 투명하게 처리되어야 한다(OECD공기업원칙 제1장 C). 이를 통하여 전략적 목표 설정의 필요성이 제기된다.

정부․협력조직 또는 소유조직 및 공기업은 법에 의하여 또는 상호협의를 통하여 확정된 이해관계자의 권리를 인정하고 존중하여야 하며, OECD 기업지배구조 원칙을 참고하여야 한다(OECD공기업원칙 제4장 A). 중요한 공공정책목표를 수행하는 공기업 뿐만아니라 상장 또는 대형 공기업은 이해관계자의 관계를 보고하여야 한다(OECD공기업원칙 제4장 B).

공기업에 대해서 일반적인 법률 및 규칙의 적용이 면제되어서는 아니되며, 경쟁자를 포함한 이해관계자는 그들의 권리가 침해되었을 때 효율적인 배상과 공평한 판결을 구할 수 있어야 한다(OECD공기업원칙 제1장 D).

정부는 공기업의 운영의 근거가 되는 운영절차 및 법적 형식을 단순화하고 능률적으로 하여야 하며, 법적 형식에서는 채권자가 자신의 청구권을 행사하는 것과 청산절차를 신청하는 것을 허용하여야 한다(OECD공기업원칙 제1장 B).

정부는 공기업의 일상적인 경영에 관여해서는 안되고, 경영목표를 달성할 수 있도록 충분한 재량권을 부여함으로써 자율적인 경영을 하도록 하고, 외부의 영향력을 배제하도록 하고 있다(제2장 B).

협력 또는 소유조직은 공기업에 대한 일관성 있고 통합적인 보고제도를 마련하여야 하고, 연간보고서를 작성하여 배부하여야 한다(제5장 A).

공기업은 국제기준에 근거하여 매년 독립적인 외부회계감사를 수검하여야 한다(OECD공기업원칙 제5조 C). 공기업은 상장회사와 같은 수준의 회계 및 감사기준의 적용을 받게 되며, 대형 또는 상장 공기업은 국제적으로 공인된 기준에 따라 재무 및 비재무 정보를 공시하여야 한다(OECD공기업원칙 제5조 D). 공기업은 OECD 기업지배구조원칙에서 제시하고 있는 모든 사항에 대한 중요한 정보를 공시하여야 한다(OECD공기업원칙 제5장 E).

4. OECD 기업지배구조 원칙

가. 기업지배구조 원칙의 제정

OECD에 있어서는 1980년대 후반부터 기업지배구조에 관한 논의를 계속해 왔고 1996년에는 기업지배구조에 관한 기업부문자문기구(Business Sector Advisory Group on Corporate Governance)를 설립하였다. 또한 정부 차원에서 기업지배구조의 개선을 위한 기준 또는 규범을 제정하기로 하고 기업지배구조 특별팀(Ad Hoc Task Force on Corporate Governance)을 1998년 4월 설치하였다. 이후 동 특별팀의 주관하에  OECD 회원국, BIS, IMF, 세계은행, 민간전문가 등이 참석한 세차례의 회의를 거쳐서  1998년 11월에 OECD 기업지배구조 지침초안(Draft OECD Corporate Governance Guideline)이 작성되었다. 이 초안은 1999년 2월에 일부 수정되어 OECD 기업지배구조 원칙 초안(Draft OECD Principles of Corporate Governance)으로 되었고, 1999. 4. 27～28 개최된 OECD 외교관료위원회 회의(OECD Council Meeting at Ministerial Level, 이하 ‘외교관료회의’라 함))에서의 요청에 따라 전문가회의와 각국대표자 회의를 거쳐 OECD 기업지배구조 원칙(OECD Principles of Corporate Governance)으로 수정되어 1999년 5월 OECD 각료회의에서 공식문서로 채택되었다.

OECD에서 기업지배구조의 문제를 다루게 된 이유는, 기업지배구조의 국제적 기준을 설정함으로써 국제적인 기업 간의 비교와 조화를 도모하기 위한 것이었다. 금융시장의 국제화 추진, 기업간 국제경쟁의 심화, 신기술의 발달 등에 따라 전 세계가 일원화되고 이에 따른 기업지배구조의 통일의 필요성이 부각되었다. 또한 아시아 및 일부 개발도상국에서 경험한 경제위기의 근본원인의 하나로 기업지배구조의 비효율성이 지적되었다는 것도 OECD원칙의 제정을 추진하게 된 배경이라고 생각된다.

OECD원칙은 주주의 권리 보호․주주의 평등대우 보장․이해관계자의 권리 보호․정보의 공시와 그 투명성 보장․이사회(감독이사회)의 효율적인 감독과 주주에 대한 이사회의 책임 보장 등에 대하여 규정하였으며, 이사회는 다수의 독립적인 사외이사로 구성하여 독립적인 사외이사는 경영진으로부터 독립하여 객관적으로 판단할 수 있도록 해야 한다고 규정하고 있었다.

나. 2004년 OECD 기업지배구조원칙

2000년대 들어오면서 세계 경제의 환경은 급속히 변화하였고, 미국의 Enron 사태가 발생하면서 OECD는 기존의 기업지배구조의 원칙을 개정하여야 한다고 판단하였다. 2002년 OECD 외교관료회의는 OECD 국가의 기업지배구조 발전 상황에 대한 조사를 실시하고 OECD 기업지배구조원칙에 대하여 평가하기로 결정하였다. 동 작업은 OECD회원국의 대표로 구성된 OECD 기업지배구조 조정그룹(OECD Steering Group on Corporate Governance, 이하 ‘OECD조정그룹’이라 함)에 의하여 추진되었으며, WB(World Bank)․BIS(Bank of International Settlement)․IMF가 관계기관으로 작업에 참여하였다. OECD 각국의 기업지배구조에 대한 조사와 기존 OECD 기업지배구조원칙에 대한 평가가 실시된 후, 2004년 5월 OECD 기업지배구조원칙의 개정안이 외교관료회의에서 채택되었다.

OECD 기업지배구조원칙은 상장기업을 대상으로 기업지배구조의 규제체계를 확립하기 위하여 제정되었으며, 기업의 소유와 경영의 분리로 인하여 야기될 수 있는 문제에 대응하기 위한 부문에 중점을 두고 있다. 또한 OECD 기업지배구조원칙은 비구속적이며, 특정한 국가의 입법화를 위한 것이 아니고, 회원국 경제의 효율성 및 성장성을 향상시키고 투자자의 신뢰를 제고하는데 기여하기 위한 것이다.

2004년 OECD 기업지배구조원칙은 효과적인 기업지배구조의 기본체계를 확립하기 위한 기초 확보, 주주의 권리 및 소유권의 기능, 주주에 대한 평등한 대우, 기업지배구조에 있어서의 이해관계자의 역할, 공시와 투명성, 이사회의 책임 등에 대하여 규정하고 있다.

OECD 기업지배구조원칙에 의하면 기업지배구조의 기본체계에 의하여 이사회의 경영진에 대한 효과적인 감시와 회사 및 주주에 대한 이사회의 책임을 확립하여야 한다(OECD 기업지배구조원칙ⅵ). 이사는 충분한 정보를 바탕으로 신의칙에 근거하여 회사 및 주주에게 최선의 이익이 되도록 행위하여야 한다(OECD 기업지배구조원칙ⅵ A). 이사회의 주요 기능은 회사의 주요 전략의 심사 및 지시, 회사 지배구조 관행의 효과성 감시 및 필요한 변경 추진, 회사의 주요 임원의 선임 및 보수의 결정, 경영진 및 이사의 이해상충에 대한 감시 및 통제, 회계정보의 정확성에 대한 확보 등이다(OECD 기업지배구조원칙ⅵ D). 이사회는 회사업무에 대하여 객관적이고 독립적인 판단을 하여야 하는데, 이를 위하여 이사회는 이해상충의 우려가 있는 업무를 수행함에 있어서 독립적인 판단을 할 수 있기에 충분한 수의 사외이사에게 일임하여야 한다(OECD 기업지배구조원칙ⅵ E1). 이사회 내 위원회가 설치되었을 때, 업무절차, 구성원에 대하여 이사회에 의하여 정의되고 공시되어야 한다(OECD 기업지배구조원칙ⅵ E2).

Ⅱ. 주요국 공기업 지배구조의 현황

최근에 공기업 지배구조와 조직에 관련하여 많은 의미있는 변화가 발생하고 있는 것으로 나타나고 있다. 소유주로서 정부의 행위와 관련해서는 많은 국가들이 소유권 정책을 공기업의 행동강령을 통하여 발전시켜온 것으로 나타났다. 특히 소유권 기능의 중앙집중화가 가속화되고 있는데, 이에 따라 공기업 포트폴리오를 축소시키고, 주식시장에 공기업을 상장하는 비율을 증가시키고 있다.

많은 정부에서 공기업의 효율성을 강화하고 책임성과 투명성을 강화하기 위한 노력을 지속적으로 추진하고 있는 것으로 나타났다. 공기업의 이사회 기능의 강화도 두드러진 현상이다. 공기업 경영진의 보수 및 근로조건에 관한 가이드라인을 쟁점화하기도 하고, 감사위원의 구성과 관련된 규칙에 대하여도 개선을 추진하였다. 많은 국가에서 법적 규제의 변화 이외에 공기업 포트폴리오의 변화로 인하여 국가의 소유주로서의 역할의 변화가 이루어졌으며, 2005년 이후 공기업의 민영화를 지속적으로 추진하였다.

이하의 내용은 “한국조세연구원, 전게자료, 6～26면”의 내용을 요약 정리한 것이다.

1. 공기업의 법적 규제 형태

핀란드에서는 2007년의 국가 주식보유량 지배 조정법에 근거하여 공기업의 소유권을 정책과 규제를 담당하는 주무부처에서 총리실 산하의 조정부(Steering Department)로 이관하였으며, 이렇게 함으로써 각 부처에서 담당하는 공공정책의 규제 및 책임과 소유권의 기능을 분리하는 방향으로 정책을 추진하게 되었다.

폴란드에서는 2008년에 처음으로 논의가 되어 현재 국회에 법안으로 상정하였는데, 이 법안에서는 여러 가지 법률에 규정되어 있던 재무적 지배기능에 대한 모든 규제사항을 하나의 법률에서 규제하도록 하고 있다. 이 법안에서는 공기업부문에서 커다란 변화를 추진하고 있는데, 일반적인 상법(Commercial Code)에 의하여 비상업형(non-commercialized) 공기업을 민영화하거나 청산(매각)하도록 제안하고 있다. 이 법안에서는 공기업의 소유권을 재무부 이외의 주무부처에 산재되어 있는데, 이를 보다 중앙집권화하는 방향으로 개선하면서  재무부가 모든 공공기관을 평가할 수 있도록 하여 재무부의 위상을 강화하면서 소유권과 규제를 구분하도록 하고 있다.

스위스 연방의회에서는 2006년 규제적 책임성, 또는 필수적인 기능과 공기업의 순수한 상업적인 서비스 간의 차이점을 명확히 하기 위하여 이에 대한 보고서를 작성하였다. 이에 따라 2006. 9. 13 작성된 “연방정부의 아웃소싱과 관리(지배구조)에 관한 기업지배보고서”에서는 공기업업무를 자연독점서비스업무․규제와 감독의 성격이 명확한 경제 및 안전 관련 업무․시장형 서비스업무 등으로 구분하여, 이와 같은 업무를 수행하는 기관은 중앙부처와의 독립성을 보장할 수 있도록 하고, 중앙정부에서 외주를 받을 수 있는 기관들은 명확히 하도록 하고 있다. 또한 동 보고서에서는 3가지 유형의 공기업 업무 이외의 다른 유형의 업무에 대해서도 지배구조의 지침을 제시하고 있으며, 이에 따라 EU 기업지배구조원칙의 기본원칙인 comply or explain방식을 주된 원칙으로 제시하고 있다.

프랑스 정부는 2010년 3월 정부의 산업정책, 사회정책 목표에 부합하는 방향으로 공기업의  목표를 조정하였다. 이와 같은 정책방향에 따라 목표의 수행여부를 감독하는 직무를 수행하기 위하여 경제재정부 산하의 공기업청장이 임명되었으며, 공기업청장은 정부의 공기업정책을 총괄하게 될 것이다.

2. 소유주로서 정부의 역할

체코는 2006년 1월 국가재산기금(National Properties Fund : NPF)을 해체했으며, 본질적으로 NPF의 역할은 재무부로 이관되었다. 체코의 소유권모델은 주무부처에서 공기업의 장의 후보자를 추천하고, 공기업 운영실적의 평가를 담당하는 재무부와 소유지분을 갖고 있는 정부에서 후보자를 결정하는 이중적 구조의 형태이다.

핀란드는 2007년 관련법 개정을 통하여 상대적으로 공기업의 소유권을 중앙에 집중하는 방식을 전반적으로 도입하였다. 소유권기관으로의 역할을 하는 소유권관리부(The Ownership Steering Department)는 행정적으로 총리실 산하에 두고, 정치적으로는 국방부장관이 책임지기로 했는데, 국방부장관이 이러한 역할을 하게 된 것은 어떠한 개별 공기업의 관리에 연계되지 않는 부처이기 때문이다. 또한 2008년 소유권관리부가 관리하는 국가지주회사인 Solidum Oy를 설립하여 정부가 소유하고 있는 상장된 수많은 회사들의 지분을 이전하였다. 이렇게 함으로써 이사회의 책임을 강화하여 독립성을 유지하고, 관리하는 상장회사들의 상업성을 더욱 강화하도록 하였다. 중앙집중화된 개선을 통하여 공기업의 업무규제와 소유의 분리, 다른 국가기관으로부터의 공기업의 독립성 확보, 일상적인 업무감독의 유연성 확대를 도모하고 있다.

독일에서 재무부 장관은 2009년 정부의 승인을 얻어 공공지배구조규범(Public Corporate Governance Code, 이하 “공공규범”이라 함)을 발전시켰다. 공공규범의 조항은 주식회사와 연결되어 있는 기업에 적용되더라도, 기업의 형태에 관계없이 연방소유권 및 경영참여와 관련하여 공기업에 적용된다. 공공규범은 주주의 지위, 주주총회, 감독이사회 및 경영이사회의 책임, 보수, 투명성, 그리고 재무보고서 등과 관련하여 정부소유권 및 공기업 지배구조의 측면과 관계가 있다. 공공규범에서는 적용 가능한 강행성있는 규정 뿐만 아니고, “권고”나 순수한 “제안”에 해당하는 공기업과 그 소유주가 준수해야 할 제반 사항에 대해서 규정하고 있다. 공공규범에서 새로이 시도되고 있는 주된 측면은 “권고”가 이전 제도보다 상당히 “효과적인” 실행력을 확보하여 공기업의 연간 기업지배보고서의 준수와 실행에 대하여 판단하는 주된 원칙으로 사용된다는 점이다.

헝가리에서 2007년 제정된 국가소유자산에 관한 CVI법은 헝가리 국가지주회사(MNV Zrt.) 및 총리의 추천에 따라 대통령에 의해 임명된 7명의 위원으로 구성된 국가자산관리위원회(NMAC)를  설치하였고, 이를 통하여 공기업 소유권에 대한 정책을 개선하도록 하였다. 헝가리 국가지주회사는 NAMC의 감독 하에 일부를 제외한 헝가리의 모든 공기업의 소유와 관련된 집행기관으로서 기능하게 되었다.

헝가리 국가지주회사는 헝가리 민영화 및 지주회사(APV Zrt.), 재무자산부(KVI), 국가토지자금관리기구(NFA) 등 3개 기구를 합병하여 2008. 1. 1 설립되었다. 이사회는 7인 이하의 이사로 구성되며, 이사는 주무장관이 선임하고, 임기는 5년으로 되어 있다. 국가자산법에 의한 MNV Zrt.의 의무는 다음과 같다.

ⅰ) 국가자산에 대한 정부 및 관계장관의 결정시항을 시행한다.

ⅱ) 국가자산에 대하여 기록을 유지한다.

ⅲ) 국가자산과 관련된 기초자료를 제공한다.

ⅳ) 주주에 대해서 국가자산을 직접 사용하게 하거나 사용권을 제공한다.

ⅴ) 계약에 의한 사용자의 국가자산 관리상태를 점검한다.

ⅵ) 국가자산과 관련된 민사사건에서 정부를 대표한다.

ⅶ) 판매계약에 따른 구매자의 의무이행의 성과를 측정한다.

ⅷ) 국가자산관리지침 및 연간 국가자산관리프로그램의 작성과정에 관여한다.

ⅸ) 정부활동에 필요한 국가자산의 사용에 대한 전반적인 서비스를 제공한다.

뉴질랜드는 2009년 이중의 소유권지배구조에서 중앙집중형 모델로 개선하였다. 그 이전까지는 공기업의 소유권관리를 재무부의 자문기구와 일부 주무부처의 조정역할을 하는 왕립(국립)기업감사자문기구(CCMAU)가 분담하여 수행하였었다. 2009년 재무부 산하 기구인 왕립소유권관리기구(COMU)를 설립하였으며, 동 기구를 통하여 공기업의 소유권을 관리하고 공기업과 관련된 재무부의 기능을 수행하고 있다.

포르투갈은 2008. 3. 28 내각합의에 의하여 공기업의 올바른 지배구조의 원칙을 제정하여  다양한 기준으로 활용하고 있다. 이 원칙에 따르면, 공기업은 경영과 감독 기관의 확실한 분리를 통하여 공기업 경영의 효율성을 도모하고, 독립적인 회계기관에 의하여 매년 회계감사를 받아야 하며, 상장회사에 적용되는 것과 같이 근로자와 고객․공급자와 일반대중에게 동일한 회계기준을 적용하도록 하고, 필수자격요건 및 윤리적 기준에 합당한 규범으로서의 내용을 갖는 자체 지배구조체제를 확립하도록 했다.

스페인에서는 2009년 왕실칙령으로 중앙정부의 자산에 대한 일반규칙을 제정하였다. 일반규칙에서는 공기업의 목표에 대한 지침이 되는 정부의 소유권 정책, 공기업의 영리적 및 비영리적인 목적에 대한 지침, 주주총회의 역할, 공기업의 행동을 위한 광범위한 선례 등에 대해서 규정하고 있다.

스위스에서는 2006년 지배구조보고서를 통하여 이중적인 소유권관리체제를 확립하였다. 공기업에 대한 주무부처와 연방재정부(FFA)는 재정적으로 중요한 공기업에 대한 소유권관리에 대해서 공동책임을 부담하는 것으로 하였다. 작은 공기업에 대해서 FFA는 재정적 문제와 관련된 상담의 역할과 자문의 역할을 수행한다. 2006년 지배구조보고서에서는 공기업의  지배구조에 대한 지침을 정의하고 있다.

영국에서는 일반적인 공기업 지배구조와 관련된 법적 변화는 없었지만, 공기업의 소유권 관리를 중앙으로 집중하는 추세로 가고 있다. 소유권관리 부처와의 협약을 통하여 Shareholder Executive가 직접적으로 감독하는 공기업의 규모가 증가하였는데, 현재 27개의 공기업이 해당된다. Shareholder Executive는 소유권관리 및 공기업의 민영화와 관련하여 소유권관리부처의  요청이 있을 때에는 자문기능을 수행하고 있다.

3. 주주의 권리

OECD 국가에서 공기업 주주의 권리와 관련된 제도는 최근에 큰 변화가 없는 것으로 나타났다. 다만, 덴마크에서는 2005년 보고서에서 이전 보고서의 내용과 다르게 기술한  내용이 있었다. 즉, 공기업의 소액주주는 다른 소유주들과 마찬가지로 평등하게 대우받는 것으로 기술되어 있는데, 이전 보고서에서 기술된 내용과는 달리 소액주주에게 특혜를 주는 권리가 공기업 내규에서는 규정하지 않고 있다.

4. 이해관계자와의 관계

OECD 국가들이 공기업의 이해관계자와의 관계에 대한 사항에 대해서 커다란 변화는 없었으며, 다만 2005년 그리스 정부에서 이행하였던 공기업 고객의무 선언서에서는 이해관계자와의 관계에 대해서 더욱 강화한 내용을 포함하였다.

5. 투명성과 정보공개

독일은 2009년 제정된 연방예산규정(Federal Budget Code)에 의거하여 작성한 연방정부의 보유자산 연차보고서(annual report)에서 연방 보유자산 관리부처의 구성원뿐만 아니라 공기업 경영이사회의 위원인 경영자(managers)도 의회의 특별위원회(specific parliamentary committee)에 참여할 수 있도록 개선하였다. 당해 위원회의 모든 위원뿐만 아니라 관련 회의에 참석한 자도 법에 의한 엄격한 비밀유지 의무를 지도록 하였다.

그리스에서는 2005년 적어도 한 명 이상의 내부 감사인이 주주(즉, 국가)에 의해 임명되도록 하는 공기업의 내부회계 감사업무가 입법화되었다. 이렇게 선임된 내부감사인들은 감사위원회와 소유권 관리기관에 보고하며, 소유권 관리기관은 내부감사체제를 확립하기 위해 정기주주총회를 통해 선임된 공인 내부감사인을 등기하였다. 최근 EU와 국제금융기구에서 그리스의 재정을 지원하면서 그리스 재무부는 공기업의 재무상태에 관하여 투명성을 제고하는 방안의 하나로 52개 공기업에 대한 감사재무 보고서(audited 2009 financial statements)를 재무부의 웹사이트에 공개하였다.

이탈리아에서는 2005년부터 회계 및 재무관리 담당 경영자의 임명이 상장된 공기업에서만 적용되었던 것과는 달리 비상장 공기업에게도 확대 적용되었다. 또한 2008년 법을 제정하여 국가가 100%의 지분을 가지고 있거나 통제가 가능한 공기업에 대해서는 신입사원의 채용이나 외부자문을 구할 때 공익을 위하여 투명하고 공정한 절차에 의하도록 규정하였다. 그리고 2009년부터 내부감사의 결과를 이사회나 감사위원회에 보고하도록 하는 규정이 상장기업에서 모든 공기업에 대해 확대 적용하도록 하였다.

뉴질랜드에서는 공기업의 투명성을 제고하기 위하여 2010년 1월 설립된 주식소유 관리부처가 대형공기업(largest SOEs)의 정보공시를 상시화하도록 요구하였는데, 이를 통하여 일반인들이 대형공기업의 영리적인 움직임에 대해서 인식하도록 도모하였다.

대형공기업에는 New Zealand Railways Corporation(철도회사), Transpower New Zealand Ltd.(전력회사), 에너지회사인 Meridian Energy Ltd., Mighty River Ltd., Landcorp Farming Ltd., Genesis Power Ltd., New Zealand Post Ltd., Solid Energy New Zealand Ltd.와 kordia Group Ltd. 등이 포함되어 있다.

스웨덴에서는 2007년 11월 국가소유 기업의 외부보고서를 위한 가이드라인을 제정하였다. 가이드라인은 comply or explain방식을 원칙적으로 실천하고 있는데, 기본적으로 공기업 연차보고서․중간보고서․기업경영보고서(the corporation government report)․내부통제에 대한 진술서와 지속가능보고서를 포함한 외부보고서에는 상장기업에 적용되는 수준으로 투명하도록 작성하여야 한다는 지침이 적용된다.

터키에서는 2007년 국무회의에서 제정된 법령 및 2009년 공식발표(Communique)를 통하여 재무부는 공기업의 정보를 수집하고 공기업에 관한 종합적인 연차보고서를 공시하는 권한을 부여받았다. 이와 같은 개선방안의 실시로 인하여 과거 공기업법 제233조의 적용을 받는 기업, 국가의 소유지분이 50% 이상이고 민영화를 추진중인 기업에 대해서만 권한을 행사하였던 재무부는 지방자치단체 산하의 기업 및 특별법에 근거한 공기업 뿐만 아니라 기타 국가 기관 소유의 공기업 및 정기적인 감시를 받지 않던 국영은행도 감독하게 되었다.

6. 공기업 이사회의 책임

2010년 체코 정부는 법에 근거하여 설립되거나 정부부처에 의해 설립된 정부 지분 33% 이상의 공기업과 다른 공공기관의 경영진과 이사회의 이사들에 대한 보상체계 원칙을 발표했다. 이 원칙의 목적은 부적절한 보상의 관행을 막고 투명성을 제고하는 것이다.

핀란드에서 2009년 9월 발행된 임금과 연금에 대한 가이드라인에 따르면 임금관리에 대한 결정은 이사회에서 의결한다. 회사로부터 독립된 이사회의 이사들만이 보상체계 결정에 참여할 수 있다. 공기업 이사회는 회사의 주인으로서 정부보다 우선하여 성과와 가이드라인 준수 여부에 대한 책임을 진다.

이탈리아에서는 비상장 공기업의 정관이 이사회 이사의 선임에 있어서 필요한 지위 및 전문적인 자격요건 등의 기준을 명시하도록 변경하였다. 또한 상임뿐만 아니라 비상임 모두에서 동시에 이사회에 참여할 수 있는 수가 제한되었다.

노르웨이에서 정부는 공기업 경영진 보상에 대한 새로운 가이드라인을 마련하였다. 이는 2006년 12월 정부 지배구조에 관한 백서에 소개된 것이다. 이 지침에서는 공기업 경영진 보상 프로그램 중 스톡옵션을 사용하지 못하도록 하고 있다. 가이드라인에 따르면, 고용계약의 해지기간 동안 받은 급여를 제외하고 퇴직수당은 12개월의 임금을 넘어서는 안 된다.

제4장 공기업 지배구조의 문제점

우리 정부에서는, OECD공기업원칙이 제정되고 해외에서도 공기업의 지배구조에 대한 개선을 추진하여 공기업 경영의 효율적인 운영을 추진하자, 우리나라 공기업 지배구조의 실태를 조사하고 공기업 지배구조의 혁신방안을 수립하였다. 이에 따라 공운법을 제정하면서 공기업 경영의 효율화를 추진하였다.

Ⅰ. 2006년 공기업 지배구조의 혁신추진

1. 공기업 지배구조의 문제점

일반적인 주식회사의 지배구조는 기업가치의 극대화와 시장감시기능을 기본원리로 하여 주주․경영자 및 이해관계자 간에 견제하고 감시하는 구조로 구성되게 된다. 이에 반하여 공기업은 설립목적상 영리성 이외의 공공성도 동시에 추구하여야 함으로 일반적인 주식회사와는 다른 특수성이 존재하게 된다. 이로 인하여 시장에 의한 감시 및 견제기능은 내재적으로 제약을 받게 된다. 공기업 지배구조의 혁신은 정부가 민간에 의한 시장감시기능을 대체할 수 있는 효율적인 내․외부 관리감독시스템을 마련하는 것이 문제이다.

이와 관련되어 2005년 공기업 지배구조의 문제점으로 제기되었던 사항들은 다음과 같다.

KDI, “공공기관 지배구조 혁신방안(공청회자료),” 2005, 8～9면 참조.

첫째, 공공기관 범위․감독체계에 관한 문제로서 공공기관 설립․감독에 대한 원칙과 기준이 없어 부처편의에 따라 기관을 설립․감독하고 있었다. 그 결과 공공기관의 범위가 어디까지인지 불분명하고, 정부 감독의 사각지대가 존재할 수밖에 없다는 것이다. 실제로 공공기관의 수는 350개에서 575개 등으로 조사시점에 따라 달리 파악되어 왔다. 금융․언론공기업, 중소기업진흥공단 등 국민경제적․사회적으로 중요한 기관이 정부산하기관관리기본법 등 기본관리체계에서 제외되어 왔으며, 무분별하게 설립된 자회사․민영화계획이 없는 민영화법 대상기관(한국가스공사, 인천공항공사, 한국공항공사)에 대한 관리노력이 미흡하였다.

공공기관에 대한 관리방식도 일관된 원칙없이 주무부처별․기관별로 각양각색이었다. 유사한 성격의 상업성 기관을 각기 다른 체계로 감독하고 있다. 예를 들어, 한국전력공사는 정부투자기관리기본법, 정부난방공사는 정부산하기관관리기본법, 한국가스공사는 공기업 경영구조개선 및 민영화에 관한 법률의 적용을 받아 왔다. 또 대한무역진흥공사는 성격상 진흥형 기관임에도 한국전력공사와 함께 정부투자기관관리기본법의 적용 대상이었다. 마사회․소비자보호원․시설안전공단에 대해서는 기관감독권을 두고 부처 간에 다툼이 있기도 하였다.

둘째, 경영 투명성이 부족하여 경영성과에 대한 국민의 직접적 감시가 곤란하였다. 전체 공공기관 중 경영정보 공개기관은 약 200개 수준에 불과하며, 나머지 기관들은 법적 근거 미비 등으로 경영정보가 공개되지 않고 있었다. 공개되고 있는 정보도 재무현황․예산현황 등에 한정되어 있어 국민들이 관심을 갖는 보수․정원․조직․외부감사 지적사항 등은 누락되어 있었으며, 경영정보 공개방식도 기관별 홈페이지 개별공시로 기관별 정보취합․비교분석이 사실상 곤란하였다.

셋째, 주무부처는 방만경영 억제를 이유로 유․무형의 개별규제를 통해 기관내부 경영에 과다하게 간섭하여 경영 자율성이 침해받고 있었다. 개별법에 주무부처의 감독권한이 포괄적으로 규정되어 있어, 공기업의 장의 경영자율성이 훼손될 가능성이 컸다. 따라서 주무부처가 구체적 사업계획 승인 이후에도 관행상 집행단계에서 지속적으로 통제하거나 중요 업무사항에 대해 주간․월간․분기별로 주무부처 보고 후 승인을 받는 등 과도한 행정절차로 업무가 지연된다는 것도 지적되어 왔다.

넷째, 이사회․감사 등 내부 견제․균형장치는 구비되어 있으나 실질적인 운영은 형식화되고 있었다. 이사회의 전문성․독립성 결여로 경영감시․통제라는 본연의 기능수행이 미흡하고, 공기업의 장․이사․감사가 국민에 봉사하기보다는 노조 등 기관이익을 우선시할 유인도 상존하고 있다. 정부투자기관관리기본법상 업무․회계감사를 책임지는 상임감사가 실제로는 감사원감사․국정감사에 대비한 대외역할 수행에 치중하거나 노조와의 단체협약․취업규칙․인사규정 등 핵심 경영사안이 이사회 심의대상에서 제외되는 사례도 있었다.

다섯째, 주무부처와 공공기관 간 유착관계 등으로 주무부처 감독이 형식화되는 사례도 빈번히 발생하고 있었다. 주무부처 장관이 공기업의 장․이사․감사 등 임원 전원을 임면하는 기관수가 88개 정부산하기관관리기본법 대상기관 중 30개에 달하고 있었다. 경영부실 발생시 기관의 책임을 묻기 보다는 오히려 기관의 이해를 대변하는 경향도 지적하고 있다.

2. 혁신방안 주요내용

공공기관 지배구조 혁신방안으로서 기획예산처 및 정부혁신지방분권위원회 등에서 제시한 내용은 다음과 같으며, 이를 바탕으로 공운법을 제정하였다.

이하의 내용은 “KDI, 전게자료, 10～28면”의 내용을 요약․정리한 것이다.

가. 외부평가 및 감독기능의 집중화

(1) 기본방향

OECD 공기업원칙에 의한 권고와 외국에서 추진하고 있는 감독기능 일원화 등을 감안하였을 때, 공기업에 대한 관리감독기능을 일원화하는 것이 바람직하다.

이렇게 국가공기업(27개)에 대한 경영감독기능을 일원화하기 위하여 정부투자기관운영위원회를 국가공기업운영위원회로 개편함과 동시에 그 기능을 강화하여야 한다. 공운위는 주주인 국민의 입장에서 공기업 관리감독기능을 종합적․체계적으로 수행함으로써 일반적인 주식회사의 주주총회의 기능을 수행할 수 있도록 하여야 한다. 기존의 주무부처는 산업정책 및 규제기능에 집중하도록 하여야 한다.

(2) 국가공기업 관리체계 개선

공기업에 대한 관리․감독기능은 기획예산처(현 기획재정부)내 공운위가 전담하여 수행하게 되는데, 이에 따라 공기업에 대한  외부감독과 관련하여 국회․국민에 대한 최종적인 책임을 지게 된다.

공운위는 현 정부투자기관운영위를 확대 개편하여 기회예산처(현 기획재정부)내 민․관합동의  심위위원회로 구성하도록 한다. 위원의 과반수를 전문성이 있는 민간위원으로 구성하여 공기업에 대한 외부평가 및 감독과 관련하여 객관성 및 공정성을 확보하도록 한다.

(3) 임원임면의 공정성 개선

공기업 임원의 임면권은 그동안 주무부처에서 중립적 기관인 공운위로 재배분하도록 하여야 한다. 공기업의 경우는 중립적인 기관인 공운위 심의 후 기획예산처 장관이 임면하거나 제청하도록 한다. 모든 임원(공기업의 장․이사․감사 등)에 대해 원칙적으로 공모제를 실시하고, 임원추천위원회에서 후보자를 추천하도록 한다.

나. 외부지배구조의 혁신

(1) 공공기관 설립통제 및 유형 재조정

공기업의 신설은 결국 국민의 재정부담으로 연결되므로, 공운위가 일관성 있게 검토하는 것이 필요하며, 명확한 공공기관 신설기준을 제정하여 적용하는 것이 필요하다. 공운위는 매 3년마다 기관특성을 점검하여 공기업과 준정부기관으로 재분류하도록 하고, 이를 위하여 관련 소위원회를 구성하도록 한다.

(2) 목표설정 및 경영평가

공기업에 대하여 중장기 전략목표(5년단위) 관리제 및 성과계약제도를 도입하도록 하며, 전략목표에 대해서는 정부와 공공기관(기관장)간 성과계약을 체결하도록 한다. 공기업에 대한 경영평가를 통해 이행실적을 점검하고 평가결과를 향후 경영목표를 수립할 때 활용하도록 한다. 공기업에 대한 평가결과는 공기업의 장의 연임․해임 등 인사와 연계하고, 평가 결과에 따른 직원들의 성과인센티브 지급폭을 확대하도록 한다.

(3) 경영공시 및 예산과목구조 표준화

모든 공기업에 경영정보 공시의무를 부여하고, 공시정보의 내용과 범위를 상장기업 수준으로 확대하도록 한다. 공시제도의 실효성을 확보하기 위하여 허위공시․미공시에 대한 벌칙을 부과하도록 한다. 공기업의 통합연차보고서를 작성하고 공개하며 국회에 보고하도록 한다. 공기업의 예산과목구조를 표준화하여 재정투명성을 제고하도록 하는데, 특히 인건비 및 사업비 등 구분을 명확히 하여 방만한 자금운용을 차단하도록 한다.

(4) 사전규제 정비

공기업 경영의 자율성을 저해하는 정부의 사전규제를 최소화하고 공운위가 정부규제의 적정성을 주기적으로 점검하도록 한다. 이를 위하여 주무부처의 포괄적 감독규정을 열거식의 제한적 감독규정으로 대체하도록 하며, 기존의 정부지침은 존치여부를 재검토하고 간소화하여 “공기업운영지침”으로 일원화한다.

(5) 공기업 회계기준 정비

공기업에 대해서도 복식부기 및 발생주의 회계기준을 적용하여 회계의 투명성과 예측력을  제고하도록 하는데, 정부부문의 복식부기 및 발생주의 회계기준의 적용방안과 연계하는 것을 검토하도록 하며, 공기업에 대해서 공운위가 이익잉여금의 일정부분을 일반회계로 전입하는 등 처리기준을 정립하도록 한다.

(6) 임원의 책임성 확보

비상임이사 및 감사의 책임성을 강화하고 업무여건을 개선하도록 하여야 하는데, 이를 위하여 비상임이사 및 감사의 업무매뉴얼을 작성하는 등 비상임이사 및 감사의 역할 및 업무를 명확히 규정하도록 한다. 그리고 공운위가 이사 및 감사 등 개별 임원의 활동 성과를 평가하여 그 결과에 따라 보수인상 등 인센티브를 제공하거나 해임사유로 활용하도록 한다. 또한 비상임이사의 보수를 민간수준으로 현실화하되, 직무수행 해태로 손해발생시에는 공운위가 대상자에 대하여 직접 배상청구를 하도록 한다.

다. 내부지배구조의 혁신

(1) 공기업의 장의 책임경영체제 강화

공기업의 CEO에게 조직․인사․예산 등에 대한 전반적인 경영자율성을 부여하도록 하며, 공운위의 경영감독은 목표설정 및 사후평가 등을 중심으로 운영하고, 경영관련 예산․정원․보수․재무관리 등에 대한 최소한의 가이드라인을 제시하는 수준에서 경영관리를 하도록 한다.

공기업의 경영성과를 공기업의 장의 임기연장 및 보수에 연계되도록 하여 CEO의 경영성과에 대한 책임을 대폭 강화하도록 하며, 이를 위하여 공운위가 경영성과를 분기별 모니터링하고, 매년초 전년도 성과를 종합평가하며, 이를 바탕으로 경영실적이 우수한 CEO의 연임을 적극적으로 추진한다.

(2) 이사회의 견제감시기능 강화

이사회의 독립성을 제고하여 경영진에 대한 감시 기능을 대폭 강화하도록 한다. 이를 위하여 경영자율성을 최대한 보장하는 시장형 공기업에서는 이사회의장과 공기업의 장을 분리하여 선임하도록 함으로써 견제기능을 더욱 강화하도록 한다. 그리고 기타 공기업에서는 공기업의 장이 이사회의장을 겸직하되, 선임비상임이사제도를 도입하여 공기업의 장을 견제하도록 한다. 이사회내 비상임이사 비중을 현재보다 확대하여 비상임이사의 역할을 증대하고, 이사총수를 축소(15인→11인 이내)하여 이사회 운영의 효율성을 제고하도록 한다.

이사회(비상임이사)의 책임을 강화하는 것을 뒷받침하기 위하여 공기업 경영 감시에 필요한 실질적 권한을 부여하도록 하는데, 이사회에 공기업의 장 및 상임이사 해임건의권을 부여하고 비상임이사에 의한 감사요청권을 신설하여 경영감시기능을 확성화하도록 한다.

(3) 내부 감시기능 강화

시장형 공기업은 이사회 내 감사위원회 설치를 의무화하도록 하고, 감사의 전문성을 제고하기 위하여 감사위원회 위원장은 외부 재무전문가로  선임하도록 한다.

감사의 임무 및 업무범위를 재정립하도록 하는데, 국제기준을 참고하여 감사대상항목․감사프로세스 및 상임감사의 역할 및 업무를 명확히 규정하기 위하여 감사업무매뉴얼을 작성하도록 한다. 감사헌장제도를 도입하여 감사의 공정성 및 책임성을 제고하고, 적법성 감사 이외에 위험관리 등 예방감사 기능을 강화하도록 한다.

감사의 독립성 및 전문성을 제고하기 위하여 감사의 자격요건을 강화하도록 하고, 상임감사가 감사담당자에 대한 인사권을 행사하도록 하고, 외부전문가를 감사팀장급으로 활용하는 방안도 허용하도록 한다.

감사에 대한 성과평가를 실시하여 감사활동내역 및 감사업무매뉴얼․감사헌장의 준수여부 등을 평가하고, 그 결과에 대한 책임을 질 수 있도록  감사의 연임․해임․보수 등의 결정에 반영하도록 한다.

Ⅱ. 현행 공기업 지배구조에 대한 평가

상기에서 살펴본 바와 같은 문제점을 개선하기 위한 혁신방안을 근거로 하여 제정된 법이 공운법이며, 공운법은 이와 같은 문제점의 개선 이외에 OECD 공기업원칙을 반영하였다는 것은 앞에서 설명하였다. 이하에서는 공운법상의 공기업 지배구조에 대해서 평가하고 문제점을 살펴보고자 한다.

1. 내부지배구조

내부지배구조에서는 주로 경영진의 권한 남용․불공정행위 등을 방지하기 위하여 경영진에 대한 이사회 및 감사(또는 감사위원회)에 의한 감시기능의 효율성 확보가 가장 핵심적인 사항이며, 정부 등 외부로부터의 부당한 간섭을 배제하고 경영진에게 경영의 자율성을 보장하는 것이 중요한 과제이다.

공운법 제3조에서는 책임경영체제를 확립할 수 있도록 자율적 경영을 보장하여 주무부처 등 정부로부터의 부당한 간섭을 배제할 수 있도록 하고 있으며, 자율적인 경영을 실질적으로 보장하기 위하여 공운법 제51조에서 공기업에 대한 정부에 의한 감독의 내용과 범위를 명확히 규정하도록 하였고, 주무부처에 의한 공기업에 대한 포괄적 감독규정을 열거식․제한적 감독규정으로 대체하도록 하였다.

조탁, “우리나라 공공기관의 지배구조에 관한 연구,” 「한국정책과학학회보」(한국정책과학학회),  제11권 제4호(2007), 270면 참조.

이사회의 효율적인 운영을 위해서는 이사회의 경영진 및 정부 등으로부터의 독립성 확보가 가장 중요한 요건 중의 하나이며, 이를 위한 제도 정비가 필요하다고 생각된다. 공기업의 이사회와 관련해서는 이사회 구성에 있어서 과거에는 정부투자기관만 비상임이사의 비율을 과반수가 넘도록 규정하고 있었다. 이사회 운영에 있어서 비상임이사 회의를 소집하고 주재하게 되는 선임비상임이사제도를 도입하였으며, 시장형 공기업 및 자산규모 2조원 이상인 준시장형 공기업의 경우에는 이사회의장을 선임비상임이사로 선임하도록 함으로써 경영진에 대한 독립성을 확보하고 감시기능을 강화하였다. 이사회에 공기업의 장에 대한  해임건의권 등을 부여하였으며 비상임이사에게도 감사요청권 등을 부여하여 전반적으로 이사회의 권한을 강화하면서 독립성도 제고하는 방향으로 개선을 추진하였다.

감사업무의 효과적인 수행을 위해서는 감사기관의 독립성․전문성을 제고하여야 하며, 이를 위해서는 감사위원회의 설치여부․감사위원회에서의 사외이사의 비율․감사위원회의 개최횟수 등이 이에 대한 중요한 기준이 될 수 있다. 공운법에서는 시장형 공기업은 의무적으로 감사위원회를 설치하여야 하며, 준시장형 공기업은 다른 법률에 규정한 경우 이사회 내 위원회로서 감사위원회를 설치할 수 있도록 하여, 감사기관의 전문성을 제고하고 경영진에 대한 감시기능을 강화하였다. 감사위원회는 총 3인 이상의 이사로 구성되며 총 위원의 3분의 2 이상은 사외이사로 선임하여야 하고, 감사위원 중 1인 이상은 회계 또는 재무전문가로 선임하여야 하며, 감사위원회 위원장은 사외이사 중에서 선임하도록 함으로써 사외이사의 권한 강화를 통하여 감사위원회의 독립성을 확보하도록 함과 아울러 전문성도 제고하고자 하였다(공운법 제20조 제4항, 상법 제542조의 11, 제542조의 12 제3항 내지 제5항).

조탁, 상게논문, 270면 참조.

2. 외부지배구조

공기업의 외부지배구조와 관련해서는 공기업의 본래 설립목적 및 정부 정책에 따라 경영될 수 있도록 외부로부터의 간섭을 배제할 수 있는 적절한 통제장치를 확보하여 해당 공기업이 경쟁시장에서 경영하는 것과 동일한 상황을 확보하는 것이 중요하다.

일반적인 주식회사의 경우는 그 목표가 수익의 극대화이므로 수익성이 낮고 적자가 예상되는 시장에 기업이 자발적으로 진입할 가능성은 거의 없다. 그러나 공기업은 국민의 세금으로 설립되어 운영되므로, 수익성이 없더라도 불필요하거나 비효율적인 공기업을 신설할 가능성은 민간부문에 비하여 훨씬 높으며, 이렇게 되었을 때 주무부처 및 당해 공기업의 임직원에게 책임을 묻는 경우는 많지 않다. 이와 같은 비효율적인 공기업관리를 방지하기 위해 공운법에서는 공기업 신설심사제도를 명문화하여 정부가 법률에 의해 공기업을 신설할 경우 공운위의 심의를 사전에 거치도록 의무화하였다. 공운위에서의 엄격한 심의를 통해 불필요하거나 비효율적인 공기업의 신설을 억제함으로써 재정의 부담을 줄이고 국가 자산운용의 효율성을 제고하려는 것이다.

조탁, 전게논문, 271면 참조.

일반적인 주식회사는 수익성․생산성 등이 떨어지게 되면, 시장에서 경쟁력이 하락하여 시장점유율이 하락하고 악화된 경영상태가 지속하면, 도산하거나 적대적 M&A의 대상이 될 수 있으므로, 경영진이 스스로 기업실적을 향상시키기 위해서 노력하게 된다. 그러나 공기업은 법적인 보호를 받으며 독점적 지위를 누리는 경우가 대부분이어서 경쟁적인 상황으로부터 보호받게 된다. 따라서 이와 같은 상황에서는 경영혁신이나 발전적인 미래전략을 세우면서 기업의 비젼을 제시하기 보다는 무사안일에 빠질 가능성이 높으며, 이와 같은 상황에서 빠지기 쉬운 비효율적 경영행태나 도덕적 해이에서 벗어날 수 있는 제도적인 장치를 마련하는 것이 중요하다. 공운법 제14조에서는 기능적정성 심사제도를 도입하여 기존 공기업의 기능․사업의 존치 필요성, 지방공기업화 또는 지방정부로의 이관 필요성, 경쟁 도입의 필요성, 민영화 검토, 민간위탁 및 시장성 테스트 검토, 기능재조정의 필요성 등을 심사하는 제도의 도입을 추진하고 있다.

조탁, 전게논문, 271면 참조.

주식시장에 상장되어 있는 주식회사의 경우에는 수익성․생산성 등의 기업경영분석지표 및 주가 등을 통하여 기업의 실적이 객관적으로 평가되고 있으나, 공기업의 경우는 대부분 이와 같은 지수가 없거나 무의미하여 별도의 경영평가제도를 통하여 공기업에 대한 평가를 하여야 한다. 정부투자기관은 1984년부터, 정부산하기관은 2005년부터 경영평가를 실시하고 있다. 경영평가제도가 원래의 취지대로 공기업의 성과를 향상시키고 효율성을 제고함에 있어서 기여할 수 있으려면, 경영평가의 결과가 공기업의 경영성과를 객관적으로 정확하게 측정할 수 있도록 평가지표가 설정되어 있어야 하며, 평가결과에 따른 경영책임의 내용 및 범위 등이 명확히 규정되는 등 평가제도가 공정하게 설계되어 있어야 한다. 현재 공운법의 제정과 함께 종래 정부투자기관 및 정부산하기관으로 나뉘어 별도로 실시하던 경영평가를 통합․개편하였다.

조탁, 전게논문, 271면 참조.

3. 문제점

우리나라 공기업 지배구조는 상기에서 본 바와 같은 긍정적인 평가에도 불구하고, 다음과 같은 문제점이 있다.

소유권의 분배 및 행사와 관련하여 복수의 정부부처에 의한 관리가 공기업에 대한 지배권한을 분산시키게 될 우려가 있으며, 공기업 임원의 임명권과 관련하여 부처간 나눠먹기의 가능성도 있다. 또한 공운위의 전문성의 제고가 필요하며, 이를 위하여 운영위원의 자격요건과 추천방법에 대한 개선이 요구된다. 그리고 공기업 경영의 효율성 제고를 위하여 경영과 관련된 계약제도를 활용하여 성과급제도와 연계하는 것이 요구된다.

우리나라 공기업의 지배구조에서는 공기업의 장에게 권한과 책임을 집중시키면서 이사회의 역할에 대해서는 소홀히 하는 경향이 있는데, 이사회의 독립성을 강화할 수 있는 방향으로 이사회를 구성하고 기능을 활성화한다면, 공기업 경영의 효율성은 제고될 것이다. 공기업 이사회의 의장은 이사회의 독립성 강화라는 차원에서 공기업의 장과의 지위겸직을 허용하는 것은 문제가 있다고 생각된다. 공기업 이사의 의무는 주식회사 이사의 의무와는 공공성이라는 특성으로 인하여 달리 보아야 하는 경우가 많을 것이다. 이사회의 감독기능 강화를 위해서는 이사회의 독립성을 강화하여야 하고, 이를 위해서는 사외이사제도를 정상적으로 운영하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 임원추천위원회 기능의 정상화가 필요하다고 본다.

임원추천위원회는 사외이사가 정원의 과반수를 차지하고 나머지는 사외이사가 과반수인 이사회가 선임하는 위원으로 구성된다. 이처럼 임원추천위원회에서 중요한 역할을 하는 사외이사를 다시 기획재정부장관이 임명하는 구조로 됨에 따라 임원추천위원회가 정부의 영향력에 의하여 좌우될 우려가 있다. 공기업에는 기업가치를 산정할 수 있는 적절한 지표가 미흡하고, 공익 실현이라는 상충되는 목표가 연관되어 있어서 성과지향을 목적으로 하는 인센티브 보상체계를 도입하는 것이 쉽지 않다. 공기업의 상임감사위원(또는 감사)의 지위가 공기업의 장에 비해 상대적으로 책임은 낮으면서 급여 및 위상에 있어서는 비슷한 지위라는 인식이 알려지면서 정치권 인사 등 전문성이 부족한 인사에 의한 낙하산 인사가 논란이 되는 경우가 많다.

공운법상 도입된 사외이사제도와 감사위원회제도가 정상적으로 운영될 수 있기 위해서는, 지배주주인 정부나 공기업의 장이 이사회를 지배하는 상황에서는 아무리 사외이사를 증가하고 감사위원회의 권한을 확대하며 이사회의 감독기능을 강화하여도 그 실효성을 기대하기는 어려울 것이다.

공기업에 영향력을 행사할 수 있는 정부의 권한이 너무 다양하고 광범위하며, 이것이 공기업에 관련된 근본적인 문제중의 하나로 지적되고 있다. 공기업의 경영자와 이사의 보수는 일반 주식회사의 경우에 비해 현저히 적다. 보수가 낮고 편차도 작다는 사실은 자질이 가장 낮은 이사들은 자신의 가치보다 많은 보수를 받고, 자질이 매우 우수한 이사들은 자신의 가치보다 적은 보수를 받고 있다는 의미이다. 이로 인해 이사회의 평균적인 자질은 낮아지고 경영성과를 높이고자 하는 인센티브는 약해지며 또한 정치적 문제나 당파적 문제에 보다 민감해질 가능성이 높아진다. 또한 공기업의 공익적 기능의 수행이 기본적인 사업영역과 분리되지 않고 혼재되어 있어 공기업의 경영성과를 객관적으로 측정하기가 매우 어렵다. 지방자치단체 전반에 전형적인 상명하복의 과거 내무부 시절 문화가 지배하고 있고, 따라서 지방공기업을 자치단체장의 하부조직으로 간주하는 것이 현재의 지방공기업의 현실인 것 같다.

제5장 공기업 지배구조 개선방안

국가에서 공기업의 원활한 운영을 위하여 지원되는 금액은 상당한 수준에 이르고 있다. 이를 해결하기 위하여 정부에서는 다양한 정책을 추진하고 있으나, 한편으로는 정책목적의 합리성 결여로 인하여 소기의 성과를 거두는 경우가 드물고, 또 한편으로는 공기업 내부에서의 반발로 인하여 정책을 실시하지 못하는 경우도 다수 있다. 따라서 이와 같은 공기업의 비능율․비효율을 제거하여 경영성과를 극대화하기 위해서는 많은 노력이 필요할 것인데, 그 중 한 가지 방법이 공기업 지배구조의 개선 추진이다. 공기업의 지배구조를 개선함으로써 공기업 경영의 효율성을 제고하고, 수익을 극대화함으로써 주주인 정부에 대한 배당금의 지급을 추진하고 정부 지원금의 지급을 최소화한다면, 국가 예산을 보다 필요한 곳으로 전용하는 것이 가능해지고 국가재정적자의 감축에 기여할 수 있을 것이다. 이하에서는 주식회사의 지배구조원칙에 대한 내용을 살펴보고, 그 중 우리나라 공기업의 지배구조에 적용할 수 있는 사항이 무엇인가에 대해서 전반적으로 살펴보고자 한다.

대표적인 공기업인 코레일에 대한 국고지원은 연간 수 천억원에 이르고 있다.

Ⅰ. 소유권자로서의 정부 역할

일반 주식회사에 적용되는 주주권에 관련된 기준과 원칙을 공기업에 그대로 적용하는 것은 적합하지 않다. 공기업의 경우는 이익극대화가 최선의 목표인 것이 아니라 공공복리도 중요한 목표의 하나이고, 이를 위하여 주무부처의 관리와 통제가 존재하고 있다. 공기업의 주주권을 행사하는 소유권 행사기관이 추구하는 지배구조의 목표는 공기업의 중첩적 대리구조의 특성상 내부 대리인비용과 외부 대리인비용에 의하여 발생하는 총비용의 합계를  최소화하는 것이다.

1. 소유권의 분배 및 행사

일반적으로 2개 정부부처에서 공기업에 대한 소유․지배권한을 분담하게 되면, 하나의 부처는 공기업의 소관업무를 관장하는 주무부처가 되고, 다른 부처는 범정부 차원의 정책을 공기업의 지배에 반영하려는 총괄적인 부처가 된다. 이 경우 총괄적인 부처는  공기업 관리를 전담하는 부처가 될 수도 있고 아니면 정부재정을 담당하는 부처가 될 수도 있는데, 우리나라의 경우에는 재정을 담당하는 기획재정부가 이와 같은 기능을 수행하고 있다. 이와 같은 소유․지배체계의 장점은 어느 한 부처의 부처이기주의적 행태를 방지할 수 있다는 점이다. 주무부처는 공기업 경영관리와 관련된 직무를 수행하며 이에 따른 권한을 광범위하게 보유하고, 총괄적인 부처는 재무적 관리와 그에 따른 책임과 관련된 정책을 중점적으로 수행한다. 다만, 이와 같은 공기업관리체계에서는 효율성이 훼손될 우려가 높다. 또한 주주에 해당되는 복수의 정부부처가 서로 다른 정책목표를 수행하면서 지배권한을 분산하여 행사함에 따라, 이와 같은 정책목표를 감안하여 공기업을 경영하여야 하는 대리인(경영자)의 목표달성을 위한 전략도 다원화되어 공기업의 핵심역량이 분산될 우려도 있다.

동지 : 유민수, 전게논문, 28～29면.

우리나라의 경우 소유권관리 기능을 기획재정부에 집중시키고, 공기업관련 부처와 민간 출신 위원으로 구성된 공운위에서 심의․의결을 통해 기획재정부장관의 소유권 행사기능을 보완하는 체제로 운영되어 OECD 공기업원칙을 충실하게 따르고 있는 것처럼 보인다. 그러나 공기업의 장에 대한 임명제청권 또는 임명권은 주무부처의 장의 권한으로 되어 있어서(공운법 제25조 제1항), 공운법 제정 당시 부처 간 나눠먹기라는 논란이 있었다. 이는 소유권관리기능의 집중화에 반하고, 특히 후보자를 복수 추천하는 임원추천위원회가 주무장관의 소관 하에 있는 공기업 내에 설치되므로 주무장관의 직․간접적인 영향을 받게 됨에 따라 추천과정이 왜곡될 우려가 많다. 따라서 주무장관은 OECD 공기업원칙이 권고하는 바와 같이 산업정책 및 규제 기능만을 보유하고, 소유권 관리기능은 기획재정부장관과 공운위에 귀속시키는 것이 바람직하다고 생각된다.

동지 : 유민수, 상게논문, 29～30면.

2. 공공기관운영위원회

공운위는 공기업의 소유권 관리조정기관이며, 공운법 제8조에서 규정된 바와 같이 공기업의 임원인사․경영지침․경영평가․기관신설 평가․혁신 등에 이르기까지 공기업 경영의 핵심적인 사항에 대해서 광범위하게 심의․의결할 권한을 가지고 있으므로, 이와 관련된 전문성 확보가 매우 중요하다. 공운위를 상설화하고, 전문성이 필요한 분야인 인사․공기업 경영․경영평가 등에 관하여는 이사회 내 위원회와 같은 특별위원회를 설치하면 공운위 기능의 전문화에 기여할 수 있을 것이다. 또한 공운위의 전문성을 제고하기 위해서는 무엇보다 운영위원의 충원방법을 개선해야 한다. 민간위원의 자격을 강화하여 전문성을 높이고, 기획재정부장관이 주로 행사하는 추천권한을 다양한 추천권자에게 이관하는 방향으로 개선하는 것이 공운위의 전문성을 제고하는데 기여할 것이라고 생각한다.

동지 : 유민수, 전게논문, 31면.

3. 경영방침의 설정

공기업과의 경영계약을 체결하여 공기업에 객관적 공기업의 목표를 제시하고, 목표의 달성도에 따라 보상을 달리하는 인센티브시스템을 운영한다면, 공기업의 목표간의 상충의 문제도 해결할 수 있고, 공익적 목표를 정량화하기에 적합하다고 생각한다.

공기업과의 경영계약에는 재무적 목표와 같이 실적을 객관적으로 검증할 수 있는 목표만을 포함하는 것이 이론적으로 옳다고 생각된다. 경영계약에 포함될 주요 목표는 자본생산성․노동생산성 등 객관적 계량화가 가능한 것이어야 하고, 이렇게 함으로써 경영목표의 추진실적과 연계하여 성과중심의 보상체계를 정착시킬 수 있다. 성과기반의 경영계약 시스템이 제대로 기능하기 위해서는 성과에 대한 객관적 검증 가능성이 핵심요소이다.

동지 : 유민수, 상게논문, 32면.

공기업의 장이 경영계약상의 목표를 달성하지 못했을 때에는 그 이유와 다음 사업년도에는  이를 극복하기 위한 방안을 경영실적보고서에 공개하도록 하는 것이 필요하며, 이렇게 하면 정부가 공기업에 대하여 어떠한 조치를 취하고 있는지 국민이 검증할 수 있도록 촉진하는 효과도 있다.

Ⅱ. 이사회 및 경영자

1. 이사회의 기능 및 구성

가. 주식회사 이사회의 기능 및 구성

주식회사 이사회는 집행임원 비설치회사의 경우 회사경영에 관한 감독기능과 집행기능을 수행하는 기관으로서의 지위에 있고, 집행임원 설치회사의 경우 주로 회사 경영에 대한 감독기능을 수행하는 기관으로서의 지위에 있다. 이하에서는 미국의 이사회제도에 대해서 살펴보고자 한다.

(1) 이사회의 기능

종래의 미국법상 이사회는 회사의 업무집행과 관련된 의사를 결정하는 의사결정기능과 업무집행을 감독하는 업무감독기능을 수행하는 기관이다. 이와 같이 미국은 하나의 이사회에서 업무집행기능과 업무감독기능을 통합하여 운영하는 일원적 경영관리 구조를 가지고 있다. 이 점에서 업무집행기능은 이사회가, 이에 대한 감독기능은 감사회가 담당하는 독일식 이원적 구조와는 다르다.

미국 회사법상의 이사회는 업무집행기능과 업무감독기능을 수행하지만, 실질적으로 업무집행기능보다는 업무감독기능을 수행하는 기관으로서의 지위가 중요하다. 많은 기업들이 집행임원을 선임하여 업무집행을 담당하도록 하면서, 이사회는 집행임원의 업무집행에 대한 감독 기능에 중점을 두도록 하고 있다. 나아가 최근에는 이사회가 합병․정관 변경과 같은 조직의 중요 사항에 대해서만 의사결정을 하고, 기타 업무는 정관규정에 따라 집행임원에게 위임하는 것이 일반적이다.

이와 같이 이사회를 감독기능에 중점을 두도록 한 이유는 회사의 규모가 커지고 이사회의 구성원이 다수인 공개회사에서는 회의체로서의 이사회가 일상적인 업무를 모두 심의하고 의사결정을 한다는 것은 매우 어려운 일이며, 최근에는 공개회사의 이사회가 다수의 사외이사로 구성되면서 이사들이 실제로 업무를 집행할 수 없을 뿐만 아니라 그 의사결정까지도 집행임원에게 위임하여야 할 필요성이 높아졌기 때문이다. 따라서 이상적인 이사회의 역할은 직접 업무집행을 하는 것보다는 상급집행임원에 의한 업무집행을 감독하고 회사 경영전체를 조율하는 것이라는 견해가 더욱 힘을 얻게 되었다.

이와 같은 이사회의 기능 변화 조짐은 회사법에도 반영되어 있음을 알 수 있다.

1960년 이전의 많은 회사법에서는 ‘회사의 업무는 이사회에 의하여 관리되어야 한다’라고 규정하였다(예컨대, 1950년 MBCA 제33조). 그러나 이 당시 공개회사에서는 이와 같은 법규정에도 불구하고 회사의 업무집행은 집행임원에 의하여 처리하는 것이 실무관행이었다.

1967년의 델라웨어 회사법(Delaware General Corporation Law)은 ‘회사의 사업과 업무는 이사회에 의하여 또는 이사회의 결정에 의하여 집행되어야 한다’라고 규정하였다(동법 제141조(a) 참조). 1984년의 개정모범회사법(RMBCA 1984) 제8.01조(b)는 ‘회사의 모든 권한은 정관 등에서 정한 바에 따라 이사회에 의하여 또는 이사회의 결정에 의하여 행사되어야 하고, 회사의 사업과 업무는 정관 등에서 정한 바에 따라 이사회의 결정에 의하여 관리되어야 한다’고 규정했으나, 1999년에는 ‘…회사의 사업과 업무는 이사회에 의하여 또는 이사회의 결정에 의하여 관리되어야 한다’라고 개정했다. 이와 같은 규정은 이사회가 업무집행을 하지 않고 이사회의 지시에 의하여 집행임원이 업무를 집행할 수 있음을 인정한 것이다.

캘리포니아 회사법(California Corporations Code) 제300조(a) 은 ‘회사의 사업과 업무는 이사회에 의하여 또는 이사회의 결정에 의하여 관리되고, 회사의 모든 권한은 이사회에 의하여 또는 이사회의 결정에 의하여 행사되어야 한다. 그리고 이사회는 회사의 일상적인 업무를 관리회사(management company) 또는 다른 자에게 위임할 수 있다. 다만 이 경우에도  회사의 사업과 업무는 이사회에 의하여 또는 이사회의 결정에 의하여 관리되고, 회사의 모든 권한은 이사회에 의하여 또는 이사회의 결정에 의하여 행사되어야 한다’라고 규정하고 있다. 이와 같이 캘리포니아 주회사법에서도 모든 업무집행을 이사회의 권한으로 규정하고 있었던 과거의 방식과 달리 집행임원이 업무집행을 하고 이사회가 이를 감독할 수 있음을 인정하고 있다.  또한 뉴욕주 회사법(New York Business Corporation Law) 제701조는 ‘회사의 사업은 이사회의 결정에 의하여 관리되어야 한다’라고 규정하여, 업무집행기능과 업무감독기능의 분리를 시사하고 있다.

이와 같은 경향은 American Law Institute가 제정한 기업지배구조의 원칙(이하 “ALI원칙”이라 함)에서 더욱 뚜렷하게 나타나고 있다. ALI원칙에서 이사회의 직무와 권한에 대해서는 제3.02조에서 규정하고 있다. 공개회사의 이사회가 수행해야 할 최소한의 직무로는 주요상급집행임원의 선임, 그 정기적 평가, 해임, 업무집행의 감독, 회사의 재무적 목표 및 중요한 계획이나 행위에 대한 심사나 승인, 회사의 재무제표의 작성에 사용되는 적절한 감사 및 회계원칙과 실무지침에 대한 주요한 변경과 다른 주요한 선택사항의 결정에 대한 심사나 승인, 법이나 회사의 내부기준(standard of corporation)에 의해서 이사회에 수여된 기타의 직무 등이 있다(ALI원칙 제3.02조(a)(1)-(5)). 즉, 이사회의 주된 직무는 결국 상급집행임원의 업무집행을 감시․감독하는 것이고, 이 감시․감독기능을 통하여 회사경영을 관리하는 것이다. 종래의 전통적인 회사법이 이사회의 직무로서 회사의 업무집행을 담당하고 이사회가 직접 회사의 업무를 집행하는 것으로 규정한 것과 비교하면, ALI원칙 제3.02조에서 규정한 이사회의 기본적 직무는 형식적으로 차이가 있는 것이다. 즉, 공개회사의 업무집행은 이사회에 의하여 임명된 주요 상급집행임원(principal senior executives)에 의해서 또는 이사회나 해당 주요 집행임원에 의하여 업무집행권을 위임받은 기타의 임원 및 종업원에 의해서 제3.02조의 규정에 따라서 수행하여야 한다(ALI원칙 제3.01조)는 것이다. 따라서 ALI원칙 제3편에서는 공개주식회사의 업무집행을 직접 담당하는 자는 상급집행임원이고, 이사회는 그 상급집행임원의 선임․해임권을 가지며 이 임원의 업무집행을 감시․감독하는 기관이라는 사실을 명백히 하고 있는 것이다.

American Law Institute(ALI), Principles of Corporate Governance : Analysis and Recommendations(Proposed Final Draft, Mar. 31, 1992).

(2) 이사회의 구성

이사회는 정관 또는 내규에 의하여 규정된 바에 따라 1인 이상의 개인으로 구성되어야 하며(RMBCA 제8.03조(a)), 이사는 주주총회에서 선임된다(RMBCA 제8.03조(c)). 이사회는 회사 경영자인 상급집행임원의 영향을 받지 않고 독립해서 그 집행임원의 경영활동을 객관적으로 평가할 수 있어야 한다. 이를 위하여 상장회사의 경우 이사회의장과 CEO의 지위를 동일인이 겸직하는 경우에는 그 사유를 투자자에게 공시하도록 하였고, 서로 분리하여 선임한 경우에도 그 사유를 투자자에게 공시하도록 하였다(Dodd-Frank법 제972조, 34년증권거래법 제14B조). 또한 ALI원칙 제3A.01조에서는 우선 대규모 공개회사에서는 이사회의 구성원의 과반수를 회사의 상급집행임원과 중요한 관계를 가지지 않는 이사로 할 것을 권고하고 있다. 다만 회사의 의결권 지분의 과반수가 동일인․동일 가족 또는 단일의 지배집단에 의하여 소유된 회사에 대해서는 권고의 대상에서 제외한다. 또한 위의 대규모 공개주식회사 이외의 공개회사의 경우에는 적어도 3명은 회사의 상급집행임원과 중요한 관계를 가지지 않는 이사이어야 한다. 이에 해당하지 않는 공개회사는 상급집행임원과 중요한 관계를 가지지 않는 이사를 3인 이상 선임하도록 권고하고 있다(RMBCA 제3A.01조(b)).

상장회사의 이사회는 다수의 사외이사로 구성되어야 한다(NYSE규칙 제303A.01조, NASDAQ규칙 제5605조(b)(1)).

나. 공기업 이사회의 기능 및 구성

OECD 공기업원칙에서는 이사회를 공기업 경영의 중심에 두고 있는데 비하여, 공운법에서는 공기업의 장에게 권한과 책임을 집중시키고 있고 이사회의 기능과 역할은 상대적으로 소홀히 다루고 있다. 그리고 이사회의 독립성 강화를 위하여 이사회의장과 CEO의 분리는 바람직한 지배구조 관행으로 권장되고 있다(OECD 공기업원칙 Ⅳ-A).

공기업 이사회와 관련하여 이를 집행이사회와 자문이사회로 이원화하여 각각 독립적인 기능을 수행하도록 하여야 한다는 견해가 있다. 이 견해에서는 기업경영에 관한 전문가들로 구성되는 집행이사회(executive board)는 일반 사기업의 참여형  이사회와 동일하게 공기업 경영에 관련된 전반적인 기능을 수행하게 된다. 그리고 지역사회와 소비자대표 등으로 구성된 자문이사회(advisory board)는 공기업이 제공하는 서비스의 내용과 수준을 감시하고, 공기업과 주주 간의 관계를 평가하며 공기업이 정부를 대신해서 수행하는 공익적 사업에 대하여 주무장관에게 자문역할을 수행하게 한다는 것이다. 자문이사회는 국민생활에 필수적인 재화나 서비스를 공급하는 공기업과 사회간접자본을 운영하는 공기업에는 설치를 의무화하는 것이 좋다고 보고 있다.

유민수, 전게논문, 34～35면 참조.

그러나 우리 공기업의 경우에도 OECD 공기업원칙에서와 같이 이사회에 공기업 경영의 중심을 두도록 하여야 할 것이다. 즉, 이사회와 업무집행기관을 분리하고, 이사회가 실질적으로 업무집행기관의 선임․해임 등에 관한 권한을 갖도록 함으로써 이사회가 실질적으로 업무집행기관을 감독할 수 있도록 하여야 할 것으로 본다. 공기업의 경우 이러한 이사회 외에 필요한 경우 자문이사회는 공기업의 공공성과 관련하여 고려하여 볼 수 있는데, 그 명칭을 ‘자문이사회’로 할 필요는 없다고 본다.

아울러 공기업은 비상장공기업이라고 하더라도 상장기업에 준하여 지배구조를 갖추도록 하는 것이 필요하므로, 공기업에 관한 기본법 이외에 상법상의 사외이사에 관한 규정을 준용하여 공기업의 특성에 적합한 독립성이 확보된 사외이사의 선임에 관련된 규정을 두고, 사외이사와 관련하여 공기업에 필요한 인재풀(pool)을 구축․관리하는 방안도 마련되어야 할 것이다.

2. 이사회 의장의 역할

가. 주식회사 이사회 의장

미국에서도 그 동안 이사회 의장과 CEO의 지위 겸직에 대해서 이사회의 독립성 보장을 위해서 바람직하지 않으며, 따라서 양자의 지위 분리가 이사회의 감독기능 강화를 위하여 필요하다는 견해가 있었지만, 이를 법규에서 규정한 입법례는 없었다. 그런데 최근 제정된 미국의 Dodd-Frank법에서는 이사회의장과 CEO의 지위 겸직을 제한하였다(Dodd-Frank법 제972조). 이 규정을 통하여 사외이사 중심으로 구성된 이사회의 독립성 강화를 추진하고 있다.

나. 공기업 이사회 의장

공운법에서는 이사회 의장이 이사회를 소집하고 회의를 주재하는 자로 규정되어 있으나(공운법 제19조 제1항), 이사회의 기능을 확립하기 위해서는 이사회 의장의 역할이 매우 중요하다. 안건 상정에 관한 사항, 논의의 순서와 방법에 관한 사항, 기타 이사회 진행에 관한 사항이  모두 이사회 의장의 책임이다. 그리고 이사회 의장은 외부 지배구조의 구성요소 중 가장 중요한 부문인 주무부처와 원활한 관계를 유지하여야 한다. 특히 이사회와 의사소통은 이사회 의장을 창구로 하도록 하는 관행을 정립하는 것이 필요하다. 즉, 주무장관이 공기업 이사회와 의사소통을 하기 위해서는 이사회 의장을 통해서 의견을 전달하도록 하는 것이다.

동지 : 유민수, 전게논문, 36면.

현행 공운법에는 이사회의장의 역할과 이사회 기능의 활성화를 위한 제도적 뒷받침이 미약하다. 이사회의장과 CEO의 분리도 준시장형 공기업에까지 확대하는 한편, 이사회 지원조직의 독립과 보강이 필요하다. 선임된 이사가 올바른 역할을 다할 수 있는 여건을 갖추도록 체계화된 교육 프로그램을 제공하는 제도적 장치도 반드시 필요하다고 생각된다.

3. 이사 및 경영자의 의무

가. 주식회사 이사의 의무

주식회사의 이사는 주주의 최선의 이익을 위하여 업무를 함으로써 회사 및 주주에게 부담하고 있는 신인의무(fiduciary duties)를 다하여야 한다. 신인의무는 주의의무(duty of care)와 충실의무(duty of loyalty) 나누어 진다. 미국 회사법상으로 이사는 회사에 대하여 주의의무와 충실의무를 부담한다. ALI 원칙 제4.01조에 대한 공식주석에서는 이사와 집행임원은 동일한 주의의무 및 경영판단기준(business judgment standard)을 준수해야 한다는 원칙이 확립되었다고 하였고, 회사에 대해서 뿐만 아니라 주주에 대하여도 동일한 의무를 부담한다.

Robert W. Hamilton, The Law of Corporation (West Group, 2000), p. 446.

(1) 주의의무

RMBCA 제8.30조(a) 및 동법 제8.42조(a)에서 이사와 집행임원에게 동일한 주의의무를 인정하고 있으며, ALI 원칙 제4.01조(a)에서도 이사와 집행임원에 대하여 RMBCA에서 인정하고 있는 의무와 동일한 의무를 규정하고 있다. 이사와 집행임원은 선의로(in good faith) 회사의 최상의 이익에 합치하도록 합리적으로 신뢰할 수 있는(he reasonably believes)  방법으로 통상의 신중한 자가 비슷한 지위에 있어서(in like position) 유사한 상황에서(under similar circumstances) 취할 수 있는 주의를 하며 이사 또는 집행임원으로서 직무를 수행하여야 하는데, 이는 상황에 따라 내용이 상이한 상대적인 의무이다.

주의의무의 주된 내용을 수행하기 위하여 이사는 회사의 영업활동을 합리적으로 수행하여야 하고, 관련된 정보를 입수하여 조사하여야 하며, 의사결정을 할 때에 합리적인 주의를 다하여야 한다. 다만 이사의 조사의무는 회사 정보를 접근할 수 있는 정도에 따라 달라진다. 즉, 정보를 잘 알 수 있는 경우에는 보다 높은 정도의 조사의무가 요구되지만, 이사의 재량권이 제한될 경우에는 요구수준은 낮아진다.

주의의무를 다하지 못한 이사는 그 과실로 인하여 회사에 입힌 손해에 대하여 책임을 부담하여야 한다. 또한 이사는 다른 이사, 대리인 또는 종업원의 의무위반행위에 대하여 이들의 선임 또는 감독에 과실이 있는 경우 회사에 대하여 책임을 부담하여야 한다.

40여개의 주에서 이러한 의무에 대하여 부분적으로 회사법에 그 개념을 규정하고 있다. 대부분의 회사법상 규정은 1984년 MBCA 제8.30조(a)를 따르거나 이와 유사하다. 동 조항에 의하면  이사는 (1) 선의로(in good faith) (2) 동일한 지위에 있는 통상적 수준의 사려깊은 자(ordinarily prudent person)가 유사한 상황에서 보여주는 정도의 주의로써, 그리고 (3) 회사에 최상의 이익이 된다고 합리적으로 믿는 방법으로 그의 의무를 이행하도록 요구하고 있다.  많은 주에서 이를 약간 변형하여 규정하고 있는데, Virginia주에서는 (1), (2), (3)을 대신해서 "회사의 최상의 이익을 위한 선의의 경영판단에 의하여"라고 의사결정의 기준을 규정하고 있다(Va. Code Ann. 제13.1-690조). Pennsylvania주에서는 1990년에 회사법상 개념 정의를 전면적으로 삭제하고 판례법으로 대체하였는데, 이에 의하면 이사는 유사한 상황에서 통상적 수준의 사려깊은  자가 각자의 회사 업무를 처리하는데 있어서 기울이는 정도의 노력, 주의 및 기법을 가지고 이행할 것을 요구하고 있다(Selheimer v. Manganese Corp. of America (Pa. 1966)). 그러나 각 주의 규정 내용 간에 실제적인 차이는 거의 없다고 할 수 있다.

1999년 RMBCA 제8.30조에서는 (2)항 및 "통상적 수준의 사려깊은 자"라는 기준의 내용을 개정하여 삭제하였는데,  왜냐하면 회사의 경영을 하는데 있어서 회사의 최상의 이익이 된다고 이사가 판단하였을 때에는 중대한 경영상 위험(major business risks)도 감수할 것이 요구되지만, 위와 같은 표현은 과도한 위험을 회피할 주의의무를 부담하여야 하는 것처럼 보였기 때문이다.

Robert W. Hamilton, supra note 37, p. 448.

개정된 MBCA(1984) 제8.30조를 잘못된 의사결정에 대하여 이사가 개인적으로 책임을 져야 할 것인지를 판단하는 기준으로 파악하는 것은 문제가 있다. 이사의 책임과 관련한 근세기 판례법의 발전방향도 이러한 접근방법과 일맥상통한다. 법원에서 실질적인 결정에 대한 심의를 근거로 하여 이사의 책임을 인정한 경우는 극소수에 불과하고, 대부분의 경우에는 자기거래의 경우나 신의성실의 원칙에 위배되는 과도한 행위를 한 경우에만 배상책임을 인정하였다. 이사가 부당한 행위에 의도적으로 참여하였을 때 개인에 대한 책임을 인정한 경우가 가장 많다.

Robert W. Hamilton, supra note 37, p. 449.

개정된 MBCA 제8.30조 및 제8.31조에서 규정된 원리도 역시 주의의무와 관련한 사건에서 이사 측에 유리하게 규정되어 있다. 예를 들면, 전문적 지식이 없는 이사는 자신이 판단하기에 신뢰할만하다고 인정된 유능한 사람에게 자문을 구할 수 있다. 이는 자문을 구한 사람이 정직하고 정확한 정보나 의견 등을 보유하고 있으며 전문적인 능력을 갖추었다는 전제하에서 가능하다(MBCA(1984) 제 8.30조 (c), (d), (e)). 그러나 선의의 신뢰(good faith reliance) 기준을 적용했을 때 높은 수준의 지식을 보유한 이사가 책임을 회피하려고 하거나 자신이 알고 있는 것이 당연한 잘못된 정보나 자문을 신뢰했다는 주장까지 허용하지는 않는다. 이사인 변호사는 그의 법률적 경험을 무시할 수 없으며, 이는 회계사나 금융전문가의 경우에도 마찬가지이다. 반면에 전문지식 없는 이사는 선의로 전문가에 의존할 수 있으며 그에 따른 책임도 면제될 수 있다.

Ibid, p. 452.

(2) 충실의무

이사는 회사의 수임인으로서 회사와 주주에 대하여 최상의 이익을 달성하기 위하여 전심전력을 다 하여야 하고, 회사 내의 지위를 이용하여 개인적인 이득을 취해서는 안되는  충실의무를 진다. 이 의무는 이사의 지위에 따라 저절로 발생한 의무가 아니고, 일반적인 대리원칙에 의하여 부담하는 의무이다. 이 의무는 성실성과 공정성을 내용으로 하는데, 특히 공정성이 핵심이다. ALI 원칙에 의하면 충실의무를 공정거래의무(duty of fair dealing)라고도 한다. 이와 같은 충실의무는 회사와 이사간 그리고 회사의 이익과 이사 및 이사의 개인적 이익간의 상충을 방지하는 것이 1차적 목적이다. 또한 충실의무에 위반된 경우에는 경영판단의 원칙을 주장할 수 없다.

Joel Seligman, Corporations (Cases and Materials) (Little, Brown and Company, 1995), p. 415.

미국에서 대리인에게는 대리법리에 의하여 충실의무를 부여하고 있지만, 회사의 이사가 부담하는 충실의무는 일반 대리인과는 약간의 차이가 있다. 일반적인 대리제도에 있어서는 대리인의 충실의무위반이 인정된 경우에도 그 책임의 면제 및 제한이 가능하다고 보는데 반하여, 이사에 대하여는 책임의 면제 및 제한을 인정하지 않는다는 점이다. 대부분의 주회사법 및 ALI 원칙 제7.19조에서도 이사의 책임제한 대상으로 충실의무위반은 제외되어 있다. 또한 이해상충행위, 경업행위, 회사의 중요정보를 이용하는 행위 등이 비록 허용되는 범위내의 행위라 하여도 이사회에의 보고, 이해관계 없는 이사 또는 주주의 승인을 얻어야 하는 절차가 별도로 요구된다.

Ibid, p. 417.

충실의무와 관련된 행위는 크게 5가지 유형으로 분류될 수 있는데, 이사와 회사 간의 거래(자기거래), 1인 또는 수인이 공동이사로  선임된 회사들 간의 거래, 회사 기회의 유용, 이사가 사업적으로 회사와 경업하는 경우, 이사가 주주의 승인이 필요한 거래와 관련하여 주주에게 허위의 정보를 알리는 경우 등이다.

Robert W. Hamilton, supra note 37, p. 467.

나. 공기업 이사의 의무

이사의 의무와 관련하여 공기업과 주식회사에 있어서 그 의미와 기능이 다를 수 있다. 주식회사에 있어서 이사의 의무는 이사의 행위의 기준으로서 작용하기도 하지만, 주주에 대한 책임을 부담함에 있어서의 중요한 기준이 된다. 이에 따라 의무위반시에는 사후적 제재를 가함으로써 직무태만, 회사자산의 유용, 권한남용과 같은 경영자의 비위행위를 저지하게 되는 기준으로 작용하는 것이다. 이에 비해 공기업에서는 이사의 의무위반을 근거로 하는 사후제재 기능은 주식회사에 비해 약한 것이 일반적이다. 그 이유는 공기업에 대해서 정부가 직접적이고 효과적으로 감독할 기회가 많고 또한 사전적으로 경영을 통제할 수 있는 경영계약 제도가 존재하기 때문이다.

회사자산의 사적 유용과 같은 전통적 형태의 충실의무 위반은 일반 주식회사에서와 마찬가지로 공기업에 대해서도 동일하게 적용될 것이다. 그러나 정치적 이해관계의 상충, 주무부처의 영향력 행사, 그리고 이익단체의 로비 등과 관련된 이사의 의무에 대해서는 공기업에서 특히 문제된다. 선관의무 내지 충실의무가 적용되는  (참여형) 이사회는 이해관계의 충돌이 없을 만한 후보자들 중에서 선발하여 구성하도록 한다면, 충실의무의 적용에 있어서의 문제를 최소화할 수 있을 것이다.

이사가 부담하는 주의의무(duty of care)와 관련하여 기본적으로 공기업 이사의 주의의무가 주식회사에서의 주의의무와 완전히 다른 것은 아니지만, 공기업의 목표와 지배구조상의 차이점을 감안하였을 때 다음과 같은 요소를 고려할 필요는 있다. 첫째는 정부부처의 지시 또는 허가가 있었는지 여부, 둘째는 경영계약 등 공기업 경영과 관련된 공식적인 부서에 제시된 목표를 수행하기 위한 것이었는지 여부, 셋째는 주의의무 위반행위로 인해 공익이 증진되었는지 여부 등이다.

동지 : 유민수, 전게논문, 38면.

4. 사외이사

가. 주식회사 사외이사

미국에서도 1960년대까지는 기업에서 사외이사를 선임하는 예가 거의 없었으나, 1970년대에 기업지배구조를 개혁하라는 요구가 제기되면서 사외이사의 선임이 일반화되었으며, 사외이사의 개념이 확산되고 이사회의 다수가 사외이사이어야 한다는 것이 규범화된 것은 1990년대의 일이었고, Enron 사태 이후 사외이사는 기업지배구조 개혁의 핵심대상이 되었다. Sarbanes-Oxley Act(이하 ‘SOA’라 함)를 제정하여 이사의 독립성 개념을 최초로 연방법에 규정하였으며, 이에 따라서 NYSE 및  NASDAQ의 상장규칙에서 이사의 독립성과 관련된 요건은 강화되었고,  Delaware주에서 이사의 독립성을 강화하는 판례가 생성되는 등 독립적 이사에 대한 기대는  높아져 왔다.

James D. Cox, “Lessons from Enron, How did corporate and securities law fail? Managing and monitoring conflicts of interest: Empowering the outside directors with independent counsel,” 48 Vill. L. Rev. 1077(2003).

Ibid., p. 1078.

(1) 성문법

이사의 독립성과 관련된 성문법 규정으로는 독립성(independence)이라는 것을 이사회 근무에 따른 보수를 제외하고 회사로부터 어떠한 명목의 컨설팅․자문 또는 보상수수료도 받지 않으며, 회사의 계열회사 직원 또는 자회사가 아닌 것을 의미한다고 정의하고 있는 SOA  제301조(b)가 대표적이다.

(2) ALI원칙

ALI원칙 제3A.01조에서는 공개회사 이사회의 구성에 관하여 과반수 또는 3인 이상의 독립성을 가진 이사로 구성할 것을 규정하고 있으며, 상급집행임원과의 중요한 관계를 기준으로 양자간에 일정한 관계의 유무에 따라 이사의 상급집행임원으로부터의 독립성 여부를 판단하고 있다. ALI원칙에서 이사의 상급집행임원과의 중요한 관계를 가지는 경우를 구체적으로 열거하고 있는데, 주요한 내용은 다음과 같다(ALI원칙 제1.34조(a)).

이사가 상급집행임원과 중요한 관계를 가지는 경우로는,

(ⅰ) 이사가 회사와 현재 고용관계에 있거나 또는 최근 2년 내에 고용관계가 있         었던 경우,

(ⅱ) 이사가 회사의 현직 임원 또는 최근 2년 내에 상급집행임원으로 있었던 자         의 근친(immediate family)인 경우,

(ⅲ) 이사가 회사와 최근 2년 내에 또는 그 회사의 지분을 보유하는 동안               200,000불 이상의 거래관계가 있었던 경우,

(ⅳ) 이사가 최근 2년 내에 회사와 해당 법인 총이익의 5%를 초과하거나               200,000불 이상의 거래관계가 있었던 법인의 중요한 경영자인 경우,

(ⅴ) 이사가 선임 직전 2년 내에 회사법 또는 증권거래법상의 문제에 관하여 법         률 자문을 하던 법률회사에서 또는 선임 직전 2년 내에 당해 회사의 증권          발행시 인수간사단으로 참여하였던 투자은행에서 전문가의 자격으로 현재        소속되어 있거나(affiliated in a professional capacity) 그와 같은 관계에 있       었던 경우 등이다.

(3) 상장규칙

(가) 이사의 독립성

이사의 독립성 강화는 SOA의 핵심적인 내용중의 하나로 NYSE 및 NASDAQ의 규칙을 통하여 독립성의 강화를 도모하고 있다.

NYSE규칙에 의하면 이사회 구성원의 과반수는 독립적 이사로 구성하여야 하는데(NYSE규칙 제303A.01조), 이에 따라 많은 기업이 이사를 추가로 선임하거나 교체하여야 했다. 이는 NASDAQ규칙에서도 동일하다((NASDAQ규칙 제5605조(b)(1)).

NYSE규칙에서 규정된 독립적 이사란 당해 이사가 (직접적으로 또는 당해 회사와 일정한 관계에 있는 법인의 파트너, 주주 또는 집행임원으로서) 상장회사와 중요한 관계(material relationship)에 있지 않음을 이사회에서 결의한 이사를 말한다(NYSE규칙 제303A.02조(a)). 여기서 회사라 함은 모회사나 자회사를 모두 포함하는 것이며, 중요한 관계라 함은 상거래·동종업계·금융·자문·법률·회계·자선·가족관계 등을 통하여 맺어지는 모든 관계를 말한다. 이사회에서 중요한 관계가 있지 않음을 결의하였을 때에는 그 근거를 주주총회의 위임장설명서에 명시하여야 한다. NASDAQ규칙에서 규정된 독립적 이사란 당해 회사의 집행임원 또는 피용자 또는 이사회에 의하여 이사의 직무를 수행함에 있어서 회사와 독립적인 결정을 하기에 방해가 될 수 있는 관계에 있는 자를 제외한 자를 말한다(NASDAQ규칙 제5605조(a)(2)).

(나) 독립성 결격요건

① NYSE규칙

이사 중 독립적 이사로 볼 수 없는 경우는 다음과 같다(NYSE규칙 제303A.02조(b)).

(ⅰ) 이사가 현재 상장회사의 근로자이거나 최근 3년 내에 근로자였던 적이 있었         거나 이사의 근친이 현재 상장회사의 집행임원이거나 집행임원으로 있었던         적이 있는 경우,

(ⅱ) 이사 또는 이사의 근친이 최근 3년 내에 12개월 이상 동안 이사 및 위원회         의보수 및 연금, 기타 다른 형태의 근무에 대한 이연보수 이외에 상장회사         로부터 직접적인 보상으로 120,000불 이상을 수령한 경우,

(ⅲ) (A) 이사가 상장회사의 사내 또는 사외 감사인인 회사의 파트너 또는 피용             자인 경우,

(B) 이사의 근친이 (A)에서와 같은 회사의 파트너인 경우,

(C) 이사의 근친이 (A)에서와 같은 회사의 피용자이고 개인적으로 해당 회             사의 감사업무를 수행하는 자인 경우,

(D) 이사 또는 그의 근친이 최근 3년 내에 (A)에서와 같은 회사의 파트너              또는 피용자였고 개인적으로 해당 회사의 감사업무를 했었던 경우,

(ⅳ) 상장회사의 현직 집행임원이 보수위원회 위원으로 근무하거나 했었던 적이         있는 다른 회사에서 이사 또는 그의 근친이 집행임원으로 근무하거나 최근         3년 내에 근무한 적이 있었던 경우,

(ⅴ) 최근 3회계연도 내에 1회계연도에 100만 달러 또는 회사 총수익의 2%를          초과하는 금액을 재화나 용역의 대가로서  상장회사에게 지급했거나 지급받        은 적이 있는 회사에서 이사가 피용자로 있거나 그의 근친이 집행임원으로         재임하는 경우 등이다(NYSE규칙 제303A.02조(b)).

여기에서 근친(family member)이라 함은 배우자, 혈족 또는 결혼 및 입양에 의하여 부모, 자녀, 형제자매의 관계에 있거나 그러한 자와 동일한 주거지에서 거주하는 자를 말한다(NYSE규칙 제303A.02조(b)에 대한 주석, NASDAQ규칙 제5605조(a)(2)).

② NASDAQ규칙

이사 중 독립적 이사로 볼 수 없는 경우는 다음과 같다(NASDAQ규칙 제5605조(a)(2)).

(A) 당해 회사에 고용되어 있거나 최근 3년 내에 고용된 적이 있는 이사,

(B) 독립성 여부에 대한 결정을 하기 이전 3년 내에 12월 연속하여 120,000불        을 초과하여 회사로부터 명목여하를 불문하고 보수를 수령했거나 그의 근친        이 보수를 수령하였던 이사, 다만,

(ⅰ) 이사회 또는 위원회의 보수,

(ⅱ) 그의 근친이 집행임원이 아닌 피용자로 근무하면서 받은 보수,

(ⅲ) 조세 혜택이 있는 퇴직급여나 비재량적인 보수에 의한 급여는 예외로 하            는데, 감사위원회 위원은 이외에도 NASDAQ규칙 제5605조(c)(2)에 의한            추가적인 요건의 적용을 받으며,

(C) 현재 또는 최근 3년 내에 그의 근친이 당해 회사의 집행임원으로 근무하거나        근무한 적이 있는 이사,

(D) 최근 3년간의 회계연도 또는 당해 회계연도에 당해 회사로부터 20만불, 또는        자신의 연간총수입의 5% 중 더 큰 금액을 초과하여 재산 또는 용역의 대가        로 받았거나 지불한 회사의 파트너, 또는 지배주주, 또는 집행임원으로 근무        하는 이사, 또는 이와 같은 직책에 근무하는 근친이 있는 이사, 다만, 그와         같은 지급이 해당 회사의 주식투자의 결과인 경우, 또는 비재량적인 자선기        부계획에 따른 지급인 경우에는 예외로 하며,

(E) 최근 3년 내에  해당회사의 집행임원이 보수위원회의 위원으로 근무한 타 법        인의 집행임원으로 고용된 해당회사의 이사 또는 그와 같이 근무하는 근친이        있는 이사,

(F) 이사 또는 그의 근친이 회사의 외부감사인의 파트너이거나 이사 또는 그의         근친이 최근 3년 내에 당해 회사의 감사를 하였던 외부감사인의 파트너 또는        피용자였던 경우,

(G) 투자회사의 경우에는 이사회나 이사회내 위원회의 구성원으로서 역할 이외에        1940년 투자회사법 제2조(a)(19)조에서 규정한 회사의 이해관계자인 이사         등이다.

(다) 독립적 이사의 회의

NYSE규칙에 의하면 경영진이 배제된 이사들로 구성된 회의를 정기적으로 개최하여야 하는데, 이 때 근친이나 친분관계가 있는 비독립적 이사는 구성원으로 포함될 수 있다. 만약 비독립적 이사가 포함되었을 경우에는 독립적인 이사들로만 구성된 회의를 연 1회 이상 개최하여야 한다(NYSE규칙 제303A.03조). NASDAQ규칙에서는 독립적 이사만으로 구성된 회의를 정기적으로 개최하도록 규정하고 있다(NASDAQ규칙 제5606조(b)(2)).

나. 공기업 사외이사

이사회의 구성원인 사외이사(비상임이사)와 이들로 구성된 임원추천위원회가 공기업의 장을 견제한다고 할 수도 있으나, 주무장관이 사외이사와 공기업의 장을 임명 내지 제청한다는 면에서 얼마나 실질적인 견제 내지 통제할 수 있을지는 불확실하다. 오히려 주무장관이 직접 공기업의 장을 임명하고, 공기업의 장이 일정 배수의 사외이사를 주무장관에게 추천․임명하게 하는 것이 보다 좋은 방안이다. 그리고 대통령과 주무장관의 일반적인 지휘와 감독을 받는 공기업의 경우, 이사회가 공기업의 장과 집행임원을 통제한다는 것은 별로 실효성은 없고 지극히 형식적인 것에 불과한 것으로 보인다. 임기제 역시 무시되고 있는 것이 현실이다.

동지 : 정영철, “공기업의 지배구조와 기업금융,” 「강원법학 」(강원대학교 법학연구소), 제32권(2011), 489～490면.

소유와 경영을 분리하여 소유자는 경영자에 대한 평가나 통제시스템을 관리하고, 경영은 전문경영인에게 맡기려고 한다면, 현재보다 사외이사의 권한을 대폭 강화하는 것이 바람직하다. 사외이사가 이사회의 2분의 1 이상을 구성하도록 한 이사회가 공기업의 장을 포함한 업무집행기관의 선임권 또는 추천권을 갖도록 하거나, 사외이사로만 구성된 임원선출위원회가 후임 사외이사나 공기업의 장을 포함한 업무집행기관을 추천할 권한을 가지도록 하여야 사외이사의 권한이 강화되고 또한 이사회의 감독기능이 강화될 것이며, 이를 통하여 소유와 경영의 분리에 따른 문제점을 최소화할 수 있을 것이다. 이와 같이 사외이사 중심의 이사회를 효율적으로 운영하기 위해서는  경영진으로부터의 독립성 보장이 가장 중요하며, 사외이사의 독립성을 보장하기 위해서는 사외이사후보자의 자격요건을 독립성이 보장될 수 있도록 엄격히 규정하는 것이 필요하고, 사외이사의 선임을 전담하는 독립적인 기구를 설치하여 운영하는 것이 필요하다. 주식회사 사외이사의 독립성을 보장하기 위하여 관련법에서 입법화한 사외이사 관련 규정을 준용하도록 하는 것이 필요하다. 그리고 주무장관 또는 공기업의 장에게 사외이사로 선임하기에 적합한 자가 있을 경우 임원선출위원회가 이를 추천하도록 하고, 공기업의 장의 임기와 해임사유는 법에 보장되어 있는 만큼 임기도중에 정권이 바뀌거나 주무장관이 바뀐 상황을 이용하여 해임하지 못하도록 하여야 한다.

동지 : 정영철, 전게논문, 490～491면.

기획재정부내 공운위는 사외이사의 업무를 평가하는 기준과 사외이사와 공기업의 장 간의 권한 분배에 관한 체계, 공기업의 윤리경영․준법경영에 관한 체계를 구축하여야 하며, 주무부처는 공기업으로서의 공공성이라는 측면을 법령의 개정과 이사회에 대한 통보를 통하여 공기업의 장에게 전달하여야 할 것이다.

5. 이사의 임기 및 해임

공기업에서 책임경영체제를 확립하기 위해서는 공기업의 경영성과와 이사의 임기를 연계하는 것이 바람직하며, 시차임기제(staggered board)를 도입한다면 매우 유용할 것이라고 생각된다. 이렇게 한다면, 정권교체 후 인위적으로 이사회 구성원에 대한 불합리한 퇴임압력을 가하는 것을 배제할 수 있고, 당해 공기업의 지배구조 원칙을 준수하면서 정부가 지배권을 행사하도록 할 수 있으며, 공기업 지배구조의 정상적인 확립과 운영이 이루어질 것이다.

대통령은 공기업의 임원으로서 적임자가 있다면, 비록 정치인이라 하여도 임원선출위원회에 추천할 수 있는 것이며, 주무부처나 기획재정부장관도 공직자 중에 적임자가 있다면 임원선출위원회에 추천하면 될 것이다. 이러한 공식적인 추천과 심사절차를 확립한다면 은밀한  청탁이나 행정공무원에 대한 전관예우에 따른 로비의혹을 없앨 수도 있을 것이다.

한편, 현행 공운법이 공기업의 장과 이사(감사도 포함)의 임기를 각각 3년과 2년으로 다르게 규정(제28조)하고 있으나, 경영진은 경영성과에 대한 책임을 동일하게 부담하여야 한다는 의미에서 임기는 동일하게 하여야 하고, 연임 여부에 대해서는 성과연계형 인센티브로 활용하는 것이 바람직하다고 생각된다.

동지 : 유민수, 전게논문, 39～40면.

Ⅲ. 이사회내 위원회

1. 주식회사 이사회내 위원회

오늘날 이사회의 주요한 업무는 위원회에 의하여 행해지는 것이 통상적이다. 일반적으로 공개회사의 대부분은 감사위원회, 보수위원회, 지명위원회를 설치하고 있다. 우리 상법은 이사회내 위원회에 대하여 규정하고, 이사회는 그의 권한을 이러한 위원회에 위임할 수 있도록 하고 있다. 다만 일정한 범위에서 이사회가 위원회에 위임을 할 수 없는 사항을 정하고 있다(상법 제393조의 2). 또한 이사회가 이러한 위원회에 일정한 범위의 권한을 위임하였어도 업무집행에 대한 감독권은 여전히 이사회에 있으며, 회사의 업무집행의 결과에 대한 최종적인 책임도 이사회가 부담하여야 한다.

미국 Delaware주 회사법에 의하면 이사회는 재적 과반수 결의에 의하여 위원회를 설치할 수 있고, 각 위원회는 1인 이상의 이사로 구성된다(Delaware주 회사법 제141조(c)(1)(2)). 각 위원회는 이사회 결의 또는 회사의 내규에 의하여 정해진 범위 내에서 회사의 사업 및 업무에 관한 이사회의 권한을 행사할 수 있다(Delaware주 회사법 제141조(c)(1)(2)). 그러나 동 법에서 명시적으로 주주의 승인을 얻기 위하여 주주총회에 제출하도록 요구하고 있는 행위나 문제에 대한 권한은 위원회가  행사할 수 없으며, 회사의 내규를 승인하거나 개정하거나 폐지할 권한은 없다(Delaware주 회사법 제141조(c)(2)(ⅰ)(ⅱ)).

New York주 회사법은 정관 또는 내규에서 정하는 경우 이사회는 재적 과반수 결의에 의하여 1인 이상의 이사에 의하여 구성되는 집행위원회 기타의 위원회를 설치할 수 있다. 각 위원회는 이사회 결의에 의한 또는 정관이나 내규에서 정하는 범위 내의 이사회 권한을 행사한다. 그러나 위원회는 다음 사항에 대한 권한을 가질 수 없다. 즉, 주주총회의 결의가 필요한 사항(합병, 해산 등 )에 대한 주주총회에의 제출, 이사 또는 위원회 위원에 대한 결원의 충원, 이사에 대한 보수의 결정, 내규의 개정 또는 폐지, 이사회 결의가 위원회에 의하여 그 결의를 변경․폐지할 수 없다고 규정한 경우에 있어서 그 변경 및 폐지에 관한 사항 등이다(New York주 회사법 제712조(a)). RMBCA에서도 이사회는 동법, 정관 또는 내규에서 다른 정함이 없는 경우 이사회는 하나 이상의 위원회를 설치할 수 있으며, 그 위원으로 1인 이상의 이사를 선임할 수 있다(RMBCA 제8.25조(a)). 각 위원회는 정관, 내규 또는 이사회에서 규정한 범위 내에서 제8.01조에 의한 이사회의 권한을 행사할 수 있다(RMBCA 제8.25조(d)). 그러나 이러한 위원회는 이사회가 정한 방법이나 제한에 따른 경우를 제외하고 영업(distributions)에 대한 수권을 하거나 승인을 하는 것, 동법에서 주주의 승인을 요하고 있는 행위에 대하여 주주에게 승인을 하거나 제안을 하는 것, 이사회 또는 각 위원회의 결원을 충원하는 것, 내규를 채택․개정 또는 폐지하는 것 등에 대한 권한은 행사하지 못한다(RMBCA 제8.25(e)).

ALI 원칙은 이사회가 그 감독의 직무를 효과적으로 수행하기 위하여 이사회 내에 위원회를 설치할 것을 권고하고 있다. 대규모 공개회사의 경우에는 이사회를 구성하는 이사가 다수이고 이들 이사들이 다양한 경영문제에 대하여 전문지식을 가지고 있다고 할 수 없을 것이다. 이사회가 그 감독기능을 적절하게 수행하기 위해서는 이사회 내에 각종의 위원회를 설치하여 이와 같은 위원회가 이사회에 제기된 여러가지 문제를 우선 검토하여 그 결과를 이사회에 보고하고, 전체로서의 이사회가 최종적으로 판단하는 것이 바람직하다는 것이다. ALI 원칙에서 이사회의 감독기능을 확보하기 위하여 이사회 내에 설치할 것을 권고하고 있는 위원회에는 감사위원회(audit committee), 지명위원회(nominating committee), 보수위원회(compensation committee) 등이 있다. 이 중에서 ALI원칙 제3편에서 각 주의 회사법에 반영할 것을 제안하고 있는 것은 감사위원회이며, 대규모 공개주식회사에 한하여 그 설치를 요구하고 있다(ALI 원칙 제3.05조).

위원회는 이사의 경영 감시기능 중 이사회로부터 위임받은 사항에 대하여 그 직무를 수행한다. 그러나 회사법에서 설치하여야 할 위원회를 구체적으로 명시하고 있지는 않다. 위원회 위원의 구성이나 업무도 각 회사의 규모나 사업내용의 특성 등에 따라서 다르기 때문이다. 다만, Enron 사태 이후 제정된 SOA 제301조에 의하여 감사위원회의 설치를 의무화하고 있으며, 이에 따라 증권거래소 상장규칙에서도 이사들이 위원회 구성원으로서의 독립적인 판단을 하는 것이 보장된 감사위원회의 설치를 의무화하고 있다. 이하에서는 지명위원회와 보수위원회에 대해서 살펴보고자 한다.

가. 지명위원회(Nominating Committee)

지명위원회는 이사후보자를 이사회에 추천하고 상급집행임원 등에 의하여 추천된 이사후보자를 검토함으로써 이사회의 경영자에 대한 감독기능을 수행한다(NYSE규칙 제303A.04조(b)).

ALI원칙에 의하면 회사의 실무관행으로서 의결권 지분의 과반수가 동일인, 동일지배집단에 의하여 지배되는 회사를 제외한 모든 공개주식회사에 대하여 지명위원회의 설치를 권고하고 있다(ALI원칙 제3A.04조(a)). 지명위원회는 집행임원 또는 종업원을 겸직하지 않는 이사로 구성되어야 하고, 회사의 상급집행임원과 중요한 관계에 있지 않은 자가 구성원의 과반수이어야 한다(ALI원칙 제3A04조(a)).

NYSE규칙에 의하면 상장기업은 독립적 이사로만 구성된 지명위원회를 설치하여야 한다(NYSE 규칙 제303A.04조(a)). NASDAQ규칙에 의하면 이사후보자는 독립적 이사만으로 구성된 지명위원회나 독립적 이사만의 결의에 의한 추천을 요하고 있다(NASDAQ규칙 제5605조(e)(1)). 다만, 지명위원회가 3인 이상의 독립적 이사로 구성된 경우에는 현재의 임원이나 근로자 또는 그의 가족이 이사가 아닌 비독립적 이사 1인은 이사회의 결의에 의하여 2년 범위에서 보수위원회의 위원이 될 수 있도록 규정하고 있다(NASDAQ규칙 제5605조(e)(3)).

나. 보수위원회(Compensation Committee)

이사회가 효과적으로 경영자에 대한 감독기능을 수행하기 위해서는 상급집행임원에 대한 다양한 보수에 대하여 심사하고 타당성여부를 검토하여야 한다. 그러나 이사회에는 상급집행임원도 참가하므로 그러한 집행임원인 이사가 자신이나 자신과 이해관계에 있는 다른 임원의 보수를 객관적으로 심사한다는 것은 곤란하고 또 이사회가 상급집행임원의 임원보수계획을 그의 영향으로부터 독립하여 객관적으로 심사한다는 것은 쉬운 일이 아니다. 따라서 상급집행임원의 보수에 대한 공정한 심사를 위하여 보수에 대하여 전문적으로 공정하게 심사하기 위한 보수위원회와 같이 최고경영자로부터 독립된 조직이 필요하다.

ALI원칙에서 보수위원회는 대규모 공개주식회사에 대해서만 회사 실무관행상 채택하기를 권고하고 있다(ALI원칙 제3A.05조). 보수위원회는 임원 또는 종업원을 겸하지 않는 이사만으로 구성하고 그 구성원의 과반수는 회사의 상급집행임원과 중요한 관계를 가지지 않는 자이어야 한다(ALI원칙 제3A.05조(a)).

세계금융위기가 발생하고 이에 대한 대책으로 미국에서는 2010. 7. 20 Dodd-Frank법을 제정하였는데, 금융위기가 발생한 원인 중의 하나로서 기업 상급집행임원들의 과도한 보수의 지급이 지적되었다. 이에 대한 대책으로 상장기업 보수위원회의 기능 강화를 추진하였는데, 동법에서 1934년 증권거래법 제10C조를 신설하여 보수위원회의 독립성의 강화를 추진하였다(Dodd-Frank법 제952조). 즉, SEC는 관련 규칙을 통하여 상장기준의 강화를 추진하도록 하였는데(증권거래법 제10C조(a)(1)), SEC 관련규칙에서 상장회사 이사회 내 보수위원회의 각 위원은 이사로서 독립적이어야 할 것을 요구하고 있다(34년증권거래법 제10C(a)(2)). SEC의 규칙에서 ‘독립성(independence)’의 개념을 정의함에 있어서 전국 증권거래소 및 증권업협회는 상장회사가 이사회의 구성원에게 지급하는 컨설팅료, 자문료, 기타 보상적 보수를 포함한 보수 지급의 원천과 이사회의 구성원이 상장회사의 특수관계인이거나 상장회사의 자회사 또는 상장회사의 자회사의 특수관계인 여부를 포함한 적절한 요인을 고려하도록 요구하여야 한다(34년증권거래법 제10C조(a)(3)). 또한 보수위원회의 독립성을 확보하기 위하여 보수위원회가 보수관련 컨설팅전문가, 법률전문가 및 기타 자문가를 선임할 경우 독립성을 해하는 요인을 감안하도록 하였다(34년증권거래법 제10C조(b)(1)).

NYSE 규칙에서는 상장기업의 경우 독립적 이사로만 구성된 보수위원회를 설치하도록 규정되어 있다(NYSE규칙 제303A.05조(a)). NASDAQ 규칙에서는 CEO 및 기타 집행임원의 보수를 결정하기 위해서는 독립적 이사만이 참여한 결의 또는 독립적 이사만으로 구성된 보수위원회에 의한 결정이나 추천에 의하여야 한다고 규정되어 있다((NASDAQ규칙 제5605(d)(1)(2)). 다만 보수위원회가 3인 이상의 독립적 이사로 구성된 경우에는 현재의 임원이나 근로자 또는 그의 가족이 이사가 아닌 비독립적 이사 1인은 이사회의 결의에 의하여 2년 범위에서 보수위원회의 위원이 될 수 있도록 규정하고 있다(NASDAQ규칙 제4350조(c)(3)).

보수위원회의 직무는 CEO의 보수와 관련된 회사의 목적 및 목표를 심의하고 승인하며, 이와 같은 목표 등에 비추어 CEO의 업적을 평가하고, 이를 근거로 CEO의 보수규모를 책정하는 것이다. 또한 기타 집행임원의 보수, 성과급, 주식관련 보수에 대해서도 이사회에 추천을 하여야 한다(NYSE규칙 제303A.05조(b)).

2. 공기업 이사회내 위원회

기업의 핵심적 기능을 수행하는 위원회를 이사회에 설치하는 것은 현대 기업 지배구조의 모범적 관행의 하나로 볼 수 있다. 이사회내 위원회는 전문성을 바탕으로 이사회 전체의 의사결정을 대신하거나 자신의 결의사항을 상위기관인 이사회에 회부하여 반영하도록 하는 기능을 한다. 공기업 이사회에도 위원회를 둘 수 있도록 되어 있다(공운법 제 20조).

공운법에서는 지명위원회와 유사한 기능을 하는 임원추천위원회를 도입하였다(공운법 제29조). 그러나 임원추천위원회의 일부 위원은 이사가 아닌 이사회가 선임하는 자로 구성된다는 점에서 지명위원회와는 상이하다. 임원추천위원회는 사외이사가 정원의 과반수를 차지하고 나머지는 사외이사가 과반수인 이사회가 선임하는 위원으로 구성된다. 이처럼 임원추천위원회에서 중요한 역할을 하는 사외이사를 다시 기획재정부장관이 임명하는 구조로 됨에 따라 임원추천위원회가 정부의 영향력에 의하여 좌우될 우려가 있음으로, 정부의 영향력을 배제하고 능력 있는 인사를 추천하기 위해서는 구체적인 임원추천기준을 사전에 공개하고 추천된 후보의 경력과 자질도 공개하여 추천권 행사가 적절한지 여부를 객관적으로 검증할 수 있도록 제도화할 필요가 있다.

동지 : 유민수, 전게논문, 40면.

경영진의 보수는 기업가치의 극대화를 목표로 경영하는 경영자에 대한 인센티브 체계를 구축하고, 유능한 경영자를 기업에 위촉하는데 있어서 매우 중요한 요인이기 때문에 보수위원회의 역할은 매우 중요하다. 공기업에는 기업가치를 산정할 수 있는 적절한 지표가 미흡하고, 공익(public interest) 실현이라는 상충되는 목표가 연관되어 있어서 성과지향을 목적으로 하는 인센티브 보상체계를 도입하는 것이 쉽지 않다. 보수위원회에서는 이러한 사항이 효과적으로 활용되고 공정하게 운영될 수 있도록 논의하여야 한다.

보수위원회의 구성과 관련하여 위원 중 최소한 1명은 상장기업에서 경험자로 구성하여 상장기업의 효율적인 경영관행을 공기업에 전파할 수 있도록 한다면 바람직할 것이다. 공운법상으로는 이사회가 통보한 성과급이 포함된 경영계약안에 의하여 임원추천위원회가 후보자와 협의하도록 하고 있다(공운법 제31조). 현재 공기업의 임원보수 체계는 우수한 경영인력을 유인하고 경영자의 인센티브 보상체계로 활용하기에는 미흡한 실정이므로, 공기업의 이사회에 보수위원회를 설치하여 보수결정의 자율권을 주고, 보수지침은 경영자율권을 침해하지 않는 범위 내에서 기본원칙을 정하면 좋을 것이라고 생각된다.

동지 : 유민수, 상게논문, 41면.

Ⅳ. 감사위원회

1. 주식회사 감사위원회

가. 기능 및 구성

(1) 법규 관련 규정

미국 Delaware주 회사법에 의하면 이사회는 재적 과반수 결의에 의하여 위원회를 설치할 수 있고, 각 위원회는 1인 이상의 이사로 구성된다(GCLD 제141조(c)(1)(2)).

New York주 회사법은 정관 또는 내규에서 정하는 경우 이사회는 재적 과반수 결의에 의하여 1인 이상의 이사에 의하여 구성되는 집행위원회 기타의 위원회를 설치할 수 있다(New York주 회사법 제712조(a)).

RMBCA에서도 이사회는 동법․정관 또는 내규에서 다른 정함이 없는 경우 하나 이상의 위원회를 설치할 수 있으며, 그 위원으로 1인 이상의 이사를 선임할 수 있도록 하였다(RMBCA 제8.25조(a)).

ALI 원칙에서 이사회의 감독기능을 확보하기 위하여 이사회 내에 설치할 것을 권고하고 있는 위원회는 감사위원회(audit committee), 지명위원회(nominating committee), 보수위원회(compensation committee) 등이다. 이 중에서 ALI원칙 제3편에서 각 주의 회사법에 반영할 것을 제안하고 있는 것은 감사위원회이며, 대규모 공개주식회사에 한하여 그 설치를 요구하고 있다(ALI 원칙 제3.05조). 모든 대규모 공개주식회사는 회사의 재무제표를 작성하는 과정, 그 내부통제 및 회사의 외부회계감사인의 독립성을 정기적으로 심사함으로써 이사회의 감독기능을 보완하고 보조하기 위하여 감사위원회를 설치하여야 한다. 감사위원회는 3인 이상의 구성원이 필요하고, 이 구성원은 회사와 고용관계를 가지지 아니하고 최근 2년 내에 회사와 고용관계가 없었던 이사이어야 하며, 구성원의 과반수는 상급집행임원과 중요한 이해관계를 가지고 있는 자이어서는 아니 된다(ALI원칙 제3.05조).

Enron 사태 이후 제정된 SOA에서 감사위원회의 설치를 의무화하고 있다. SOA에 의한 감사위원회는 이사회에 의하여 또한 이사회 내에 설치된 위원회로서 회계 및 재무보고 절차에 대하여 감시업무를 수행하고 재무제표에 대한 감사업무를 수행하며, 이와 같은 위원회가 없을 경우에는 이사회가 그 기능을 수행하여야 한다(SOA 제2조(a)(3)). 감사위원회 위원은 이사회의 구성원이어야 하고 독립적이어야 한다(SOA 제301조(3)(A)).

상장회사의 감사위원회는 위원회의 직무를 수행하는 범위 내에서 감사보고서를 작성하는 것과 관련하여 공인회계법인의 선임·보수 및 감시에 대한 책임이 있으며, 공인회계법인도 감사위원회에 직접 보고를 하여야 한다(1934년 증권거래법 제10A조(m)(2)).

(2) 상장규칙

(가) NYSE규칙

NYSE 상장규칙에 의하면 상장회사는 1934년 증권거래법 제10A조(m)(1)(A)에 근거한 SEC Rule 10A-3의 요건에 따라 감사위원회를 설치하여야 한다(NYSE규칙 제303A.06조). 상장회사의  감사위원회는 3인 이상의 이사로 구성되어야 하며 감사위원회 위원은 모두 독립적 이사만으로 구성되어야 하고, 면제규정이 없으면 Rule 10A-3(b)(1)의 요건을 충족하여야 한다(NYSE규칙 제303A.07조(a)). 또한 감사위원회 위원 가운데 적어도 한 사람은 재무 또는 회계업무에 종사한 경험이 있어야 하고, 회계에 관한 전문 자격을 갖추고 있거나 또는 CEO·CFO·기타의 재무감독 업무를 담당한 상급임원과 같은 경험이나 배경을 가지고 있어야 한다(NYSE규칙 제303A.07조(a)(b)).

미국 연방법인 SOA의 제정에 따라 1934년 증권거래법 제10A조가 신설되었으며, SEC는 1934년 증권거래법 제10A조의 시행 후 270일 이내에 전국증권거래소(NYSE, NASDAQ 등) 및 전국증권업협회가 동법 제10A조(m)(2)-(6)의 요건을 준수하지 않는 기업의 상장을 금지하도록 하는 Rule을 제정하도록 되었고(1934년 증권거래법 제10A조(m)(1)(A)), 이에 따라서 제정된 것이 SEC Rule 10A-3이다. 동법 제10A조(m)에서는 감사위원회에 대한 기준(standards)을 규정하고 있는데, 감사위원회의 등록공인회계법인과 관련된 책임, 감사위원회의 독립성, 회계나 감사 및 피용자와 관련되어 상장기업에게 제기된 법적인 문제(complaints), 업무에 대한 외부전문가와의 자문계약, 감사위원회의 업무와 관련된 보수지급에 관련된 재원조달 등에 대하여 규정하고 있다(1934년 증권거래법 제10A조(m)(2)-(6)).

SEC Rule 10A-3은 1934년 증권거래법 제10A조(m)(1)(A)에 근거하여 제정된 SEC Rule로서 “감사위원회의 상장기준(Listing Standards Relating to Audit Committees)”에 대해서 규정하고 있다. 1934년 증권거래법 제10A조(m) 및 SOX 제3조에서 규정하고 있는 요건을 준수하지 않는 기업은 전국증권거래소 및 전국증권업협회가 상장을 금지하도록 규정하고 있으며(SEC Rule 10A-3(a)), (1) 감사위원회의 독립성, (2) 등록공인회계법인과 관련된 책임, (3) 회계나 감사 및 피용자와 관련되어 상장기업에게 제기된 법적인 문제(complaints), (4) 업무에 대한 외부전문가와의 자문계약, (5) 감사위원회의 업무와 관련된 보수지급에 관련된 재원조달 등과 관련된 기준을 규정하고 있다(SEC Rule 10A-3(b)).

SEC Rule 10A-3(b)(1)에서는 감사위원회 위원의 독립성 요건을 규정하고 있다. 감사위원회의 각각의 위원은 이사회 구성원이어야 하고 독립적이어야 하는데(SEC Rule 10A-3(b)(1)(ⅰ)), 투자회사가 아닌 상장회사의 경우 감사위원회 위원이 “독립적(independence)”이기 위해서는 퇴직연금 등 전국증권거래소 및 전국증권업협회의 규칙에서 인정하는 것을 제외한 어떠한 명목의 자문수수료나 보수를 상장기업으로부터 받지 않아야 하며, 상장회사나 그 자회사의 이해관계자가 아니어야 한다(SEC Rule 10A-3(b)(1)(ⅱ)).

감사위원회의 직무는 상장회사의 재무제표 작성·법규 준수·독립적 감사인(independent auditor)의 자격 및 독립성 확보·내부감사기능 및 독립적 감사인의 성과에 대한 이사회의 감시업무를 보좌하는 것이며, Regulation S-K 407(d)(3)(i)에서 규정된 바에 따라 공시를 준비하는 것이다(NYSE규칙 제303A.07조(b)(ⅰ)(B)). 감사위원회는 1934년 증권거래법에 근거한 Rule 10A-3(b)(2), (3), (4), (5)에서 규정된 것을 포함하여 독립적 감사인이 회사의 내부통제절차·내부통제와 관련된 최근의 중요한 문제, 정부기관 또는 전문기관에 의한 검사 또는 조사와 관련된 중요한 문제 등에 대하여 작성한 보고서를 제출받아 심사하여야 하는 의무와 책임을 부담한다(NYSE규칙 제303A.07조(b)(ⅲ)(A)). 또한 감사위원회는 연간 또는 분기 재무제표에 대하여 심사하고 경영진 및 독립적 감사인과 협의하여야 하며, 회사의 리스크 평가 및 리스크관리와 관련된 정책에 대하여 논의하여야 한다. 감사위원회는 독립적 감사인과 회계적인 문제나 법적인 문제에 대해서 논의하여야 하고, 독립적 감사인의 피용인 또는 전피용인에 대한 고용정책을 명확히 정하여야 하며, 관련 업무에 대해서 이사회에 정기적으로 보고하여야 한다(NYSE규칙 제303A.07조(ⅲ), NASDAQ규칙 제5605(c)(3)).

독립적 감사인(independent auditor)은 외부에서 선임된 회사로부터 독립성을 갖는 감사인을 말한다.

Regulation S-K 407에 근거하여 (A) 감사를 받아야 하는 재무제표에 대해서 감사위원회가 심의하고 경영진과 협의하였으며, (B) 공개회사회계감독이사회(Public Company Accounting Oversight Board)에 의하여 채택된 감사기준 61번(Auditing Standards No. 61)에 따라 독립적 감사인과 협의를 요하는 문제에 대해서 감사위원회가 협의하였고, (C) 공개회사회계감독이사회(Public Company Accounting Oversight Board)의 요건에 따라서 독립적 회계사(independent accountant)가 “독립성(independence)”에 대해서 감사위원회와 논의한 사항에 관련된  공시서면 및 문서를 감사위원회가 독립적 회계사로부터 접수하였고 독립적 회계사의 독립성에 대해서 감사위원회가 독립적 회계사와 협의하였으며, (D) 상기된 (A)-(C)에 따라 이행된 심의 및 협의에 근거하여 감사를 받아야 하는 재무제표가 기업의 사업보고서에 포함되어야 함을 감사위원회가 이사회에 추천하였다는 것을 상장회사의 감사위원회는 공시하여야 한다(Regulation S-K 407(d)(3)(i)).

(나) NASDAQ규칙

NASDAQ상장규칙에 의하면 상장회사는 3인 이상의 위원으로 구성된 감사위원회를 설치하여야 하며, 위원들은 NASDAQ규칙 제5605조(a)(2)에 규정된 바와 같이 독립적이어야 하고, Rule 10A-3(b)(1)에서 규정된 바와 같이 독립성을 위한 기준을 충족하여야 하며, 지난 3년 이내에 회사 또는 회사의 자회사의 재무제표 작성에 관여한 적이 없고, 회사의 대차대조표·손익계산서·현금흐름표 등 기본적인 재무제표를 읽고 이해할 수 있어야 한다(NASDAQ규칙 제5605조(c)(2)(A)). 위원 중 1인 이상은 재무 또는 회계 관련 근무경험이 있고, 회계 관련 전문자격이 있거나 CEO·CFO 또는 재무감시직무를 수행하는 상급집행임원으로 재임하는 등 개인적으로 전문적인 재무업무를 수행할 수 있는 경력이나 배경을 보유하고 있어야 한다(NASDAQ규칙 제5605조(c)(2)(A) 후단). NASDAQ규칙 제5605조(a)(2)에서 규정된 독립적 기준에는 해당되지 않지만, 증권거래법 제10A조(m)(3) 및 이에 의거한 규칙에서 규정한 기준을 충족하는 이사가 현직 집행임원 또는 피용인이 아니거나 그들의 근친이 아니면서 이사회가 예외적 또는 제한적인 상황 하에서 해당 이사를 감사위원회의 위원으로 선임하는 것이 회사 및 주주의 최선의 이익을 위하여 필요하다고 결의한다면 감사위원회 위원으로 선임될 수 있다(NASDAQ규칙 제5605조(c)(2)(B)).

나. 감사위원회의 독립성

감사위원회는 업무감사기능을 효과적으로 수행하기 위하여 경영진으로부터 독립적일 것을 요구하고 있는데, 독립적이기 위해서 감사위원회 위원들은 감사위원회 위원 또는 이사회 구성원 또는 기타 위원회 위원으로서 지급받는 보수 이외에 회사로부터 어떠한 명목이든 컨설팅․자문․기타 보상 수수료를 받을 수 없으며, 당해 회사의 관계자 또는 자회사이어서는 안된다(SOA 제301조(3)(B), 1934년 증권거래법 제10A조(m)(3)). 다만 SEC가 인정하는 경우에는 이와 같은 요건이 면제될 수 있다(SOA 제301조(3)(C)).

증권거래소 상장규칙에서도 감사위원회 위원은 1934년 증권거래법상의 독립성 요건을 충족하여야 한다고 규정하고 있는데((NYSE규칙 제303A.07조(a), 1934년 증권거래법 제10A조(m)(3)), 감사위원회가 3인 이상의 이사로 구성된 경우에는 현직 집행임원이나 피용자 또는 그들의 근친이 아닌 비독립적 이사는 1인에 한하여 이사회의 결의에 의하여 감사위원회 위원이 될 수 있다(NASDAQ규칙 제5605조(c)(2)(B)). 이 때 회사는 해당 이사를 독립적이지 않게 하는 관계(relationship)와 이사회의 선임배경에 대해서 공시하여야 하며(Regulation S-K 407(d)(2)), 이렇게 선임된 이사는 2년을 초과하여 감사위원회 위원으로 선임될 수 없고 위원장이 될 수도 없다(NASDAQ규칙 제5605조(c)(2)(B)).

다. 감사위원회 규칙

NYSE규칙 및 NASDAQ규칙에서 “written charter(NYSE규칙 제303A.07조(b))” 또는 “written audit committee charter(NASDAQ규칙 제5605조(c)(1))”라고 표현한 것을 본고에서는 “감사위원회 규칙”이라고 번역하고자 한다.

(1) NYSE규칙

감사위원회와 관련하여 상장회사는 다음과 같은 사항에 대해서 감사위원회 규칙에서 규정하여야 한다(NYSE 제303A.07조(b)).

감사위원회의 목적은 (1)상장회사의 재무제표의 투명성, (2) 상장회사의 관계법령의 준수, (3) 독립적 감사인의 자격 및 독립성, (4) 상장회사의 내부감사 기능 및 독립적 감사인의 성과 등에 대한 이사회의 감시기능을 지원하는 것으로 하여야 하며, Regulation S-K 제407(d)(3)(ⅰ)에서 규정한 공시를 준비하는 것도 포함되어야 한다(NYSE 제303A.07조(b)(ⅰ)(A), (B)).

또한 감사위원회에 대한 연간 성과평가에 대해서 규정하여야 한다(NYSE 제303A.07조(b)(ⅱ)). 감사위원회의 의무와 책임에 대해서 규정하여야 하는데(NYSE 제303A.07조(b)(ⅲ)), 감사위원회의 의무와 책임에 대해서는 1934년 증권거래법에 근거한 Rule 10A-3(b)(2), (3), (4) 및 (5)의 규정을 준수하여야 한다. 감사위원회는 독립적 감사인(independent auditor)이 작성한 보고서를 제출받아 검토하여야 하는데(NYSE 제303A.07조(b)(ⅲ)(A)), 독립적 감사인의 보고서에서는 회사의 내부통제절차․최근 회사의 내부통제심의 또는 자체심의 또는 최근 5년 이내에 회사에서 수행한 1차례 이상의 독립적 감사에 대한 정부나 전문관계기관에 의한 질의 또는 조사 과정에서 제기된 주요 이슈들․그와 같은 이슈와 관련된 조치․(감사인의 독립성을 평가하기 위한) 독립적 감사인과 상장회사간의 모든 관계 등에 대하여 기술하여야 한다(NYSE 제303A.07조(b)(ⅲ)(A)).

감사위원회는 연간 재무제표 및 분기 재무제표를 심의하고 토론하며, 경영진의 재무상황 및 운영성과의 토의 및 분석 하에 상장회사의 특정한 공시항목에 대하여 심의하기 위하여 회의를 개최하여야 한다(NYSE 제303A.07조(b)(ⅲ)(B)). 감사위원회는 상장회사의 수익관련 보도자료, 기업분석가 및 신용평가회사에 제공하는 재무정보 및 수익정보에 대해서 협의하여야 하며(NYSE 제303A.07조(b)(ⅲ)(C)), 리스크 평가 및 리스크관리에 대해서 논의하여야 한다(NYSE 제303A.07조(b)(ⅲ)(D)).

감사위원회는 정기적으로 경영진, 내부감사인(internal auditors)(또는 내부감사기능을 수행하는 자) 및 독립적 감사인과 별도의 회의를 개최하여야 한다(NYSE 제303A.07조(b)(ⅲ)(E)). 감사위원회는 독립적 감사와 감사상 문제점 또는 해결과제 및 경영진의 대응방안에 대해서 심의하여야 하며(NYSE 제303A.07조(b)(ⅲ)(F)), 감사위원회는 독립적 감사인으로 선임된 자 또는 선임경력자에 대한 고용정책을 확립하여야 한다(NYSE 제303A.07조(b)(ⅲ)(G)). 감사위원회는 정기적으로 이사회에 보고하여야 한다(NYSE 제303A.07조(b)(ⅲ)(H)).

내부감사인(internal auditors)은 회사의 내부에서 감사 기능을 수행하는 자로서 이사회 또는 감사위원회에 내부감사결과를 보고하는 내부조직에 소속된 자로서 외부에서 선임되고 독립성 요건을 충족하여야 하는 독립적 감사인과는 이런 점에서 차이가 있다.

(2) NASDAQ규칙

NASDAQ상장규칙에 의하면 모든 상장회사는 공식적인 감사위원회규칙을 채택하여야 하며, 감사위원회는 매년 동 규칙의 적정성을 심의하고 재평가했다는 것을 확증하여야 한다(NASDAQ규칙 제5605조(c)(1)). 감사위원회 규칙에서는 다음과 같은 사항을 규정하여야 한다(NASDAQ규칙 제5605조(c)(1) 후문).

(A) 감사위원회의 직무 범위 및 감사위원회의 구조, 절차 및 위원의 자격요건을        포함한 감사위원회의 직무를 수행하는 방법.

(B) 감사인(auditors)과 회사 간의 모든 관계를 기술한 공식적인 설명서를 외부        감사인(outside auditors)으로부터 수령하여야 하는 책임, 감사인의 객관성        및 독립성에 영향을 줄 우려가 있어서 공시하였던 모든 관계(relationship)나        용역(service)에 대해서 감사인과 협의하여야 하는 책임, 이사회가 외부감사        인의 독립성을 감독하기 위하여 적절한 조치를 취하여야 한다고 권유하여야        하는 책임.

NASDAQ규칙에서는 NYSE규칙에서 독립적 감사인(independent auditors)으로 규정하고 있는 감사인을 외부감사인(outside auditors)으로 규정하고 있으며, 양자는 동일한 기능을 수행하는 외부감사기관이다.

(C) 회사의 회계절차 및 재무보고 절차와 재무제표에 대해서 감독하여야 하는          감사위원회의 목적.

(D) NASDAQ규칙 제5605조(c)(3)에 규정된 감사위원회의 직무 및 권한.

이에 따라 감사위원회는 (ⅰ) 등록공인회계법인, (ⅱ) 회계, 내부회계통제 또는 감사문제와 관련된 법적인 문제, (ⅲ) 전문적인 자문가(advisors)를 선임하는 권한, (ⅳ)감사위원회의 결정에 수반되는 재원조달 등에 대한 감사위원회의 책임과 관련하여 1934년 증권거래법에 의거한 SEC Rule 제10A-3조(b)(2), (3), (4) 및 (5)를 준수하기 위하여  필요한 특정한 책임 및 권한을 보유하여야 한다(NASDAQ규칙 제5605조(c)(3)).

2. 공기업 감사위원회

감사위원회는 미국의 audit committee인 이사회 내 위원회인데, 2000년 우리나라에 도입되면서 감사와 동일한 권한과 의무 및 책임을 부여하게 되었다. 그런데 참여형 이사회제도(집행임원 비설치회사) 하에서의 이사회내 위원회인 감사위원회가 강한 독립성을 확보하여 경영진 견제라는 기능을 제대로 할 수 있을지는 매우 의문이며, 감사위원회는 감독형 이사회제도(즉, 집행임원 설치회사)에서 그 의미가 있다. 그러나 감사위원회를 설치하는 회사가 국내에서 지속적으로 증가하고 있고, 공기업에도 도입되어 공운법상 감사위원회는 시장형 공기업과 자산규모 2조원 이상의 준시장형 공기업에 대해서는 그의 설치가 의무화되어 있다(공운법 제20조 제2항).

정찬형, “주식회사법 개정제안,” 「선진상사법률연구」(법무부), 통권 제49호(2010), 36면 참조.

현재 우리나라 공운법상 지배구조에서 차지하는 감사위원회의 중요성은 매우 크다. 첫째, 감사위원회는 공기업의 재무성과를 점검․보고할 책임을 지고 감사위원회의 검증을 거친 재무데이터는 공기업 경영계획 및 경영목표의 달성 여부를 판단하는 기준이 되도록 하여야 한다. 둘째, 공기업의 감사위원회는 보수위원회와 밀접하게 연계되어야 한다. 이는 공기업의 경우 주가와 같은 객관적 성과측정수단이 없는 경우가 많으므로 경영진의 성과급 결정기준을 재무데이터에 의존할 필요성이 크게 때문에 재무데이터를 검증하고 정확하게 보고해야 하는 감사위원회의 역할이 중요하기 때문이다. 따라서 소형공기업을 제외한 모든 공기업으로 감사위원회를 확대할 필요가 있다. 이 경우 감사위원회를 두는 공기업은 업무집행기관과 업무감독기관이 분리될 것(즉, 집행임원 설치회사)이 요청된다.

동지 : 유민수, 전게논문, 42면.

감사위원회에서는 사외이사가 위원장을 맡도록 하고, 상장기업의 임원으로서의 경험이 있는 위원이 적어도 한 명은 포함되도록 하는 것이 바람직하며, 재무회계나 감사업무의 경험을 가진 위원이 1인 이상 선임되도록 하여야 한다. 위에서 본 바와 같은 이유로 감사위원 중 한명은 보수위원회 위원으로 하는 것이 바람직하다.

공기업이 작성한 결산서의 회계감사와 관련하여 과거에는 감사위원회의 역할이 미약하였으나, 2009년 3월 25일 공운법의 개정을 통하여 공기업의 회계감사인을 선임하기 위하여 전문성과 독립성이 확보된 ‘회계감사인선임위원회’를 구성․운영하도록 하면서, 감사위원회가 설치된 때에는 이를 회계감사인선임위원회로 본다고 하여 감사위원회의 역할을 강화하였다(공운법 제43조의 3 제1항).

공기업의 상임감사위원(또는 감사)자리가 공기업의 장에 비해 상대적으로 책임은 낮으면서 급여 및 위상에 있어서는 비슷한 지위라는 인식이 알려지면서, 정치권 인사 등 전문성이 부족한 인사에 의한 낙하산 인사가 논란이 되곤 하였다. 공기업 임원추천위원회의 기능이 중요해졌으며, 자격 요건을 사전에 정하여 공지함으로써 객관적 검증이 가능하도록 하여야 할 것이다.

Ⅴ. 집행임원제도

1. 주식회사 집행임원제도

미국에서 집행임원이라 함은 임원(Officer)을 말하고, 업무집행을 담당하는 기관으로서 각 주마다 약간의 차이는 있지만 필요기관으로 규정하고 있다. 여기에서는 미국법조협회(American Bar Association)가 발표한 Revised Model Business Corporation Act(이하에서는 ‘RMBCA'라 함) 및 American Law Institute가 제정한 ALI 원칙을 중심으로 살펴보고자 한다.

미국 회사법에서는 임원(officer)의 개념을 명확히 규정하고 있지는 않다. 일반적으로 임원은 사장(president), 총무담당임원(secretary), 재무담당임원(treasurer) 등으로 분류되고 있다. 그 밖에 최고 경영자(chief executive officer), 이사회의장(chairman of the board of directors), 최고 법무담당임원(chief legal officer), 최고 회계담당임원(chief financial officer) 등을 기본정관이나 부속정관 등에서 임원으로 두는 예가 많다.

미국의 주식회사, 특히 상장회사 등에서의 업무집행은 일부 임원들에 의하여 실시되며, 이사회 또는 이사들에 의하여 집행되는 경우는 거의 없다. ALI 원칙 제3.01조에서 “공개회사의 업무집행은 이사회에 의하여 선임된 상급집행임원에 의하여 또는 그의 감독 하에서 수행되어야 하며, 제3.02조에 의거한 이사회의 직무와 권한의 범위내에서 이사회 또는 상급집행임원에 의하여 위임된 기타 집행임원 또는 피용자에 의하여 수행되어야 한다”라고 규정하여, 집행임원이 공개회사의 업무집행을 담당하고 있다는 것을 규정하고 있다. ALI 원칙에 의하면 이사회는 임원에 의한 업무집행에 대하여 감시․감독을 하는 기관이다. ALI 원칙 제3.02조에서 이사회의 주요 직무 및 권한이 주요 상급집행임원의 선임 및 해임과 보수의 결정․회사업무의 감시 등에 관한 것이라고 규정하고 있으며, 이를 위하여 과반수 이상의 독립적인 사외이사의 선임 및 감사위원회의 설치를 요구하고 있다. 이와 같이 미국에서는 이사회가 본래 가지고 있는 업무집행권한을 위임할 수 있다는 전제하에 이사회의 감시․감독기능이 강조되고 있으며, 최근에는 이를 바탕으로 집행임원이 회사의 업무집행을 수행하는 것으로 되어 있으며, 이런 방향으로 유도하고 있다.

미국에서 집행임원제도는 기존의 이사회제도에 대한 대대적 개혁의 결과로 등장하였다. 과거에는 이사회가 CEO에 의하여 지배되었고, 따라서 이사회의 구성원의 선임은 CEO에 의하여 좌지우지되었으며, 모든 의사결정은 CEO에 의하여 조정되었다. 따라서 이러한 문제를 해결하기 위하여 기업지배구조에 대한 연구와 논의가 본격적으로 전개되었고, 그 결과 일원적 이사회 제도의 한계인 경영(집행)기능과 감독기능의 일원화로 인한 이사회의 경영감독기능의 형해화 문제를 극복하기 위하여 사외이사제도와 사외이사 중심의 이사회내 위원회제도, 특히 감사위원회가 도입된 것이다.

Robert W. Hamilton, “Corporate Governance in America 1950-2000: Major Changes But Uncertain Benefits,” 25 Iowa J. Corp. L., 356～358(2000).

감사위원회 제도의 도입을 계기로 미국 주식회사의 경영지배구조는 전통적인 이사회 일원주의에서 탈피하여, 회사의 경영은 이사회에서 선임된 CEO를 중심으로 하는 집행임원 또는 이사회내 경영위원회(또는 집행위원회)가 수행하고, 경영에 대한 감독은 사외이사 중심으로 구성되는 감사위원회가 담당하는 구조로 바뀌게 되었다. 즉, 이사회는 업무집행권 뿐만 아니라 업무집행에 대한 의사결정권까지 집행임원에게 위임하고, 이사회 자신은 집행임원의 업무집행을 감시·감독하는 기능만을 수행하게 됨으로써, 경영(집행)기능과 감독기능을 분리하게 된 것이다.

이사회 구성원의 절반 이상이 사외이사로 구성되어 있다는 점에서 이사회가 회사의 모든 권한을 행사하기가 상당히 곤란하여 그 권한을「대리인」인 임원에게 위임·분배하고, 그러한 임원들이 일상적인 회사의 경영을 집행하고 있는 것이다.

일반적으로 집행임원의 선임과 해임 등은 이사회의 권한으로 규정하고 있는 바(Delaware주 제142조(b)), 이를 통하여 이사회는 집행임원에 대한 감독기능을 효과적으로 보장받게 되는 것이다. 집행임원의 업무집행기능은 본래 이사회가 보유하고 있던 기능을 이사회로부터 위임받은 것이라는 점에서 이사회가 집행임원에 대한 선임 및 해임권을 통하여 그 업무집행 내용을 감독하는 것은 이론적으로도 타당하다. 한편 RMBCA 제8.40조(b)에서는 이사회에서 집행임원을 선임할 수 있으며, 또한 집행임원도 부속정관 또는 이사회의 수권이 있으면 다른 집행임원을 선임할 수 있다고 규정하고 있다. 임원의 겸임에 관해서 대부분의 법은 동일인이 복수의 지위에 취임하는 것을 허용하고 있지만, 사장(CEO)과 총무담당임원(Secretary)은 일반적으로 겸임이 금지된다.

James D. Cox/Thomas Lee Hazen, Corporations (Second Edition), pp. 121～122(2003).

Robert W. Hamilton, supra note 37, p. 322.

임원의 해임에 관해서는 이사회가 언제든지 이유를 불문하고 해임할 수 있다고 해석되고 있다. 임원의 사임은 서면통지를 통하여 언제든지 사임할 수 있고 , 서면통지를 요건으로 규정하고 있지 않는 한, 구두에 의한 사임도 가능하다.  사임의 효력은 이사회 또는 기타의 권한자에게 사임의 의사가 통지된 때에 발생한다(RMBCA 제8.43조).

집행임원은 이사회가 명시적으로 권한을 제한하지 않는 한, 회사업무에 대하여 경영판단과 재량권을 행사할 권한을 갖는다. 일반적으로 집행임원의 권한과 관련된 법적문제는 임원이 회사를 위하여 제3자 간에 체결한 거래와 관련하여 발생하는데, 임원은 회사의 내부업무를 수행할 권한을 가지고 있지만, 대외적인 업무를 수행할 권한을 어느 범위에서 행사할 수 있는지가 주로 문제된다. 통상적으로 회사의 임원은 대외적인 업무를 수행하는데 있어, 회사의 대리인으로서 대리권을 가진다고 설명하고 있다. 다만 이 대리권은 일반적인 대리인의 대리권과 동일하기 때문에 정관․업무규칙 또는 이사회의 결의에 의한 수권이 필요하다.

Robert W. Hamilton, supra note 37, p. 328.

일반적으로 회사의 집행임원은 회사에 대하여 이사가 부담하고 있는 것과 같은 주의의무 및 충실의무(duties of care and loyalty)를 지는데, 통상적으로 이 의무를 신인의무(fiduciary duties)로 보고 있으며, 따라서 집행임원들을 수탁자(fiduciaries)라 하기도 한다. 사실 집행임원의 의무는 신탁관계에 있어서의 수탁자(trustee)의 의무와 유사하다. 그러나 집행임원은 수탁자라고 하기 어려우며, 의무와 책임에 있어서 수탁자의 의무 및 책임과 동일하다고 보기 어렵다.

Charles R. O'Kelley Jr./Robert B. Thompson, Corporations and Other Business Associations(Second Edition)(Little, Brown and Company, 1996), p. 317.

James D. Cox/Thomas Lee Hazen, supra note 63, p. 203.

회사의 업무는 실제로 집행임원이 담당한다. 따라서 집행임원은 이사보다 한층 회사의 업무에 정통하며, 집행임원의 주의의무와 충실의무의 기준이 이사의 경우보다 높다. 이는 집행임원이 회사업무에 보다 정통하다는 사실상의 차이로 인한 것이다. 그리고 집행임원은 각자 자기의 업무범위 내에서 책임을 지게 되므로 집행임원별로 책임의 범위가 다를 수 있다.

Ibid., p. 201～202. 회사의 업무를 감독하고 하위 임원의 업무를 지시하는 것은 사장의 의무인데, 이를 해태할 경우 이는 사장의 책임으로 보고 있다.

2. 공기업 집행임원제도

공기업이 사외이사 중심의 경영감독기능이 강화된 이사회로 공기업 지배구조를 개선한다면, 공기업에도 이사회 이외에 공기업의 경영집행기능을 담당하는 집행임원제도를 도입하는 것이 필요하다고 생각한다. 특히 현재 공운법에서는 이사회를 상임이사와 비상임이사로 구성하여 상임이사가 경영을 담당하는 체제로 지배구조를 구성하고 있으나(참여형 이사회제도, 집행임원 비설치회사), 이를 개선하여 이사회는 경영감독기능에 중점을 두고 경영의 집행업무는 집행임원에게 일임한다면, 공기업경영의 효율성이 훨씬 제고될 것이다. 즉, 공운법상 도입된 사외이사제도와 감사위원회제도가 정상적으로 운영될 수 있기 위해서는 지배주주인 정부나 공기업의 장이 이사회를 지배하는 상황에서는 아무리 사외이사를 증가하고 감사위원회의 권한을 확대하며 이사회의 감독기능을 강화하여도 그 실효성을 기대하기는 어려울 것이다. 왜냐하면 정부 및 공기업의 장의 영향력으로 인하여, 사외이사․감사위원회에 의한 이사회의 감독기능은 본래의 역할을 할 수 없기 때문이다. 이를 해결하기 위하여는 업무집행기능과 감독기능을 분리하여야 한다.  현재 이사회 및 공기업의 장의 기능인 업무집행기능을 별도의 집행기관인 집행임원을 선임하여 담당하도록 하고, 이사회는 사외이사가 중심이 되어 집행기관의 업무집행을 감독하는 기관으로 기능을 분리하는 것이 필요하다. 이렇게 함으로써 이사회는 업무집행에 관한 전략과 정책을 결정하고, 집행임원은 이에 따라 업무를 집행하며 이에 대하여 이사회는 객관적이고 공정한 감독을 할 수 있게 될 것이다.

동지 : 유민수, 전게논문, 34면.

한국상장회사협의회, “집행임원제도의 법제화에 관한 의견,” 2005, 3～4면.

차대운ㆍ정쾌영, “집행임원제도의 도입 필요성과 입법론적 과제,” 「상장협연구」(한국상장회사협의회), 제49호(2004), 154면.

정찬형, “주식회사의 지배구조와 권한의 분배,” 「상사판례연구」(한국상사판례학회), 제16집(2004), 33～34면.

Ⅵ. 준법감시기능 등

1. 주식회사 준법감시제도

미국에서 준법감시제도는 Compliance Officer를 지칭하는 제도로서 내부통제업무를 담당하는 주식회사 지배구조상 중요한 지위에 있는 기관이다. 따라서 준법감시에 대해서 알기 위해서는 준법감시인이 담당하고 있는 내부통제에 대해서 살펴보아야 한다.

내부통제(internal control)는 기업경영의 효과성과 효율성(effectiveness and efficiency of operation), 재무보고의 신뢰성(reliability of financial reporting), 관련 법률 및 규칙의 준수(compliance with applicable laws and regulations)에 대한 합리적인 보장을 위하여 기업의 이사회, 경영진 및 기타 직원들에 의하여 지속적으로 수행되는 과정(process)을 말한다. 내부통제를 통하여 기업은 임직원들의 업무수행과정과 내부정보의 흐름을 파악할 수 있으며, 이 과정에서 회사가 부담할 수도 있는 책임의 원인인 업무상 부주의 및 위법행위를 방지할 수 있는 것이다.

김건식․안수현, “법적 시각에서 본 내부통제,” 「BFL」(서울대학교금융법연구소), 제4호(2004), 8면; 김화진, “내부통제시스템의 법률적 의의와 정책적 인센티브,” 증권집단소송 ISSUE 시리즈 07(전국경제인연합회), 2005, 35～36면; 송인만, “내부회계관리제도의 효율적 운영과 회계투명성,” 「상장협연구」(한국상장회사협의회), 제53호(2006), 73～74면.

가. SOA 제정 이전

미국에서 내부통제라는 개념은 과거 상당한 기간동안 그 의미와 범위가 명확하지 않았으며, 주로 회계전문가에 의하여 거의 배타적으로 사용되었었다. 그 후 회계분야를 넘어 폭 넓게 확장된 분야에서 사용되는 개념정의는 1949년 American Institute of Certified Public Accountants(이하에서는 ‘AICPA’라 함)의 전신인 AIA(American Institute of Accountants)가 발행한 보고서에서 시작되었다. 동 보고서에서 “내부통제는 기업의 자산을 보호하고 회계자료의 정확성과 신뢰성을 점검하며, 운영의 효율성을 제고하고 계획된 경영방침들을 준수하도록 하기 위하여, 한 기업이 채택한 조직의 계획․모든 협력 방식 및 조치를 말한다”고 정의하고 있다.

Melvin A. Eisenberg, “Corporate Governance: The Board of Directors and Internal Control,” 19 Cardozo L. Rev. 237, p. 241(1997).

SEC, Management's Report on Internal Control Over Financial Reporting and Certification of Disclosure in Exchange Act Periodic Reports, Securities Act Release No. 8238, Exchange Act Release No. 47,986, Investment Company Act Release No. 26,068, 80 SEC Docket (CCH) 1014(2003), pp. 1018～1019.

Watergate사건을 계기로 기업들의 정치권에 대한 뇌물제공 및 부당한 자금지원이 기업경영의 큰 문제점으로 부각되었으며, 이에 대한 대응방안으로 SEC (Securities Exchange Commission)는 기업보고서의 정확성․감사절차의 신뢰성을 제고하기 위한 입법을 의회에 요구하였고, 이에 따라 1977년 제정된 법이 Foreign Corrupt Practices Act(이하에서는 ‘FCPA’라 함)이었는데, 동 법에서 내부통제에 대한 AICPA의 개념이 입법화되었다. 이에 의하면, 1934년 증권거래법 제12조에 의하여 등록된 기업이나 제15(d)조에 의하여 제13조의 사업보고서를 제출하여야 하는 기업은 내부회계통제시스템을 구축․운영하여야 하는데, 동시스템은 (ⅰ) 모든 거래가 경영진의 일반적 또는 특별수권에 근거하여 집행되고, (ⅱ)일반적으로 인정되는 회계원칙이나 제장부의 작성기준에 따라 재무제표를 작성하고 자산의 내역을 확인할 수 있도록 기장하고, (ⅲ) 자산의 관리는 경영진의 일반적 또는 특별 수권에 근거하여 허용되고, (ⅳ) 자산의 기재내역에 대하여 정기적으로 재물조사를 실시하고 오차가 있으면 적절한 조치를 취할 수 있도록 구축되어야 한다(증권거래법 제78(m)(2)(C)조).

Foreign Corrupt Practices Act of 1977, Pub. L. No. 95-213, 91 Stat. 1494(1977); Melvin A. Eisenberg, supra note 74, p. 243.

1977년 입법화된 내부통제에 대한 FCPA에서의 기준은 2002년 SOA가 제정될 때까지 내부통제에 관련된 유일한 법률이었고, 따라서 공개기업은 공인된 회계기준에 따라 재무제표를 작성하는 한, 경영진은 자율적으로 내부통제시스템을 구축하고 운영할 수 있었고, 중소공개기업으로서도  매우 효율적으로 대응할 수 있었다.

Peter Ferola, Internal Controls in the aftermath of Sarbanes-Oxley: One size doesn't fit, 48 S. Tex. L. Rev. 87(2006), p. 92.

1985년 민간조직으로 출범한 Treadway Commission은 내부통제에 대한 연구를 추진하였으며, Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission(이하에서는 ‘COSO’라 함)은 1992년 Internal Control--Integrated Framework을 발표하였는데, 여기에서 내부통제는 “한 조직체의 이사회․경영자 및 구성원에 의하여 영향을 주고, 세 가지 부문(운영의 효과성 및 효율성, 재무보고의 신뢰성, 관련 법률 및 규칙의 준수)에서 목적의 달성을 합리적으로 보장할 수 있도록 고안된 절차”라고 정의되었다. COSO보고서에 의하면 내부통제는 통제환경(control environment), 위험평가(risk assessment), 통제활동(control activities), 정보 및 의사소통(information and communication), 감시(monitoring)의 다섯 가지 요소로 구성된다. 따라서 COSO보고서는 내부통제의 개념을 보다 확장하여 정책, 기획, 절차, 과정, 시스템, 활동, 기능, 사업계획, 제안 및 회사차원의 모든 종류의 업무 추진을 포함하는 것으로 보고 있다. 1995년 AICPA는 보다 공식적이고 광범위하게 인정되고 있었던 COSO보고서의 내부통제 정의를 회계기준 No.78에 반영하여 규정하였다. 다만, COSO보고서의 내부통제 규정은 법률 또는 국가기관에 의한 수권이 없었기 때문에 기업들은 이를 준수하여야 할 법적인 의무 가 없었으며, 따라서 당해 기업 경영진의 편의에 따라 이를 자체 내부통제시스템의 전부 또는 일부에 반영하였다.

Treadway Commission은 AICPA에 의하여 후원되는 민간조직이었다.

Melvin A. Eisenberg, supra note 74., p. 244.

SEC, Management's Report on Internal Control Over Financial Reporting and Certification of Disclosure in Exchange Act Periodic Reports, Securities Act Release No. 8238, Exchange Act Release No. 47,986, Investment Company Act Release No. 26,068, 80 SEC Docket (CCH) 1014(2003), p. 1019.

나. SOA 제정 이후

Enron, WorldCom 등의 부정회계 발표는 기업회계의 투명성 문제를 야기하였고, 기업공시의 정확성과 신뢰성을 향상시킴으로써 투자자를 보호하기 위하여 미국 의회는 2002년 SOA를 입법화하였다. SOA에서는 내부통제에 대한 새로운 규제사항이 입법화되었는데, 이는  중소공개기업에게 커다란 부담이 되고 있다.

Pub. L. No. 107-204, 116 Stat. 745 (2002).

(1) SOA 제404조에서의 내부통제

SOA 제404조에서는 FCPA의 내용 이외에 추가적인 내부통제요건을 기업에 요구하고 있다. 동 규정에 따라 SEC는 1934년 증권거래법 제13(a)조 또는 제15(d)조에 의하여 제출하는 사업보고서에 내부통제보고서의 첨부를 의무화하는 규칙을 제정하여야 한다. 사업보고서에는 경영진의 책임을 확인하는 내용과 내부통제의 효과성에 대한 연간 평가 및 경영보고서에 대한 감사의 인증서를 기재하여야 한다.

SEC는 2003.6.5. SOA 제404조에 근거한 규칙을 제정하면서 세 가지의 중요한 조치를 취하였다. 첫째, SEC는 SOA 제404조와 제302조 관련 사항을 통합했는데, 제302조에서 CEO와 CFO는 재무제표의 완전무결함을 인증하도록 규정하고 있다(SOA 제302(a)(1)-(3)조). 둘째, SEC는 증권거래법 제13(b)(2)(B)조에서 규정하고 있는 등록기업의 현행 내부통제체제를 확장하여 내부회계통제시스템을 구축하고 운영할 것을 의무화하고 있다. 셋째, SEC는 기업들이 적합하고 공인된 통제구조를 이용하도록 규정하였다. SEC는 "내부통제(internal control)"라는 용어를 "재무보고 내부통제(internal control over financial reporting)"로 대체하였는데, 이는 회계전문가에 의하여 이미 사용되고 있는 용어였다.

Peter Ferola, supra note 77, p. 95.

재무보고 내부통제의 주된 목적은 일반적으로 인정된 회계기준에 따라 신뢰할 수 있는 재무제표를 작성하도록 하기 위한 것이다. 내부통제의 평가의 범위나 과정은 합리적이어야 한다고 SEC는 추천하고 있다.

(2) 재무보고 내부통제

SOA의 위임에 의한 SEC 내부통제관련 규칙상의 재무보고 내부통제는 재무보고의 신뢰성, 공인된 회계원칙에 따른 대외 보고를 위한 재무제표의 작성 등을 합리적으로 보장하기 위하여 기업의 주요 경영자, 재무담당집행임원 또는 유사한 직무를 수행하는 자에 의하여 또는 그들의 감독하에 작성되고 기업의 이사회, 경영진 또는 기타 구성원에 의하여 감독을 받는 절차를 말한다(SEC규칙 제7262(a)조). 또한 기업 자산의 거래 및 처분을 상세히 정확하고 공정하게 기장하는 것과 관련되고, 공인된 회계원칙에 따라 재무제표를 작성할 수 있도록 거래관계를 기재하는 것이 필요하며, 기업의 수익과 비용의 처분은 이사 및 경영자의 수권에 의하여만 할 수 있도록 하고, 재무제표에 악영향이 우려되는 기업의 자산에 대한 권한 없는 취득․사용 또는 처분을 예방하거나 적절히 알 수 있도록 하는 정책 및 절차를 포함한다.

SEC, Controls and Procedures, 17 C.F.R. 제240.13a～15조 (2005).

동 규칙에서 규정된 내부통제에 대한 내용은 증권거래법 제13(b)(2)(B)조에서 규정된 내용과 크게 다르지 않지만, 내부통제시스템을 구축할 책임을 기업의 주요실무경영자 및 재무담당임원에게 명확히 부과하고 있다. COSO보고서의 정의와 다른 점은 기업경영의 효과성 및 효율성, 관련 법률 및 규칙의 준수와 관련된 요소를 포함하고 있지 않다는 점이다. 아울러 자산의 사용 및 처분에 관한 사항을 규정함으로써 자산의 관리가 재무보고 내부통제의 요소 중의 하나임을 분명히 하였다.

SEC, Management's Report on Internal Control Over Financial Reporting and Certification of Disclosure in Exchange Act Periodic Reports, Securities Act Release No. 8238, Exchange Act Release No. 47,986, Investment Company Act Release No. 26,068, 80 SEC Docket (CCH) 1014(2003), pp. 1020～1021.

SOA 제404조에 의하면 기업은 사업보고서에 내부통제보고서를 포함하여야 하며, 내부통제보고서에서는 경영진에게 재무보고 내부통제의 체제 및 절차에 대한 책임이 있음을 명확히 하여야 하고, 그와 같은 절차의 효과성을 회계연도 말에 평가한다는 것을 포함하도록 하고 있다. 이를 반영하여 SEC Regulation S-K에서는 내부통제보고서에 재무보고 내부통제를 구축하고 관리하는 책임에 대한 경영진의 확인 내용, 재무보고 내부통제의 효과성을 평가하기 위하여 경영진이 사용하는 시스템을 확인하는 내용, 최근 회계연도말 기준 재무보고 내부통제의 효과성에 대한 경영진의 평가 - 평가시에 재무보고 내부통제에 중대한 하자가 있으면 이를 공시하여야 하며, 중대한 하자가 있는 경우에는 내부통제가 효과적이라는 평가를 할 수 없으며 - 사업보고서상의 재무제표를 감사하는 외부회계법인이 경영진의 내부통제 관련 평가에 대한 보고서를 발행했다는 내용을 기재하도록 규정하였다.

Marc H. Folladori, A Practical Overview of the SEC's Internal Controls and Executive Certification Disclosure Rules, in 1 Preparation of Annual Disclosure Documents (2006), p. 547.

SEC, Internal Control Over Financial Reporting, 17 C.F.R. 제229.308조, (2005).

(3) 경영진과 감사의 역할

COSO보고서에서 내부통제에 대한 기준을 규정하고 있지만, 내부통제를 문서화하며 점검하고 문제점을 평가하기 위한 기준을 경영진에게 제공하고 있지 않다. 이로 인하여 감사와는 다르게 내부통제에 접근하여야 하는 경영진으로서는 내부통제 관련 평가를 함에 있어서 감사가 사용하는 기준을 동일하게 사용하고 있다.

SEC, Final Report of the Advisory Committee on Smaller Public Companies, Exchange Act Release No. 33-8666(2006), p. 27.

문제는 SOA 제404조에서 경영진과 외부감사에 대한 요건을 달리 규정하고 있다는 점이다. 즉, 경영진은 내부통제의 효과성(effectiveness)을 평가하고, 외부감사는 내부통제의 효과성에 대한 경영진의 평가가 공정하게 이루어졌는지에 대하여 보고하고 기업의 내부통제가 효과적인가에 대하여 인증하여야 한다. 그러나 대안이 없음으로 인하여 목적은 다르지만 경영진도 회계기준 No.2(AS-2)(이하에서는 ‘AS-2’라 함)를 내부통제에 사용하고 있다.   PCAOB(Public Company Accounting Oversight Board)는 내부통제에 대한 회계전문가를 위한 기준을 제공하기 위하여 AS-2를 제정하였다. AS-2에는 경영진의 내부통제에 대한 심사 및 평가에 관련된 감사의 의무를 규정하고 있는데, 이로 인하여 내부통제에 대한 경영진의 평가시에 AS-2가 사실상의 기준이 되고 있다. 또한 SEC가 내부통제의 요건을 규정하고 있지 않기 때문에 AS-2가 가장 권위있는 내부통제에 대한 기준으로 인정되고 있다.

Ibid, p. 28.

Ibid, pp. 30～31.

Public Company Accounting Oversight Board, Auditing Standard No. 2--An Audit of Internal Control Over Financial Reporting Performed in Conjunction with an Audit of Financial Statements 156 (2006).

Donald C. Langevoort, Internal Controls After Sarbanes-Oxley: Revisiting Corporate Law's Duty of Careas Responsibility for Systems, SSRN(2005), pp. 9～10.

COSO보고서에서와는 달리 AS-2에는 내부통제감사에 대하여 폭 넓게 규정하고 있다. AS-2의 적용범위는 기업경영상 작성된 기본자료에서부터 기업지배구조에 까지 미친다. 결과적으로 COSO보고서의 명확한 기준이 미흡함에 따라 기업들은 감사들의 내부통제에 대한 평가를 추측하기 위하여 동 기준을 이용하여 왔다.

Ibid, p. 10.

SOA 제404조의 입법화시 기업의 높은 수수료 부담을 예상하지 못했지만, AS-2의 적용범위가 확대되면서 기업과 감사간의 대립적인 관계가 형성되었고 감사가 기초적인 사항에 대한 조사를 철저히 함에 따라 감사수수료는 대폭 증가되었다.

SEC, Final Report of the Advisory Committee on Smaller Public Companies, Exchange Act Release No. 33-8666(2006), pp. 28～29.

2. 공기업 준법감시제도

OECD 공기업원칙이 권고하는 준법감시(compliance)제도와 윤리규범의 도입은 공기업의 사회적 책임을 명시하는 규정과 함께 공기업에 관한 기본법에서 직접 규율하는 것이 바람직하다고 생각된다. 특히 공기업은 일반적인 주식회사와 달리 공공성이 중요한 회사의 설립목적이므로, 이와 같은 공공성을 실현하기 위한 준법감시제도의 도입은 설립목적을 실현하기 위한 중요한 수단의 하나라고 생각된다. 또한 공기업의 설립목적이 공공성의 실현이므로 기업의 사회적 책임을 구현하는 것도 공기업의 설립목적의 하나라고 생각되며, 이를 실현하기 위한 윤리규범의 도입도 필요하다고 생각된다.

동지 : 유민수, 전게논문, 30면.

공기업에 영향력을 행사할 수 있는 정부의 권한이 너무 다양하고 광범위하며, 이것이 공기업에 관련된 근본적인 문제 중의 하나로 지적되고 있다. 경영계약을 통한 경영목표의 설정과 경영평가, 그리고 이사회 구성 및 경영권 부여와 같은 공식적 지배구조상의 수단은 물론이고, 이를 우회하여서도 정부가 영향력을 행사할 수 있는 수단은 다양하다. 따라서 이와 같은 정부의 다양한 공기업에 대한 영향력을 배제할 수 있는 대책을 수립하는 것이 필요한데, 공기업의 소유권을 정부가 행사함에 있어서 준법감시제도에 의한 절차 및 윤리적 기준을 준수하도록 한다면 공기업의 지배구조 개선에 큰 역할을 할 수 있다. 소유권 관리기관이 자체적으로 윤리기준을 확립하여 준수를 의무화한다면, 외부 대리인비용을 낮추고 책임성을 강화하게 되고 공기업 경영에도 매우 큰 도움이 될 것이다.

윤리기준으로 중요한 사항은 관련 규칙에서 정한 목적에 적합하도록 지배구조 수단을 사용하여야 한다는 것인데, 특히 다음과 같은 기준에 유의하여야 한다. 우선 공기업과의 의사소통은 공식적으로 행해져야 한다. 경영관리상의 문제는 경영진이, 그리고 지배구조상의 문제는 이사회의장이 의사소통의 창구가 되어야 하며, 부적절한 통로로 의사소통을 하여서는 안 된다. 또한 정부가 상공업적 영조물법인의 성격을 갖는 공기업의 경영관리 프로세스에 개입하는 수단은 후견적 감독권에 기하여 행정명령을 내리거나 경영목표 설정과 관련하여 정해진 공식적 프로세스를 활용하는 정도로 제한되어야 한다. 그리고 정부가 정치적 목적을 위하여 공기업의 경영 및 재무성과와 관련된 목표를 관계 없는 방향으로 공기업의 경영목표를 설정하는 것은 제한되어야 한다.

동지 : 유민수, 전게논문, 30～31면.

Ⅶ. 기타

1. 공기업 평가 및 성과연계형 보상체계

가. 공기업 및 공기업의 장과 사외이사의 평가기준

공운법은 기획재정부내 정부의 공기업의 소유자로서 기능행사를 위하여 공운위를 구성하여, 보수지침․직무수행평가․경영실적평가․경영지침․감독의 적정성 등을 심의․의결하도록 하였다(공운법 제8조). 공운법은 기획재정부장관이 공기업의 운영에 관한 일상적 사항을 경영지침으로 정하도록 하였고(공운법 제50조), 주무장관은 위탁사업이나 소관업무의 적정한 수행에 관하여 감독하되, 공기업의 경영의 자율성을 침해하지  않도록 하고 있다(공운법 제51조). 공운위는 경영에 관한 지침 및 이에 기초한 인사지침을 정하도록 하였고, 경영실적 평가의 효율적인 수행과 경영실적 평가에 관한 전문적·기술적인 연구 또는 자문을 위하여 공기업경영평가단을 구성·운영할 수 있도록 하고 있다(공운법 제48조 제8항). 모든 평가라는 것이 완전히 객관적인 것은 없으며 따라서 정량적 분석이 아닌 정성적 분석이 필요한 것이지만, 이를 줄이기 위하여 평가지표를 세분화함에 따라 중복되는 것이 많으며, 또한 공기업 및 공기업의 장을 나누어 평가함으로써 평가를 받는 공기업의 입장에서 너무 부담이 된다는 측면이 있다.

동지 : 정영철, 전게논문, 492면. 2011년 평가부터 대폭 개선된 평가제도를 시행하고 있다(기획재정부의 2011년 공기업․준정부기관 경영실적 평가편람 참조).

나. 이사 및 경영자의 보수

공기업의 경영자와 이사의 보수는 일반 주식회사의 경우에 비해 현저히 적다. 보수가 낮고 편차도 작다는 사실은 자질이 가장 낮은 이사들은 자신의 가치보다 많은 보수를 받고 자질이 매우 우수한 이사들은 자신의 가치보다 적은 보수를 받고 있다는 의미이다. 이로 인해 이사회의 평균적인 자질은 낮아지고 경영성과를 높이고자 하는 인센티브는 약해지며 또한 정치적 문제나 당파적 문제에 보다 민감해질 가능성이 높아진다. 따라서 이사의 보수체계를 조정할 필요가 있다. 이사의 보수는 후보자가 부담하는 기회비용을 반영할 수 있어야 하며, 주무부처와 협의를 거치고 보수위원회의 의견도 반영하여야 한다.

CEO 및 이사의 인센티브 보상체계를 수립할 때는 공기업이 독점적 지위를 이용하여 초과이윤을 획득할 수 있는 경우에 큰 문제를 야기할 수 있다는 점에 주의하여야 하며, 공기업에 선임될 우수한 이사후보군을 넓히기 위해서는 전반적인 보수수준이 공기업의 경제․사회적 중요성과 공기업 임원의 책임수준을 반영할 수 있을 정도로 높여야 하고, 아울러 공정하고 합리적인 성과연계형 보상체계의 확립을 전제로 보수위원회의 설치와 보수결정의 재량권 확대가 필요하다.

동지 : 유민수, 전게논문, 39면.

2. 공익적 기능의 수행과 이해관계자 관계

공기업은 민간부분이 감당하기 어려운 공공재와 필수적인 공익서비스의 공급을 기업의 형태를 빌어 효율적으로 완수하기 위하여 제도화한 정부의 정책수단의 하나이다. 따라서 공기업은 일반적 기업원리에 따라 영리적 목표를 추구하는 한편 정부의 정책적인 명령 등 다양한 형태의 간섭을 받으며 공익적 기능을 수행하고 있다. 여기에서 생기는 문제점을 해소하기 위한 수단으로서 호주에서 시행하고 있는 Community Service Obligation(이하 “CSO”라 함) 제도를 검토할 필요가 있다.

CSO는 일반적으로 “공기업이 정부의 지시에 따라 제공하는 상업적 논리로는 정당화될 수 없는 재화 또는 서비스의 공급”이라고 정의되고 있으며, 좀 더 구체적으로 “CSO는 상업적 기준에서는  공기업이 맡지 않을 투입(inputs) 또는 산출(outputs)과 관련된 활동을 정부가 어느 공기업에게 수행할 것을 구체적으로 요구하면서 다른 사기업이나 공기업들에게는 그러한 활동을 일반적으로 수행하도록 요구하지 않을 경우 또는 공기업이 정부의 요청으로 그러한 활동을 한다면 더 높은 가격에 의해서만 수행하려 할 경우에 발생한다”고 정의하고 있다. 따라서 CSO가 성립하기 위해서는 두 가지 필수 요소가 있어야 한다. 하나는 반드시 정부의 명령이나 요청에 의한 것이어야 하며, 다른 하나는 정부의 요청 없이 순수하게 상업적 판단에 근거하였다면 공기업이 그러한 재화나 서비스를 공급하지 않았을 것이며 동시에 유사한 성질을 가진 영리목적의 민간기업도 그러한 조건으로는 재화나 서비스를 공급하지 않았을 것이어야 한다.

호주우정공사법 제27조에 규정된 CSO를 보면, “①호주우정공사는 국내․외로 배달되는 우편서비스를 제공한다., ② 표준우편에 대해서는 호주 국내에서 단일요금을 적용한다., ③우편서비스는 호주에 거주하는 모든 국민들이 합리적으로 이용할 수 있어야 한다. ④서비스 제공기준은 공동체의 사회적, 산업적, 상업적 요구수준에 적합해야 한다.” 등 이다.

호주우정공사는 CSO 수행비용에 대해서 “호주우정공사는 법이 요구하는 바에 의하여 모든 호주시민에게 우편서비스를 제공하며, 표준우편에 대해서는 호주 내 어느 곳이든 단일요금을 부과한다. 이로 인해 우편요금보다 몇 배 많은 비용이 발생하는 경우가 있는데, 이러한 CSO를 수행하는데 드는 비용은 연간 약 8,800만 달러에 달하고 있으며, 이는 우정공사에 유보된 다른 서비스에서 나오는 수익으로 충당하고 있다. 따라서 호주우정공사는 정부로부터 CSO 비용을 충당하기 위해 그 외의 어떠한 세금보조도 받고 있지 않다.”고 하여 명확하게 밝히고 있다.

요컨대, CSO는 기업가치 극대화의 목표와 공기업이 수행하는 공익적 기능 간의 부조화 문제를 완화시켜주고, 정부의 목표를 성질별로 분리해주기 때문에 공기업 지배구조에서 중요한 기능을 할 수 있다.

3. 지방공기업의 수준 격상

공운법은 정부투자기관이나 공공기관에 관한 오랜 기간의 운영경험을 기초로 OECD 공기업원칙을 대부분 채택하였고, 외형적인 면에서 법규상으로는 비교적 완비된 체계를 갖추었다고 할 수 있다. 그러나 지방공기업은 전혀 사정이 다르다. 지방공기업법이 명시하고 있는 바와 같이 공기업형태로 운영하는 이유는 그 경영을 합리화하기 위함이다. 그런 의미에서 위에서 지적한 임원추천제도를 둘러싼 동일한 문제점에 더하여 지방공기업은 내․외부 감사조직과 기준에 대하여 너무나도 규정이 빈약하다. 따라서 지방공기업의 경우에도 비상임이사로 구성된 감사위원회의 설치를 의무화하고, 이들을 지원하는 사무국의 설치를 요구하며, 외부감사인의 회계감사를 받도록 하여야 할 것이다. 상임이사도 감사위원회의 위원이 될 수 있도록 한 현행 기업지배규정부터 수정하는 것이 바람직하겠지만, 공기업의 경우 지역주민 나아가 국민의 세금으로 운영하는 기업이라는 측면에서 이러한 자산액의 크기에 관계  없이 모든 지방공기업에 일률적으로 감사위원회의 도입을 요구하는 것은 정치적으로도 충분히 설명이 가능하다. 또한 올해부터 도입된 공기업에의 국제회계기준 적용경험을 보아서 지체 없이 지방공기업에 대하여도 국제회계기준을 도입하여야 할 것이다. 결론적으로 지방공기업의 경우 적어도 즉시 공운법상의 지배구조 수준으로 올려놓는 것이 바람직하다.

동지 : 정영철, 전게논문, 493～494면.

4. 공기업의 민영화

공기업의 민영화는 매우 중요한 사항이며, 공기업의 지배구조를 논하면서 기업성과 공공성의 조화, 주주가 아닌 정부의 통제라는 측면을 생각하면, 결국 특정한 사업의 경우 민영화가 보다 효과적인 지배구조개선의 방법은 아닌지에 대해서 생각하게 된다. 민영화가 바람직한지에 대한 사전적 논의는 물론 실제로 민영화된 기업의 사후적인 경영성과에 관한 분석결과를 검토해 보면 민영화에 대한 논의는 어려운 사안이다.

동지 : 정영철, 상게논문, 494～495면.

기존의 공기업의 경우 자연적 독점으로서 반드시 공기업의 형태로 운영하여야 한다고 생각되는 공기업이 많지 않다. 국민경제적 견지에서 모든 국민의 세금으로 지원하여 장기적인 성과를 기대하는 소수의 공기업을 제외하면 실제 이들 공기업 중 상장기업도 있고 상장을 계획하고 있는 것도 있으며, 일반 사기업과 경쟁하고 있는 것도 있다. 이들은 특정 산업분야에 대한 일반적인 규율로서 정책목표를 달성할 수 있는지에 대해서 심각하게 고려할 필요가 있다고 생각된다.

민영화의 대상을 선정함에 있어서 가장 영향력이 큰 것은 정치력이다. 민영화를 하는 이유가 무엇이며, 민영화가 기존의 소비자와 근로자 나아가 국민경제 전체에 어떠한 영향을 미칠지에 대한 설득하여야 하다. 기존의 근로자가 자신의 이익만을 보존하기 위하여 반대한다면 법적으로 가능한 모든 조치와 정치적 설득, 협상작업이 준비되어야 한다. 이러한 설득과 협상작업을 위하여는 별도의 추진단을 구성, 기존의 이해관계에 구속되지 않아야만 과감한 결정과 행동, 신뢰성확보가 가능하다.

동지 : 정영철, 전게논문, 495～496면.

민영화를 위하여 중요한 것은 민영화 이후의 규제환경과 기업지배구조에 대한 명확한 청사진의 제시 등이다. 민영화된 이후에도 공기업에 대한 특별한 보호장치가 제공되는 것인지, 반대로 민영화된 이후에도 정부의 일방적인 규제를 받아야 하는 것인지, 규제환경을 명확하게 제시하여야 민영화의 대가를 산정할 수 있을 것이기 때문이다. 민영화 이후  지배주주가 없다는 사실을 이용, 정부가 계속적으로 비공식적인 영향력을 행사하는 선례를 확립하면 새로운 민영화 계획을 추진하기 곤란할 것이다.

동지 : 정영철, 전게논문, 496면.

제6장 결론 및 정책제언

공공기관의 운영에 관한 법률에 따른 공기업 지배구조의 전체적인 체제는 지배구조의 독립성 및 경쟁성 등에 비추어 볼 때 바람직한 것으로 평가되었었다. OECD 공기업원칙 등 국제적 동향에도 부합되는 것으로 보이며, 공공기관의 문제점 해결에 많은 기여를 할 것으로 기대되었다.

이사회와 감사(감사위원회)의 구성에 있어서 독립성을 강화하려는 제도개선을 추진하였고,  이에 따른 권한 강화를 통하여 경영진 견제기능을 강화하였으며, 임원선임에 있어서 기획재정부의 권한을 강화하고 주무부처의 권한을 약화시킴으로써 주무부처로부터의 부당한 간섭을 방지하도록 하였다. 경영공시를 강화하고 기관신설 심사 및 기능적정성 심사제도의 도입을 통하여 공기업 경영의 효율성 제고에 많은 기여를 할 것이라고 기대되었다.

조탁, 전게논문, 272면 참조

이사회의 권한을 강화하기 위하여 비상임이사를 이사 총수의 과반수로 하여 이사회의 독립성을 강화함으로써 경영진을 견제한다고 하지만, 전문적이고 능력있는 비상임이사들이 충원한다는 것이 쉽지 않은 상황이며, 이와 같은 능력을 보유한 비상임이사를 선임한다고 하여도 이들이 이사회에서 충분한 정보를 제공받으며 공기업의 정책결정에서 많은 기여를 할 수 있을 것인지에 대해서는 의문이 제기되고 있다. 공기업의 운영에 대해 정부 및 정치권에서의 간섭과 통제가 지속되고 있었기 때문에 관련 법률이 제정되었다고 하여 이와 같은 불합리한 관행이 사라지기를 기대하기는 어렵기 때문이다. 이와 같은 현상은 근본적으로 소유권 행사의 주체가 불명확하다는 점에 기인하므로, 공기업의 형태를 유지하면서 단순한 체제개혁을 하는 것만으로는 문제를 해결하는데 한계가 있으며, 보다 근본적으로 문제를 해결하기 위해서는 공기업의 민영화가 가장 효과적인 방안이라고 생각한다.

MB정권 이후 여러 공기업에 대한 민영화를 추진하고 있지만, 공기업 내부의 반발, 정치적인 상호관계, 주무부처 간의 이해관계 등으로 인하여 MB정권 초기에 의도하였던 정도의 공기업 민영화는 추진되고 있지는 않다. 그러나 공기업의 민영화 가능성을 의도하는 것만으로도 공기업에 대해서 일정 범위에서의 시장규율의 역할이 기대된다. 공기업 경영의 비효율성 등이 제기되면 언제든지 민영화가 추진될 수 있기 때문에 해당 공기업이 민영화를 원하지 않는 한, 경영의 비효율성 등을 제거하려는 공기업 내부에서의 노력이 이루어질 것이기 때문이다.

최근 전세계적으로 금융위기를 겪고 난 이후 각국의 관심은 국가별 재정건전성에 맞추어지고 있다. 특히 그리스, 스페인, 이탈리아 등 EU 회원국의 재정위기는 매우 심각한 상황이며, 이를 해결하기 위한 방안을 마련하고 있으나, 쉽지 않아 전세계경제가 매우 위험한 상황으로 빠지고 있다. 이와 같은 상황에서 경제의 대외의존도가 100%를 넘어가고 있는 우리나라로서는 세계 경제의 침체에 따른 영향도 받게 되고, 우리나라의 재정적자도 악화될 우려가 있다. 따라서 이에 대한 대책을 수립하여 재정적자가 확대되지 않도록 하기 위한 정책의 실시가 요망된다. 특히 우리나라 공기업의 경영상황은 비능률적인 요인으로 인하여 국가재정에 부담이 되는 상황이므로 이에 대한 대책도 필요한데, 특히 공기업 지배구조의 개선을 통한 공기업 경영의 비효율․비능율을 제거함으로써 국가재정수지의 악화를 방지하고, 재정수익을 확대할 수 있도록 하는 방안의 모색이 필요하다고 생각한다.

이상의 내용을 정리하여 국가 예산을 절감하기 위한 공기업 지배구조의 개선과 관련된 정책적인 제안을 하고자 한다.

(1) 공기업의 효율적인 운영을 위해서는 공기업 임원의 독립성 보장이 필요하며, 이를 위해서는 임원에 대한 선임이 공정하고 투명하게 이루어져야 한다. 따라서 임원 선임절차의 공정성 확보가 필요한데, 현재는 임원추천위원회가 주무장관의 영향을 받을 수 있는 해당 공기업 내에 설치되는 등 임원후보자 추천과정이 왜곡될 우려가 있다. 따라서 이를 해결하기 위하여 공기업 인사와 관련된 사항은 기획재정부 및 공운위로 일원화하여 일관성 있는 기준에 따라 운영하는 것이 필요하다고 생각한다.

(2) 공기업 경영의 효율성 제고를 위해서는 공기업 이사회의 기능을 강화하는 것이 필요한데, 이사회의 기능을 강화하기 위해서는 이사회를 사외이사(비상임이사) 중심으로 운영되도록 하는 것이 필요하며, 이를 위하여 상법상 사외이사에 관한 규정을 공기업의 비상임이사에 준용하도록 하는 것이 필요하다고 생각한다. 또한 공기업 이사회의 독립성을 강화하는 정책을 확대한다는 취지에서 현재 시장형 공기업과 자산규모 2조원 이상인 준시장형 공기업에만 적용되고 있는 선임비상임이사가 이사회 의장이 되도록 한다는 규정을 모든 공기업에 확대 적용되도록 하여야 한다.

(3) 공기업의 이사회는 주식회사의 이사회와 같이 공기업의 경영에 대한 중요사항에 대한 의사결정을 하고 경영진을 감독하는 기능을 수행하고 있다. 최근 공기업의 업무범위도 확대되고 기술적으로 고도화된 분야가 다양해지면서 이사회가 모든 경영 분야를 일률적으로 감독하기 어려운 상황이 발생하고 있다. 따라서 전문적이고 기술적인 분야에 대해서는 이사회 내 위원회를 설치하여 활용할 수 있는데, 이를 조금 더 적극적으로 활용하기 위해서 일정한 위원회를 모든 공기업에 확대하여 설치하도록 의무화하는 것이 필요하다. 즉, 보수위원회 및 지명위원회 등을 공기업에 설치하도록 의무화하는 것이 필요하다.

(4) 공운법의 제정을 통하여 이사회의 기능을 강화하려는 제도 개선을 추진하면서 일정한 공기업의 경우에는 주식회사에서의 사외이사에 해당하는 비상임이사의 비율을 과반수로 하고, 이사회 의장을 선임비상임이사로 하며, 감사에 갈음하여 감사위원회를 설치하도록 하였다. 그러나 이와 같은 제도가 효율적으로 운영되기 위해서는 이사회가 감독기능 중심으로 운영되도록 하여야만 한다. 따라서 공기업의 경영에 관련된 집행업무를 담당할 집행임원을 별도로 선임하고, 이사회는 집행임원에 의한 업무를 감독하는 체제로(즉, 집행임원 설치회사로) 공기업 지배구조를 개선하여 공기업에도 집행임원제도를 도입하는 것이 필요하다.

(5) 현재 공기업의 경영과 관련하여 가장 큰 문제점으로 지적되는 것 중의 하나는 공기업의 경영이 정상적인 절차에 따르지 않고, 외부의 영향에 의하여 비정상적으로 운영되는 경우가 발생한다는 점이다. 따라서 이와 같은 문제점을 해결하기 위해서는 법규의 준수를 감시하는 기구인 준법감시기구의 도입이 필요하고, 또한 공기업 조직에서 비정상적인 업무관행을 제거하기 위한 윤리경영에 대한 기준을 확립하는 것이 필요하다.

(6) 공기업 경영의 효율성 제고를 위해서는 능력있고 신망이 높은 경영자를 영입하여야 하나, 이와 같은 전문가를 영입하기 위해서는 그에 맞는 대우를 하여야 한다. 따라서 공기업 경영자의 능력에 맞는 대우를 위하여 급여 수준도 현실화하고 경영성과에 따른 성과급의 체계를 확립하는 것이 필요하다.

(7) 공기업에는 지방자치단체에 소속된 공기업도 다수이나, 이들에 대한 규율은 공운법 이외에 별도로 규율되고 있다. 그러나 그 내용이 매우 불합리하거나 미흡한 수준이어서 지방공기업에 대해서도 가능한 한 공운법의 내용이 적용되도록 하는 것이 지방공기업의 효율성 제고를 위하여 필요하다.

(8) 공기업은 그 동안 자본규모나 수익성 등으로 인하여 민간기업이 참여하기 어려운 분야에서 많은 역할을 수행하였으나, 최근 우리나라 경제가 급격히 성장하여 민간기업의 규모나 기술 수준이 세계적인 수준에 이르게 되면서 그 동안 공기업에서 담당하였던 분야 중에는 민간기업에서 수행하여도 큰 문제가 없는 영역이 나타나고 있다. 이와 같은 상황에서도 공기업의 체제를 고수한다는 것은 효율성이나 능률성의 측면에서 문제가 있다고 생각된다. 따라서 이와 같은 상황에서는 가능한 분야에서 우선 순위를 정하여 민영화를 적극적으로 추진하는 것이 국민경제와 국가재산의 효율성 제고를 위하여 필요하다고 본다.

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