• 주소 : 서울시 영등포구 대림3동 739-4 철 노 회관 5층 사회공공연구소 • 전화 : 02-832-4211～2 • 전송 : 02-832-4213 • 날짜 : 2013년 3월 20일(수) • 담당 : 김 철 사회공공연구소 연구위원(016-244-1383) • 홈페이지: www.ppip.or.kr • 제목 : 박 근 혜 정부 공공부문 대선공약-국정과제 비교

이슈페이퍼

1. 정론 보도를 위해 노력하시는 노고에 감사드립니다.

2. 공공운수정책연구원(원장: 윤영삼 부경대 교수) 산하 사회공공연구소는 3월 20일 이슈페이퍼인 ‘박근혜 정부 공공부문 대선공약-국정과제 비교’(담당: 김 철 연구위원)를 발표했습니다.

3. 이 이슈페이퍼는 공공부문의 주요 정책과제를 공공기관 경영평가 개편을 포함한 공공기관 책임경영 강화(공공부문 개혁), 공공부문 투명경영 강화, 에너지 공기업의 구조개편, 공공부문 노사관계, 공공부문 고용 안정 및 일자리 지키기, 그리고 공공부문 일자리 창출의 6개 의제로 구분하고, 박근혜 정부의 공공부문 대선 공약에서 인수위의 국정과제로의 변화 정도를 공공성에 따라 비교하고 있습니다. 이에 따르면, 공공부문과 관련한 대선 공약은 34개인데, 인수위의 국정과제로 보면 내용삭제는 6개, 내용후퇴ㆍ변질은 10개, 그리고 내용구체화는 12개로 나타났습니다. 그 내용이 구체화된 상당수의 공약도 오히려 공공부문의 공공성을 약화시키는 방향의 것임을 감안하면, 공공부문의 경우 박근혜 정부의 대선 공약은 인수위의 국정과제로 넘어오면서 전반적으로 후퇴ㆍ변질되었다고 볼 수 있습니다. 이슈페이퍼의 원문을 첨부합니다.

* 원문내용 첨부

이슈페이퍼	2013-01

박근혜 정부 공공부문 대선공약-국정과제 비교

김 철 (사회공공연구소 연구위원)

1. 취 지

지난 2월 21일 제18대 대통령직인수위원회는 박근혜 정부가 향후 5년의 임기 동안 실천할 5대 국정목표와 21개 국정전략, 그리고 140대 국정과제를 제안하였다. 이는 인수위가 지난 48일간의 국정 인수인계 결과를 토대로 확정 발표한 새 정부의 국정운영 청사진이라 할 수 있다.

박근혜 정부의 국정과제는 새 정부가 향후 5년 동안 추진될 정책들의 좌표이자 근거가 되고, 지난 18대 대선 시기 박근혜 후보가 공약한 사항들을 국정목표별로 나누어 구체화하였다는 점에서 중요한 의미를 갖는다. 그리고 박근혜 대통령은 정부의 모든 행정활동의 초점이 공약 실현, 국정과제 구현에 맞춰져야 한다고 생각하고 있기에 이에 대해 검토할 필요가 있다. 공약 재원 마련의 주무부처인 기획재정부에서도 대선 공약집을 구해 탐독하고 있다는 말도 들린다. 이에 언론사들은 물론 여러 유관단체에서 분야별로 대선공약과 국정과제를 비교 분석하는 다양한 시도가 행해졌다. 특히 고용노동부장관 후보자의 인사청문회 과정에서는 여당 국회의원이 나서서 박근혜 정부의 대선공약과 국정과제를 비교하며 “노동 관련 정책이 심각하게 후퇴하고 있다”고 비판하기도 하였다.

매일노동뉴스, “노동부장관 인사청문회서 '박근혜 정부 노동공약 후퇴' 논란,” 2013-03-05.

하지만 공공부문의 경우 대선 과정에서는 물론 인수위의 활동 과정에서도 별다른 쟁점이 부각되지 않았다. 물론 공공기관의 낙하산 근절 의지에 대한 박근혜 대통령 당선인의 언급이 있었고, 인수위가 각 부처에 업무보고 시 산하 공공기관 합리화 계획을 제출하도록 요구하기도 하였다. 그렇지만, 그 외에는 공공부문 자체가 논의선상에 올라오지 않았던 것이다.

기획재정부의 인수위 업무보고에서는 기획재정부 소관 6개 공약 중 2개 공약(공공부문 투명경영 및 공공기관 책임경영)이 공공부문과 관련되었다. 그 핵심은 공공부문 전체의 종합적인 부채관리가 가능하도록 공공부문 부채 종합관리시스템을 구축하고, 이를 통해 공공기관의 재무건전성을 강화하는 한편, 공공기관의 일자리 및 열린 고용을 선도하는 것에 맞춰져 있었다. 하지만 공공부문과 관련된 정책과제들은 대선 공약과 국정과제에 광범위하게 산재하여 있기 때문에 기획재정부 인수위 업무보고사항에 포함된 공공부문 관련내용뿐만 아니라 공공부문의 정책방향과 관련된 사항들을 뽑아내어 전반적으로 비교검토해볼 필요가 있다.

이에 본 이슈페이퍼에서는 공공부문의 주요 대선 공약을 대상으로 국정과제에 얼마나 반영되었는지, 그 내용이 추가ㆍ보완되거나 삭제ㆍ후퇴된 사항은 무엇이고, 그 구체적인 방향은 어떠한지에 대해 비교하고, 공공부문 노조운동이 박근혜 정부의 공공부문 정책방향을 예측하고 이에 대응하는데 도움을 주고자 한다.

2. 연구 개요

1) 자료

본 이슈페이퍼는 ｢제18대 대통령선거 새누리당 정책공약, 세상을 바꾸는 약속 책임있는 변화｣(2012. 12)와 ｢제18대 대통령직인수위원회 제안 박근혜정부 국정과제｣(2013. 2)에서 공공부문과 관련된 주요 사항을 추출하여 비교 분석하고, 관련된 기획재정부의 업무보고사항 및 그 밖의 언론기사 등을 참고하여 작성하였다.

2) 방법

대선 공약과 국정과제에서는 공공부문만을 별도로 분리하여 제시하고 있지 않다. 따라서 여기에서는 공공부문의 정책내용을 대선 공약에 제시된 사항을 중심으로 6개 의제로 구분하여 각 의제에 포함된 공공부문 주요 대선 공약이 인수위 국정과제에서 어떻게 변화되었는지를 조사한다. 즉, 공공부문 주요 정책과제의 변화 여부를 공공기관 경영평가 개편을 포함한 공공기관 책임경영 강화(공공부문 개혁), 공공부문 투명경영 강화, 에너지 공기업의 구조개편, 공공부문 노사관계, 공공부문 고용 안정 및 일자리 지키기, 공공부문 일자리 창출의 6개 의제로 구분한다. 그리고 이를 공공성의 정도에 따라 ‘내용삭제’, ‘내용후퇴ㆍ변질’, ‘내용추가’, ‘내용구체화’로 나누어 살펴본다.

박근혜 대통령의 대선 공약에서는 공공기관의 구조개편에 관한 사항이 주로 에너지 공기업에 대해서만 제시되었기 있기 때문에 여기서는 분석 범위를 에너지 공기업으로 한정하였다.

여기에서 공공성이란 시장원리가 아닌 사회적 원리에 따라 사회구성원의 기본생활을 보장해야 한다는 원칙을 말하며, 이에 따르면 공약 내용의 후퇴ㆍ변질은 공공부문을 비효율적인 것으로 파악하면서 작은 정부, 경쟁효율성을 내세우는 신자유주의에 따라 공공부문을 축소하고 시장 운영에 내맡기는 것을 의미한다. 한국에서 공공성(publicness)을 실현한다는 것은 공공부문으로 일컬어지는 특정한 조직과 제도를 방어하거나 확대한다는 것을 넘어서, 사회 구성원들의 사회적 행위 범례를 정의하고 이들의 사회적 관계를 조직하는 원리를 공공성의 철학에 입각해서 재구성한다는 것이다. 하지만 여기서는 공공성 실현을 공공부문의 방어내지 확대로 단순화한다. 그리고 공약내용의 추가 및 구체화의 경우 공공부문의 공공성을 오히려 악화시키는 방향으로 수정된 정책도 있음에 유의해야 할 것이다.

신진욱, 공공성과 한국사회, ｢시민과 세계｣ 2007 상반기 11호, 18쪽.

3. 변화 사항 비교

1) 비교표

의 제	대선 공약	국정과제	비고
공공기관 책임경영 강화 (공공부문 개혁)	- 공공기관 기관장 선임시 전문자격 요건 강화 등 정치적 영향력을 배제시키기 위한 제도적 장치 강화	- 공공기관 기관장 선임시 전문자격 요건 강화 등 정치적 영향력을 배제시키기 위한 제도적 장치 강화 - 임원추천위원회의 구성․운영에 관한 주무부처․공공기관 경영진․임명권자의 간섭 배제 - 임원직위별 자격기준 구체화	구체화
	- 장관의 인사권(부처 및 산하기관장) 보장, 낙하산 인사, 회전문 인사 등의 문제가 발생하지 않도록 인사권 분권화 추진		삭제
	- 공기업 부채에 대해서는 사업별 구분회계를 통해 부채증가의 책임소재를 보다 명확히 함 - 공공기관의 대형사업에 대한 사전 타당성 심사 및 사후적인 심층평가 제도를 도입ㆍ강화	- 부채에 대한 책임성 강화 위해 사업별 구분회계 제도 도입 방안 시범실시 - 현행 공공기관 예비타당성 조사를 재정사업 예비타당성제도 수준으로 내실화 - 재정사업 심층평가 운영성과를 참고하여 사후 심층평가제도 도입 추진	구체화
	- 공공기관 경영평가 제도를 3년 단위의 경영성과협약제로 전환하여 단기적인 성과를 넘어선 중장기적 관점에서 성과중심의 책임경영을 강화하고, 기관장이 경영부실 책임을 지도록 함	- 공공기관 경영평가제도를 경영성과협약제로 전환하여 중장기적 관점에서 성과중심의 책임경영 강화 - 기관장 경영계약제의 계약 내용을 구체화․계량화하여 경영성과협약제로 발전 - 경영성과협약은 3년 단위로 평가하여 연임여부 등에 반영	후퇴ㆍ변질
	- 정부조달ㆍ공공구매 비율을 확대하고, 동 비율을 공기업과 공무원의 평가항목으로 설정		삭제
	- 공공부문 청년층 채용을 공공부문 평가에 반영	- 교원, 경찰, 소방, 복지, 고용분야 일자리의 단계적 확대 및 청년 채용 실적을 경영평가에 반영	동일
	- 능력중심 사회 구현을 위한 ‘직무능력평가제’를 공공기관 우선 도입 후 단계적으로 민간기업 등으로 확대, 평가도구 개발은 직무능력표준에 근거하여 채용기관 자체 또는 유관 연구기관에 위탁	- 공직에 적합한 “직급별 직무능력 표준”을 개발하고 평가기법과 전문인력 육성 - 공공기관 중심으로 선도, 모범사례 발굴 등을 통해 민간부문에 확산 - 신규채용시 직무역량을 중심으로 채용할 수 있도록 연차적으로 직무역량평가 모델 개발․보급	구체화
	- 2017년까지 미래 여성인재 10만 양성 위해 공공기관 여성관리자 목표제 도입 및 평가지표 반영	- 4급 이상 여성 관리자 임용비율을 ‘17년까지 15%로 확대 - 과장급 직위에 여성이 없는 부처는 ‘13년중 1명 이상 임용, 각 부처 목표달성도를 정부업무평가 지표에 반영	구체화
공공부문 투명경영 강화	- 국가채무 이외에 공공부문이 보유하고 있는 넓은 의미의 부채를 체계적으로 분류하여 관련 정보를 공개하고, 항목별로 차별화된 관리를 하는 ‘공공부문 부채 종합관리시스템’ 구축	- 공공부문이 보유하고 있는 넓은 의미의 부채를 체계적으로 분류․공개․관리 - 부채 항목별로 차별화된 공공부문 부채 종합관리방안 마련 - 특히 공공기관 재무건전성 제고를 위해 자산 2조원 이상 공공기관의 중장기 재무관리계획의 실효성 제고	구체화
	- 지자체 산하 공공기관 관리 강화를 위해 ｢지방자치단체 공공기관의 관리에 관한 법률｣ 제정	- 지방재정의 건전성 및 투명성 강화를 위해 지방공기업과 출자․출연기관의 체계적 관리	후퇴ㆍ변질
	- 공연ㆍ영상분야 스탭 처우 개선 - 시ㆍ도립 문화예술단체 최저임금보장	- 예술분야 공공기관 운영 합리화와 국립예술단체 경쟁력 강화	후퇴ㆍ변질
에너지 공기업의 구조개편	- 스마트그리드, 전력저장시스템의 확산 등 신재생에너지 보급 촉진을 위한 인프라 구축, 전력, 가스 등 독점 구조의 비효율을 제거하고 공정경쟁 체제가 이끄는 건실한 수급시장 형성	- 에너지수급 안정화기반 확충, 에너지 절약, 해외자원개발, 에너지산업 구조개편 - 전력의 적정 예비율 확보(22%), 입지에 대한 주민 수용성 제고 - 전력 수급관리체계에 대한 근본 대안마련, 가스 민간 직수입 활성화 등	구체화
	- 실효적 수요관리를 위해 전기 등 에너지 요금체계 전면 개편	- 합리적인 전기소비 유도를 위한 요금체계 개편(안) 마련ㆍ시행 - 공공요금 산정기준 개정과 원가정보 공개 체계화 등 합리적이고 객관적인 원가검증 시스템 구축	구체화
	- 에너지 빈곤층에 대해 전기ㆍ가스 요금을 현재보다 20% 이상 할인된 가격으로 공급, 일정 전기사용량까지는 누진제 적용 배제, 기초생활용 전기사용량 보장 - ‘에너지바우처’ 제도 도입	- 저소득층을 위한 에너지 바우처 도입 - 혹한ㆍ혹서기 에너지 지원, 지원사업 통합 강구	후퇴ㆍ변질
	- 원전을 안전하게 운영하기 위하여 철저하게 원칙을 준수하고 신뢰구축을 최우선으로 하는 책임관리 체계 구축 - 원전관리 시스템을 재정비하여 원전관리 비리 재발 방지	- 원전비리의 근원적 척결을 위한 원전관리시스템 재정비 - 세계 최고 수준의 원자력안전규제 전문역량 확보 - 원자력안전체계의 실질적 강화가 이루어질 수 있도록 원자력안전위원회 역량과 기능을 세밀하게 설계	구체화
		- “안전관리 위원회”설치․운영 등 에너지시설 안전관리 체계 정비ㆍ강화, 에너지원별 시설안전관리 강화	추가
공공부문 노사관계	- 일자리 만들기, 비정규직 보호, 노동기본권 강화 등 노사관계 주요 쟁점들에 대해 노사정위원회에서 사회적 대타협으로 해결(노사정위원회 역할과 기능 강화)	- 참여주체 확대, 논의의제 다양화 등 노사정위원회 개편을 통한 실질적 사회적 대화 국민기구로의 정착 지원 - 중앙 및 지방단위 노사정 대화채널을 활성화하고, 산업현장 단위 노사협의회의 적극적 역할 수행 지원 - 경제사회 전반의 이슈를 포괄하는 사회적 대타협 추진	구체화
	- 노사정위원회 논의를 토대로 자유로운 노조활동과 노동기본권을 보장하도록 제도개선을 추진하여 공정한 노사관계 법 제도 정착	- 노사문제는 ｢법ㆍ질서 준수｣, ｢신뢰와 타협｣가치를 존중하면서 노사 자율 해결기조를 실천 - 전근대적이고 불합리ㆍ불법행위 근절 및 위반시 법에 따라 엄정 조치, 사회적 책임 실천 우수노사 발굴 및 모범사례 확산	후퇴ㆍ변질
	- 공공부문부터 상시ㆍ지속적인 업무에 대해서는 2015년까지 정규직으로 전환하도록 함	- 공공기관의 상시․지속적 업무를 수행하는 비정규직의 정규직 전환 등 고용 개선 추진: ｢비정규직 고용안정 및 정규직 전환 가이드라인｣ 제정	후퇴ㆍ변질
	- 과학기술계의 높은 비정규직 비율 개선	- 지역 대학ㆍ산업ㆍ연구소와 지자체를 과학기술 매개 융합 공동체로 육성, 창업과 신산업 창출의 생태계 조성	후퇴ㆍ변질
공공부문 고용 안정 및 일자리 지키기	- 임금피크제와 연계하여 정년을 60세로 연장 법제화	- 공공기관 임금피크제 활성화, 근로시간 단축을 통한 청년 신규채용시 임금 일부 등 지원 - 노사정 공론화를 통해 정년 연장을 추진하되, ’17년부터 임금피크제와 연계하여 기업규모별로 단계적 시행 - 정년 의무화 이전까지 고용지원금제도 개편 등을 통해 자율적 정년 연장 유도	후퇴ㆍ변질
	- 근로시간 저축계좌제도 도입	- 일이 많을 때는 초과근로시간을 저축하고, 경기불황시에는 저축한 유급휴가를 활용하는 근로시간저축계좌제도 도입	동일
	- 다양한 근무형태, 고용형태의 스마트워크 추진	- 탄력적근로시간제 단위기간 확대 및 근로시간저축계좌제 도입	후퇴ㆍ변질
	- 대기업과 공공부문에서 근로시간 단축과 청년층 일자리 창출을 연계하는 일자리 나눔형 근로시간 단축 프로그램 운영	- 중소기업 교대제 개편 패키지 지원을 통한 근로여건 개선 및 일자리 나누기 지원	후퇴ㆍ변질
공공부문 일자리 창출	- 공공부문의 청년층 일자리 확대	- 공공부문 청년층 일자리 확대	동일
	- 경찰 인력 2만명 이상 증원 - 경찰 1인당 담당 주민수를 400명 이내로 점진적으로 축소	- 경찰인력 증원: 부족한 인력을 매년 4,000명씩 5년간 2만명을 증원, 민생치안 분야에 우선 배치	구체화
	- ‘지역대학 출신 채용할당제’를 공공기관부터 확대 시행 - 농산어촌지역 고교출신자에 대한 장학지원 확대 및 공공기관 채용 확대 - 공공부문부터 장애인 의무고용비율(3%) 달성하도록 중증장애인 등 고용시 인센티브 부여	- 고졸․지역인재ㆍ장애인 채용 확대: 고졸 지역 인재 추천채용 규모를 ‘13년 120명으로 확대하고 단계적으로 추가 확대, 대졸 지역인재 채용 규모를 ‘17년까지 120명으로 단계적 확대, 중증장애인 채용직위 적극 발굴 및 장애인 의무고용률 상향 조정	후퇴ㆍ변질
	- 공공형 노인일자리 개선 → 사회공헌형 일자리 80%대로 확대		삭제
	- ‘사회공헌활동 기부은행’ 설립		삭제
	- 사회복지시설 종사자 3교대 근무 도입, 사회복지직공무원 확충 등 복지일자리 지속적 확충 - 사회복지시설, 보육시설, 요양시설 등에 종사하는 복지일자리 급여수준 체계화 및 처우 개선 지원	- 공공 사회복지 인력 확충: 개별급여전환, 주민센터 개편과 연계, 사회복지직 공무원 확충 추진 - 사회복지시설 종사자 급여 인상 등 근로여건 개선: 국고보조시설(지역자활센터, 지역아동센터 등) 운영비 인상, 지방 이양시설 인건비 가이드라인 상향조정	후퇴ㆍ변질
	- 돌봄서비스 유형 및 임금체계의 표준화 등을 통해 체계적 관리시스템을 구축하여, 돌봄서비스 수요자에 대해 실질적 표준안을 제공 - (가칭)｢사회서비스 사업지원 관리에 관한 법률｣ 제정	- 돌봄 서비스 종사자 처우개선: 4대 돌봄 바우처 사업 중심으로 서비스 유형 및 임금체계 표준안 검토 및 방안 마련 - (가칭) 「사회서비스 사업지원 관리에 관한 법률」제정 추진 - ‘사회서비스 수요ㆍ공급 실태조사’ 및 ‘사회서비스 산업 특수분류’ 신설	동일
	- 적극적 고용개선조치 강화 및 인센티브 제공을 통한 공공기관 여성대표성 제고 - 여성 근로자의 고용 기준 미달 범위 확대 통해 적극적 고용 개선조치 강화: 여성근로자 및 관리자 고용비율평균 60% → 70% - 임신기간 근로시간 단축제를 공공부문 및 대기업에서 우선 적용 시행 - 적극적 고용 개선조치 이행 우수기업에 정부조달계약의 혜택 제공 등 인센티브 강화	- 미래 여성인재 10만 양성: 공직, 교직, 공공기관 등의 여성관리자 및 정부위원회 여성참여 확대, 여성인재 아카데미 설치를 통한 여성리더 양성 및 여성 인재풀 확충 - 성별영향분석평가 및 성인지 예․결산 제도 운영 내실화, 공무원에 대한 양성평등교육 확대 - 임신기간 근로시간 단축제 도입, 반듯한 시간제 일자리 확대 등 유연근무제도 활성화 - 적극적 고용개선조치 우수기업에 대한 인센티브 확대	후퇴ㆍ변질 (형식화)
		- 고부가 사회서비스 전문인력 육성 및 체계적 관리, 사회서비스 분야 종사자 종사여건 개선 등 고부가가치 사회서비스 일자리 확충	추가
	- 학교 스포츠강사에 대한 처우 개선 - 문화복지 전문인력 양성: 주민자치센터, 시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ구 지역문화재단 등에 배치, 소외계층의 문화예술 수요를 파악하고 맞춤형 프로그램 제공 - 문화예술 강사 및 스포츠강사, 장애인시설 파견 확대	- 스포츠강사 법제화(‘13)를 통한 제도적 정착 및 근무기간 연장 및 보수 현실화, 전문성 강화로 스포츠 일자리 창출 - 생애주기별 문화향유 지원체계 구축 및 여가모델 개발․보급: 어린이집ㆍ유치원에 문화예술교육사 파견, 전국 모든 학교에 문화예술교육사 배치 등 - 예술강사 장애인시설 파견 확대 등 장애인 문화향유 권리 보장	구체화

2) 세부 평가

(1) 공공기관 책임경영 강화(공공부문 개혁)

우선, 공공기관 기관장 선임, 민영화 등 선진화 정책이 일방적으로 추진됨에 따라 이해당사자 및 국민적 공감대 형성이 미흡했다는 판단에 따라 공공기관 기관장 선임시 전문자격 요건 강화 등 정치적 영향력을 배제시키기 위한 제도적 장치를 강화하였다. 임원추천위원회의 구성․운영에 관한 주무부처․공공기관 경영진․임명권자의 간섭을 배제하고, 기관장, 감사 등 임원직위별 자격기준의 구체화를 통해 낙하산 인사논란 불식 및 임원 임기 개선을 도모한 것이다. 하지만 이와 같이 공공기관 임원의 전문성을 계량적으로 평가하는 것이 반드시 타당한지는 의문이다. 관련 부처나 기관을 퇴직한 고위 관료들이 정치인 대신 공공기관 임원으로 들어올 가능성이 있으며, 이렇게 될 경우 출신 부처와 관료 출신 임원 간의 유착 문제가 더 심각해질 우려가 제기된다. 공공기관 인사제도 개선에 관한 대선 공약을 구체화했지만, 낙하산 인사 논란 대신 관료화의 문제를 야기하는 셈이다.

또한 대선 공약에서는 공무원 및 공사의 채용 과정에서 인사비리나 낙하산 인사, 회전문 인사 등의 문제가 발생하지 않도록 장관의 인사권(부처 및 산하기관장) 보장 및 인사권 분권화를 추진하겠다고 명시되어 있고, 유민봉 청와대 국정기획수석 또한 청와대 조직개편을 설계하면서 대통령이 가지고 있는 인사권을 공정하고 객관적인 시스템으로 운영하겠다고 밝혔다. 그러나 국정과제에는 이와 관련된 사항이 제시되어 있지 않다. 또한 합의제 성격의 인사위원회가 설치되도록 했으나, 정부 산하 공공기관장 등의 인사를 책임질 청와대 인사위원회의 경우 청와대 내의 측근들로 채워졌다.

더욱이 지난 2월 11일 열린 첫 국무회의에서 박근혜 대통령은 공공기관 인사와 관련하여 인사의 기준으로 ‘국정철학을 공유할 수 있는 사람’을 언급했을 뿐, 전문성이나 청렴도 등은 거론하지 않았다. 이명박 정부와 마찬가지로 코드인사를 강행하겠다는 의사를 공식적으로 표명한 것이다.

자체사업과 정부 대행사업의 구분 노력이 없어 공공기관의 경영 책임성이 저하되는 것과 관련해서 국정과제는 대선 공약을 구체화하고 있는데, 이는 바람직하다. 부채에 대한 책임성을 강화하기 위해 사업별 구분회계 제도 도입 방안을 시범실시하고, 현행 공공기관 예비타당성 조사를 재정사업 예비타당성제도 수준으로 내실화하는 한편, 재정사업 심층평가 운영성과를 참고하여 사후 심층평가제도 도입을 추진하기로 한 것이다. 그리고 국정과제는 능력중심 사회 구현을 위한 ‘직무능력평가제’를 공공기관에 우선 도입한 후 단계적으로 민간기업 등으로 확대하고, 2017년까지 미래 여성인재 10만 양성을 위해 공공기관 여성관리자 목표제를 도입하는 동시에 평가지표에 반영하겠다는 공약을 구체화하고 있다. 협업형 개발체계 구축을 통한 국가직무능력표준 조기 개발, 신규채용시 직무역량을 중심으로 채용할 수 있도록 연차적으로 직무역량평가 모델 개발․보급 등이 그것이다.

하지만 공공기관 개혁의 핵심적인 사항 중의 하나인 공공기관 경영평가의 개편과 관련해서 대선 공약과 국정과제 모두 빈약한 모습을 보이고 있다. 대선 공약은 경영평가의 근본적인 문제라고 할 수 있는, 평가제도 자체의 결함, 공공성의 무시, 신자유주의적 통제의 심화에 대해서는 언급을 하지 않은 채, 공공기관 경영평가 제도를 3년 단위의 경영성과협약제로 전환하는 것만 제시하였다. 국정과제에서는 이마저도 후퇴하여 기관평가는 지금처럼 매년 실시하는 것으로 놔두고, 기관장 평가만 '경영성과협약제'로 전환하여 3년 단위로 하는 것으로 하였다. 사실상 공공기관 경영평가를 그대로 유지한 것이다. 나아가 대선 공약은 공공기관의 정부조달ㆍ공공구매 비율을 확대하고, 동 비율을 공기업의 평가항목으로 설정하겠다고 적시하였으나, 국정과제에서는 이와 관련된 사항이 빠져 있다.

(2) 공공부문 투명경영 강화

공공부문 투명경영 강화는 306개 대선 공약에 포함되어 있었으나, 140개 국정과제에는 제외되었다. 특히 그 핵심 공약이라고 할 수 있는 ‘공공부문 부채 종합관리시스템’ 구축은 국정과제에서 복지지출 증가 가능성, 공기업 부채 수준 등을 감안한 공공부문 전체의 부채 관리체계 마련과 관련하여 배치되었다. 물론 공기업 부채 급증 등 공공부문 전반의 재정책임성 강화를 위한 방안이기는 하지만, 공공부문의 투명경영 강화의 흔적이 사라진 것이다.

또한 지자체 산하 공공기관의 관리를 강화하기 위한 ｢지방자치단체 공공기관의 관리에 관한 법률｣ 제정은 지방재정의 건전성 및 투명성 강화를 위한 지방공기업과 출자․출연기관의 체계적 관리로 문구가 바뀌었다. 지방자치단체 공공기관의 지배구조 문제나 주민 참여 문제를 배제하는 것으로 변한 것이다. 그리고 공연ㆍ영상분야 스탭 처우 개선, 시ㆍ도립 문화예술단체 최저임금보장 등 노동기본권 보장에 초점이 맞추어졌던 문화예술단체 관련 공약도 국정과제에서는 예술분야 공공기관 운영 합리화와 국립예술단체 경쟁력 강화로 변질되었다. 오히려 노동 통제 강화 방안으로 바뀐 것이다.

(3) 에너지 공기업의 구조개편

인수위는 지난 이명박 정부의 출범 초기 강경하게 밀어붙였던 공공기관 선진화 방안이 촛불시위로 인해 좌초되었던 경험을 되풀이하지 않기 위해서인지, 공공기관의 구조조정 및 구조개편을 강행하겠다는 의사를 표시하지는 않았다. 그래서 대선 공약에도, 국정과제에도 공기업 민영화는 전혀 언급되어 있지 않다. 하지만 각 부처의 인수위 업무보고 등에서는 철도, 전력, 가스, 공항, 물 등의 사유화 추진이 암시되어 있고, 박근혜 정부가 추진하려는 공공기관 합리화는 지난 이명박 정부가 추진했던 공공기관 선진화의 연장선 상에서 볼 수 있다. 물론 강석훈 인수위원은 공공기관 합리화는 공공기관 선진화와는 달리 “새로운 시대에 맞춰 확대할 부분은 확대하고 축소할 부분은 축소하자는 의미”라고 하였고, 현오석 경제부총리 후보자도 인사청문회에 앞선 국회의원들의 질의에 대한 답변서에서 “경제 사회 여건에 따라 기능이 확대되는 분야는 확충해서 국민에게 보다 나은 서비스를 제공토록 하고, 민간부문의 성장에 따라 민간과 경합하거나 공적 필요성이 감소한 공기업은 민간 운영에 맡겨 효율성을 제고하는 것이 바람직”하다고 밝혔다. 하지만, 애초의 공공기관 선진화 계획도 겉으로 드러난 포장은 이러한 방향이었다.

현오석 경제부총리 후보자는 기획재정부에서 발간한 『2008~2010 공공기관 선진화 백서』(2011), 외부전문가 평가 중 “역사적 관점에서 본 공공기관 선진화의 의의와 향후 과제”라는 글에서 “이명박 정부의 공공기관 선진화는 1954년 개헌 이후 역대 정부에서 단속적으로 추진되었던 공기업 민영화의 맥을 이어가는 정책”이며(256쪽), “앞으로도 수시로 공공기관의 역할을 재점검하고, 필요하다면 구조조정과 경영개선을 도모해야 한다. 다시 말해 공공기관 선진화는 지속적으로 추진되어야 할 과제”(257쪽)라고 한 바 있다.

서울경제, “인수위, 공공기관 합리화 어떻게,” 2013-01-09.

에너지 공기업의 구조개편과 관련된 대선 공약은 국정과제에서 대부분 보완ㆍ구체화되었거나 추가되었다. 이는 전력, 가스 시장의 독점 구조 때문에 자원배분의 비효율이 초래되고 있고, 그래서 독점 구조의 비효율을 제거하고 공정경쟁 체제가 이끄는 건실한 수급시장을 형성한다는 공약만으로도 자칫 공공부문 노동조합과 시민사회의 반발을 가져올 우려가 있었기 때문에 이를 순화하는 차원에서 국정과제를 서술한 결과인 듯 보인다. 또한 인수위의 정부조직개편안에서 대통령 직속 장관급 독립기구였던 원자력안전위원회를 미래창조과학부 산하로 이관하면서 제기된 논란을 무마시키고, 국민안전이 국정과제에 포함된다는 것을 알려내기 위해 내용을 구체화하고 추가한 것으로 보인다. 원자력 안전관리체계 구축과 관련된 사항을 자세히 서술하고, “원자력안전위원회가 안전규제에 관한 권한과 책임을 갖고 독립적으로 업무를 수행할 수 있도록 관련 법령체계 완비, 안전규제 홍보 전담기구를 확대하여 일반 국민, 지역 등과의 적극적인 소통활동 전개” 등의 과제를 포함하는 한편, 개별 에너지공기업 내부의 안전관리를 전담하고 총괄ㆍ관리하는 “안전관리 위원회” 설치․운영 등 에너지시설 안전관리 체계 정비ㆍ강화 등의 내용을 추가한 것이 그것이다.

하지만 이러한 공약 내용 구체화가 마냥 바람직한 것만은 아니다. 대선 공약에서는 비합리적인 전기요금으로 전기사용이 불편하고 수요관리 효과가 낮다는 이유를 들어 에너지 요금체계를 전면 개편하겠다고 하였다. 그런데 이는 국정과제에서 합리적인 전기소비 유도를 위한 요금체계 개편(안) 마련ㆍ시행, 공공요금 투명성 제고를 위한 공공요금 산정기준 개정과 원가정보 공개 체계화 등 합리적이고 객관적인 원가검증 시스템 구축으로 구체화되었다. 또한 전력, 가스 시장의 독점 구조에 따른 비효율 제거 공약은 국정과제에서 에너지산업 구조개편 방안으로 구체화되었다. 안정적인 에너지 수급 및 산업구조 선진화를 위한 에너지 수급 안정화 기반 확충, 에너지 절약, 해외자원개발, 그리고 전력, 가스시장의 효율화ㆍ건실한 수급시장 구축을 목표로 대안을 마련하고 중장기적으로 제도를 개선하며, 전력 수급관리체계에 대한 근본 대안을 마련하고, 가스 민간 직수입을 활성화하겠다는 것이다. 이러한 국정과제는 민자발전 확대 및 전기요금 인상을 예견케 하는 6차 전력 수급 계획에도 반영되어 있다. 2027년까지의 전력 수요 전망과 발전소 건설 계획을 담고 있는 국내 에너지 정책의 로드맵인 6차 전력 수급 계획에 따르면, 신규 발전설비를 건설할 12개 기업 중 공기업은 4개사이고, 민간 기업은 8개사여서, 사실상 전력산업 민영화 계획이라고 해야 한다. 결국 한 두 마디의 문구로 된 대선 공약이 에너지산업 구조개편이라는 거대 계획으로 탈바꿈한 것을 긍정적으로 볼 수는 없을 것이다.

(4) 공공부문 노사관계

대선 공약과 국정과제 모두 대화와 상생의 노사관계 정착이라는 항목이 있기는 하지만, 공공부문의 노사관계에 대해서는 별도로 다루고 있지 않다. 다만, 노사정위원회 역할과 기능을 강화하여 일자리 만들기, 비정규직 보호, 노동기본권 강화 등 노사관계 주요 쟁점들에 대해 노사정위원회에서 사회적 대타협으로 해결하고, 노사정위원회 논의를 토대로 자유로운 노조활동과 노동기본권을 보장하도록 제도개선을 추진하여 공정한 노사관계의 법 제도를 정착시키겠다고 밝히고 있다. 문제는 국정과제에서 이를 구체화한 것이 대선 공약과는 엇나가고 있는 점이다. 노사문제는 ｢법ㆍ질서 준수｣, ｢신뢰와 타협｣ 가치를 존중하면서 노사 자율 해결기조를 실천하고, 전근대적이고 불합리ㆍ불법행위 근절 및 위반시 법에 따라 엄정 조치를 취하겠다고 하면서도 노사정위원회 내용이 빠져 있고, 대통령과 노사대표 직접 논의 내용 또한 삭제되어 있다.

이는 국정과제가 발표되던 시기인 2월 20일 박근혜 대통령이 노사관계에 대한 생각을 밝히면서 대선 이후 노동자들의 죽음과 투쟁 등 노동현안에 대해서는 언급하지 않고 ‘법과 원칙’, ‘노사자율’, ‘불법투쟁 관행 개선'에 방점을 두었던 것에서도 드러난다. 사실상 대선 공약이 후퇴ㆍ변질된 것이다. 이러한 노사관계에 대한 강경대응 메시지는 공공부문에서부터 단체협약 일방해지, 노동조합 무력화, 타임오프 강화, 공공기관 내ㆍ외부 경쟁체제 도입 등의 조치를 취했던 이명박 정부와 유사한 공공부문 노동정책이 취해질 것이라는 점을 예견케 한다.

또한 공공부문 비정규직 보호와 관련해서는 대선공약에 포함된 “공공부문부터 상시ㆍ지속적인 업무에 대해서는 2015년까지 정규직 전환” 내용이 국정과제로 넘어오면서 ‘2015년’이라는 기한이 삭제되었고, “대기업의 정규직 전환 유도” 내용도 빠졌다. 이는 공공부문 비정규직 해소와 관련한 대선 공약이 선거용이었음을 보여준다. 그리고 대선 공약에서는 지속적인 R&D 투자 확대에도 불구하고 대학-출연연 간 처우 불평등, 비정규직 증대 등으로 연구현장의 사기저하ㆍ불안정성 및 불만 증대 심화 문제가 있다면서 과학기술계의 높은 비정규직 비율을 개선하겠다고 밝혔다. 하지만, 국정과제은 과학기술계의 비정규직 문제를 아예 언급하지 않고 있으며, 대신 “창업과 신산업 창출의 생태계 조성”이라는 생뚱맞은 내용을 포함하고 있다.

(5) 공공부문 고용 안정 및 일자리 지키기

공공부문의 고용 안정 및 일자리 지키기와 관련해서는 대선 공약에서 명시적으로 언급한 것은 없다. 하지만, 임금피크제와 연계하여 정년을 60세로 연장 법제화, 근로시간 저축계좌제도의 도입, 양한 근무형태ㆍ고용형태의 스마트워크 추진, 대기업과 공공부문에서 근로시간 단축과 청년층 일자리 창출을 연계하는 일자리 나눔형 근로시간 단축 프로그램 운영 등은 정부의 영향력 하에 있는 공공부문에서부터 추진될 가능성이 높다는 점에서 검토할 필요가 있다.

국정과제에서는 이러한 공약들이 대부분 후퇴ㆍ변질되었다. 일자리 나눔형 근로시간 단축 프로그램 운영은 일자리 나누기를 지원한다는 식으로 바뀌었고, 스마트워크 추진 및 근로시간 저축계좌제도 도입은 공공부문에서 탄력적 근로시간제 단위기간 확대 등의 유연근무제 확대로 이어질 가능성이 높다. 정년 60세로 연장 법제화 공약은 국정과제에서 세대간 상생고용 프로그램의 하나로 자리매김되어 공공기관 임금피크제 활성화를 추진하는 것으로 제시되었고, ‘법제화’라는 표현을 제외하고 대신 ‘고용지원금제도 개편 등을 통한 자율적 정년연장 유도'라는 내용으로 바뀌었다. 그리고 정년 연장을 하더라도 임금피크제와 연계하여 2017년부터 기업규모별로 단계적으로 시행하는 것으로 변질되었다. 특히 1년간 정년 문제를 논의해 온 경제사회발전노사정위원회는 지난 3월 8일 정년 60세 의무화를 핵심 내용으로 하는 공익위원 권고안을 채택하였으나, 시행시기를 특정하지 않았다. 이는 국정과제에서 경제민주화라는 용어가 사라진 것과 같은 차원에서 파악할 수 있다.

사실 공공부문 고용 안정이라는 의제 자체가 대선 공약에서부터 박근혜 정부의 역점 사항으로 부각되지 않았다는 점에도 주목할 필요가 있다.

(6) 공공부문 일자리 창출

사회서비스 일자리는 대부분 공공부문에서 창출된다는 점에서 사회서비스 일자리 관련 공약을 본 의제에 포함시켜 공공부문 일자리 창출 관련 사항을 살펴보면, 공공부문의 청년층 일자리 확대, 돌봄 서비스 종사자 처우개선 관련 공약은 국정과제에서 별로 바뀌지 않았다. 민생치안 강화를 위해 경찰 인력 2만명 이상 증원한다는 대선 공약은 국정과제에서 선진국 수준에 부족한 인력을 매년 4,000명씩 5년간 2만명을 증원하고 ‘학교ㆍ성폭력 대응’, ‘아동ㆍ청소년 보호’, ‘범죄예방’, ‘112센터’ 등 민생치안 분야에 우선 배치한다는 것으로 구체화되었다. 이는 공공부문 청년층 일자리 확대 공약과도 관련된다. 하지만 박근혜 정부가 ‘국민안전’을 국정기조에 집어넣었으면서도 ‘고용안정’과 산업현장에서의 ‘안전’을 포괄한 ‘안전인력’의 확충과 창출 문제를 간과한 것은 일자리 창출의 핵심을 벗어난 것으로 볼 수 있다.

더욱이 그 이외의 공공부문 일자리 창출 의제에 속한 공약들은 대부분 후퇴ㆍ변질되거나 국정과제에서 아예 제외되기도 하였다. 우선 공공형 노인일자리가 22만개에 불과하여 수요와 공급간 격차가 큰 실정이며, 급여수준(월 40만원, 최대 7개월)도 낮아 개선이 시급하다면서 아동안전ㆍ돌봄, 다문화가족ㆍ장애인지원, 노-노케어, 지역사회 환경개선, 초등학생 등하교 지원, 다문화 여성 지원, 장애인 활동보조인, 초등학교 환경 미화 등 사회공헌형 일자리를 80%대로 확대하겠다는 대선 공약은 국정과제에서 사라졌다. ‘사회공헌활동 기부은행’을 설립하여 독거노인돌봄, 간병서비스 등 가족단위의 사회공헌 활동을 점수화하고, 가족 중 노인의 간병서비스가 필요한 경우 축적된 점수를 비용으로 사용하는 제도를 도입하겠다는 공약도 국정과제에서 삭제되었다.

신규채용자의 일정비율을 지역대학 출신자로 채용하는 ‘지역대학 출신 채용할당제’를 공공기관부터 확대 시행하고, 농산어촌지역 고교출신자에 대한 장학지원 및 공공기관 채용을 확대하며, 장애인 고용의무 활성화를 위해 공공부문부터 장애인 의무고용비율(3%)을 달성하도록 중증장애인 등 고용 시 인센티브를 부여하겠다는 공약의 경우 국정과제에서는 공공기관ㆍ공공부문에 관한 언급이 사라졌다. 고졸․지역인재ㆍ장애인 채용을 확대하겠다고 하면서도 이에 대한 공공부문의 구체적인 책임을 방기한 것이다. 반면 학교 스포츠강사에 대한 처우 개선, 문화복지 전문인력 양성 등의 대선 공약은 스포츠강사 법제화(‘13)를 통한 제도적 정착 및 근무기간 연장(10개월→1년) 및 보수 현실화, 어린이집ㆍ유치원에 문화예술교육사 파견(‘14, 1,300개), 전국 모든 학교(11,532개교)에 문화예술교육사 배치 등 국정과제에서 상당히 구체적으로 언급되었다. 고졸․지역인재ㆍ장애인 채용 확대 공약과는 정반대로 반영된 것이다.

나아가 공약에선 언급되지 않았던 고부가가치 사회서비스 일자리 확충이 국정과제에 추가되었는데, 이는 범부처 고부가가치 사회서비스 일자리 창출 방안 마련, 사회서비스 산업화 기반 및 시장 활성화 방안 마련, 사회서비스 재정지원 및 제공방식 효율화 등과 같이 사회서비스의 시장화를 확대하는 방향으로 제시되었다는 점에서 사회서비스의 공공성을 약화시키는 정책이라 할 수 있다.

또한 공공 사회복지 인력 확충과 사회복지시설 종사자의 근로여건 개선과 관련한 공약도 사회복지시설 종사자 3교대 근무 도입 등과 같은 구체적인 사항들이 국정과제에서는 사라지면서 사실상 내용의 후퇴ㆍ변질을 가져왔다고 할 수 있다. 박근혜 대통령은 취임 연설에서 ‘국민맞춤형 복지’를 최우선 과제로 강조하였지만, 사회복지 공무원들이 인력 부족과 과로로 쓰러지고 있는 것에 대해서는 아무런 언급을 하지 않고 있다. 사회복지인력의 충원에 대한 구체적인 대안이 마련되어야 한다. 그리고 적극적 고용개선조치 강화 및 인센티브 제공을 통한 공공기관 여성대표성 제고 공약의 경우에도 국정과제에서는 “여성 근로자의 고용 기준 미달 범위 확대, 여성근로자 및 관리자의 고용비율평균 60% → 70%” 등의 언급이 사라지고 두루뭉술하게 제시되어 있을 뿐이다.

4. 결 론

아래 표에서는 이상의 대선 공약과 국정과제에서의 변화 사항을 비교한 내용을 다시 정리하였다. 공공부문과 관련한 박근혜 정부의 대선 공약은 34개인데, 인수위의 국정과제로 보면 내용삭제는 6개, 내용후퇴ㆍ변질은 10개, 그리고 내용구체화는 12개로 나타났다. 그 내용이 구체화된 상당수의 공약도 오히려 공공부문의 공공성을 약화시키는 방향의 것임을 감안하면, 공공부문의 경우 대선 공약은 인수위의 국정과제로 넘어오면서 전반적으로 후퇴ㆍ변질되었다고 봐야 한다.

의 제	공공부문 대선 주요 공약 수	인수위 국정과제 변화
		내용삭제	내용후퇴·변질	내용추가	내용구체화	내용동일
공공기관 책임경영 강화(공공부문 개혁)	8	2	1	-	4	1
공공부문 투명경영 강화	3	2	-	-	1	-
에너지 공기업의 구조개편	5	-	1	1	3	-
공공부문 노사관계	4	-	3	-	1	-
공공부문 고용 안정 및 일자리 지키기	4	-	3	-	-	1
공공부문 일자리 창출	10	2	3	1	2	2
합 계	34	6	10	2	12	4

이처럼 지난 대선 시기에 “세상을 바꾸는 약속 책임있는 변화”로서 박근혜 대통령이 국민들에게 약속했던 공공부문 관련 대선 공약들과 향후 5년간 국정의 청사진으로 제출된 국정과제를 비교해본 결과 대부분의 대선 공약들이 인수위의 국정과제에서 사라지거나 후퇴ㆍ변질된 것으로 나타났다. 적어도 공공부문에 관한 한 공약(公約)이 공약(空約)으로 변했다고 할 수 있는 것이다. 이러한 내용은 국정과제 뿐만 아니라 각 부처의 인수위 업무보고, 그리고 각 부처 장관 후보자의 인선에서도 드러나고 있다.

이는 박근혜 대통령 자신이 대선 과정에서 내세웠던 신뢰와 원칙의 정치라는 게 말뿐인 虛言이었음을 보여준다. 이래서는 임기 5년 동안 국정운영에서 좋은 결과를 기대할 수 없으며, 이명박 정부에서보다 더욱 상황이 악화될 우려가 있다.

박근혜 대통령이 강조하는 미래의 성장동력 확보 및 창조경제를 위해서라도 공공부문의 역할에 대한 관심과 개편방안이 요구된다. 공공부문에 대한 정책지향을 공공성 확보 및 강화로 하고, 이를 위한 구체적인 로드맵을 마련하여 부족한 공공부문 공약을 보완하고 실천하는 박근혜 정부의 모습을 기대한다.