보도참고자료

국민기초생활보장제도 시행10주년 기념심포지엄

발제자료 요약

2010.10.

탈빈곤 지원을 위한 공공부조 개편방향

<발제자 : 서울대학교 사회복지학과 구인회 교수>

▸ 지난 10년간 기초보장제도는 빈곤층의 최저생활을 보장하고 자립을 지원하는 데에서 상당한 성과를 거두었다. 2007년 현재 기초보장급여는 빈곤율을 2.7%p 정도 감소시켜 기초보장급여 전 빈곤율의 37.6%를 줄였다.

▸ 하지만, 미흡한 부분도 적지 않다. 부양의무자 기준 등의 영향으로 사각지대가 넓게 존재한다. 또 기초보장제도의 자립지원은 성과가 미흡하여 수급자의 탈수급과 자립이 원활하게 이루어지지 않고 있다.

▸ 기초보장제도와 타 사회복지제도와의 적정한 관계를 설정하고, 기초보장제도의 빈곤감소기능과 자립지원기능을 개선하기 위한 발전방향 모색이 필요하다.

1. 공공부조제도의 현황

ㅇ 공공부조제도는 2000년 국민기초생활보장제도가 도입되어 빈곤층 생계지원 역할을 톡톡히 하고 있다.

* 기초보장예산의 경우 2000년 2조 4353억원(의료급여 포함, 국고기준)에서 2010년 7조 1354억원에 육박

ㅇ 기초보장제도 이외에도 기초노령연금(2009), 중증장애인연금(2010) 등 특정 인구집단을 지원하는 공공부조제도들이 확대되는 한편,

- 2009년부터는 근로장려세제가 실시되어 미약하나마 근로 저소득층에 대해 세금 환급을 실시하고 있다.

ㅇ 저소득층 대상 주요 공공부조제도들의 재정지출을 정부예산 기준으로 살펴보면 아래와 같다.

< 공공부조제도의 예산 추이 >

(단위: 억원, %)

구분	2005	2006	2007	2008	2009	연평균 증가율
복지예산(A)	146,729	172,516	168,185	206,391	263,980	16.4
기초보장(B)	46,225	53,438	65,759	72,644	79,731	14.7
기초노령연금(경로연금)	(2,126)	(2,155)	(2,177)	15,960	24,700	84.6
장애수당 등	1,012	1,237	3,539	3,663	3,180	49.7
근로장려세제					4,537
공공부조 합(C)	49,363	56,830	71,475	92,267	112,148
공공부조 대비 기초보장(C/B)	93.6%	94.0%	92.0%	78.7%	71.1%
복지예산 대비 공공부조(C/A)	33.6%	32.9%	42.5%	44.7%	42.5%
주: 보건복지부, 여성부 및 식약청의 세출예산 자료: 국회예산정책처. “대한민국재정, 2009”

2. 공공부조제도의 성과와 한계

(1) 생활보장

ㅇ 기초보장제도의 빈곤감소효과는 사회보험이나 사적이전에 비해서는 작지만, 무시할 수 없는 효과를 가진 것으로 나타났다.

< 이전이 소득빈곤에 미치는 효과, 2007년 (전체 가구, 최저생계비) >

	시장소득	사적이전	공공부조 외 공적이전 (사회보험 등)	공공부조
				기타 공공부조	기초보장제도
					현금급여	현물급여 포함
빈곤율(%)	18.21	13.76	9.72	9.59	7.65	6.76
변화량(%p)	-	-4.45	-4.04	-0.13	-1.94	-2.83
변화율(%)	-	-24.44	-29.36	-1.34	-20.23	-29.51

주: 1) 변화량은 직전소득 빈곤지수와 소득이전 후 빈곤지수의 %p 차이

2) 변화율은 직전소득 빈곤지수와 소득이전 후 빈곤지수의 % 변화.

자료: 한국복지패널 3차 조사 원자료

ㅇ 빈곤감소효과를 가구주 특성별로 노인가구, 한부모가구, 일반가구 각각에 대해 기초보장제도의 빈곤감소효과를 나누어 살펴보면,

- 기초보장제도가 일반가구의 빈곤율을 1.40%p 감소시킨 반면, 노인집단의 빈곤율은 3.98%p, 한부모가구의 빈곤율은 9.88%p 감소시켜, 한부모가구에 대한 빈곤감소효과가 가장 큰 것으로 나타났다.

소득이전이 소득빈곤에 미치는 효과, 2007년 (가구유형별, 최저생계비)

		시장소득	사적이전	공공부조 외 공적이전	공공부조
					기타 공공부조	기초보장제도
노인 가구	빈곤율(%)	60.98	40.89	28.43	28.08	24.19
	변화량(%p)	-	-20.09	-12.46	-0.35	-3.98
한부모가구	빈곤율(%)	40.41	36.93	28.50	27.46	17.58
	변화량(%p)	-	-3.48	-8.43	-1.04	-9.88
일반 가구	빈곤율(%)	9.32	7.95	5.66	5.60	4.20
	변화량(%p)	-	-1.37	-2.29	-0.06	-1.40

자료: 한국복지패널 3차 조사 원자료

(2) 자립지원

ㅇ 자립지원과 관련된 성과는 수급탈피의 정도와 근로실태에 대해 이용가능한 정보를 분석하였다.

ㅇ 수급탈출 상황을 보면, 2007년 기준으로 급여를 받기 시작한 수급자의 18.9%가 1년안에 수급을 탈피하고, 12.8%는 2년안에, 9.6%는 3년안에 수급을 탈피하는데,

- 이렇게 해서 6년이상의 장기수급자가 45.2%를 차하고 나머지는 5년이내에 수급을 탈피함을 알수 있다.

수급기간별 수급탈출률

수급기간(년)	구간 시작 시점의 수급자 수	수급탈출률(표준오차)	수급기간별 수급자 분포(%)
1 2 3 4 5 6+	1,398,850 1,059,225 732,382 498,012 343,079 224,966	.189 (.0003) .158 (.0004) .140 (.0005) .124 (.0005) .120 (.0005) .224 (.0007)	18.9 12.8 9.6 7.3 6.2 45.2

자료: 국민건강보험공단, 강신욱 외(2006)에서 인용.

ㅇ 여러 가지 정황을 보면, 기초보장수급은 가구주의 취업률과 근로소득을 상당정도 낮출 수 있음이 시사된다.

- 이는 일부 수급가구가 근로활동을 하기 어렵게하는 개인적, 가구적 특성을 가지고 있기 때문에 나타나는 것인 한편,

- 기초보장제도가 수급자의 근로활동을 떨어뜨리는 부분도 있다는 점을 알수 있다.

3. 공공부조제도의 문제점

(1) 생활보장

ㅇ 기초보장제도는 빈곤감소에 미치는 효과가 과거보다 많이 증대하였으나, 여전히 빈곤감소에서 사적이전의 역할이 크고 공적이전의 효과는 낮은 수준에 머물러 있다.

ㅇ 특히, 수급자 규모로 조정한 가구유형별로 보면 빈곤가구 중 일반가구 수급율은 42.7%, 한부모가구는 60.7%를 보인 반면,

- 노인가구는 부양의무자 기준 등의 영향으로  21.4%로 가장 낮은 수준을 보이고 있다.

< 2007년 가구유형별 기초보장 수급현황 >

(최저생계비, 단위: %)

구분	노인가구	한부모가구	일반가구	전체가구
인구비율	16.2	1.8	82.0	100.0
전체인구 대비 수급율	11.1	30.7	4.4	5.9
기초보장급여 전 빈곤율(소득기준)	28.08	27.46	5.60	9.59
빈곤인구 대비 수급율(수급자 규모 기준)	21.4	60.7	42.7	33.4

주: 1) 빈곤선은 가구규모별 최저생계비를 적용하였음.

2) 전체급여는 현금급여에 현물급여와 타법지원액을 포함한 급여임.

자료: 2000년은 가구소비실태조사 원자료, 2007년은 한국복지패널 3차 조사 원자료

(2) 자립지원

ㅇ 기초보장제도는 근로능력자에게 조건부과제도가 적용되고, 근로활동에 참여하지 않는 수급자에게는 자활지원서비스를 제공하도록 되어있다.

- 그러나 제도적 설계에도 불구하고 여러 가지 정황이 수급자의 자립과 근로에 부정적 영향을 미치고 있을 가능성을 시사하고 있다.

4. 공공부조제도의 발전방향

ㅇ 우리나라는 빈곤층의 생계지원에서 기초보장제도에 대한 의존도가 지나치게 크다. 따라서 정부지출의 빈곤완화효과는 적으면서 부정적인 근로유인효과는 커지는 특징을 가진다.

ㅇ 이에따라, 우리나라도 주로 사적이전에 의존하던 과거 양상에서 공적이전의 역할을 강화하고, 특히 보편적인 급여제도와 사회보험의 기능을 대폭 강화하는 방향으로 제도를 발전시켜나가야 할 것으로 보인다.

ㅇ 또한 기초보장제도와 여타 공공부조제도 간의 보완적 발전방안을 추진해야 한다.

- 이와 관련하여, 근로장려세제가 특히 중요하게 고려되어야 한다. 근로장려세제의 대상과 급여를 대폭 확대하여 근로빈곤층에 대한 일차적 지원제도로 자리잡게 하여 기초보장제도의 근로동기 저하문제를 완화해야 한다.

ㅇ 기초보장제도의 빈곤감소기능 제고를 위해 부양의무자 기준 개선, 최저생계비 개선, 1~2인가구의 급여수준 제고 및 주거급여의 실질화 등이 필요하다.

ㅇ 자립지원기능 강화를 위해서는 기초보장제도와 여타 제도와의 보완적 관계설정이 중요한데, 최저임금제 개선, 조건부과제도 개선 및 이를 수행할 인력․전달체계․서비스 자원의 확충, 근로소득공제제도 확대 등 보충급여적 성격의 완화, 현물급여 수급자격을 현금급여 수급자격과의 분리 등의 개선책을 고려할 수 있다.

공공부조, 사회서비스, 사회보험의 연계․조정을 통한 통합적 빈곤정책 추진방안

<한림대학교 사회복지학과 석재은 교수>

국민기본생활의 보장은 어느 한 제도에 의해 달성되는 것이 아니라, 다양한 욕구별로 다층화되고 다각화되어 있는 제도들 간에 적절한 결합을 통해 이루어져야 함

따라서 어느 한제도의 급여수준을 가지고 국민기본생활을 보장하는가를 판단하는 것은 더 이상 적절하지 않은 접근이므로 빈곤정책은 다양화되고 다각화되어야 하며, 급여자격과 기준도 다양화될 필요가 있음

□ 빈곤정책의 환경변화

ㅇ 전통적 사회보장의 전제 변화

- 완전고용에 기반한 국민보험료의 안정적 갹출로 사회보장재원을 조달하고, 이를 통해 모든 소득활동자가 보장을 받고,

* 소득활동을 통한 보험료를 통해서만 사회보장재원을 조달하는 것의 한계가 명확하므로, 사회보장 재원조달에 대한 새로운 전략이 필요

- 배우자 및 자녀 등 피부양자는 남성부양자에 의해 부양받는 것을 통한 전국민보장의 선순환고리는 더 이상 가능하지 않음

* 1인 생계부양자 모델에서 여성경제활동참가율의 증가로 2인 생계부양자 모델로 변화되고 있으며, 비혼 및 이혼의 증가로 남성부양자에 의한 가구단위 보장의 가정은 수정 필요

□ 사회보장제도 재편방안

ㅇ (보편적 수당의 도입) 기초노령연금, 아동수당 등 인구학적 사회수당과 모든 국민에게 일정소득을 보장하는 기본소득(basic income) 등 전국민의 기본소득을 보장할 수 있는 보편적인 개별소득보장 도입

ㅇ (사회보험) 갹출에 기반한 사회보험급여는 소득에 비례하여 제공되어, 소득보장의 충분성을 보장하는 역할을 담당

ㅇ (욕구별 서비스의 사회화) 욕구에 따른 소비지출 크기의 차이가 발생시키는 계층화를 완화하기 위하여 보건의료서비스, 보육 및 요양서비스 등을 확대

ㅇ (공공부조) 인구학적 사회수당, 갹출 사회보험, 보건사회서비스의 제공에도 빈곤한 경우, 최종안전망인 공공부조가 작동

□ 국민기초보장제도의 개편방안

ㅇ (근로능력여부에 따른 차별화) 근로능력자와 근로무능력자에 대한 구분적 접근이 필요

- 근로능력을 가진 계층의 경우, 소득이전과 연계하여 자활을 통한 탈빈곤 능력을 갖추도록 체계적으로 지원

* 대부분의 유럽국가에서 근로능력 유무에 관계없이 보편적 급여로 제공되는 최저소득보장제도(Guranteed Mininmum Income: GI)가 빈곤층에 대한 최종 사회안전망의 기능을 담당

* 대부분의 국가는 소득과 무관하게 지급되는 보편적 급여로 아동수당이 있으며, 주거,교육,의료 등 기본적인 서비스를 국가가 보장

* ‘90년대 이후 유럽의 근로빈곤층 지원정책은 실업부조 수급자에게 구직활동이나 교육훈련 등 적극적 노동시장 정책 프로그램 참여를 의무화하는 근로연계복지를 강화

ㅇ (기초제도의 다층화, 범주화) 기초보장제도가 국민최저생활이 가능한 일정한 소득유지와 함께 자활의 성과를 거두기 위해서는

- 기초보장제도를 욕구별 개별급여체제로 발전시켜 나가는 것이 바람직하며 이를 위해 급여기준선 다양화가 필요

* 필수생계급여는 빈곤선을 기준으로 하지만, 교육급여, 의료급여, 주거급여, 자활급여 등은 필요에 따라 다양한 급여기준선을 적용, 빈곤함정 발생방지

ㅇ (사례관리 강화) 복합적인 욕구를 체계적으로 평가하고 다양한 욕구에 대응할 수 있는 맞춤 급여팩키지를 설계하고, 조정, 연계, 제공할 수 있도록 전문적 사례관리 강화 필요

- 특히, 근로능력자에 대해서는 근로지원을 위한 집중 사례관리체계를 구축하고, 이를 기반으로 맞춤형 취업 및 창업지원 프로그램 제공을 통해 실질적인 자활을 지원하여야 함

국민기초생활보장제도 발전과정과 성과

<한국보건사회연구원 김미곤 연구위원>

□ 국민기초생활보장제도 도입

ㅇ 기초생활보장제도는 IMF경제위기를 거치며 다양한 사회적 위험으로부터 국민을 효과적으로 보호하고자 만들어진 최후의 사회안전망으로,

- 정부는 경제위기 이후 실업의 증가와 이로 인한 가정해체, 자살증가 및 공동체적 연대감 와해를 방지하기위해 기존의 생활보호법의 한계를 극복하는 기초생활보장법을 제정

〈표〉생활보호법과 국민기초생활보장법의 비교

구분	생활보호법	국민기초생활보장법
법적 성격	—시혜적인 보호	—국가의 의무이자 국민의 권리
선정기준 및 방식	—선별적 범주형(4가지 조건) ∙부양의무자기준 ∙소득기준 ∙재산기준 ∙인구학적 기준	—일반적 보편성(2가지 조건) ∙부양의무자 기준 ∙소득인정액이 최저생계비보다 적을 경우
급 여	—6종 ∙생계보호 ∙의료보호 ∙자활보호 ∙교육보호 ∙해산보호 ∙장제보호	—7종(긴급급여 포함 8종) ∙생계급여 ∙의료급여 ∙교육급여 ∙자활급여 ∙해산급여 ∙장제급여 ∙주거급여(신설) —근로능력이 있는 자는 자활에 필요한 사업에 참가하는 조건으로 생계급여 실시
긴급급여	—관련 조항 없음	—관련조항 신설 ∙급여실시 여부의 결정전이라도 긴급한 필요가 인정될 때
자활지원 계 획	—관련 조항 없음	—근로능력자 가구별 자활지원계획 수립 ∙자활에 필요한 서비스를 체계적으로 제공하여 수급자의 궁극적인 자활을 촉진

ㅇ 기초생활보장제도는 1999년 9월 7일 제정이후 지난 10년간 많은 변화 및 성과가 이루어졌다. 주요 변화를 네 가지 영역으로 나누어 보면 다음과 같다.

〈표〉기초생활보장제도의 주요 변화

구분	주요 변화(연도)
대상 선정 및 관리	—소득인정액제도(`03) —부양의무자기준 변경(`05.`06.`07.08), —기본재산액 상향조정(`04,`08)
급여	—근로소득공제율 확대 및 차상위 의료급여 실시(`02) —최저생계비 인상(매년) —한시생계보호(`09)
전달체계	—사회복지 전담공무원 확충 —주민생활지원서비스 도입(`07) —금융조회시스템 구축(`08)
재정	—재정 확대 및 국가․시․도 및 시․군․구간 분담비율 차등화(`07)

ㅇ 기초보장 수급 후 빈곤율 감소효과를 빈곤율과 빈곤갭을 통해서 살펴보면, 기초생활보장제도가 빈곤을 벗어나는데 기여하고 있음을 알 수 있다.

〈표〉기초보장 수급 후 빈곤감소 효과

	기초보장전	기초보장후	감소(%P)
빈곤율	11.26	8.24	-3.02
빈곤갭	4.40	2.30	-2.10

OECD 국가의 빈곤정책 동향 소개

<중앙대학교 사회복지학과 김교성 교수>

□ 들어가며

ㅇ OECD 국가 사회부조제도의 다양한 측면에 대한 고찰과 비교의 과정을 통해, 초보적인 발전단계에 머무르고 있는 국민기초생활보장제도의 발전방향 모색

ㅇ 분석 대상 국가

- 스웨덴, 덴마크, 독일, 프랑스, 영국, 미국, 일본, 한국

ㅇ 분석단위 : 사회부조제도

※ 스웨덴의 사회부조 socialbidrag 혹은 경제지원 Ekonomiskt distånd, 덴마크의 사회부조 Konrtanthjælp, 프랑스의 사회통합 최저수당 RMI: Revenu Minimum d'Insertion, 독일의 사회부조 Soziahife, 영국의 소득지원 Income Support, 미국의 빈곤가구일시부조 Temporary Assistance for Needy Families 와 보충소득보장 Supplemental Security Income, 일본의 생활보호제도 Public Assistance, 그리고 한국의 국민기초생활보장법

ㅇ 분석기준 : 운영주체, 기본구조(대상전정 방식과 급여수준), 근로연계수준

□ OECD 주요국의 사회부조제도

ㅇ 운영주체 : 중앙집권화 정도

<표 1> 각국 사회부조제도의 중앙집권화 정도

운영체계	국가	중앙정부의 재정부담수준 (%)	자격기준	급여수준
중앙집권적	프랑스	100	중앙정부에서 결정	전국적으로 통일된 수준
	영국
	한국	50-80
	독일	25
	덴마크	50	중앙 + 지방
	일본	(50-) 75	중앙정부	6개 지역으로 구분
지방분권적	스웨덴	0	중앙 + 지방	지방마다 다른 수준
	미국	50	지방정부

ㅇ 대상선정 기준과 급여수준

<표 2> 국가별 사회부조제도의 대상선정 기준

국가	수급자 연령	국적	수급대상	부양의무자
덴마크	연령제한 없음*	덴마크 국적 7년 이상 거주한 외국인	미혼: 개인 기혼: 부부	없음
스웨덴	연령제한 없음	국적 요구 없음	개인 가족***	없음
프랑스	25세 이상	프랑스 국적 최소 5년 동안 거주한 외국인	가족	없음
독일	연령제한 없음.	독일 국적, 정치 망명자 법적으로 제한한 일부 외국인	가족	직계혈족
영국	16~65세	국적 요구 없음**	가족	없음
미국	TANF: 연령제한 없음 SSI: 65세 이상 혹은 장애인	미국 국적 법적으로 허용된 자	TANF: 가족 SSI: 개인	없음
일본	연령제한 없음	일본 국적 장기 거주허가를 받은 자	가족	직계혈족
한국	연령제한 없음	한국 국적을 지닌 자	가족	직계혈족

주: 1) 단 18~24세는 청소년 수당(youth allowance) 제공

2) 수급신청 전 2년동안 외국에서 거주한 경우 상거소(habitual residence) 심사

3) 어린 자녀가 있는 경우

자료: MISSOC. 2009; Directgov

<표 3> 국가별 사회부조 수급기간 및 보장수준

국가	수급기간		평균임금 대비 최대 급여액				소득지원 외 추가급여*
			가구주	배우자 동거인	자녀
덴마크	무제한		31 (25세~)	31	1번째 자녀	10	임대/가족보조
			20 (~24세)
스웨덴	무제한		12	8	자녀의 수에 따라	7 ~ 10	의료비용/아동보호/주거
프랑스	연속 3개월(갱신 가능)		17	8	자녀의 수에 따라	5 ~ 7
독일	무제한		10	9	자녀의 연령에 따라	6 ~ 8	부가욕구/임대/난방/돌봄/일시급여/부가교육급여
영국	무제한		9 (24세~, 한부모)	5			가족프리미엄/주거비용(임대비용이 아님)
			7 (18-24세)
미국	TANF	일생동안 60개월	한 아동의 연령이 3 ~ 12세 일 때: 3
			자녀의 수에 따라: 0.3
	SSI	무제한	5	4		4	임대
일본	무제한		20	11	자녀의 수에 따라	6	겨울철/자녀/한부모/의료/장기요양/교육/모성급여/장제급여/주거비용
한국	무제한		14	10	자녀의 수에 따라	7 ~ 8	의료보호/교육/해산/장제/주주거/자활/난방

주: 생계보조를 제외한 나머지 현물 및 현금 급여

자료: MISSOC. 2009;  OECD. Benefits and Wages: OECD Indicators

ㅇ 근로연계 수준

<표 4> 국가별 사회부조제도의 근로강제 수준

근로강제	국가	제재	직업훈련	근로능력심사
강한 근로강제	덴마크	급여삭감	직업훈련이나 고용프로그램 참여가 강제적임	근로능력심사 후 구직자로 등록
	독일
	영국	급여삭감 수급자격 박탈
	미국
	한국	수급자격 박탈
약한 근로강제	스웨덴	수급자격 상실	참여의무 없음	근로능력심사
	프랑스	명시되어 있지 않음	반드시 참여해야 함	명시되어 있지 않음
	일본		명시되어 있지 않음	근로능력심사

□ OECD 주요국가 사회부조제도의 빈곤완화효과

ㅇ 프랑스는 높은 수준의 사회보험과 사회부조의 빈곤완화효과를 통해, 스웨덴은 사회부조제도의 빈곤완화효과는 낮지만, 높은 수준의 사회보험제도를 통해 상대적으로 낮은 수준의 빈곤율을 보임

- 반면 영국은 높은 사회부조제도의 빈곤완화효과를 가지고 있지만, 낮은 사회보험제도의 효과로 인해, 그리고 미국은 두 제도의 효과가 모두 낮아서 상대적으로 높은 수준의 빈곤율을 보임

<표 5> 국가별 사회보험과 사회부조의 빈곤완화효과 비교

(단위 : %)

	GDP대비 사회부조지출*		빈곤율 완화효과		이전 후 빈곤율		빈곤갭 비율 완화효과		이전 후 빈곤갭 비율
			사회보험	사회부조			사회보험	사회부조
덴마크	1.0		60.687	6.870	10.3		58.857	4.000	14.4
스웨덴	0.6		64.642	3.214	9.9		67.945	1.644	11.7
프랑스	1.9		70.955	8.456	7.9		71.732	5.167	9.3
독일	1.5		56.842	2.456	12.3		59.006	2.174	13.2
영국	2.7		38.953	8.614	16.3		39.820	5.389	20.1
미국	1.2		22.175	5.021	18.6		28.676	4.044	19.4
일본	0.5
한국	0.7

자료: Immervoll, 2009

□ 나가며

ㅇ 우리나라 사회부조제도의 빈곤율 완화효과는 3.97%에 불과하여 매우 낮은 수준, 이는 상대적으로 낮은 수급자 비율과 소득대체율에 기인한 것임

ㅇ 노동시장의 유연화, 지속적인 경기불안정 등과 같은 현실을 고려할 때, 거의 유일한 빈곤정책이자 최후의 사회안전망인 국민기초생활보장제도의 역할은 더욱 확대‧개선될 필요가 있음