아비

제목

바우처 제도의 구조적 문제와 공공성의 회복/장애인활동 지원제도를 중심으로

작성자

전덕규 성동장애인자립생활센터 활동보조인

들어가며

• 장애인활동지원제도는 장애인당사자의 적극적 요구와 투쟁에 의해 2007년부터 전국적으로 도입되었으며 법이 제정되어 2011년부터 시행되었음. 당사자의 필요에 의해 생긴 제도이므로 당사자를 고려하는 것은 당연함.
• 하지만 서비스가 전달되는 과정이 당사자와 무관하지는 않음. 시장경쟁과 당사자 선택권이라는 명목으로 바우처 제도가 도입되었으나 시장경쟁이 이루어지기 위한 조건, 당사자 선택권이 행사되기 위한 조건은 검토되지 않았음.
• 결과적으로 장애인활동지원제도의 현장에서는 시장경쟁을 찾아볼 수 없으며, 당사자 선택권은 위협받고 있는 상황임.
• 장애인의 자유를 보장하는 조건은 실질적으로 서비스를 제공하는 제공인력의 존재임. 인력수급이 원활하지 않은 현재의 조건은 복지종사자에 대한 일자리정책이 복지서비스와 얼마나 긴밀한 연관이 있는지를 보여주고 있음.

낮은 수가

• 활동보조인의 급여수준은 최저임금에 따른 법정수당을 지급하지 못할 정도로 열악.
• 2017년 활동지원 수가 결정과정에서 3주체(장애인단체, 제공기관단체, 노동자단체)모두 수가의 획기적 인상을 주장함.
• 하지만 수가는 240원(2.7%) 오름. 이는 최저임금 440원(7.3%)상승에 훨씬 못미치는 수준.
• 활동지원수가는 당사자들의 참여 없이 보건복지부장관의 고시에 의해서 걸정됨(장애인활동 지원에 관한 법률 [법률 제13664호, 2015.12.29., 일부개정] 제32조). 담당 공무원과 장관은 일선에서 일어나는 노무관리와 관련한 갈등을 이해하기 어려워함.
• 결국 예산논리에 밀려 활동지원수가는 낮은 인상을 반복, 현재는 최저임금에 따른 법정수당중 최소한의 수준이라고 할 수 있는 주휴수당을 지급하기 어려울 정도의 상태임.
• 2017년 수가가 낮게 책정됨으로써 이 간극은 더 커질 전망.

책임 외면하는 활동지원기관

• 활동보조인의 열악한 노동조건은 노동자의 권리에 대해 무지하며 책임을 외면하는 활동지원기관도 중요한 요인.
• 이같은 사실은 [발제1]의 연구에서도 드러남. [발제1]에서 말하는 것처럼 시급의 구성요소에 대한 기관의 이해는 천차만별. [발제1]은 “장애인활동보조의 경우 영리기관은 시급 8,445원”이라고 조사되었다 말하고 있음. 이를 지급임금의 시간분할액으로 이해할 경우 기관이 활동보조인에게 쓰는 인건비성 비용이 정부가 기관에게 지급하는 활동지원수가액을 넘어섬. 2016년 활동지원수가는 9,000원. 활동보조인에게 지급된 금액이 8,445원이라고 가정할 경우, 퇴직적립금은 703.75원이되고 4대보험 사측부담분(최저수준인 상시근로자 150인 미만을 가정)은 784.6395원. 이 총합은 9,933.39원이 되는데 수가를 웃도는 수준. 불가능한 지급금액. 활동지원기관은 시급에 퇴직적립금과 4대보험 사측부담분을 포함하여 답하기도 함. 이는 개별기관이 노동자를 위해 많은 노력을 하는 것처럼 착각을 불러일으키고 활동보조인의 임금이 높은 것으로 착각하게 만들기도 함. [발제1]의 해당 조사는 개별 응답자가 시급을 각각 어떻게 이해하였는지 검토가 필요해 보임.
• 활동지원기관의 노동자권리에 대한 무지를 언급하는 이유는 활동보조인의 불안정한 고용형태와 직접적 연관이 있기 때문. “일이 중단될 경우 계약기간이 해지”되기도 하는 상황은 부당해고에 해당. 활동지원기관은 활동보조인과 근로계약을 맺었으며 일거리를 지속적으로 제공해야 할 의무를 지님. 하지만 이에 대한 책임을 외면하고 근로계약을 종료하는 방식으로 해결. 이는 [발제1]에서 말하는 근로조건 실태에서 근로계약기간이 “‘6개월~1년’이 응답자의 2/3 이상”인 요인임. 근로계약만 지켜도 이 기간은 상당히 늘어날 것. 근로계약을 유지할 경우에도 근로기준법에 따라 휴업수당을 지급해야 하지만 이는 이루어지지 않고 있음.
• 활동지원기관이 노동자의 권리에 대해 잘 알고 있다고 해도 기관은 운영비 확보에 어려움을 겪음. 활동지원기관은 활동보조인의 노동조건을 후퇴시킴으로써 이윤을 얻어 운영비를 확보하려는 강력한 유인을 가짐. 이는 수당지급을 피하기 위한 노동시간 제한, 탄력적 근로시간제 도입, 부당해고와 일을 하지 않을 경우 4대보험 사측부담분을 활동보조인에게 전가, 수당을 정당하게 지급하는 것이 아니라 항목만 명시하여 노동청 감사를 피해가기 등 편법이 사용됨.
• 이런 와중에 활동지원기관의 회계는 공개되지 않거나 실사용에 대한 분석이 불가능할 정도의 수준으로만 공개되고 있음. [발제1]에서도 투명한 공개를 제안하나, 기관과 정부가 ‘영업비밀’을 핑계로 공개하고 있지 않은 상황.

정부에 잘보이기 위한 과잉경쟁

• 바우처제도는 애초에 시장경쟁을 통한 이익을 얻으려고 도입됨. 시장경쟁은 소비자에게 보다 높은 효용을 제공하려는 경쟁 속에서 소비자가 보다 좋은 재화를 선택하고 경쟁주체는 보다 큰 이윤을 얻는 유인속에서 움직임.
• 하지만 활동지원기관의의 경쟁은 장애인이용자에게 보다 높은 효용을 제공하는 방향으로 진행되지 않고 있음. 제공인력확보도 어려운 상황과 더 높은 효용을 제공할만큼 노력을 한다고 해도 기관이 취하는 수수료는 일정함. 서비스 질에 집중할 만한 경제젹 유인이 없음.
• 결국 활동지원기관은 정부의 평가를 잘 받아 지원금을 더 받는 방향으로 경쟁하게 됨. 정부지원이라는 경제적 유인이 있기 때문. 이러한 현실은 경쟁의 양태가 다수의 공급자와 다수의 소비자가 참여하는 시장경쟁과 같은 모습이라기보다 한명의 선생님이 내어주는 시험문제를 푸는 학생들의 경쟁과 같은 모습. 그리고 정부의 평가기준은 예산절감을 위한 부정수급 단속에 집중되어 있음.
• 결과적으로 활동지원제도에 있어서는 바우처제도가 애초에 목표한 시장경쟁이 이루어지지 않고 있다고 보아야 할 것임.

낙인으로서의 복지

• 바우처는 부정수급 가능성이 상존하는 모델임. 서비스제공자는 서비스를 제공하지 않고도 경제적 이익을 얻을 수 있으며, 장애인이용자는 서비스 대신 화폐를 확보할 유인이 있음.
• 이 때문에 정부는 부정수급 관리감독을 강조함. 부정수급이 발각되면 제공인력 처벌은 물론 제공기관까지 부당이득 명목으로 환수조치 됨.
• 부정수급 단속에는 사업과 관련된 행정기관(공단, 사회보장정보원, 지자체)이 개입하고 있음. 부정수급을 막기 위한 서류업무는 활동보조인이 본래의 서비스에 집주하지 못하게 하는 큰 요인. 사회보장정보원은 장애인이용자와 활동보조인에게 전화를 걸어 함께 있는지 확인하기도 함. 단지 전화를 받지 못했다는 이유로 활동보조인은 소명을 요구받음.
• 뿐만 아니라 경찰력이 투입되기도 함. 2014년에서는 인천에서, 2016년에는 김포에서 각각 경찰이 장애인과 활동보조인의 개인정보(주민번호, 주소, 휴대폰번호, 신용카드사용내역, 통장내역 등)를 수집하고 저인망식으로 수사함. 이는 복지수급자와 복지노동자를 범죄자보다 못한 수준으로 취급하고 사적영역을 침해하는 사례임.
• 이러한 감시에 활동지원기관도 동참하고 있음. 기관은 정부의 처벌이 무서워 부정수급을 보다 적극적으로 관리하게 되고, 심한 경우 활동보조인을 미행하거나 사전연락 없이 장애인이용자의 집에 급습하는 등의 사례가 발생하였음.
• 정부는 부정수급을 문제삼으며 복지수급자와 복지노동자를 낙인찍고 있음. 부정수급 자체가 불가능한 제도로 바꾸어야 함. 부정수급 단속에 투여되는 사회적 자원의 손실을 경제적 가치로 따지면 바우처제도의 비효율성이 더욱 드러날 것이라고 생각됨. 부정수급이 가능하도록 방치하는 정부는 어쩌면 부정수급이 발각되길 바라는 것은 아닌가 하는 의혹이 들 정도임. 부정수급이 발각되면 정부입장에서는 복지예산을 아낄 수 있음.

서비스 전달체계 개편의 시작, 지자체 산하 공단설립을 통한 직고용 실현

• 바우처제도는 애초에 목표한 바를 달성하지 못하고 있으며, 그 폐해도 더욱 심각해지고 있음. 이 폐해가 모든 주체들에게 작동하고 있어서 근본적으로 개선이 필요함.
• 그 근원에는 노동자의 권리를 무시했다는 문제가 존재함. 서비스수급자의 권리와 노동자의 권리는 그 근원에서 다른 기원을 가지고 있음. 바우처 제도는 이를 금액으로 환원하여 처리함. 장애인이용자가 신변처리를 하기 위한 낮시간과 밤시간은 동일한 가치를 가지나, 노동자의 야간노동은 건강에 심각한 위협이며 보다 높은 가치로 평가받아야 함. 뿐만아니라 노동자의 노동권은 서비스를 제공하는 시간 뿐만 아니라 휴일과 휴가 등으로 보장되어야 할 부분이 많음. 이를 바우처비용으로 환산하여 끼워 맞추는 것은 적절하지 않음. [발제1]에서 말하는 교통실비 지급등은 바우처 제도로 해결할 수 없는 부분이 많음을 보여주고 있음.
• 서비스제공인력과 수급권자의 원활한 매칭도 활동지원기관만으로는 한계를 가짐. 서비스제공인력뿐만아니라 장애인이용자도 원활한 매칭을 원함. 각각 타기관에 속해있는 수급권자와 서비스제공인력은 단지 서로 다른 기관에 속해있다는 이유로 매칭되지 않는 경우가 많음. [발제2]에서는 거점기관 구성을 제안하고 있는데 이는 이를 해결하기 위한 좋은 방안으로 보임. 지자체에서 직접 운영하는 공급기관이 자치단체별로 있다면 이를 해결할 수 있을 것.
• [발제1]과 [발제2]에서는 ‘어르신돌봄종사자지원센터’를 언급하고 있는데, [발제1]에서 말하는 것처럼 이용할 수 있는 돌봄노동자가 제한적임. 이를 보다 확대할 필요가 있음.
• 하지만 무엇보다 활동지원현장에서는 임금관련 문제가 심각하다 할 수 있을 것임. 이는 지자체에서 공단을 설립해 현행 바우처처럼 서비스제공시에만 임금을 발생시키는 임금체계를 개편하고 활동보조인을 직접 고용하는 방안을 통해 해결할 수 있으리라 생각함. [발제2]는 중앙정부, 건강보험공단, 지방정부가 모두 책임의식을 갖고 서비스 적정 공급방안을 마련하라고 촉구하고 있는데, 특히 지방정부의 책임의식을 강조할 수 있을 것임. [발제1]의 파악에 의하면, “지역과 잠재수요자의 특성을 반영하여 지방정부가 자율적으로 사업을 설계, 집행할 수 있는 단계로 발전하고 있”기에 지방정부가 장애인활동지원제도의 현장에서 일어나는 여러 문제들에 대해 책임지고 지원하는 주체역할을 할 수 있는 제반조건이 마련되어 있다고 할 수 있을 것임. [발제1]과 [발제2]가 제안하는 다양한 변화의 제안들을 시행하는 주체로 지자체가 적합할 수 있음.
• 이는 단지 복지차원 뿐만 아니라 일자리 정책적 의미에서 큰 의미를 가질 수 있다고 생각함. 몇 기초지자체의 경우 생활임금조례를 도입함으로써 공공영역 노동자의 생활임금을 보장하기 위해 노력하고 있음. 장애인이용자에게 부여되는 제공시간과 서비스제공인력에 대한 선택권은 그대로 두고 지자체에서 서비스제공인력의 고용상의 문제들을 책임지고 관리한다면, 현장에서 일어나는 노무관리상의 문제들은 대부분 해결될 수 있을 것임. 더불어 직접 고용으로 고용이 안정되고 서비스제공시간에 구애되지 않은 안정적 수입이 보장될 경우 서비스제공자에게는 부정수급으로 인한 경제적 유인이 사라지게 됨. 부정수급 가능성이 사라지게 됨.