보도자료 2012. 8. 9.	경기도교육청 GYEONGGI PROVINCIAL OFFICE OF EDUCATION
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‘대통령 소속 합의제행정기관’ 국가교육위원회 공청회에서 <연구팀> 제안 다양한 의견 수렴 거쳐.. 9월 최종보고서 예정

□ 경기도교육청(교육감 김상곤)은 9일 오후, 국회 헌정기념관 대강당에서 <국가교육위원회 제도 설계를 위한 공청회>를 개최하였다.

◦ 이번 공청회는 연구팀의 국가교육위원회 제안에 대한 다양한 의견을 경청하고 최종보고서의 밑그림을 구상하기 위해 마련하였다.

□ 연구팀의 김용일 한국해양대학교 교수는 ‘국가교육위원회 제도 설계를 위한 시론’ 주제발표에서

◦ 한국교총, 교육단체, 제 정당, 시도교육감의 관련 주장을 검토하고, 한국과 외국의 유사 사례를 살펴본 후, ‘법률에 근거한 대통령 소속 합의제행정기관’의 국가교육위원회 설치를 제안했다. “교육정책의 수립․평가, 그리고 교과부가 수립한 정책을 심의․의결하는 등 교육정책을 담당하는 최고 행정기관의 위상”을 갖도록 하자는 것이다.

◦ 김 교수는 그리고 ▲위원장 1명과 상임위원 3명 등 모두 15명으로 위원회를 구성하고, ▲전체회의와 초․중등교육위원회, 고등교육위원회, 평생교육위원회 등 3개 분과위원회를 두는 한편, 사무처와 분과위원회 사무국을 두는 방안을 제시했다.

※ [붙임] 주제발표문

□ 이 날 공청회에는 유은혜 국회의원, 문성배 한국교총 부회장, 한만중 전교조 부위원장, 정경훈 민교협 대학교육위원장, 임재홍 교수노조 정책실장, 장은숙 참교육학부모회 회장이 지정토론자로 나서, 다양한 의견을 개진하였다.

◦ 김용일 교수를 비롯한 연구팀은 공청회에서 나온 의견 등을 바탕으로, 오는 9월 경기도교육청에 최종결과보고서를 제출할 예정이다.

국가교육위원회 제도 설계를 위한 시론

김 용 일(한국해양대학교)

Ⅰ. 서 론

□ 이 글은 ‘국가교육위원회’(가칭) 제도 설계를 위한 연구 작업의 중간 결과로 연구진의 고민을 있는 그대로 풀어놓고 전문가 및 관련 당사자들의 의견을 널리 구하여 연구의 완성도를 높이기 위해 마련된 것이다.

- 참고로 경기도교육청으로부터 의뢰받은 연구 용역(과제명: 국가교육위원회 설립 방안 연구)의 추진 경과 및 향후 일정을 일지 식으로 소개하면 아래와 같음

7월 2일(월)  - 연구용역 계약, 착수[종료일 9월 27일(연구기간: 3개월)]

7월 5일(목)  - 제1차 연구협의회(연구진과 경기도교육청 주무관 협의)

7월11일(수)  - 온라인 연구진회의 및 연구자료 공유

7월13일(금)  - 제1차 연구진회의, - 제2차 연구진회의[7월27일(금)]

7월31일(화)  - 전문가협의회(오후 3시~, 경기도 교육복지종합센터 306호)

8월 9일(목)  - 공청회 개최(오후 3시~, 장소: 국회 헌정기념관)

8월14일(목)  - 제도 설계 방안 정리, 연구보고서 작성 개시

8월31일(금)  - 국가교육위원회 설계안 최종 논의ㆍ확정(연구진회의)

9월 7일(금)  - 최종보고서(초고) 작성, 경기도교육청 검토(9월 14일까지)

9월21일(금)  - 수정 요청 사항 검토, 수정ㆍ보완 완료

9월27일(목)  - 최종보고서 제출

□ 그런 점에서 이 발표원고의 내용은 확정적인 것이 아니라 공청회 참석자들의 활발한 의견 개진을 촉발시키기 위한 기초자료로서의 의미만을 가질 뿐이다.

Ⅱ. 국가교육위원회 관련 주장과 유사 사례

1. 국가교육위원회 관련 주요 주장 검토

□ 그간 ‘국가교육위원회’ 설치에 관한 주장들은 여러 형태로 제기되었는데, 특별히 2002년 대선을 앞둔 시점에서 상당히 체계적이고 정교한 국가교육위원회 도입 방안이 제시된 바 있다.

이것 말고도 그 의중은 다르지만, 2002년 대선을 앞둔 시점에서 국가교육위원회 설치와 궤를 같이 하는 다양한 주장들이 제기되었다. 몇 가지 예를 들자면, 2002년 5월 한나라당의 ‘초정권적 교육정책기구’[21세기 교육위원회(가칭), 국가교육정책의 심의평가 권한 부여] 안, 2002년 9월 교육개혁시민운동연대의 ‘인적자원개발회의’ 재편(정책수립 기능 부여) 안, 2002년 10월 민주당의 ‘교육개혁국민회의’(가칭) 대통령 직속 상설화ㆍ법제화(교육정책의 심의ㆍ협의ㆍ조정 기능 부여) 안 등이 그것이다. 김용일(2002. 11. 1: 101-102 참조)

- 대표적인 것이 2002년 2월에 연구보고서 형태로 발표된 한국교원단체총연합회(이하 ‘한국교총’으로 줄임) 안인데, 거기서는 ‘합의제 행정형’과 ‘심의ㆍ의결기관형’ 두 가지를 집중 검토한 뒤 “교육부를 집행기구로 유지하면서 주요 정책에 대한 심의ㆍ의결권을 갖는 대통령 직속 법률 기구”(한국교원단체총연합회, 2002. 2; 교수신문, 2002. 3. 5)로 국가교육위원회를 설치하자고 함

- 특기할만한 점은 ‘합의제 행정형’을 “교육인적자원부를 대체해 의결권과 집행권을 함께 갖는 기구”로 조금 좁게 해석하면서 ‘심의ㆍ의결기관형’을 채택하고 있다는 사실임

□ 체계성 면에서 한국교총 안에 버금가는 것이 2002년 11월 1일에 나온 “대통령 소속 국가교육위원회(가칭)를 신설하자”는 주장이다.

- 이 안은 교육개혁시민운동연대, 전국교수노동조합, 전국교직원노동조합이 공동으로 국민대토론회를 열어 교육인적자원부 개혁 방안을 모색하는 가운데 나온 대안이라는 특징이 있음

- 핵심은 “대통령 소속 국가교육위원회를 신설하여 정책 수립ㆍ평가 및 주요 정책에 대한 심의 기능을 부여하고, 교육인적자원부는 국가적 수준의 정책 집행 기능과 행정지원 기능 중심으로 축소 재편한다”(김용일, 2002. 11. 1: 103)는 내용임

□ 다른 한편, 국가교육위원회에 대한 최근의 높은 관심은 2011년 6월 30일 취임 1주년을 맞은 직선 교육감들의 ‘교육혁신 공동선언문’이 촉발시킨 측면이 있다.

- 공동선언문에서 6개 시ㆍ도 교육감들은 “교육혁신을 위한 사회적 대토론과 합의를 위해 민간독립기구인 ‘국가교육위원회’(가칭)을 만들자”(강원도교육감 민병희 외, 2011. 6. 30)고 제안한 바 있음

- 그 연장선상에서 2012년 1월 18일 경기도교육감 김상곤은 “여야와 정파를 떠나 국가교육종합발전계획을 수립ㆍ실행하기 위한 ‘국가교육위원회’(가칭)를 독립기관으로 구성하자”고 제안하는 한편, 2월 13일에는 ‘대학교육혁신 제안 기자회견’을 열어 “국가교육위원회 위원장을 부총리급으로 하자”는 등의 주장을 펼침

- 2012년 6월 27일 전북교육감 김승환 또한 취임 2주년 기념 기자회견에서 “정권과 무관하게 교육정책의 일관성과 안정성을 확보할 수 있도록 민ㆍ관 교육전문가들로 구성된 ‘국가교육위원회’를 설치, 중요한 국가교육정책을 심의ㆍ의결토록 해야 한다”(뉴시스. 2012. 6. 27)고 주장

□ 2012년 2월 27일 ‘2012 총대선을 위한 교수학술단체 및 교육운동단체 대학개혁정책 심포지엄’ 및 관련 기자회견에서도 ‘국가교육위원회 설치 및 운영’이 주요 의제로 다루어진 바 있다.

- 당일 발제를 맡은 박거용 교수는 “국가교육위원회는 행정부와 입법부로부터 독립적으로 운영되는 국가상설기구로 운영되어야 하고, 교육과학기술부(이하 ‘교과부’로 줄임)는 교육정책의 집행기구로서 본연의 정체성을 회복해야 한다”(2012. 2. 27: 91)고 주장

- 소통상의 문제인지 이것이 “교과부를 해체하고 교육 관련 당사자들이 참여하는 국가교육위원회를 설립해야 한다는 주장이 제기되었다”(한국대학신문. 2012. 2. 27)라고 보도된 바 있음

cf.교육혁명공동행동의 교육부 해체와 국가교육위원회 설치 주장: 15~20명으로 구성되는 독립국가기구인 국가교위는 교원과 대학생, 학부모 대표, 사회단체 대표, 교육전문가가 모여 중요한 교육정책을 심의하고 의결함; 산하에 유초중등위원회, 대학교육위, 평생교육위 설치, 별도로 사회적 교육과정위위 설치(한국일보. 2012. 4. 9; 교육혁명공동행동 연구위원회 지음, 2012: 76-77 참조)

전국교직원노동조합은 최근 ‘국가미래교육원회’(전국교직원노동조합, 2011. 8: 48 참조)를 언급한 바 있는데, 기본 취지는 다른 안들과 크게 다르지 않으나 조직 차원의 단일안은 유보해놓은 상태라고 한다.

□ 그러다가 2012년 5월 30일 ‘교육개혁 100인 위원회’가 무기명 투표 형식으로 골라 뽑은 11개의 대선공약 가운데 “정권과 독립한 국가교육위원회 설치”가 있어 또다시 세간의 이목을 집중시킨 바 있다.

- 정치권에서는 2012년 7월 1일 이해찬 민주통합당 대표가 기자간담회를 열어 “이명박 정부 들어 교육제도에 너무 많이 손을 대 혼선을 빚고 있다”며, “국가교육위원회를 만들어 정책은 여야를 떠나 국가 차원에서 만들고 교육과학기술부는 이를 실행하는 체계로 이원화해야 한다”(http://news.zum.com/articles)고 밝힘

연초 언론의 특집좌담에서 행한 다음의 발언을 보면, 이해찬 대표가 비교적 오랫동안 이런 생각을 해왔다는 사실을 어렵지 않게 확인할 수 있다. “ㆍㆍㆍ영국의 국가교육위원회에서는 교육부장관이 교육과정이나 입시를 못 바꾸게 합니다. 국가교육위원회에서 교육내용을 결정하고 장관은 실행만 합니다. 국가교육위원회 위원장은 상원의원이 맡고 있는데 임기가 없는 종신제입니다. 영국의 사회발전에 따라서 위원회에서 교육내용의 방향을 잡고 바꾸어나가는 방식이죠.”(프레스바이플, 2012. 2. 14)

- 최근 대천에서 김상곤 교육감은 또다시 “현재 교과부가 가지고 있는 집권성, 권위주의성, 관료주의의 병폐를 견제하고 해소하기 위한 중장기적인 교육정책을 수립해야할 필요성이 있다”면서 국가교육위원회 설립의 필요성을 강조한 바 있음(오마이뉴스. 12. 7. 23)

□ 그러나 이러한 주장들은 교육 문제를 초당적(bipartisan)으로 접근하고 교육정책의 일관성 등을 유지하였으면 하는 바람 면에서는 비슷한 것이 사실이지만, 제도 설계 차원의 구체적인 상(像)에서는 상당한 차이점이 존재해 좀 더 객관적이고 종합적인 검토가 필요하다.

- 아울러 기본적인 문제의식에는 공감하지만, 국회-정부(교육과학기술부)의 기간(基幹) 교육정책 및 행정 시스템을 상대화하는 ‘옥상옥의 구상’이라는 비판을 감안하여 과연 국가교육위원회가 당면한 문제 해결의 열쇠인지 등을 보다 철저하게 검토하여 유효한 제도 설계 방안을 내놓아야 할 상황임

2. 국가교육위원회 관련 유사 사례

가. 국내 유사 선례 검토

⑴ 미군정기 조선교육심의회(National Committee on Educational Planning)

- 총70여 명의 위원, 교육이념(제1분과위원회)ㆍ교육제도(제2분과위원회) 등 10개의 분과위원회로 구성된 집행적 성격이 강한 자문기구, 즉 ‘준행정기구적 위상’을 지니면서 교육정책 전반을 관장함(아래의 그림 포함, 김용일, 1999: 145-159 참조)

군정청 학무국 (기획과)								조선교육심의회 전체회의 (최종심의ㆍ의결)
			(심의내용 제시)
		최종건의안
								의안 상정ㆍ의결
	심의내용 제시 및 행정지원							10개 분과위원회

[그림 ] 조선교육심의회의 활동 경로

⑵ 교육법(1948. 12. 31 제정ㆍ공포)상의 중앙교육위원회

- 총30인의 위원으로 하는데, 특별시와 도의 교육위원회에서 추천한 자와 문교부장관이 제청한 자를 국무회의의 의결을 거쳐 대통령이 위촉함. 위원의 임기는 4년이며, 의장 1인과 부의장 1인은 위원 중에서 선출하고 임기는 2년임. 권한 등에 관한 주요 내용을 간추리면 다음과 같음(김용일, 2009: 312-313에서 재인용)

제57조 국가교육의 중요정책을 심의하기 위하여 중앙교육위원회를 둔다.

제63조 중앙교육위원회의 심의를 요하는 사항은 다음과 같다.

1. 문교행정에 관한 제법령의 제정 또는 개폐에 관한 사항

2. 중요 문교정책에 관한 사항

3. 교육재정에 관한 사항

4. 예산심의에 관한 사항

5. 교육공무원에 대한 중요시책

6. 국제문화교류에 관한 사항

7. 하급위원회의 신청 또는 교육에 관한 청원에 관한 사항

8. 법령에 의하여 그 직무권한에 속하는 사항

9. 기타 필요하다고 인정되는 사항

제64조 중앙교육위원회는 교육에 관한 중요 시책에 관하여 문교부장관 또는 대통령에게 건의할 수 있다.

제65조 의장은 회의록의 사본을 첨부하여 회의의 결과를 문교부장관에게 통고하여야 한다.

제66조 중앙교육위원회에서 심의된 안건을 문교부장관이 수정 또는 변경하고저 할 때에는 중앙교육위원회의 의견을 들어야 한다.

⑶ ‘문민정부’의 교육개혁위원회

- 교육개혁위원회규정(제정 1993. 8. 10, 대통령령 제13955호)에 의거한 대통령 소속 자문기구로 25인 이내의 위원으로 구성함. 위원의 임기는 2년으로 연임할 수 있으며, 위원은 “교육개혁에 관한 신념이 확고하고 학식과 경험이 풍부하며, 교육에 관한 각계각층의 견해를 대표할 수 있는 사람 중에서 대통령이 임명 또는 위촉한다”(진하게 강조는 필자, 동 규정 제3조의 제②항)고 되어 있음

- 여기서 눈여겨볼 점은 유관 부처의 고위 공무원으로 ‘간사’와 ‘교육개혁실무협력위원회’를 두어 대통령 자문기구의 한계를 극복하고 강력한 추진력을 확보하는 장치를 마련하고 있다는 사실임. 게다가 대통령비서실의 치밀한 관리가 뒷받침되어 교육정책에 관한 한 막강한 권한을 행사하였음(아래의 조문 참조)

제9조 (간사 등) ①위원회의 사무를 처리하기 위하여 간사 3인을 두되, 교육부차관, 대통령비서실 교육문화수석비서관 및 행정조정실장이 된다.

②간사는 위원회에 출석하여 발언할 수 있다.

③위원회의 사무를 처리하기 위하여 필요한 경우 관계행정기관의 공무원을 파견받을 수 있다.

제10조 (교육개혁실무협력위원회) ①위원회에서 채택된 과제의 원활한 추진을 위한 관계부처간의 긴밀한 협조와 위원회로부터 위임받은 사무의 처리를 위하여 위원회에 교육개혁실무협력위원회(이하 "협력위원회"라 한다)를 둔다.

②협력위원회은 위원장 1인을 포함한 20인 이내의 협력위원으로 구성한다.

③협력위원회의 위원장은 행정조정실장이 되고, 협력위원은 대통령비서실 교육비서관과 행정조정실․경제기획원․내무부․재무부․교육부․문화체육부․상공자원부․건설부․노동부․과학기술처 등 관계부처의 1급 이상 공무원 중에서 국무총리가 임명하는 사람으로 한다.(진하게 강조는 필자)

□ 이상 국내의 유사 선례와 그간 제기되어온 ‘국가교육위원회’ 설치 주장은 세 가지 정도로 유형화가 가능한데, 각각의 특징은 아래와 같이 정리할 수 있다.

- [유형1] 정책총괄기구(관)형: 미군정기(국가 건설 시기)에 정책 수립 기능에 관한 한 당시 행정기구였던 학무국보다 더 강한 기능 보유했던 조선교육심의회(→ 학무국은 집행기능)

- [유형2] 행정부 보완기구(관)형: 역대 대통령 소속 자문기구들[교육개혁심의회, 교육개혁위원회, 새교육공동체위원회(→교육인적자원위원회), 교육혁신위 등]

※ 앞에서 살펴본 바와 같이 ‘문민정부’의 교육개혁위원회는 대통령 자문기구였지만 정책 사무에 관한 한 대통령의 후원 하에 예외적으로 막강한 권한을 행사(→ 교육부는 정책 집행기구로 전락)하였음

- [유형3] 정책의 일관성 보장과 교과부 견제형: 편차가 존재하지만, 현재 많은 사람들의 문제의식 속에 내재되어 있는 형태의 기구. 그러나 어떻게 구체화할 것인가에 관해서는 너무나도 다양한 의견이 존재하는 현실임(→ 이에 대해 어느 정도 정리된 대답을 하는 것이 이 글의 과제라 할 수 있음)

나. 외국의 유사 사례 검토와 시사점

⑴ 일본의 중앙교육심의회

- 중앙교육심의회령(우리의 대통령에 해당함)에 의거한 문부과학대신의 자문기구로 30인 이내의 위원으로 구성함(위원과 별도로 임시위원과 전문위원을 둘 수 있음). 위원의 임기는 2년으로 재임이 가능하며, 학식과 경험이 풍부한 자 가운데 문부과학대신이 임명함(아래의 위원 구성 현황 참조)

구상 단계에서는 각 단체의 추천을 받아 대신이 임명하는 방식이 권고되었으나, 실제 운영 과정에서는 대신이 직접 임명하는 방식을 취하고 있다.

회장: 신일본제철회장, 부회장: 일본학술진흥회 이사장, 교수, PTA전국협의회장, 초등학교장, 학교어드바이스네트워크 이사장, 현 지사, 교육위원, 교육장, 정치해설가, 대학총학장, 시장 등

- 교육제도, 평생교육, 초ㆍ중등교육, 대학, 스포츠ㆍ청소년 등 5개 분과위원회를 두고 있는데, 위원들의 분과위원회 소속도 문부대신이 결정함. 심의회의 지위나 역할이 확대될수록 행정은 위원 인선이나 운영에 개입하려는 경향이 생기고, ‘어용심의회’, ‘투명심의회’라는 평가가 이루어지기도 함

- 정치적 논란이 심한 문제(교과서 제도 개선, 교원의 정치적 중립성 유지에 관한 답신 등)에 대하여 정부 여당 편에 서서 자문하였다는 비판도 있으며, 교육개혁에 관한 중요한 제안이 실시되지 않기도 하고, 존재감이 약한 조직이 되고 있다는 비판도 제기됨(平原春好 編, 2007: 137-145 참조)

⑵ 핀란드의 국가교육위원회(The Finnish National Board of Education)

- 핀란드의 국가교육위원회는 교육부(Ministry of Education and Culture, 2010년 5월부터 현재의 명칭)의 산하 행정기구로 교육부는 정책 결정을 하고 국가교육위원회는 집행 담당하고 있음

국가교육위원회는 1991년 일반교육위원회(National Board of General Education, 1869년 설치)와 직업교육위원회(National Board of Vocational Education, 1966년 설치)이 통합되어 만들어졌다. 핀란드의 경우 1991년부터 신자유주의적 분권화를 수행하면서 중앙행정제도에 대한 개혁을 단행하는데, 국가교육위원회의 통합도 같은 맥락 속에 있다. 1990년까지 일반교육 및 직업교육 위원회는 막강한 권력을 가졌으나, 통합이 되면서 지방자치단체와 학교에 권한을 대폭 위임하였다. 그 결과 통합 이전 두 개 교육위원회의 직원은 총 560명이었는데, 현재는 260명 수준이고 예산도 과거의 절반 수준으로 줄었다.(Sirkka Ahonen, 2001: 191 참조)

- 구체적으로 국가교육위원회는 국가교육과정(유아, 의무, 후기중등), 직업교육 훈련자격기준, 학력평가 등을 관장하며, 12개의 국립교육기관에 대한 행정지도를 수행하고 있음(아래의 국가교육위원회 홈페이지 소개 내용 참조)

- 현재 우리나라에서 논의되는 국가교육위원회의 성격(정책 안정성 도모, 교육부 견제, 사회적 합의기구 등)을 놓고 볼 때 핀란드를 비롯한 북유럽 사례는 1991년 이전 관련 위원회의 위상을 참고하는 것이 타당하다고 판단됨

The Finnish National Board of Education (FNBE) is the national agency subordinate to the Ministry of Education and Culture. The FNBE has a wide range of tasks related to the development of education all through pre-primary and basic education, general and vocational upper secondary education and training, adult education and basic education in the arts.(진하게 강조는 필자)

FNBE is responsible for drawing up the national core curricula for pre-primary and basic education and general upper secondary education and the national qualification requirements for vocational education and training and competence-based qualifications.(http://www.oph.fi/english)

cf.독일의 최근 상황: 국가교육위원회 설립 추진 중임. 자치 전통이 강한 독일은 주마다 대학입시, 학교교육의 목표, 교육과정 등이 달라 일관성 있고 통일적인 국가 차원의 교육정책 수립이 곤란함. 이에 연방과 주를 연결해주고, 국가 차원의 교육정책을 자문할 수 있는 기구가 필요하다는 합의에 따라 추진위원회를 구성 각계의 의견을 모으고 있는 중이라고 함

⑶ 미국의 사례

- 정치-행정제도 및 교육행정제도 등의 차이로 인해 우리의 문제의식을 해결해줄만한 유용한 사례를 찾아보기 어려움

- 다만, 교육부장관의 자문기구로 1965년 고등교육법 제491조에 따라 설치된 ‘학생재정지원자문위원회’(Advisory Committee on Student Financial Assistance)의 ‘구성’에서 학생위원을 두고 있다는 점은 음미해볼 필요가 있음

- 위원은 11 명으로 구성

(A) 4명은 대통령이 임명하되, 그 중 2명은 Majority Leader of the Senate의 추천, 그리고 2명은 Minority Leader of the Senate의 추천에 의해 이루어짐.

(B) 4명은 연방하원위원장이 임명하되, 그 중 2명은 Majority Leader of the House of Representatives의 추천, 그리고 2명은 Minority Leader of the House of Representatives의 추천에 의해 이루어짐.

(C) 3명은 교육부장관이 임명하되, 그 중 최소한 1명은 학생이어야 함.

Ⅲ. 국가교육위원회 제도 설계 방안

1. 국가교육위원회의 필요성과 소관 사무

가. 국가교육위원회 설치의 필요성

□ 국가교육위원회 설치가 왜 필요한지에 대해서는 논자마다 조금씩 달리 표현하고 강조점 또한 차이가 있지만, 서로 긴밀한 관련이 있는 다음 두 가지 내용으로 집약ㆍ정리해볼 수 있다.

⑴ 교육정책의 일관성, 연속성, 안정성 확보

- 교육정책이 정권의 변화에 따라 조변석개하여 중장기적인 비전 하에 정책의 계속성 등을 확보하기 어려운 문제 상황을 해결할 필요성이 있다는 주장(아래의 인용문 참조)

“교육은 국가백년대계로서 안정성과 일관성이 요구되고 있음에도 교육개혁에 대한 국민적 합의를 이끌어내지 못함. 오히려 정권이나 장관이 바뀔 때마다 교육정책이 수시로 바뀌어 공교육에 대한 신뢰가 무너지고 교육 미래에 대한 비전을 갖지 못하고 있음”(한국교원단체총연합회, 2002: 4)

“정권의 필요에 의해서만 변화하는 교육정책으로는 국민 모두의 장래에 영향을 미치고 나라의 운명을 좌우하는 교육이 제대로 설 수 없다. 특정 정권이나 계파, 심지어는 특정 개인에 따라 일관성 없이 변화되는 교육정책을ㆍㆍㆍ더 이상 그냥 놔둬서는 안 된다.”(박도순, 2012. 3. 29)

“흔들림 없는 정책 집행을 위해 여야와 정파를 떠난 사회적 대토론이 필요합니다. 교육백년지대계가 정권이 바뀔 때마다 요동치는 교육행정은 이제 끝내야 합니다.ㆍㆍㆍ여야가 바뀌고, 정부가 바뀌어도 큰 원칙은 일관되게 유지될 수 있는 교육 희망의 청사진을 새롭게 그려내야 합니다.”(강원도교육감 민병희 외,  2011. 6. 30)

⑵ 교과부의 정책 독점 및 전횡 견제

- 앞의 인용문에서 ‘정권이나 장관이 바뀔 때마다’, ‘정권의 필요에 의해’, ‘정권이 교체될 때마다’ 등의 표현에 이미 교과부의 정책 독점 및 관료적 행정 전횡이 암시되어 있음

- ‘서로 긴밀한 관련이 있는’이란 표현은 이 점을 염두에 둔 것으로 어떻게 해서든 특정 정파 및 관료적 전횡을 해소하고 국민의 의사가 교육정책에 제대로 반영될 제도적 장치가 필요하다는 주장으로 이해할 수 있음(아래의 인용문 참조)

“특정 정권이나 정파의 이익으로부터 벗어나 교육 본래의 목적을 실현할 수 있도록 초정권적․초당적 교육정책 기구를 설치해야 함”(한국교원단체총연합회, 2002: 4)

“교육이 백년지계가 되기 위해서는, 다양한 계층이 참여해 이뤄진 교육정책이 일관성 있게 유지 발전되기 위해서는, 정권적 차원이나 정파적 이해관계에 좌우되지 않고 모든 관련 주체가 참여하는 헌법적 차원의 국가 교육위원회 설립이 시급하다.”(박도순, 2012. 3. 29)

“국가교육위원회 위원장은 부총리급으로 하고, 여러 교육주체들이 참여하도록 구성하며 고등교육정책을 비롯한 국가의 핵심정책을 수립하는 일을 합니다. 교육은 백년지대계이고 국가의 장래를 위하여 매우 중요한 일이므로 소수의 관료들이 교육정책을 결정하지 말고 여러 교육주체들이 참여하는 기구에서 결정하자는 것입니다.”(김상곤, 2012. 2. 13)

□ 그러나 가만히 생각해보면, 이런 필요성이 곧바로 국가교육위원회와 같은 별도의 행정기구를 요청하는 것이 아니라는 점 또한 분명히 해둘 필요가 있다고 생각한다.

- 요컨대, 교육정책의 안정성 보장과 교과부의 정책 독점 및 전횡 방지의 요구는 기본적으로 입법부의 정책 기능 및 행정부 견제 기능으로 충족 또는 해소되는 것이 원칙임(← 사법부의 적극적인 역할 포함)

- 따라서 교과부와 관련된 입법부 및 사법부의 유관 기능 회복을 전제로 신중하고 치밀하게 국가교육위원회 문제에 접근하는 냉정한 태도가 필요하다 할 것임

나. 국가교육위원회의 사무와 다른 기관과의 관계

□ 국가교육위원회의 사무는 국가 수준의 교육정책 수립ㆍ평가 및 주요 정책에 대한 심의 기능을 중심으로 한다.

- ‘국가 수준’이란 표현은, 뒤에서 다시 언급될 것이지만, 지방교육자치제도 하에서 시ㆍ도교육청과의 적절한 기능 분담을 고려한 것임

- 주요 정책에 대한 심의 기능을 부여한 까닭은 교과부의 정책 개발이나 기획 활동을 봉쇄하지 않겠다는 취지임. 다만, 이때에도 해당 정책이나 기획은 국가교육위원회의 심의를 거쳐 그 타당성과 현실적합성을 검토 받아야 한다는 점을 분명히 한 것임(김용일, 2002. 11. 1: 103-104 참조)

□ 이 같은 국가교육위원회의 사무 범위(권한)의 설정은 교과부의 존치를 전제로 한 것이지만, 교과부의 권한 등은 당연히 다음과 같이 축소ㆍ조정될 수밖에 없음

- 교과부의 사무는 국가적 수준의 정책 집행 기능과 행정지원 기능을 중심으로 재편

☞정부조직법 제24조의 용어를 빌어 표현하자면, “인적자원개발정책” 기능은 국가교육위원회로 이관되고, 나머지 ‘학교교육ㆍ평생교육, 학술에 관한 사무’ 등의 기능은 교과부에 존치시킴

정부조직법

제22조(행정각부) ① 대통령의 통할하에 다음의 행정각부를 둔다.

1. 기획재정부

2. 교육과학기술부 <이라 생략>

제24조(교육과학기술부)  ① 교육과학기술부장관은 인적자원개발정책, 학교교육ㆍ평생교육, 학술에 관한 사무와 기초과학 정책ㆍ연구개발, 원자력 연구ㆍ개발ㆍ생산ㆍ이용, 과학기술인력양성 그 밖에 과학기술진흥에 관한 사무를 관장한다.

□ 이럴 경우 종전의 교과부, 시ㆍ도교육청, 단위 학교 및 대학간의 권한(행정사무) 조정 역시 필수적인데, 그 기본방향은 다음과 같다.

- 단위 학교와 대학 운영에 관련된 권력구조를 민주화하는 한편, 민주적 제도 정비를 전제로 단위 학교와 대학에 권한을 대폭 이양함

- 교육부와 마찬가지로 시ㆍ도교육청 역시 단위 학교의 행정소요에 적극 대응하는 지원체제로 재편함

- 국가교육위원회와 교과부는 고등교육을 포함한 국가 공통의 교육정책과 행정에 관한 사무를, 그리고 시ㆍ도교육청은 국가 공통의 (위임)사무 집행과 함께 지역의 실정에 맞는 정책 수립 및 집행을 담당함으로써 궁극적으로 보통교육 단계의 교육기본권을 강화시켜 나가야 함

여기에는 사실 중앙과 지방 교육 정치-행정 당국 간의 권한 배분 문제 등 복잡한 문제와 논란이 내재되어 있다. 그러나 오늘 이 자리의 주된 관심이 국가교육위원회와 교과부의 권한 관계이므로 중앙과 지방 간의 권한 배분 문제에 관한 자세한 논의는 다음을 기약하기로 한다.

2. 국가교육위원회의 법적 지위와 위상

□ 국가교육위원회는 기본적으로 “법률에 근거한 대통령 소속 합의제행정기관”이라는 법적 지위를 지닌다.

- 헌법 기구로 하자는 주장(박도순, 2012. 3. 29)도 있긴 하지만, 법리 및 권력 이론적 차원에서의 비판과 함께 헌법 개정 등의 수고로움에 비추어 실익이 그다지 크지 않다고 판단하였음[← ‘제4부(府)에 대한 과도한 주장’이라는 비판 상기]

앞에서 살펴본 “(국가교육위원회에 - 필자 주) 대법원, 헌법재판소에 버금가는 위상을 부여해야 한다”(박거용, 2012. 2. 27: 91)는 주장도 결국 같은 요청을 하고 있는 것이다.

- 대통령 소속 기구라 함은 국가교육위원회의 권한에 따른 책임 소재를 분명히 하기 위한 것으로, 그 중요성에 비추어 교육과학기술부장관이나 국무총리보다는 대통령 소속으로 한층 격상된 지위를 부여하는 것임

□ 이로써 합의제행정기관인 국가교육위원회가 중앙행정기관인 교과부의 사무 일부, 즉 교육정책 관련 사무 전반을 독립시켜 수행하게 되는 것이다.

- 이런 제도 설계의 법률적 근거로는 정부조직법 제5조의 ‘합의제행정기관 설치’를 들 수 있음

제5조(합의제행정기관의 설치) 행정기관에는 그 소관사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있는 때에는 법률로 정하는 바에 따라 행정위원회 등 합의제행정기관을 둘 수 있다.

- 계속해서 행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률(시행 2009.4.1, 법률 제9304호, 2008.12.31, 제정)에서는 합의제행정기관의 ‘설치 요건과 위원회의 구성’ 등에 관해서 다음과 같이 규정하고 있음

제5조(위원회의 설치요건) ① 「정부조직법」 제5조에 따라 합의제행정기관(이하“행정위원회”라 한다)을 설치할 경우에는 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다.

1. 업무의 내용이 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있을 것

2. 업무의 성질상 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있을 것

3. 기존 행정기관의 업무와 중복되지 아니하고 독자성(독자성)이 있을 것

4. 업무가 계속성ㆍ상시성(상시성)이 있을 것

② 행정위원회를 제외한 위원회(이하“자문위원회등”이라 한다)는 제1항제1호 및 제2호의 요건을 갖추어야 한다.

제8조(위원회의 구성) ① 위원회는 설치 목적을 효율적으로 달성하기 위하여 필요한 적정 인원의 비상임위원으로 구성한다. 다만, 행정위원회 등 대통령령으로 정하는 특별한 경우에는 목적 달성에 필요한 최소한의 상임위원을 둘 수 있다.

② 공무원이 아닌 위원의 임기는 대통령령으로 정하는 특별한 경우를 제외하고는 3년을 넘지 아니하도록 하여야 한다.

③ 위원회의 효율적 운영을 위하여 필요하면 위원회에 분과위원회 등을 둘 수 있다.

④ 행정기관의 장은 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법령이 시행된 날부터 최소한의 기간 내에 관련 분야의 전문지식 또는 실무경험이 풍부한 사람 등을 위원으로 임명하거나 위촉하여야 한다.

⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 위원회 구성에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

□ 이렇게 되면, 국가교육위원회는 교육정책의 수립ㆍ평가, 그리고 교과부가 수립한 정책을 심의ㆍ의결하는 등 교육정책을 담당하는 최고 행정기관의 위상을 갖게 되는 것이다.

- 참고로 ‘문민정부’ 시절 대통령 소속 자문기구임에도 불구하고 교육개혁 정책 수립 등과 관련하여 ‘초법적 권한’(사실상 최고의 교육정책 담당 행정기관)을 행사하였던 교육개혁위원회의 규정상 기능을 살펴보면 아래와 같음(← 심의권 활용!)

제2조 (기능) 위원회는 다음 각호의 사항을 심의한다.

1. 교육의 기본정책 및 교육개혁에 관한 사항

2. 장ㆍ단기 교육발전계획

3. 교육개혁추진상황의 점검 및 평가에 관한 사항

4. 기타 교육정책에 관하여 대통령이 토의에 부치는 사항

(교육개혁위원회규정, 제정 1993. 8. 10 대통령령 제13955호 대통령실)

- 아울러 ‘정부 내 국가 교육정책의 심의ㆍ의결기구’의 위상을 부여한 한국교총의 국가교육위원회 구상 속의 ‘주요 기능’도 음미해볼만한 가치가 있음

3)주요 기능: 다음 사항에 대해 심의․의결하며 정부의 정책 집행을 평가함

- 주요 교육정책에 대한 심의ㆍ의결(다만, 법률 제ㆍ개정 및 예산을 수반하여 국회의 의결을 요하는 교육정책은 심의사항으로 함)

- 종합적ㆍ장기적 국가 교육계획 수립

- 교육개혁법(가칭) 작성 및 국회 제출

- 국가 교육정책에 대한 평가 및 시정 조치

- 정부 부처간 교육ㆍ인적자원개발 정책 종합 조정(한국교원단체총연합회, 2002: 4)

□ 법적 지위와 관련하여 ⑴ 민간기구, ⑵ 완전한 독립기구 등의 방안도 거론되어왔으나 각각 그 강조점이 다르고 실효성 면에서도 문제가 있는 것으로 판단하였음

- 우선 ‘민간기구’ 주장의 논지를 보면, 기본 취지는 크게 다르지 않지만 “사회적 대토론과 합의”(강원도교육감 민병희 외, 2011. 6. 30)를 강조하느라 제도의 구체적인 상(像)에 대한 면밀한 검토는 부족한 것으로 판단됨

- 다음으로 ‘완전한 독립기구’ 주장(교육혁명공동행동 연구위원회, 2012; 박거용, 2012. 2. 27)의 경우 정부 등 여타 권력기관으로부터 독립성ㆍ자율성을 확보해야겠다는 의지는 분명하나 소기의 목적을 달성하는데 필요한 세밀한 제도 설계까지는 나가지 못한 것으로 보임

□ 끝으로 입법 형식은 ⑴ ‘국가교육위원회 설치ㆍ운영에 관한 법률(특별법)’(가칭)처럼 개별법으로 하는 방안, ⑵ 교육기본법에 국가교육위원회 관련 규정을 두는 방법 등이 있다.

- 이는 입법 환경에 따라 얼마든지 그 형식을 달리 할 수 있는 것으로, 연구진에서는 별도의 법률을 제정하는 방안을 우선적으로 검토하고 있다.

3. 국가교육위원회의 구성과 조직

가. 국가교육위원회의 구성

□ 국가교육위원회는 위원장 1명, 상임위원 3명을 포함한 총15명의 위원으로 구성한다.

위원회의 구성에 관한 기본적인 사항은 앞에 제시된 행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률 제8조(위원회의 구성)를 기초로 하였다.

- 국가교육위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관이나 단체의 추천을 받은 사람(또는 그 대표)으로 대통령이 임명함

1. 대통령 1명

2. 국회교섭단체 3명: 여당 1명, 야당 2인

3. 교원단체(5만 이상의 회원 또는 조합원 보유 단체) 2인

4. 교육감협의체 2인(지방교육자치에 관한 법률 제42조의 의거한 회의체)

5. 고등교육 관련 단체 2인(해당 단체의 대표성 검증 필요)

6. 기업 및 노동조합 2인

7. 학부모 및 시민사회단체 2인

8. 학생 단체 1인   // ※예시일 뿐 현재로는 확정한 상태가 아님!!

※연구진의 고민과 당부 사항

- 사회적 합의기구의 성격을 담보하기 위해 교육관련 당사자들은 물론 각계의 대표성을 확보하는 한편, 교과부의 정책 독점과 전횡을 방지하기 위해 민주주의와 전문성을 확보하는 등의 구성 방안을 고민하고 있음

- 그러나 현 정부 들어 목격되는 사학분쟁조정위원회 파행, 국가인권위원회 분란, 방송통신위원회 난맥상 등의 경험을 놓고 볼 때 ‘구성’을 통해 소기의 목적을 달성하는데 근본적으로 한계가 있음을 절감하고 있음

- 이런 문제를 해결하기 위한 지혜로운 방법이 무엇인지 오늘 이 공청회 참석자들의 활발한 의견 개진을 부탁하는 바임

□ 위원장은 위원들이 호선(互選)한 사람을 국회인사청문회를 거쳐 대통령이 임명하고, 상임위원은 위원장의 제청으로 대통령이 임명한다.

- 위원장은 민간위원으로 하고, 상임위원 역시 전체회의에서 불가피하다고 인정한 경우를 제외하고는 민간위원으로 임명함

- 상임위원을 3인으로 한 것은 뒤의 ‘위원회 조직’에서 3개 분과위원회를 두고 분과위원장을 상임위원으로 하고 있기 때문임

- 위원의 임기는 3년으로 하고, 한 번만 연임할 수 있음

나. 국가교육위원회의 조직

□ 국가교육위원회에는 전체회의 및 초ㆍ중등위원회, 고등교육위원회, 평생교육위원회 등 3개의 분과위원회를 두는 한편, 사무처와 분과위원회 사무국을 두어 위원회의 집행력을 담보한다.

- 전체회의는 국가교육위원회의 최고 의결기구로 3명 이상의 위원의 요구가 있을 때 소집함. 다만, 위원장은 단독으로 회의를 소집할 수 있음

- 전체회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결함

※교육개혁위원회의 경험을 살려 ‘국가교육정책추진협력위원회’(가칭)를 두는 방안 검토 중!

□ 분과위원회는 위원장이 위촉한 민간 전문가 및 관계자, 그리고 교과부의 해당 분야 과장 급 이상의 공무원 등으로 구성하여 업무 수행의 전문성과 효율성을 기한다.

- 교육 및 교육정책 관련 민간 전문가(와 관계자)를 위촉하여 분과위원회에 배치하는 것은 관료적 경직성 등을 극복하고 국가위원회 조직 전체의 역동성을 제고시킬 필요성 때문임

- 분과위원회에 교과부의 과장급 이상의 인력을 배치하고 사무국을 두는 것은 집행력과 행정의 효율성을 담보하기 위한 것임

□ 사무처(국)는 전체회의와 분과위원회를 보좌하여 집행력을 담보함으로써 교육정책에 관한 최고의 행정기구인 국가교육위원회 본연의 역할을 효과적으로 수행할 수 있도록 한다.

- 사무처는 전체회의를 보좌하여 집행력을 제고하고 분과위원회 사무국 활동을 총괄ㆍ조정하는 한편, 교과부와의 업무 연계성을 확보함

- 분과위원회 사무국은 해당 분과위원회를 보좌하여 소관 업무의 원활한 집행과 그 효율성을 보장함

※교과부의 현 정원 752명 가운데 3분의 1(약 250명) 정도는 국가교육위원회 분과위원회(과장급 이상)와 사무처(국)에 재배치시킴(← 정책역량 보유자 우선 배치)

Ⅳ. 결 론

□ 국가교육위원회를 설치하여 교육정책 및 행정 관련 체제의 정당성(legitimacy)을 제고시키려는 노력은 필요하지만, 국가교육위원회가 구성되기만 하면 모든 문제가 한꺼번에 다 풀릴 것처럼 말하는 편향 내지 경향성은 경계해야 한다.

- 다른 무엇보다 교과부의 정책 독점과 행정 전횡에 대한 입법부와 사법부의 책임 문제를 간과하게 될 공산이 크기 때문임

- 이것 말고도 산적한 교육 현안을 국가교육위원회라는 ‘메시아’가 해결해 줄 것이라는 과도한 기대 또는 일종의 현실 ‘청산주의’가 작동하여 무기력증에 빠지게 할 위험성이 있음

□ 그러나 이런 위험성 내지 우려에도 불구하고 그간 교과부가 보여준 행태는 어떤 방식으로든 ‘고삐’를 죄어 국민의 의사에 순응하게 하지 않으면 안 된다는 국민적 공감을 불러일으키고 있는 게 사실이다.

- 특히 현 정부의 ‘이념 편향으로 가득 찬 정책 기조’(← 시장만능론적 교육정책), ‘특공대식 정책 추진’, ‘밀실 행정’, ‘야비할 정도로 노골적인 돈 놀음’ 등은 과연 교과부가 이렇게 존재해도 되는가 하는 근본적인 회의를 불러일으킬 정도임

- 교육정책의 일관성, 연속성, 안정성 확보에 대한 강력한 요청 역시 재론할 필요가 없는 사안으로 실효성 있는 대책이 절실함

□ 바로 그 ‘고삐’가 국가교육위원회인데, 이를 현실화하려면 우려 섞인 지적 등을 염두에 두면서 설득력이 높은 제도 설계에 집중할 필요가 있다고 생각한다.

- 설득력과 폭넓은 공감대를 확보하려면, 필요성에 대한 ‘외침’을 넘어 냉정한 시선으로 법리적 차원의 검토, 권력 이론적 차원의 검토를 반복하는 수고로움을 감당해야 함

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대한민국헌법

경제사회발전노사정위원회법(← 노사정위원회의설치및운영등에관한법률)

과학기술기본법

교육개혁위원회규정

교육인적자원부와 그 소속기관 직제

교육인적자원부와 그 소속기관 직제 시행규칙

교육인적자원정책위원회규정

교육혁신위원회규정

국가인권위원회법, 동 시행령

국가인권위원회와 그 소속기관 직제

금융위원회의 설치 등에 관한 법률

방송통신위원회 설치 및 운영에 관한 법률, 동 시행령

부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률

사립학교법

새교육공동체위원회규정

인적자원개발 기본법, 동 시행령

정부조직법

한국은행법

행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률

핀란드 국가교육위원회 http://www.oph.fi/english

핀란드 교육부 http://www.minedu.fi/OPM/?lang=en