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사건정리 페이지 : https://dqlog.github.io/20220807192936242/

들어가며

전국활동지원사노동조합 사무국장 전덕규입니다. 서울 모처 장애인자립생활센터에서 장애인활동지원사로 근무하고 있습니다. 얼마 전 6월 고용노동부 지청에 사건 당사자로서 임금체불 진정을 접수하였습니다.

최근 우리 노조와 해당 장애인자립생활센터 사이에 갈등이 지속되고 있습니다. 이에 대해 장애인인권운동 활동가들 사이에서도 여러 이야기들이 떠돌 것으로 짐작됩니다. 저는 최근 한 조합원이 "문제 있는 노조에 왜 조합원으로 있느냐?"는 질문을 받았다는 이야기를 들었습니다. 순전히 제 짐작이겠지만, 이러한 질문을 받은 맥락에는 해당 장애인자립생활센터와의 갈등이 큰 이유일 것이라고 생각합니다.

우리노조도 노동조합이므로 사업주들과의 관계가 좋기만 할 수는 없습니다. 그리고 저희와 충돌이 있는 사업장 중에는 장애인인권운동에 헌신적인 활동가들이 운영하는 사업장도 있습니다. 하지만 강조하고 싶은 것은 우리 노조와 저 개인은 한국 사회에서 장애인이 처한 차별적 위치에 함께 분노하고 있으며 장애인인권운동을 존중하고 연대하는 마음을 가지고 있습니다. 장애인인권운동은 필요하고 중요한 운동이고, 노동자의 권리를 확보하기 위한 노동조합의 활동도 필요한 활동입니다. 양자는 배치되거나 노동조합의 활동이 장애인인권운동을 반대하는 활동이 아니라고 항상 생각해 왔습니다.

우리가 사업주로 만나는 장애인인권운동 활동가들도 사람인 한에야 권리를 주장하는 노동자들에 대해 사업주로서 불편함을 느끼는 것은 이해합니다. 하지만 제가 활동지원사로 재직한 이후, 진정사건 당사자가 되고 여러 활동지원사들을 지원하면서 느낀 것은, 누군가의 의견이 유통되고 확산되는데에 있어서 개개인인 활동지원사 노동자들보다는 사업자인 장애인인권운동활동가들의 영향력이 더 크다는 점이었습니다. 그 원인이야 여러 차원에서 짐작이 가능하겠지만, 노동자가 겪은 부당한 일이나 보장되지 않은 권리에 대한 이야기 보다는 사업주를 정당화하고 노동자를 폄훼하는 이야기들이 더욱더 쉽게 회자되는 것은 사실입니다.

우리노조를 지지하고 후원해주는 분들 중에는 감사하게도 장애인인권운동에 헌신하는 훌륭한 동지들이 여럿 있고, 우리 노동조합도 이들의 연대에 많은 도움을 받았습니다. 그런데 앞서 말씀드린대로 노동자의 이야기는 유통되지 않으면서, 사업자의 이야기가 더욱 쉽게 유통되다 보니, 노동자의 권리를 주장하는 노동조합의 활동이 마치 장애인인권운동을 방해하는 활동처럼, 연대의식이 결여된 인간들의 이기적인 활동인 것처럼 회자되는 것 같습니다. 조합원은 항의받고, 좋은 마음으로 후원하는 후원자들이 후원의 의의에 대해 회의하게 되는 일은 저로서는 바라지 않는 일입니다. 그래서 해당 장애인자립생활센터와의 갈등이 왜 생겨나게 되었는지 설명하기 위해서 이 글을 씁니다.

새로운 소장의 취임, 활동가들의 임금 삭감

저는 2011년부터 장애인활동지원사 업무를 하고 있으며, 해당 장애인자립생활센터는 저의 3번째 활동지원기관입니다. 2014년부터 재직하고 있습니다.

이야기는 거슬러 현재 소장의 취임당시부터 이야기가 시작되어야 할 것 같습니다. 현재의 장애인자립생활센터 소장은 2018년 취임하였습니다. 신임 소장의 취임 당시부터, 센터는 운영이 어렵다고 이야기를 해왔습니다. 활동지원사에게 지급해야 할 퇴직금이 적립되지 않아 곤란하다고 말했습니다. 때문에 송년회 등 행사도 줄이고, 활동가들의 임금도 눈물을 머금고 삭감했다고 했습니다.

사실 이러한 이야기를 듣는 제 입장에서는 의아한 점이 있었습니다. 이전까지 어떻게 운영해 왔기에 활동지원사 퇴직금을 적립할 돈이 없을까 의문이 들었습니다. 장애인활동지원사업은 사업을 일찍 시작한 기관일수록 수익을 내기 유리한 사업입니다. 2007년부터 전국적 시범사업으로 시작한 장애인활동지원제도는 초기에는 정부가 기관에 지급하는 비용을 최저임금에 비해 후하게 설정했었습니다. 2007년 정부로부터 기관이 지급받는 서비스시간당 비용(수가)은 당시 최저임금의 2배에 해당하는 금액이었습니다. 하지만 시간이 점차로 지나고 최저임금은 올랐지만, 수가는 오르지 않았습니다. 수가가 최저임금의 1.4배가 되는 정도로 2019년까지 지속해서 수가 수준이 하락하였고 노동자들과 활동지원기관들이 이대로는 운영을 못한다고 매해 기자회견을 하고 집회를 하면서 일정한 수준을 간신히 유지하고 있습니다. 최저임금의 2배 1.4배 이렇게 말하니 저희가 대단한 임금을 받는 것 같은 착시효과가 있긴 합니다만, 이 금액 속에는 퇴직적립금과 4대보험 사측부담분 등이 포함된 금액으로, 저희의 임금은 항상 최저임금에 근로기준법상 법정수당도 온전히 보장되지 못하는 처지에 있습니다. 어쨌거나 사업 초기에는 지급해야 할 인건비 대비 정부로부터 받는 금액이 컸습니다. 해당 장애인자립생활센터처럼 제도 초창기부터 사업을 시작한 센터는 늦게 활동지원사업을 시작한 기관보다 수익을 많이 낼 수 있습니다. 그런데도 해당 자립생활센터는 활동지원사들의 퇴직금을 적립하지 못했다고 했습니다.

더불어 활동가들의 임금삭감이 아름다운 희생으로 강조되고 있었습니다. 말을 하는 입장에서는 월급제 상근 활동가들도 임금삭감이라는 희생으로 센터를 유지하고 있으니 훌륭하다고 칭찬하기 위해서 한 말이라고 생각합니다. 다만 노동조합 활동가인 저의 입장에서는 장애인자립생활센터 소속 활동가들도 사회복지현장에 종사하는 노동자인 한에야, 노동자의 임금삭감이 반길 일로 보이지는 않았습니다. 사회복지현장은 대게 노동자에게 희생과 헌신을 강요하는 좋지 않은 일자리입니다. 사회복지사업이 수급자들을 위한 사업이고, 따라서 노동자들 또한 좋은 일을 하는 마음으로 헌신과 봉사를 할 것이 강요되는 것이 큰 문제입니다. 개개인의 자발적 헌신과 희생이 칭송되는 만큼이나 그것이 공언되고 하나의 문화, 전체적 경향으로 자리 잡는 것은 노동자에게 억압적인 기재가 됩니다. 이러한 문제 인식은 사회복지 관련 노동조합들이 일제히 주장하고 있는 바입니다.

다시 말하자면, 센터는 응당 활동지원사들의 퇴직금으로 적립하였어야 할 돈을 다른 어딘가에 지출하여 써버리고 없어 곤란한 상황이었고, 이러한 곤란한 상황을 타개하기 위한 몇 가지 조치를 취하였습니다. 1)행사를 줄이고, 2)활동가들의 임금을 삭감하였습니다. 그리고 역시나 임금삭감을 훌륭한 희생으로 칭찬하는 것은 활동지원사들을 대상으로 한 다른 조치의 전초였습니다.

당사자 소외된 퇴직연금제도의 도입

센터는 활동지원사들에게 후원금 CMS 가입을 권유하기 시작했습니다. 인근 이마트 영수증도 받기 시작하더군요. 센터가 운영이 어려우니, 후원을 해달라는 호소였습니다. 노동자에게 십일조나 후원을 강요하는 풍토는 사회복지업계의 고질적 문제로 지적받아 왔습니다. 센터에서야 자발적 후원을 요청하였다고 말하겠지만, 서비스 제공 중단 요구로 순식간에 수입이 사라질 수 있는 불안정노동에 노출되어 있는 장애인활동지원사들은 장애인이용자뿐 아니라 주변인들 눈치를 보며 하루하루를 살아갑니다. 이들에게 후원 요청이 말 그대로 요청으로 다가갔을까요 강요로 다가갔을까요.

뿐만아니라 퇴직연금제도를 도입하였습니다. 장애인자립생활센터는 퇴직연금제도를 도입해야 하는 의무사업장이 아니었습니다. 법률 제10967호 근로자퇴직급여 보장법 전부개정이 시행된 일자는 2012년 7월 26일이고 그 이전에 설립된 사업장인 센터의 경우 퇴직연금제도를 도입하지 않아도 됩니다. 그런데 센터에서는 2018년 7월 초 활동지원사들이 방문하는 일지제출일에 갑자기 퇴직연급제도 도입과 관련한 동의서명을 받았습니다. 당시 퇴직연급제도 도입과 관련하여 활동지원사들은 충분한 설명을 듣지 못하였고, "변하는 것이 없다"는 센터의 설명을 믿고 동의서명에 응한 상태였습니다. 여기서 강조하고 싶은 것은 노동자들이 선택할 수 있는 퇴직연금제도의 다양한 선택지가 안내되지 않았고, 센터에 의해 일방적으로 확정기여형 퇴직연금제도만이 설명되었습니다.

노동자에게 퇴직 이후 새로운 삶의 종잣돈이라는 중요한 의미를 갖는 퇴직금에 관련한 논의가 정작 노동자들은 소외된 채 추진되었습니다. 이에 대해서 저는 공문을 발송하고 이의를 제기하였습니다. 하지만 센터에서 취한 조치는 은행 직원을 불러 설명회를 개최한 것이 다였습니다. 다만 소장은 이후에 이런 중요한 사안에 대해서는 충분한 논의자리를 마련하겠다는 약속을 하였고 이에 크게 문제 삼지 않고 넘어갔습니다.

하지만 해당 사건은 저에게 충격으로 다가왔었습니다. 장애인인권운동의 중요한 원칙은 당사자의 목소리를 존중하는 것입니다. 오죽하면 『나를 위한다고 말하지 마』라는 책이 있을 정도니까요. 우리 사회는 장애인당사자를 위한 것이라며 시설생활을 강요하였습니다. 자신을 위한 것은 자신이 판단하겠다는 선언, 자신의 삶을 다른 누가 대신 결정해주는 비주체적 삶을 거부하겠다는 것이 탈시설 운동이라고 생각합니다. 하지만 활동지원사 경력이 있는 전담인력은 이러한 조치가 활동지원사를 위한 도입이라며 목소리를 높였습니다. 그는 센터의 의사를 관철하기 위해 감히 우리를 위한다고 말하고 있었습니다. 퇴직금을 적립하지 못한 센터는 활동지원사에게 지급해야 할 퇴직금을 줄이기 위해서 퇴직연금제도 도입을 강행하면서도 우리를 위한다고 포장했습니다.

퇴직연금제도에 대한 이해가 있는 분들이라면 아시겠지요. 대체로 최저임금 인상률은 물가상승률을 상회하는 경향이 있고, 최저임금 노동자들에게는 확정기여형보다 확정급여형 퇴직연금 혹은 퇴직금제도가 수령 금액이 높습니다. 어느 제도가 더 유리한 제도인지에 대해서는 다양한 선택들이 있을 수 있고 활동지원사에게 유리한 퇴직연급제도가 무엇인지 각자의 생각은 다를 수 있다고 생각합니다. 하지만 무엇보다 중요한 것은 어떤 선택이 자신에게 도움이 되는지에 대해 판단할 기회를 당사자인 노동자들은 박탈당했습니다.

방만한 운영으로 퇴직금을 제대로 적립하지 못한 책임은 결국에는 노동자들의 희생으로 전가되었습니다. 활동가들에게는 임금삭감으로, 활동지원사들에게는 퇴직금을 깎는 조치로 돌아왔습니다. 자본가들이 자신이 제대로 경영하지 못한 책임은 회피하고 노동자들에게 그 책임을 전가하고 희생을 강요하는 모습은 장애인인권을 말하는 장애인자립생활센터에서도 똑같이 재현되었습니다.

기망을 통한 취업규칙 개정

이와 유사한 일이 2021년 12월에 다시 일어났습니다. 구두약속은 말뿐이라 몇 년이 지나면 잊혀지는 걸까요. 2018년 근로기준법 개정으로 2021년 이후에 30인 이상 민간 사업장은 관공서공휴일 유급휴일을 보장해야 합니다. 해당 장애인자립생활센터는 장애인활동지원사만 150여 명 고용하고 있는 사업장입니다. 2021년 이후 관공서공휴일 유급휴일을 보장했어야 하지만, 이를 보장하지 않고 있었습니다. 우리노조에서는 관공서공휴일 유급휴일보장과 관련하여 정부를 대상으로 한 해석투쟁을 전개하고 있습니다. 하지만 이러한 해석투쟁과는 별도로 해당 센터는 최소한의 기준인 고용노동부의 행정해석마저 따르지 않고 있을 정도로 근로기준법 위반과 임금체불이 있는 사업장입니다. 분쟁이 있는 2022년 현재도 여전히 관공서공휴일 유급휴일에 대한 권리를 보장하지 않고 있습니다.

2021년 초반 활동지원사업 운영회의에서 관공서공휴일 유급휴일을 보장해야 하지 않겠냐고 언질을 줬음에도 센터 운영이 어려워서 지급할 수 없다고 했습니다. 그런데 지급을 회피하기 위해 2021년 12월 취업규칙을 바꾸었습니다. 뒤통수를 맞은 기분이었습니다. 저도 일지제출일에 방문하여 설명을 들었는데, 근로기준법 개정에 따라서 취업규칙을 바꿔야 한다는 이야기만 들었습니다. 센터가 매달 배부하는 2021년 12월 공지 문서에는 관공서공휴일 유급휴일에 관한 취업규칙 개정 내용이 안내에 들어있지도 않았습니다.

제가 방문하기 이전에 이미 센터를 다녀간 활동지원사들은 전담인력의 설명만을 믿고 동의서명을 한 상황이었고, 개정된 취업규칙 내용에는 '시급제 직원의 경우 제1항 제3호[관공서의 공휴일에 관한 규정의 공휴일 및 대체공휴일]의 휴일이 비번일(무급휴무일 또는 무급휴일)과 겹칠 경우 무급휴일로 한다.'로 되어 있었습니다. 센터에 다른 시급제 노동자들이 누가 있는지는 모르겠으나 다분히 장애인활동지원사들에게 관공서공휴일을 유급휴일로 보장하지 않기 위한 악의적이고 차별적인 취업규칙 개정이었습니다.

이러한 취업규칙 개정상황에 대해 2022년 1차 노사협의회 안건으로서 논의하였으나 소장은 기망적 취업규칙 개정 과정에 대해 문제가 있음을 인정하지 않았습니다. 개정사항에 대해서 자세히 설명했어야 할 활동지원팀장은 자기가 그런 내용에 대해 자세히 알았다면 노무사를 했지, 전담 인력을 했겠냐며 뻔뻔하게 굴었습니다. 2021년 관공서공휴일 유급휴일 수당에 대해서 지급하지 않았으므로 임금체불이 있다는 지적을 하자 오히려 소장은 저에게 말을 조심하라고 하였습니다. 취업규칙 개정 과정은 노동자 과반수의 서명을 이미 받았으므로 자신들이 검토해보고 이후에 노동청에 신고하겠다고 하였습니다. 문제를 제기하려면 노동청으로 가라고 하였습니다. 근로기준법상 법정수당도 자신들이 검토하여 근로기준법을 준수하여 지급하겠다고 말하였습니다.

노사협의회 논의 중에는 숙고하고 검토후 노동청에 신고하겠다던 센터의 말은 알고 보니 거짓말이었습니다. 며칠 후 사측 간사를 통해 알게 된 이야기지만 노사협의회 이전에 이미 노동청에 취업규칙 개정 신고는 된 상황이었습니다. 이후에 저는 이렇게 졸속으로 개정한 취업규칙에 대해 활동지원사들에게 사실을 알리고 활동지원사에게 불리한 조항임을 알렸습니다. 취업규칙 개정을 철회하고 관공서공휴일 유급휴일수당을 지급할것을 요구하는 서명을 재직 활동지원사들에게 받았습니다. 저에게 설명을 듣고는 속았다며 분노하는 활동지원사들이 많이 있었습니다. 장애인인권 위한다는 사람들이 다른 사람의 권리는 무시한다며 노골적인 적대감을 보이는 노동자도 있었습니다. 제가 받은 서명에 동의한 노동자들의 수는 80명이었습니다. 코로나 유행시기라 센터에 방문하지 못한 노동자들이 많음을 감안하면 많은 수의 연서명입니다. 센터가 받은 재직노동자 과반동의 서명은 100여 명일 것으로 짐작됩니다. 해당 연서명에 대해 공문은 3/18 발송되었으나 지금까지 아무런 회신을 받지 못하고 있습니다.

활동지원사업의 수익여부와 운영방식

장애인활동지원사업은 정부가 내려주는 수가가 충분하지 않다고 이야기됩니다. 우리노조는 여타 어느 단체보다 활동지원 수가인상 투쟁에 적극적으로 참여하고 있습니다. 우리노조도 활동지원사업의 구조적 문제를 알고 있기에 사업장을 대할 때 현실적으로 대합니다. 이것은 한편으로는 부끄러운 이야기입니다만, 무조건 근로기준법을 준수할 것을 요구하지도 않습니다. 그런데, 수익금을 남겨 전출(수익금을 활동지원사업 회계에서 분리하여 기관 회계 전체로 넘겨 다른 용도로 사용하는 행위)하면서도 노동자 권리를 보장하지 않는다면 어떻게 해야 할까요? 자신에게 유리한 부분만 법을 들먹이며 노동청 가라 주장하고, 노동자와 대화하지 않으려는 사업장에 대해서는 어떻게 대응해야 할까요?

해당 장애인자립생활센터는 2020년에는 활동지원사업 수익금 일부를 지출하여 차량을 구매하였고, 2021년에는 9천만원을 전출하였으며, 2022년에도 9천만원을 전출할 계획이었습니다. 2칸의 사무실을 사용하던 자립생활센터가 이제는 지하 1층부터 지상 3층까지 건물 하나를 통째로 쓰는 거대 센터가 되었습니다. 공개된 총회 안건지와 결과지에서 센터의 회계감사는 플러스 재정이 된 지 2년이 되었으며, 2021년 1억 4천의 이익이 발생했으며 이는 활동지원사업의 수익증가에 기인한다고 말하고 있습니다.

2022년 1차 노사협의회에서는 센터의 공간사용 비용에 대해서도 안건으로 삼았습니다. 센터는 장애인활동지원사업 외에도 많은 사업을 하고 있는데, 센터가 거대해진 만큼이나 공간사용 비용이 어떤 식으로 분담되고 있는지 알고자 했습니다. 하지만 센터는 이에 대해서 대답하지 않았습니다. 사업별 사용기준에 따라 비용을 합리적으로 분담하는 게 옳지 않겠냐 의견을 개진하였으나 묵살당했습니다. 센터는 사실상 모든 공간사용에 대한 비용이 활동지원사업에서 나온다고 말하였습니다.

활동지원사 150명 전담인력 7명

장애인활동지원사업은 비영리기관만이 수탁을 받을 수 있고, 일부 사회적기업이 수탁받을 수 있습니다. 비영리기관으로 수탁 대상을 한정하다 보니, 수익금의 활용에 있어서 영리적 측면이 없는 것 같이 이야기됩니다. 하지만 정부의 관리감독은 허술하고 늘 방법은 있습니다.

활동지원사에게 주어야 할 임금을 제대로 주지도 않으면서 공간만 늘리는 예가 가장 대표적일 것입니다. 활동지원사들은 장애인이용자가 이용하는 장소로 파견이 되지 센터 공간을 이용할 일이 거의 없습니다. 센터는 공간만 확장하고 자신들이 쓰고 싶은 대로 쓰는 것이지요. 그런데 해당 센터는 이에 더해 전담인력이랍시고 인건비를 지출하면서 전담인력 업무를 시키지 않고 다른 업무를 시켰습니다.

활동지원사업 관련된 분들은 아시겠지만, 활동지원기관들은 대체적으로 활동지원인력 50명당 전담인력 1인의 비율을 유지하고 있습니다. 그 이상의 인력을 유지하는 것은 말 그대로 활동지원 수가가 빡빡하여 운영이 힘들기 때문입니다. 하지만 해당 센터는 활동지원사들에게 응당 지급되었어야 할 임금을 지급하지 않으면서 수익을 남겨 센터를 확장하고, 전담인력을 과도하게 채용하고 다른 업무를 시켰습니다. 활동지원사들이 실제로 만나본 전담인력은 5명이지만, 전담인력 인건비는 7명이 지출되고 있으며, 나머지 2명은 누구인지 활동지원사들은 알지조차 못합니다. 이미 150명이라는 활동지원인력에 5명이라는 전담인력은 과도한 숫자이지만, 이에 더해서 2명이나 전담인력 인건비로 지출하면서 다른 업무를 맡기고 있습니다. 활동지원사업과 무관한 공간확장, 인건비 빼돌리기가 해당 사업장에서 일어나고 있습니다.

보건복지부에서 매년 발간하는 장애인활동지원사업안내 지침에서는 활동지원사업 수입의 지출 활용 범위가 나열되어 있습니다. 최우선적으로 활동지원인력의 임금으로 지출해야 하고, 이후에 기본경비 관리책임자 및 전담인력 인건비로 지출해야 하고, 그 이후에 활동지원인력 교육훈련비, 근로조건 개선 등 처우개선을 위한 장기근속수당 및 중증장애인을 돌보는 활동지원인력에 대한 별도 수당 등을 마련해야 하며, 그래도 남을 경우에 불특정 다수를 대상으로 하는 장애인복지사업에 사용할 수 있습니다.

하지만 센터는 이 우선순위를 지키지 않았습니다. 자신들이 지불 능력이 있고 수익이 나고 있음에도, 보건복지부와 구조적 문제를 핑계 삼으며 근로기준법상의 법정수당 지불을 위한 최소한의 노력도 행하지 않았습니다. 몰랐다는 말을 할 여지도 없습니다. 그러면서 지불을 회피하기 위해 활동지원사들을 기망하고, 받은 서명을 통해서 취업규칙을 개정하고 자신들의 불법을 합리화하고 있습니다.

이런 조처에 대해 센터에서 할 변명은 뻔합니다. 장애인을 위한 사업을 하기 위해 공간이 필요하고 인력이 필요하다고요. 그런데 그 비용들이 왜 노동자를 착취함으로써 마련되어야 하는 것일까요? 그렇게 중간착취 할수있는 정도의 한계는 어느정도 일까요? 장애인에게 강도높은 노동을 제공하면서도 제대로 된 임금을 받지 못하는 장애인활동지원사들은 90%가 여성이며 그것도 대부분이 50~60대 노년 여성들입니다. 이들은 사람이 아닌지요. 그저 장애인들에게는 수족일 뿐이고, 장애인활동지원기관에게는 돈벌이 수단일 뿐인것인지요.

동동삼과 장애인과 활동지원사들

무엇보다 제가 이번 사안에서 분노하는 것은 장애인활동지원사 노동자들을 존중하지 않고 속이고 이용할 대상으로만 바라보고 있다는 점입니다.

최근에 많이 회자되고 있는 〈이상한변호사 우영우〉라는 드라마 4화는 신뢰하고 있던 가족에게 기망당한 우영우의 절친 동그라미의 아버지 동동삼씨의 사연을 다루고 있습니다. 첫째형 동동일과 둘째형 동동이의 말만 믿고 서명을 한 막내 동동삼씨는 유산을 상속받기는커녕, 억대의 세금만 내야 하는 빚을 지게 생겼습니다. 해당 에피소드는 동동삼씨가 동동일과 동동이에게 구타를 유발하고 형사가해자가 될 것을 유도하여 증여계약을 철회하는 방식으로 해피엔딩을 보이고 있으나, 현실에서 그런 일은 드물고 대부분의 일에 있어서는 빚쟁이로 전락할 가능성이 높습니다. 우영우의 상사 정명석 변호사가 하는 말처럼 "14년차 변호사로서 가장 난감한" 것은 "의뢰인이 이미 서명 날인해 버린 문서"이고, 법률적 지식이 일천한 사회소외계층이 기망당해 서명날인해 피해를 보는 경우는 너무나 흔한 일입니다.

저는 해당 에피소드를 보면서 우리 사법이 보호하지 못하는 사람들을 생각했습니다. 서명 한 번 잘못해서 빚쟁이가 되는 수많은 동동삼들이 있습니다. 발달장애인들이 쉬이 당하는 핸드폰 개통 사기도 이와 유사합니다. 사업주가 들이미는 서류에 서명 한번 잘못했다가 순식간에 계약직으로 전락하고 계약종료수순을 밟는 노동자들도 마찬가지입니다. 그리고 취업규칙이 어떻게 바뀌는지도 모른 채 서명하는 우리 활동지원사들이 있습니다. 이들을 보호하기 위해 우리 사법도 바뀌어야 합니다. 그 방향은 강자들에게 의무를 부과하고 약자들에게 더욱 이해하기 쉬운 정보를 제공하는 방식일 것입니다. 하지만 아직 현실이 이러한 한에야, 동동삼이 그랬던 것처럼, 자신의 권리를 지키기 위한 가능한 모든 방법을 모색할 수밖에 없습니다. 우리도 그러합니다.

이상입니다.

2019년 11월 22일 KBS3 라디오 함께하는 세상만들기 ＜ 뉴스와 화제 ＞ 활동지원사 ‘휴게시간 저축제’ 입법 염원 인터뷰

2019년 11월 22일 KBS3 라디오 함께하는 세상만들기 라디오 인터뷰를 진행

질문지와 사전에 준비한 답변

< 뉴스와 화제 >
활동지원사 ‘휴게시간 저축제’ 입법 염원

MC: 전국의 활동지원사들이
활동지원사의 휴게시간이
‘노동자는 일하고 단말기를 쉬는 가짜 휴게’라며
그 대안으로 ‘휴게시간 저축제’의 입법을
촉구하고 나섰습니다.
이들이 법으로 보장받기를 원하는
‘휴게시간 저축제’란 무엇일까요.
민주노총 공공운수노조 의료연대본부
전국활동지원사지부,
전덕규사무국장과 말씀 나눠보겠습니다.

♣ 전덕규사무국장 인터뷰 ♣

1) 근로자라면 누구나 휴게시간을 보장받을 수 있죠!

네. 노동자라면 누구나 휴게시간을 보장받아야 합니다. 사실 활동지원사도 애초에 휴게시간을 보장받았어야 하는데요. 많은 분들이 오해하시는 부분이 2018년 근로기준법 개정으로 사회복지업이 특례업종에서 제외됨에 따라서 활동지원사에게 휴게시간 권리가 부여되도록 변화했다고 이해하시는 분들이 많습니다. 그런데 이전의 특례조항도 살펴보면 휴게시간 부여시기를 조절할 수 있는 것이지, 휴게시간을 없앨 수 있다는 말이 아니었거든요. 사실 이러한 휴게시간 권리가 보장되지 않는 불법상태가 활동지원제도가 시작된 2007년부터 이어져 온 것이었는데요. 다른 문제들이 워낙 많다보니 문제제기의 우선순위에 밀려있었던 것이고요. 정부부처에서는 인지조차 하지 못한채 10여년이 흘렀던 것인데, 2018년 법 개정이 되면서 검토를 하다보니 인지하게 되었다고 보는게 맞는것 같습니다.

2) 그런데 활동지원사들에게는 법으로 보장된 휴게시간이 가짜라고 주장하시는 이유는 뭔가요?

노동법에서 말하는 휴게시간은 노동자가 사용자의 지휘 감독으로부터 완전히 일탈하여 자유롭게 쓸 수 있는 시간을 말하거든요. 그렇지 못하면 휴게시간이 보장되었다고 인정되질 않습니다. 그런데 활동지원사분들은 이러한 완전히 자유로운 휴게시간을 쓰실 수가 없어요.

두가지 측면인데요. 첫째로 공간적 측면에서 장애인이용자에게 개별적으로 파견나가다 보니 휴게공간이 보장되기 어렵습니다. 휴게시간이 된다고 해도 활동지원사분들이 장애인이용자의 생활공간인 집이거나, 장애인이용자의 사회활동공간의 인근에서 계속 대기를 하고 계셔요. 그런 장소에서 휴게시간을 가져도 갑작스러운 장애인이용자의 서비스 요구에 응할 수 밖에 없습니다. 휴게시간인데 장애인분이 갑자기 화장실을 가야한다. 장애인이용자와 대중교통을 이용중인데 갑자기 휴게시간이 되었다. 그러면 쉴 수가 없습니다.

또 둘째로 대체인력 측면에서 장애인이용자분들이 중증인분들이 워낙 많다 보니까 활동지원사가 휴게를 취한다고 장애인 혼자 내버려두면 그 불편함도 불편함이지만 생명이 위험한 분들이 많아요. 그래서 활동지원사분들이 그걸 내버려 둘 수 없어서 결국에는 휴게시간에도 일을 하고 계세요. 1:1로만 파견하는 현재의 제도 구조가 제대로 쉴 수 있는 조건을 갖추기가 너무 어려운 상황에 처해있습니다. 그러다보니 휴게시간이랍시고 근무기록은 삭제했는데 정작 일을 계속하는 상태가 지속됩니다. 그래서 단말기만 쉬는 가짜휴게 말고 노동자가 쉬는 진짜 휴게를 보장하라고 주장하는 것입니다.

3) 그래서 보건복지부가 활동지원사들에게 휴게시간 동안 대체인력을 지원하고 있지 않나요?

복지부에서는 두차례 동일내용의 지원방안을 발표했습니다. 법개정으로 문제가 불거지자 2018년 6월에 지자체에 공문을 보냈고요. 2019년 4월에 같은 내용으로 지자체에 다시 공문을 보냈습니다. 지원방안 내용에서 다른내용들은 대부분 노동자가 알아서 교대하고 장애인분들이 양해해주라는 식의 내용이었고요. 비록 부족하지만 지원방안이라고 할 수 있는 것이 2가지였습니다. 하나는 휴게시간동안 장애인의가족이 활동지원을 제공하는 것을 인정해 주는 것과 대체인력으로 투입되는 활동지원사에게는 30분당 5천원씩 월 50만원에 한해서 지원금을 별도로 지급한다는 내용이었습니다.

일단 내용은 차지하고라도 이게 실질적으로 사용이나 되고 있을지 궁금해서, 노동조합에서는 정보공개청구를 통해서 조사를 했습니다. 정보공개 청구를 한 대상기간이 2018년 7월부터 12월까지, 그리고 2019년 4월부터 8월 말까지, 해서 두차례 조사를 했는데요. 결과가 처참했습니다. 2018년 동안에는 가족지원 10명, 가족 외 대체인력지원은 1명이 투입되었고요. 그리고 2019년 동안에는 가족지원이 조금 더 늘어서 18명이 되었고요. 가족외 대체인력지원은 1명이었습니다. 활동지원을 이용하는 장애인이용자가 8만명이 넘는데요. 정말 처참한 실적이지요.

4) 왜 이 같은 결과가 나온것일까요!

2018년 6월에 이 지원방안이 발표되니까 여러 단체들이 반발을 했습니다. 그 중에서도 한국장애인부모회에서 가족에게 희생을 강요한다고 규탄했어요. 사실 말이 좋아 가족에 의한 대체근무 인정이지 가족희생방안이거든요. 가족분들이 직장생활 한다면 활동지원사 휴게시간에 맞춰서 집에 올 수 없습니다. 결국 활동지원사 휴게시간 때문에 가족 1명이 직장을 그만두라는 말 밖에 안되거든요. 저희가 실태조사 하면서 발견한 부분이 있는데, 가족지원 하시는 분들의 성별이 모두 여성입니다. 돌봄노동이 여성에게 전가되는 차별적 행태가 정부의 지원방안에서 반복되는 겁니다.

또 가족외의 대체인력에게는 지원금을 준다고 해도, 그 일을 할 사람이 없습니다. 저희가 실태조사 하면서 대체인력을 구하는 활동지원기관의 담당자 분들의 이야기를 들을 기회가 많았는데요. 일단 지방으로 가면 갈수록 교통편이 좋지 않아서 일할 사람을 구하기가 힘들다고 말씀을 하세요. 30분 일하려고 오가는데 2시간을 써야 하는데, 거기다가 지원금이 겨우 5천원이라는데 대체인력이 구해지겠냐는 거에요. 그런데 생각해보면 이런 사정은 서울같은 대도시라고 해도 크게 다르지 않습니다. 30분이라는 초단시간 노동조건을 노동자 입장에서는 받아들이기 힘들지요. 일할 사람 구할 수가 없습니다.

5) 그럼 활동지원사의 업무 특성에 맞지 않는 휴게시간 때문에 활동지원사와 활동지원서비스 이용자인 장애인들이 겪는 어려움에 대해 사례를 들어주시겠습니까.

저희가 경기도 모 기초자치단체와 협력하여 설문조사를 한 게 있는데요. 그곳에 많은 활동지원사분들이 속에 있는 말을 주관식으로 써주셨어요. 그 중에 몇 개 골라 읽어드리면 될 것 같은데요.

“휴게시간에 쉬고 싶지만 천방지축 어디 튈지도 모르는 이용자를 혼자 두고 쉬지 못하니, 오히려 근무시간만 30분 또는 1시간 더 늘어나 더 피곤합니다.”

“4시간 근무하고 1시간 휴게하는 그 시간에 이용자님이 무척 불안해 하고 계십니다. 이용자 케어를 하다가 시간이 되었다고 하던 일을 그만 두고 휴게시간 갖는다는 게 이해가 안돼요. 그렇다고 1시간 걸리는 집에 갔다 올수도, 다른데 간다고 해결되는 것도 아니고.”

“외출 시 차량 이동 중에도 휴게시간이 되면 단말기를 종료해야 하고, 일은 다하고 퇴근 시간만 늦춰져 마음이 불편해요. 외출 시 길을 가다가도 정해진 휴게시간이 되면 단말기를 종료해야 되니 누구의 휴게 시간인지. 월 1회 만이라도 유급 연차가 있으면 좋겠어요.“

“치료실 가서 대기하면서 휴게를 찍고 있어요. 깜박하고 운전하다 다시 시작을 하려다 사고 날 뻔한적도 몇 번 있어요. 4시간, 8시간, 휴식시간이란 혼자서 무슨 일이라도 할 수 있는 사람이 가능하다고 생각해요.”

“휴게시간은 현실적으로 타당하지 못한데 시와 센터에서 강압휴게를 강요하기에 단말기는 종료하고 실제로는 일을 합니다. 이러한 불이익, 임금체불과 휴게보장을 이번 실태조사를 통하여 바로잡아 주시길 간절히 청합니다.”

6) 그렇다면 이 같은 어려움과 문제 해결을 위해 활동지원사들이 바라는 ‘휴게시간저축제’는 무엇인지 설멍해주시겠습니까.

지난 9월에 윤소하 의원 등 12명의 국회의원께서 ‘장애인활동지원에관한법률 일부개정안’을 발의했어요. 사실 휴게시간 저축제 외에도 장애인분들을 위한 개정부분도 함께 넣었는데요. 휴게시간저축제만 설명드리자면, 활동지원사의 휴게시간 적용이 어려운 현실을 감안해서, 휴게시간은 하루 최대 1시간까지 단축할 수 있게 하고요. 그 단축된 휴게시간에 대한 보상으로 유급휴일을 제공할 수 있도록 하고 있습니다. 그리고 활동지원사가 유급휴일을 사용하는 동안 그 기간동안 대체인력을 신청할수 있도록 했습니다.

7) 개정안이 통과될 경우, 그동안 드러났던 문제들이 해결될 수 있을까요?

저희가 ‘휴게시간 저축제’를 주장할 때 가장 고민이 되었던 건 휴게시간을 빌미로 시행되는 활동지원사들의 무급노동을 어떻게 막을건지가 가장 핵심이었습니다. 그런데 그렇다고 해서 노동자의 쉴 권리를 포기할 수도 없었고요. 또 장애인이용자에게도 끊김없는 서비스가 제공되어야 한다는 점도 고려해야 했습니다. 이러한 것들을 종합적으로 고려하였을 때, 휴게시간 제도 자체가 노동자의 건강권을 보장하기 위해서 나온 것이라면, 근무 도중에 30분이나 1시간으로 부여되는 그 형식에 집착할 것이 아니라 장애인이용자에게 끊김없는 서비스를 제공하면서도 노동자가 정말로 마음놓고 쉴 수 있는 대안을 고민한 결과가 휴게시간 저축제이고요. 사실 정부의 지원방안에서 대체인력을 구할수 없었던게 30분이라는 초단시간 노동조건이 이유였거든요. 그런데 휴게시간 저축제로 유급휴가를 가는동안에 투입되는 대체인력의 노동시간은 이보다는 조금 더 길어지는 측면이 있습니다. 그래서 아무래도 현재의 활동지원제도 하에서는 이 방안이 최선이지 않을까 생각합니다.

8) 그럼, 국회에 한 말씀해주시겠습니까.

이제 회기가 정말 얼마 남지 않아서, 이 법안이 폐기될까 두려움이 많습니다. 법안이 폐기되면 처음부터 다시 논의를 시작해야 하는데요. 활동지원사분들이 희망을 갖고 일할 수 있도록 하루속히 법안을 통과시켜주셨으면 좋겠습니다.

안녕하십니까 전국활동지원사지부 사무국장 전덕규입니다.

사회서비스제도개선공동행동이 함께 활동한지도 벌써 3년이 되었습니다. 장애인활동지원분야에서 수가인상률이 최저임금인상률을 쫓아가지 못해 법정수당조차 지급할 수 없는 문제가 불거진 때가 2015년입니다. 2015년부터 수가로는 주휴수당조차 보장할 수 없었습니다. 물론 그 이전부터 활동지원제도는 노동자의 권리를 보장할 수 없었습니다. 근 1~2년 사이에 부각된 휴게시간 문제도 사실 그 이전부터, 제도의 초기부터 노동자에게 휴게의 권리를 보장해야 했다는 사실이 드러나고 있습니다. 이렇게 계속해서 노동자의 권리와 관련한 문제가 드러나고 있는 것은 제도 설계 자체가 잘못되었기 때문입니다. 사회서비스가 바탕하고 있는 바우처제도라는 설계 자체가, 노동자의 권리를 고려하여 설계된 것이 아니라, 이용자의 시간과 노동자의 임금을 시간당 수가라는 획일적 기준으로 판단합니다. 이러한 제도는 장애인이용자의 권리도 노동자의 권리도 또 더 나아가 활동지원기관의 운영조차도 보장하지 못함이 여러 방식으로 드러나고 있습니다.

2020년 최저임금이 발표되었습니다. 역대 세 번째로 낮은 인상률이라고 합니다. 소득주도성장, 최저임금 1만원을 공약한 문재인 대통령 임기 내에 이루어진 일이라고는 믿기 힘든 결과입니다. 최저임금이 낮게 인상된 만큼 사회서비스 수가는 낮게 책정되어도 괜찮으니 안심해야 할까요. 최저임금 인상률 발표 이후, 저는 공동행동의 수가인상 요구 액수를 더 높여야 한다고 주장했습니다. 이제 최저임금 기준을 벗어나 더 높은 요구를 하자. 언제까지 사회서비스노동자는 최저임금에 머물러야만 하는가. 제조업 시중노임단가 혹은 생활임금. 이제 우리도 우리의 노동에 대해서 그 정도 수준은 주장할 수 있어야 하지 않겠는가. 라고 말했습니다. 그런데 이런 반론이 나왔습니다. “기관에게만 이익이 되어 기관난립 등의 부작용이 있지 않을까요?”

노동자의 입장에서 수가인상을 요구할 때 드는 고민이 있습니다. 수가가 인상되면 이 수가가 노동자의 처우개선으로 직접적으로 이어질것인가 하는 질문입니다. 사실 2019년은 그렇지 않음을 보여주는 한해였습니다. 물론 여기 함께 투쟁하는 여러분들은 그렇지 않으리라 믿습니다만, 사회서비스 현장에도 나라세금 통해서 이권을 취하려는 사람들이 많이 있습니다. 공동행동이 열심히 투쟁해서 2018년 2019년 수가의 대폭적 인상이 있었습니다. 거기에 더해 일자리 안정자금도 지원되었습니다. 주휴수당은 줄 수 있다고, 조금 노력하면 연차수당도 줄 수 있다고 판단되었습니다. 하지만 여전히 기관 중에는 일자리 안정자금을 지급받고도 주휴수당조차 지급하지 않는 기관이 많이 있습니다. 그리고 참으로 안타깝게도 정부의 행정력은 너무나도 미약합니다. 정부는 일자리안정자금을 지급하고도 이에 대한 관리감독을 할 만한 행정적 여력이 없습니다.

지난 몇 년간 함께 공동행동을 하면서, 여러 기관의 사례들을 만났습니다. 노동자에게 근로기준법을 준수하여 법정수당을 모두 지급하면서 운영하다가, 도저히 운영하기 어려워 문을 닫는 기관도 보았습니다. 그런데 오히려 노동자 권리 보장하면서 운영하는 기관이 아니라, 노동자 권리 보장 않고 운영비 확보하는 기관이 정부로부터 더 좋은 평가를 받습니다. 노동자에게 돌아갈 임금을 운영비로 확보하고 사무실을 늘려 교육장, 서류시건장치 등을 확보하며 점점 거대해져가는 기관들이 눈에 띕니다. 이런 기관들이 오히려 평가에서 더 높은 점수를 받습니다. 일자리 안정자금 지원받고도 주휴수당 지급하지 않아도, 오히려 더 좋은 점수 받을 수 있습니다. 그리고 어느정도 운영비를 확보하고 은행 계좌에 돈이 들어있는 것을 정부가 알게 되면 이런 말을 합니다. “기관들 돈 많아요. 수가 인상 하지 않아도 근로기준법 충분히 지킬 수 있어요.” 그리고 인상되지 않은 수가 속에서 노동자 권리 지키려고 용쓰다가 결국 폐업하는건, 여기 공동행동에 참여하는 기관들이지 않을까 생각합니다.

오늘 우리 이 자리에 수가 현실화를 요구하며 모였습니다. 수가 인상을 요구하기 위해 모였습니다. 그런데 저는 한편으로는 수가를 더 인상할 것을 요구할 수 없게 만드는 제도적 요인들을 마주하게 됩니다. 운영비 확보에만 혈안이 된 기관들을 도덕적으로 비난할 수는 있습니다. 그런데 저는 그러한 기관들의 비도덕성이 정부의 무책임을 떠넘기기 위해, 정부가 조장하고 방관한 악행이라는 생각을 지울수가 없습니다. 왜 회계투명성을 확보하지 않을까요. 왜 기관 관리감독을 제대로 하지 않을까요. 그런 기관이 더욱 많을수록 정부는 수가를 인상하지 않아도 되고 사회서비스분야에 대한 책임을지지 않을 수 있습니다. 저는 결국 제도를 바꿔야 하지 않을까 생각합니다.

저희 지부는 5월 29일 청와대 앞에서 기자회견을 했습니다. 수가인상을 요구했고, 일자리안정자금이 대안이 아니니 수가를 인상하라고 요구했고요. 또 인건비와 운영비를 분리하여 기관운영에 투명성을 강화하라고 요구했습니다. 저는 오늘 이 집회가 지금 당면한 2020년의 수가인상을 요구하는 것 뿐만 아니라, 앞으로 이어질 투쟁에 대해서 상상하고, 각오를 다지는 그런 자리였으면 좋겠습니다. 우리가 왜 사회서비스 공공성 강화를 외치고 있는지, 왜 우리의 이름이 사회서비스 제도개선 공동행동인지 다시 생각하며, 우리는 이제 무엇을 더 요구할 것인지 무엇을 더 요구할 수 있는지를 각자 마음속으로 생각해보는 자리였으면 좋겠습니다.

구호외치며 발언 마무리하겠습니다.

– 사회서비스 공공성 실현하라!
– 사회서비스 방치 말고 바우처 수가 현실화 하라!
– 수가 현실화로 돌봄노동자 생활임금 보장하라!

이상입니다.

20190704 사회서비스공동사업단 기자회견_전국활동지원사지부_발언문

형식적 휴게는 근로기준법 준수가 아니다.

민주노총 공공운수노조 의료연대본부 전국활동지원사지부 사무국장 전덕규

안녕하세요. 전덕규입니다. 저는 이 자리에서 장애인활동지원현장의 휴게시간 문제에 대해 말씀드리고자 합니다. 오늘 발언에서 말씀드리고 싶은 내용은 1)일부 지자체를 중심으로 확산되고 있는 활동지원사의 형식적 휴게는 근로기준법 준수가 아니라 보다 큰 위법이라는 점을 지적하고 싶고요. 2)보건복지부는 활동지원사에게 휴게시간 권리를 보장하기 위한 현실적 대책을 마련하라고 요구하고 싶고요. 3)고용노동부는 최소한의 근로감독조차 제대로 하지 않을 것이라면 차라리 기초자치단체와 공단 공무원 여러분께 근로기준법과 관련한 소양을 가질 수 있도록 교육을 시행하라고 요구하고 싶습니다.

2018년 2월 28일 국회에서는 근로기준법이 개정되었습니다. 특례업종에서 여러 업종이 빠졌습니다. 제한 없는 연장근무 덕분에 사고도 많이 나고, 노동자들이 죽어나갔습니다. 우리사회가 이에 대한 문제를 심각히 여기고 여러 업종을 특례업종에서 제외한 것은 너무나도 반길 일입니다. 그런데 이러한 법률개정 이후에 휴게시간 미보장은 여전하거니와 임금삭감까지 초래하는 일이 일어날 줄 누가 알았겠습니까.

근로기준법 개정 후 보건복지부가 지자체로 발송한 공문에서는 근로기준법 개정으로 인해 휴게시간을 준수하여야 한다고 말하고 있습니다. 그런데 이 문구는 참으로 문제가 많습니다. 법률개정 이전에는 휴게시간 보장의무를 준수하지 않아도 된다는 의미를 내포하고 있으니까요. 특례업종의 의미와 실태를 거슬러 올라가 보면, 이 문구의 문제가 확연히 드러납니다.

2015년 법제처에서는 특례업종의 휴게시간과 관련한 법령해석을 한 바 있습니다. 민원인은 특례업종의 경우 휴게시간을 전혀 주지 않아도 괜찮은지 물었습니다. 법제처의 답을 요약하자면 휴게시간을 부여하는 시기만 ‘변경’할 수 있지, 휴게시간의 길이를 축소하거나 없애는건 위법이라고 말했습니다. 그런데 우리 현장은 어땠습니까? 2007년, 전국적으로 장애인활동지원제도가 시작된 이후 활동지원사는 휴게시간에 관한 어떠한 이야기도 들어본 바 없습니다. 10년이 지나는 시간 동안 전국적으로 명명백백하게 버젓이 벌어지는 근로기준법 위반상황에 대해서 보건복지부는, 그리고 고용노동부는 어떤 조치도 취하지 않았습니다.

보건복지부의 근로기준법 안내공문에 따라 기초자치단체에서 또 국민연금공단에서 현장의 활동지원기관에 근로기준법을 준수하라고 안내하고 강요합니다. 노동자의 권리로서 휴게시간을 보장할 것을 지시하는 것이 아닙니다. 그들이 으레 그랬듯, 문서만 만들어 오라고 강요합니다. 결국 활동지원사들은 쉴곳도 없이 대체인력 지원도 없이, 정말로 쉬는 것이 아니라 근무기록만 삭제하고 근무를 계속하고 있습니다. 이전에는 그저 휴게시간 없이 묵묵하게 일만 했다면, 이제는 휴게시간도 없고 거기에 더해 임금도 못받고 있습니다. 저는 이렇게 지도하고 있는 공무원 및 공단직원 여러분께서 현장에 보다 큰 위법을 강요하고 있다는 사실을 명확히 알아야 한다고 생각합니다.

2018년 6월부터 보건복지부는 휴게시간 권리 보장을 위해서 대체인력 지원이라는 걸 했습니다. 장애인활동지원서비스를 이용하는 8만 장애인 중 고작, 846명을 대상으로 하고 있습니다. 보건복지부가 실질적으로 지원하는 방안이라는 것은 두가지입니다. 중간에 30분이나 1시간만 투입될 대체인력에게 조금의 가산임금을 더해주거나, 가족이 근무할 수 있도록 해주는 것이 대책의 내용입니다. 현장의 모든 단위는 대책이 될 수 없다고 비판했습니다. 저희 지부는 보건복지부가 내어놓은 대체인력지원방안에 대해서 보건복지부가 모니터링 한 결과를 내놓으라고 몇 달을 실갱이 하다 결국 정보공개청구를 하여 실태를 파악했습니다. 846명의 대상자 중에서 가족 대체인력을 사용한 이용장애인은 10명, 대체인력을 지원받은 이용장애인은 1명에 불과했습니다. 이처럼 처참한 실패에 대해서 보건복지부는 계도기간이었으므로 실패가 아니라고 변명합니다. 그리고는 4월 18일 다시 또 대체인력 지원방안에 대한 안내 공문을 지자체에 보냅니다. 그리고 이를 받아든 지자체는 이를 다시 근로기준법 준수에 대한 안내로 받아들이고 활동지원기관에 형식적 휴게시간을 강요하는 행위를 반복하고 있습니다. 우리 지부는 기초지차단체와 활동지원기관과 이용자 노동자 모두 한자리에 모여서 이러한 상황에 대해서 이야기하고 또 이해하는 자리를 만들어 달라고 요구하고 있습니다.

저는 정말 공무원분들께 말하고 싶습니다. 우리는 휴게시간 관련해서 불법을 요구하고 있는 것이 아닙니다. 현재 실행되고 있는 바우처제도 기반의 활동지원제도는 노동자에게 사용자가 휴게시간을 보장할 수 있는 구조가 아닙니다. 지난 십수년간 휴게시간 단 1분 보장되지 못한 불법이 만연해 있었고, 그러한 사정은 전혀 나아지지 않았습니다. 지금도 휴게시간을 보장하고 있다고 말하는 기관들은 근로기준법에서 말하는 실질적 휴게시간을 보장하지 못하고 있습니다. 예나 지금이나 휴게시간 관련 근로기준법이 지켜질 수 없다면, 우리는 차라리 임금체불은 하지 말자고 요구하고 있는 것입니다.

저는 이번 가짜 휴게시간 부여 상황을 보면서 대한민국의 행정이라는 것이 법과 기준에 의해서 이루어지는 것이 아니라 무식한 공무원들의 권한남용과 갑질에 의해서 이루어진다는 것을 뼈저리게 느끼고 있습니다. 정말 필요하고 간절한 민원에는 자기 담당이 아니라며 내빼는 공무원들이, 왜 정작 자기가 잘 알지도 못하고 담당도 아닌 근로기준법 위반상황에, 그것도 노동자에게 득되는 방향이 아니라 실이 되는 방향으로, 불법을 더하는 방향으로 권한남용을 하고 있는지 정말 이해가 안됩니다.

이야기가 길었습니다. 앞서 말씀드린 것처럼 제가 하고 싶은 말은 세가지입니다. 형식적 휴게시간은 근로기준법 준수가 아니다. 보건복지부는 노동자 휴게권리보장을 위한 현실적 대책을 마련해라. 고용노동부는 근로감독 제대로 못하겠으면 무식한 공무원들 교육이라도 좀 해라.

이상입니다.

주최

빈곤사회연대 정책위원회

포럼 제목

반빈곤 정책포럼 - 문재인정부 시대, 반빈곤운동의 길찾기

일시

2017-12-06

장소

노들장애인야학

세션

세션 3: 사회서비스공공성확대, 어떻게 할 것인가?

토론문 제목

복지의 방향과 공단의 방향, 사회서비스공단 논의에는 없는 것

작성자

전덕규(전국활동보조인노동조합 사무국장)

들어가며 : 시설서비스, 사회서비스, 공공과 시장

사회적 권리로서의 복지가 정부에 의해 저절로 확대·유지된다면 좋은 일일 것이다. 하지만 복지는 투쟁을 통해 확보되어 왔고 시혜에 의한 복지는 쉽게 축소되었다. [발제문]에서는 한국의 사회서비스 변화과정을 70년대 생활시설서비스 중심, 90년대 이용시설 및 지역사회서비스 중심, 2007년 이후에는 사회서비스 바우처사업 중심으로 구분한 연구를 인용한다. 이 변화과정을 살펴보면 70년대부터 현재까지 복지의 변화 방향은 시설중심의 복지에서 사회서비스의 방향으로 변화하여 왔다. 그 이면에는 시설에 갇혀 사는 것이 얼마나 반인권적인지에 대한 문제인식, 지역사회에서 함께 어울려 사는 것이 사회적 권리로서의 복지를 보장하는 방법이라는 인식과 투쟁이 있었다고 보아야 할 것이다. 그것이 장애인 운동에서는 ‘탈시설 자립생활’로, 노인·장기요양 분야에서는 ‘현대판 고려장’을 벗어난 ‘Aging in place’로 표현되고 있다. ^[1]

한편으로 이러한 요구에 대응하는 정부의 태도는 미흡한 ‘재정적 지원과 소극적 관리감독’이었다. 그 지원 대상이 허가된 비영리민간인지, 신고된 영리민간인지, 수요자인지가 달라졌을 뿐이다. 정부는 그마저의 재정적 지원도 줄이기 위해 예산을 절감하기 위한 시도들을 멈추지 않았고, 장애인활동지원에 있어서 그 시도 중 큰 부분을 차지하는 것은 ①복지를 낙인화하는 부정수급 색출과 ②시설모델에 기반을 둔 정책으로 사회서비스를 대체하려는 시도^[2]였다.

사회서비스분야가 바우처 제도로 시행된지 10년이 지난 지금, 이제 시장화 정책으로는 공공성을 확보하기는커녕 애초에 기대한 시장의 경쟁조차도 이루어지지 않음을 확인할 수 있다. 기존의 제도에 대한 문제인식 속에서 사회서비스공단 논의가 촉발되었으나, 여전히 정부는 자신의 책임을 저버리고 있으며 복지를 권리로 보기보다는 예산낭비로 보고 있다는 혐의가 짙다.

그리고 그 결과로 과열된 사회서비스공단 논의 속에 예산이 많이 들며 국가책임성을 위해 전면적 개편이 필요한 분야는 모두 제외되고 수급권자 당사자는 논의 자체에서 소외되고 있는 것은 아닐까? 하는 의문이 본 토론자의 문제인식이다. 또 시장정책이 반영된 사회서비스 바우처 제도 중에서도 비교적 공공적 요소로 제도가 구성되어 있는 장애인활동지원에서 일어나는 문제들은 국가의 책임 없는 개별적인 제도변화만으로는 아무런 문제해결이 되지 않음을 보여주는 아주 좋은 실례라고 생각한다.

본 토론문은 활동지원현장의 문제를 통해 공단설립의 당위를 살펴보고, [발제문]에서 분석한 사회서비스진흥원 논의를 검토하고 [발제문]과 의견이 다른 부분에 대해 개진하는 순으로 토론을 진행하려 한다.

장애인활동지원에 있어서 현행 제도의 문제와 공단의 방향

바우처 제도의 한계 : 바우처 제도 폐지를 통한 국가책임 실현이 답

활동지원제도의 생성 이유와 목적이라고 할 수 있는 장애인의 자립생활 지원은 장애인의 자기결정권 존중이 중요한 한 축이다. 하지만 개인의 자기결정권을 자유롭게 보장하기 위해서는 유연성 혹은 예측 불가능성 속에서도 서비스 이용이 가능해야 한다. 문제는 이 유연성을 유지하기 위한 위험이 노동자에게 직접적으로 전가됨으로써 임금불안정과 고용불안을 초래한다.

자기결정권 존중과 고용안정성이 충돌하는 극단적 사례를 살펴보자면 휴업수당을 검토해 볼 수 있다. 서비스이용자와 서비스제공기관, 그리고 노동자가 합의하여 서비스를 제공하기로 계획하였으나, 서비스이용자의 사정이 생겨 서비스를 제공할 수 없을 경우를 가정해보자. 서비스이용자가 갑작스럽게 서비스 이용을 거부해도 활동지원기관이나 활동지원사는 이에 대한 대책이 전혀 없다. 활동지원기관은 이용자의 결정을 존중해야 하며, 실질적으로 많은 활동지원사들은 서비스 제공을 포기하고 임금을 받지 못하는 것이 부지기수이다. 허나 현행법은 근로자의 귀책사유 없는 임금상실의 위험을 보호하기 위해 휴업수당을 지급하도록 하고 있다.^[3] 법의 취지를 해석해 보자면, 경영자는 노동자에 대한 지휘 감독권을 가지되, 시장의 수요변동에 대한 예측 및 이에 대한 책임을 질 의무를 부과하고 있다고 할 수 있을 것이다. 만약 노동자가 휴업수당에 관한 권리를 주장한다면, 현재의 장애인활동지원제도는 사용자를 활동지원기관으로 함으로써 이 유연한 수요에 대한 위험을 활동지원기관에 지우고 있다.

사회서비스의 공공성을 감안할 때, 수요의 유연성과 고용의 안정성 요청이 충돌하는 이 같은 위험지점은 국가가 책임지는 것이 올바른 방향일 것이다. 현실은 노동자에게 전가되고 있으며 규범적으로는 위탁받은 민간기관이 책임을 져야 한다. 이 속에 국가는 없으며, 국가책임성은 현행의 바우처 제도로는 달성할 수 없다.

유연성에 대한 위험은 오로지 노동자와 기관에만 전가되지 않는다. 현행 바우처 제도는 중증장애인의 생존권이라고 할 수 있는 활동지원서비스를 사용가치의 측면에서가 아니라 교환가치의 측면에서 바라본다. 생활 및 생존에 필요한 서비스 시간 단위로 급부를 제공하는 것이 아니라, 화폐단위로 바꾸어 바우처를 지급한다. 이 때문에 서비스 이용자들은 명절을 두려워한다. 제공인력에게 지급되는 가산수당^[4] 때문에, 명절이 길면 길어질수록 사용할 수 있는 서비스 시간이 줄어든다.^[5] 이는 공공재 영역에서 생존권 보장을 위해서 제공되어야 할 서비스가 실질적 급부차원에서 보장되는 것이 아니라, 교환가치로 지급됨으로써 발생되는 폐단이라고 할 것이다.

결론적으로 노동자의 권리와 장애인의 권리를 비용획일적으로 계산하여 이를 일치시키고자 하는 현행 바우처 제도는 장애인이용자와 노동자에게 모두 한계를 가지는 제도이다. 장애인은 장애인이 필요한 서비스 시간을 급부로 제공받도록 하며, 노동자에게는 노동자의 권리를 보장하기 위한 국가책임의 직접고용 및 월급제 실현이 필요하다.

허가제/신고제, 영리/비영리라는 구분

공급자의 성격

[발제문]에서 한국 사회서비스의 제도변화를 살피며 언급하는 몇 가지 제도들이 있다. 허가제/신고제, 영리/비영리의 구분이다. 장기요양의 경우 공급자격을 영리기관에도 열어두고 있으며 신고제로 운영하고 있다. 영리기관의 난입과 잦은 개·폐업은 시장화의 극단적 폐해를 보여주는 듯하다. 따라서 비영리기관을 공급자로 제한하자는 주장이 가능하다. 하지만 장애인활동지원의 경우 비영리민간 공급자 중심으로 한 허가제의 공급구조를 갖고 있다. [발제문]에서는 한국의 사회서비스공급구조 변화를 비영리민간과 시장으로 구분하여 변화추이를 바라보고 있으나, 공급체계와 관련한 선행검토에서 비영리법인 또한 “공공성을 담보하고 있다고 보기 어렵기 때문에 민간으로 분류하는 것이 타당”하다고 말하고 있다. 결론적으로 활동지원제도의 현재를 살펴보자면 비영리기관을 공급자로 제한한다고 해도 다른 조치가 함께 이루어지지 않으면 현재의 상태가 크게 개선되기를 기대할 수는 없다. 특히나 이러한 구분의 무의미성에 대해서 지적하는 것이 중요한 이유는 [발제문]에서도 언급하듯이 문재인 대통령은 대선공약으로 사회경제기업을 통해 돌봄 서비스를 확충하겠다는 내용을 제기하였으며 이는 현행의 민간위탁과 다르지 않다.

기관은 운영에 있어서 운영비 확보가 시급한 문제이고, 서비스 수가가 통제되는 상황에서 기관이 운영비를 확보할 수 있는 전략은 ①노동자들의 권리를 축소하는 방법과 ②장애인이용자의 권리를 축소하는 방법이 있다. 기관이 운영비 확보를 위해서 활동지원사들의 노동권을 축소시키는 전략은 비영리 기관이라고는 하지만 일반적인 자본가의 모습과 크게 다르지 않다. 불법적 포괄임금제도는 전국의 활동지원기관이 기본적으로 도입하고 있는 상황이며, 노동시간 제한을 통한 여러 기관으로 쪼개기를 통해 노동자 권리를 축소하는가 하면, 휴게시간을 보장하라는 근로기준법을 들어 실 근무시간보다 적은 시간을 노동시간으로 인정하여 임금을 삭감하고 10분단위의 휴게시간으로 쪼개어 보장하는가 하는 사례도 있다.^[6] 수당지급을 피하기 위한 불법적 탄력적 근로시간제를 도입하고, 부당해고와 4대보험 사측부담분을 활동지원사에게 전가하며, 체불임금에 대한 포기각서를 요구하는 사례들은 반복적으로 발생하고 있다.

이 같은 활동지원기관의 노동자 권리 무시는 더 나아가 장애인이용자에 대한 권리 무시로 이어지기도 한다. 운영비 확보를 위해서는 적은 시간에 많은 바우처 수익을 남겨야 한다. 근로계약은 최저임금을 기준으로 하고 법정수당은 그 기준으로 50%를 지급해야 하지만, 야간과 휴일의 경우 바우처수가 기준으로 50%의 수익이 더해진 다는 점을 악용하여 장애인이용자에게 야간과 휴일에 활동지원서비스를 사용하도록 강요하는가 하면, 법정수당 발생을 이유로 야간과 휴일에 서비스를 이용하지 못하도록 통제하는 활동지원기관의 사례가 있다. 활동지원기관과 활동지원사 간에 분쟁이 있는 경우, 해당 활동지원사의 서비스 제공을 불안정하게 만들기 위해 해당 활동지원사를 이용하는 장애인이용자에게 서비스계약종료 등을 이유로 서비스제공을 거부하는 사례도 늘어나고 있다. 이러한 문제들이 발생하고 있음에도 중앙 정부와 지방자치단체는 기관운영상의 문제라는 이유로 책임을 회피하고 있다. 활동지원 노동자의 권리가 무시되고 보호되지 못하는 논리와 장애인이용자의 자기선택권과 활동지원을 받을 권리가 방기되는 배경에는 [발제문]에서도 언급하고 있는 것처럼 ‘민간위탁사업은 서비스구매계약으로’ 해석 가능하다는 논리가 존재하고 있으며, 이를 통해 정부는 모든 법률적 책임으로부터 벗어나고 있다.

소극적 규제와 강력한 규제, 그리고 경쟁의 성격

결국 현장에서 이처럼 노동자와 이용자의 권리를 무시하는 일이 벌어지고 있는 것은, 국가가 관리감독을 제대로 하고 있지 않아서 일 것이다. 국가는 기관들에게 노동자의 권리보장에 대한 규제는 전혀 하고 있지 않다. 기관이 이용자의 권리를 침해한다고 해도, 그것은 이용자가 시장원리로 타 기관을 선택하면 될 사안이며, 운영상의 문제이므로 간섭할 수 없다는 태도를 취하고 있다. 기관들은 국가가 과도하게 규제하고 있다고 아우성이지만, 이 규제의 성격이 중요하다. 활동지원 현장에서 느끼는 정부의 관리감독은 부정수급 색출에만 집중되어 있다. 장애인이용자에게 본 서비스를 제공하는 것과는 별도로 요구되는 서류업무는 서비스의 질 개선을 위한 목적이 아니라 부정수급을 막기 위한 장치일 뿐이다.

이런 상황에서 기관들은 질 좋은 서비스를 제공하기 위해 경쟁하지 않는다. 장애인이용자들도 서비스의 질 차이로 활동지원기관을 찾지 않는다. 서비스의 질은 직접 얼굴을 마주치는 활동지원사의 역량에 따라 달라지지 활동지원기관에 따라 달라지지 않는다. 장애인이용자 혹은 활동지원사가 함께 손잡고 활동지원기관을 찾는 현상은 장애인이용자에게 활동지원기관이 어디든 상관없다는 현실, 그리고 어떤 기관이 질 좋은 서비스를 제공하는지 평가하고 판단하기가 쉽지 않은 문제라는 점을 잘 보여준다.

이런 상황에서 좋은 평가를 받는 기관은 노동자를 잘 착취하여 시설을 잘 갖추는 소위 규모의 경제를 갖춘 기관들이다. 정부가 시행하는 평가 기준은 부정수급 관리감독을 잘 하고 있는지, 그리고 제반 시설이 잘 되어있는지 등이다. 장애인이용자의 서비스 평가는 변별력을 갖기 힘들다. 결국, 제공인력의 노동권을 보다 잘 보장하는 기관이 높은 점수를 받는 것이 아니라, 장애인이용자의 심기를 거스르지 않는 한도 내에서(사실 이미 심기를 거스르는 기관은 이용하지 않는다), 활동지원인력이 부정수급하는지 보다 잘 노동감시 하며, 보기 좋은 부동산을 확보한 기관이 좋은 평가를 받는다.

신고제와 허가제, 진출입의 통제

앞서 말한 것처럼 정부가 무엇을 중점적으로 보는가는 시장 경쟁의 성격을 좌우하며, 규제자가 올바른 기준을 가지는 것이 중요함은 두말할 것도 없다. 그렇다면 현 시스템에서 규제자가 올바른 기준을 가졌을 경우 그에 대한 집행력을 가지기 위해서는 어떤 조건이 필요한지에 대해서 고민해 볼 필요가 있다.

활동지원기관에 대한 관리감독 책임은 지방지차단체에 있다. 활동지원기관이 운영을 잘못한다 하더라도 지자체 입장에서는 기관에 대한 지정취소가 벌어질 경우 기존이용자와 노동자를 어떻게 처리할 것인지에 대한 문제가 골칫거리다. 특히 사업공모에 응하는 기관이 적은 지방으로 갈수록 이런 문제는 심해진다. 지방으로 갈수록 지자체가 기관을 장악하는 능력이 약한 경우가 많은데, 이는 공공성을 강화하기 위해서 해결해야할 문제이다. 허가제와 허가갱신제가 있다고 하더라도 지방정부가 실질적으로 진출입을 통제하기 위해서는 정부 자체에서 이용자와 노동자를 안정적으로 수용할 수 있는 인프라 자체를 구축하고 있어야 한다.

국가 직영 기관, 공공거점기관의 필요

민간위탁기관을 중앙에서 컨트롤 할 수 있는 기관이 부재한 상황에서는 활동지원제도상의 매칭문제가 항상 발생한다. 타 기관을 이용하는 장애인이용자와 활동지원사는 서비스를 제공할 수 있는 시간과 이용하고자 하는 시간이 일치함에도 단지 기관이 다르다는 이유로 정보를 얻지 못하는 경우가 있다. 기관들은 장애인이용자가 수입원이며 이러한 정보를 공유하지 않는다. 하지만 활동지원제도가 중증장애인의 생존권을 보장하기 위한 제도임을 생각해보면, 이 같은 정보의 문제가 발생해서는 안 된다. 지자체별로 거점기관을 두고 지역 장애인이용자와 제공인력에 대해 조절해준다면, 매칭문제는 덜 발생하게 될 것이다.

인력의 긴급한 사정으로 서비스를 제공받지 못할 경우 등에 대한 대비를 위해 거점기관에서는 긴급한 상황을 대비한 상시 대비인력이 고용되어야 한다. 공공 거점기관은 서비스제공에 있어서 그 책임성도 강화해야 한다. 기존의 활동지원기관들은 서비스제공을 거부할 수 없도록 하고 있으나, 인력수급 문제가 있을 경우 예외적으로 서비스제공을 거부할 수 있다. 서비스대상자의 생존권과 관련된 사회적 권리로서의 활동지원을 제공받을 권리에 있어서 이러한 예외가 인정되어서는 안 될 것이다. 이는 장애인이용자들에게 안정적 서비스를 제공함으로써 제도 자체의 공공성에 큰 기여를 할 것이다. 뿐만 아니라 중간관리자들은 사례관리 등의 업무에 보다 집중할 수 있는 구조를 만들어야 한다.

무엇보다 현재처럼 여러 기관에 찢어져 고용되어 노동자로서의 권리를 보장받지 못하는 경우를 피하기 위해서는 서비스 제공에 있어서 연계기관이나 서비스이용자의 집으로 파견되어 급부를 제공하더라도, 고용주체를 일원화하는 고용의 통합이 필요하다.

사회서비스 공단을 둘러싼 주요 쟁점에 대한 의견

국가책임 결여된 진흥원

이러한 현장의 문제와 필요를 해결하기 위해 공단이 대안으로 지속적으로 제시되었다. 하지만 문재인 정부는 공약을 폐기했다고 보아도 무방하다. 공단논의에서 핵심적인 부분이라고 할 수 있는 공공인프라 구축과 국가가 책임지는 고용, 예산지원에 대한 부분은 모두 폐기되었다. [발제문]에서 분석하는 것처럼, 사회서비스진흥원은 명칭만 바꾼 것이 아니다.

진흥원은 “모니터링 및 평가, 네트워크 구축, 교육 강화, 컨설팅 등 운영지원, 조사 통계등의 사업”을 할 것이며 이는 “사회서비스 영역별 표준운영모델과 지침을 만들고 이를 가이드라인으로 삼아, 민간에 적용”하여 민간을 규제하겠다는 시도로 볼 것이다. 허나 [발제문]에서도 이미 지적한 것처럼, “공공인프라 및 예산 확충이 전제되지 않는다면 사상누각”이 될 것이 뻔하다.

진흥원이 제공할 것으로 예상되는 서비스들을 하나하나 뜯어보자면 현장에서 나아질 구석이 전혀 없다. ‘모니터링 및 평가’는 이미 부정수급 단속이라는 명목으로 층층이 겹쳐진 국가기관들을 통해서 이루어지고 있으며, 좋은 서비스를 위한 조건을 만들어 주지 못하는 한 의미가 없다고 할 것이다. ‘네트워크 구축과 컨설팅 등 운영지원’은 이미 지역별 민간기관 간에는 기관운영상의 문제를 서로 논의하기 위한 네트워크가 구축되어 있으며, 이 네트워크를 통해서 어느 정도의 서비스량이면 운영이 가능한지, 운영비를 확보하기 위해 어떤 조치를 취하는지 등의 정보는 모두 공유하고 있다. ‘교육’을 강화하고 ‘조사 및 통계’를 낸다고 해도, 교육받은 당위를 실현할 수 있는 조건과 조사한 문제를 국가가 책임지고자 하는 의지가 없다면 모두 의미가 없는 것이다.

무엇이든 포함할 수 있는 추상적 포괄보다, 어느 하나 빼놓지 않는 구체적 명시가 중요

사회서비스공단관련 법률의 제정은 정부가 사회서비스를 책임지고 운영하고자 할 때, 이를 시행할 수 있도록 법률적 근거를 마련하는 것과 동시에 사회서비스를 책임지도록 하는 의무를 부과하기 위함이다. [발제문]에서는 “법 차원에서 사회서비스 사업 범위를 정하는 것은 결국 배제하는 영역이 발생할 수밖에 없”으므로 사업 종류와 범위를 지자체의 재량으로 두자고 주장한다. 하지만 이론적 배제를 이유로 미래에 주장될지도 모를 사회서비스를 위해 지금 당장 요구되어야 할 사회서비스를 주장하지 않는 것은 어리석은 일이라고 생각한다. 법률이 작동하는 방식을 구체적으로 살펴야 한다. 정부와 지자체는 법률에 명시되어 의무가 있다고 하더라도 시행하지 않는 경우가 많고, 해도되고 안해도 되는 것은 안하는 경향이 있다. 추상적 포괄로 명시할 경우, 지자체에 사회서비스와 관련한 책임을 질 의무가 있음을 주장하고 요구할 때, 해당 사회서비스가 포함되는지 포함되지 않는지 여부를 놓고 또다시 해석투쟁을 벌여야만 한다. 기존의 사회서비스 분야 어느 하나 놓치지 않고 구체적으로 명시하여 지방자치단체의 책임을 명백히 하되, 사회적 요구에 따른 새로운 사회서비스 분야는 가능성과 재량의 영역으로 열어두어 이후의 투쟁을 대비하는 입법기술이 적절하다고 생각한다.

정부의 경향 분석

[발제문]에서는 ‘인력 파견형’으로 운영되는 서비스를 ‘우선대상’으로 하자는 기존의 한 연구를 비판한다. [발제문]이 말하는 것처럼, 비용-효과 등을 중심으로 단순히 비용과 시간이 많이 드는 사업을 후순위로 미루는 것은 문제가 있다. 이를 기준으로 우선사업 범위를 판단하는 것은 타당하지 않다. 이러한 시각은 정부의 예산중심적 시각과 별반 다르지 않기 때문이다. 하지만 그렇다고 하여 우선사업 범위에 대한 판단을 유보하는 것도 미흡하다. 정부가 이미 예산논리에 매몰되어 있음은 명백하고 정부의 정책방향은 비용이 안 드는 방향으로 진행되고 있다. 분명한 것은 이러한 경향에 대한 어떤 대처가 필요하다는 점이다.

진흥원이든 공단이든 정부가 어떤 변화를 시도할 순서는 아마도 공공센터, 시설, 재가서비스 순서가 될 것이라고 토론자는 짐작한다. [발제문]에서도 말하고 있듯이 진흥원은 공공센터를 위탁전환하는 것이 핵심이고, 국공립시설의 경우 아주 일부에 지나지는 않지만, 직접고용이나 월급제 등을 기대할 수 있는 여지가 있다. 하지만 재가서비스의 경우 보건복지부가 말하는 대상에서 원천적으로 제외된다.

[발제문]에서도 말하는 것처럼 “사회서비스의 가장 큰 특징은 고도의 노동집약적인 서비스를 제공한다는 점이다. 이런 점에서 사회서비스는 고용과 긴밀한 관계를 형성하는데, 사회서비스의 좋은 일자리 확대는 자연스레 서비스의 질 향상과도 연결된다.” 사회서비스에 요구되는 인프라라는 것은 단순한 물적 조건을 말하는 것이 아니라, 종사자의 노동조건을 향상시키기 위한 책임을 부여하는 단계로 보아야 한다. 인프라만 확충한다고 하여 사회서비스 질 향상이 저절로 되는 것은 아니다. 인프라 확충을 통해 종사자의 노동조건에 대한 국가책임성이 확인된 후, 종사자의 노동조건을 개선할 수 있는 능력이 있어야 하며, 노동조건이 개선되고 나서 사회서비스의 질이 향상되는 것이다. 이쯤 되면 토론자는 예산이 많이 필요한 것은 ‘인프라 구축’일까, ‘인건비’일까? 라는 질문을 던져보고 싶다. [발제문]에서는 오히려 “국공립어린이집이나 공공요양시설 등의 사회서비스공단 전환은 장기적으로도 불가능”하게 된다고 기존 연구의 기준을 비판적으로 보고 있으나, 국공립어린이집이나 공공용양시설의 사회서비스공단 전환에서 부담이 되는 것은 ‘인프라 구축’뿐만 아니라 국가가 책임을 인정하는 순간 부담해야할 ‘노동조건개선 비용’이 더욱 부담되는 것은 아닐까? 결국 정부의 정책선호도가 공공센터, 시설, 재가서비스 순서로 나열되는 것은 ‘인프라 우선구축’이냐 ‘인력파견형 우선 지원’이냐의 대립이 아니라, 노동조건개선비용이 적게 드는 순서로 나열되는 것이라고 생각한다.

정부의 경향 속 복지의 방향에 대한 고민 - “나는 일자리가 아니에요.”

여기서 중요한 것은 이러한 정부의 경향 속에서 우리는 어떤 대처를 하느냐 하는 질문이다. 본 토론자는 이에 대한 대답이 복지의 방향에 대한 고민에서 찾아져야 한다고 생각한다. 그리고 복지의 방향에 대한 고민에서 빼놓지 않고 이야기를 들어야 할 중요한 주체는 서비스 이용 당사자들이라고 생각한다. 공단 논의에 대해 한 장애인이용자에게 의견이 어떤지를 물어본 적이 있다. 그는 사회서비스 공단을 둘러싼 논의가 일자리 논의 중심으로 이루어지는 것에 불쾌감을 표했다. 자신은 누군가에게 일자리를 제공하기 위한 존재가 아니라는 것. 우리가 사회서비스의 공공성을 고민할 때 빠트리지 말아야 할 중요한 지점이라고 생각한다. 노동권 없는 공공성은 허구이지만, 공공성이 곧 노동권은 아니다. 사회서비스는 복지에 대한 사회의 요구와 투쟁을 통해 획득된 것이고 이는 공공성 고민에서 빠트리지 않고 고민해야 할 중요한 요소이다.

장기요양서비스를 받는 노인은 요양시설에서 서비스를 받기를 원할까 자신이 살던 집에서 늙기를 원할까? 장애인 당사자는 시설에서 살기를 원할까 지역사회에서 함께 섞여 살기를 원할까? 어린이집에 다니는 어린이들은 으리으리한 어린이집을 원할까, 아니면 보육교사당 아동비율이 낮아 좋은 돌봄을 받을 수 있는 어린이집을 원할까? 산모는 어떤 공단의 모습을 바라고 있을까? 본 토론자는 국가가 책임지기를 가장 기피하는 사회서비스 분야이자, 복지의 과제이자, 또 당사자들이 가장 원하는 서비스로서 재가서비스를 강조하고 싶다. 공단논의에 있어서도 가장 후순위에 시행될 것이며 가장 많은 투쟁을 필요로 하는 분야일 것이다. 그리고 우리는 당사자와 함께 공공성을 논의하고 서로를 설득하는 과정을 통해서 공동의 목표를 발견할 수 있을 것이며, 연대형성이 가능하리라 생각한다.

제목

바우처 제도의 구조적 문제와 공공성의 회복/장애인활동 지원제도를 중심으로

작성자

전덕규 성동장애인자립생활센터 활동보조인

들어가며

• 장애인활동지원제도는 장애인당사자의 적극적 요구와 투쟁에 의해 2007년부터 전국적으로 도입되었으며 법이 제정되어 2011년부터 시행되었음. 당사자의 필요에 의해 생긴 제도이므로 당사자를 고려하는 것은 당연함.
• 하지만 서비스가 전달되는 과정이 당사자와 무관하지는 않음. 시장경쟁과 당사자 선택권이라는 명목으로 바우처 제도가 도입되었으나 시장경쟁이 이루어지기 위한 조건, 당사자 선택권이 행사되기 위한 조건은 검토되지 않았음.
• 결과적으로 장애인활동지원제도의 현장에서는 시장경쟁을 찾아볼 수 없으며, 당사자 선택권은 위협받고 있는 상황임.
• 장애인의 자유를 보장하는 조건은 실질적으로 서비스를 제공하는 제공인력의 존재임. 인력수급이 원활하지 않은 현재의 조건은 복지종사자에 대한 일자리정책이 복지서비스와 얼마나 긴밀한 연관이 있는지를 보여주고 있음.

낮은 수가

• 활동보조인의 급여수준은 최저임금에 따른 법정수당을 지급하지 못할 정도로 열악.
• 2017년 활동지원 수가 결정과정에서 3주체(장애인단체, 제공기관단체, 노동자단체)모두 수가의 획기적 인상을 주장함.
• 하지만 수가는 240원(2.7%) 오름. 이는 최저임금 440원(7.3%)상승에 훨씬 못미치는 수준.
• 활동지원수가는 당사자들의 참여 없이 보건복지부장관의 고시에 의해서 걸정됨(장애인활동 지원에 관한 법률 [법률 제13664호, 2015.12.29., 일부개정] 제32조). 담당 공무원과 장관은 일선에서 일어나는 노무관리와 관련한 갈등을 이해하기 어려워함.
• 결국 예산논리에 밀려 활동지원수가는 낮은 인상을 반복, 현재는 최저임금에 따른 법정수당중 최소한의 수준이라고 할 수 있는 주휴수당을 지급하기 어려울 정도의 상태임.
• 2017년 수가가 낮게 책정됨으로써 이 간극은 더 커질 전망.

책임 외면하는 활동지원기관

• 활동보조인의 열악한 노동조건은 노동자의 권리에 대해 무지하며 책임을 외면하는 활동지원기관도 중요한 요인.
• 이같은 사실은 [발제1]의 연구에서도 드러남. [발제1]에서 말하는 것처럼 시급의 구성요소에 대한 기관의 이해는 천차만별. [발제1]은 “장애인활동보조의 경우 영리기관은 시급 8,445원”이라고 조사되었다 말하고 있음. 이를 지급임금의 시간분할액으로 이해할 경우 기관이 활동보조인에게 쓰는 인건비성 비용이 정부가 기관에게 지급하는 활동지원수가액을 넘어섬. 2016년 활동지원수가는 9,000원. 활동보조인에게 지급된 금액이 8,445원이라고 가정할 경우, 퇴직적립금은 703.75원이되고 4대보험 사측부담분(최저수준인 상시근로자 150인 미만을 가정)은 784.6395원. 이 총합은 9,933.39원이 되는데 수가를 웃도는 수준. 불가능한 지급금액. 활동지원기관은 시급에 퇴직적립금과 4대보험 사측부담분을 포함하여 답하기도 함. 이는 개별기관이 노동자를 위해 많은 노력을 하는 것처럼 착각을 불러일으키고 활동보조인의 임금이 높은 것으로 착각하게 만들기도 함. [발제1]의 해당 조사는 개별 응답자가 시급을 각각 어떻게 이해하였는지 검토가 필요해 보임.
• 활동지원기관의 노동자권리에 대한 무지를 언급하는 이유는 활동보조인의 불안정한 고용형태와 직접적 연관이 있기 때문. “일이 중단될 경우 계약기간이 해지”되기도 하는 상황은 부당해고에 해당. 활동지원기관은 활동보조인과 근로계약을 맺었으며 일거리를 지속적으로 제공해야 할 의무를 지님. 하지만 이에 대한 책임을 외면하고 근로계약을 종료하는 방식으로 해결. 이는 [발제1]에서 말하는 근로조건 실태에서 근로계약기간이 “‘6개월~1년’이 응답자의 2/3 이상”인 요인임. 근로계약만 지켜도 이 기간은 상당히 늘어날 것. 근로계약을 유지할 경우에도 근로기준법에 따라 휴업수당을 지급해야 하지만 이는 이루어지지 않고 있음.
• 활동지원기관이 노동자의 권리에 대해 잘 알고 있다고 해도 기관은 운영비 확보에 어려움을 겪음. 활동지원기관은 활동보조인의 노동조건을 후퇴시킴으로써 이윤을 얻어 운영비를 확보하려는 강력한 유인을 가짐. 이는 수당지급을 피하기 위한 노동시간 제한, 탄력적 근로시간제 도입, 부당해고와 일을 하지 않을 경우 4대보험 사측부담분을 활동보조인에게 전가, 수당을 정당하게 지급하는 것이 아니라 항목만 명시하여 노동청 감사를 피해가기 등 편법이 사용됨.
• 이런 와중에 활동지원기관의 회계는 공개되지 않거나 실사용에 대한 분석이 불가능할 정도의 수준으로만 공개되고 있음. [발제1]에서도 투명한 공개를 제안하나, 기관과 정부가 ‘영업비밀’을 핑계로 공개하고 있지 않은 상황.

정부에 잘보이기 위한 과잉경쟁

• 바우처제도는 애초에 시장경쟁을 통한 이익을 얻으려고 도입됨. 시장경쟁은 소비자에게 보다 높은 효용을 제공하려는 경쟁 속에서 소비자가 보다 좋은 재화를 선택하고 경쟁주체는 보다 큰 이윤을 얻는 유인속에서 움직임.
• 하지만 활동지원기관의의 경쟁은 장애인이용자에게 보다 높은 효용을 제공하는 방향으로 진행되지 않고 있음. 제공인력확보도 어려운 상황과 더 높은 효용을 제공할만큼 노력을 한다고 해도 기관이 취하는 수수료는 일정함. 서비스 질에 집중할 만한 경제젹 유인이 없음.
• 결국 활동지원기관은 정부의 평가를 잘 받아 지원금을 더 받는 방향으로 경쟁하게 됨. 정부지원이라는 경제적 유인이 있기 때문. 이러한 현실은 경쟁의 양태가 다수의 공급자와 다수의 소비자가 참여하는 시장경쟁과 같은 모습이라기보다 한명의 선생님이 내어주는 시험문제를 푸는 학생들의 경쟁과 같은 모습. 그리고 정부의 평가기준은 예산절감을 위한 부정수급 단속에 집중되어 있음.
• 결과적으로 활동지원제도에 있어서는 바우처제도가 애초에 목표한 시장경쟁이 이루어지지 않고 있다고 보아야 할 것임.

낙인으로서의 복지

• 바우처는 부정수급 가능성이 상존하는 모델임. 서비스제공자는 서비스를 제공하지 않고도 경제적 이익을 얻을 수 있으며, 장애인이용자는 서비스 대신 화폐를 확보할 유인이 있음.
• 이 때문에 정부는 부정수급 관리감독을 강조함. 부정수급이 발각되면 제공인력 처벌은 물론 제공기관까지 부당이득 명목으로 환수조치 됨.
• 부정수급 단속에는 사업과 관련된 행정기관(공단, 사회보장정보원, 지자체)이 개입하고 있음. 부정수급을 막기 위한 서류업무는 활동보조인이 본래의 서비스에 집주하지 못하게 하는 큰 요인. 사회보장정보원은 장애인이용자와 활동보조인에게 전화를 걸어 함께 있는지 확인하기도 함. 단지 전화를 받지 못했다는 이유로 활동보조인은 소명을 요구받음.
• 뿐만 아니라 경찰력이 투입되기도 함. 2014년에서는 인천에서, 2016년에는 김포에서 각각 경찰이 장애인과 활동보조인의 개인정보(주민번호, 주소, 휴대폰번호, 신용카드사용내역, 통장내역 등)를 수집하고 저인망식으로 수사함. 이는 복지수급자와 복지노동자를 범죄자보다 못한 수준으로 취급하고 사적영역을 침해하는 사례임.
• 이러한 감시에 활동지원기관도 동참하고 있음. 기관은 정부의 처벌이 무서워 부정수급을 보다 적극적으로 관리하게 되고, 심한 경우 활동보조인을 미행하거나 사전연락 없이 장애인이용자의 집에 급습하는 등의 사례가 발생하였음.
• 정부는 부정수급을 문제삼으며 복지수급자와 복지노동자를 낙인찍고 있음. 부정수급 자체가 불가능한 제도로 바꾸어야 함. 부정수급 단속에 투여되는 사회적 자원의 손실을 경제적 가치로 따지면 바우처제도의 비효율성이 더욱 드러날 것이라고 생각됨. 부정수급이 가능하도록 방치하는 정부는 어쩌면 부정수급이 발각되길 바라는 것은 아닌가 하는 의혹이 들 정도임. 부정수급이 발각되면 정부입장에서는 복지예산을 아낄 수 있음.

서비스 전달체계 개편의 시작, 지자체 산하 공단설립을 통한 직고용 실현

• 바우처제도는 애초에 목표한 바를 달성하지 못하고 있으며, 그 폐해도 더욱 심각해지고 있음. 이 폐해가 모든 주체들에게 작동하고 있어서 근본적으로 개선이 필요함.
• 그 근원에는 노동자의 권리를 무시했다는 문제가 존재함. 서비스수급자의 권리와 노동자의 권리는 그 근원에서 다른 기원을 가지고 있음. 바우처 제도는 이를 금액으로 환원하여 처리함. 장애인이용자가 신변처리를 하기 위한 낮시간과 밤시간은 동일한 가치를 가지나, 노동자의 야간노동은 건강에 심각한 위협이며 보다 높은 가치로 평가받아야 함. 뿐만아니라 노동자의 노동권은 서비스를 제공하는 시간 뿐만 아니라 휴일과 휴가 등으로 보장되어야 할 부분이 많음. 이를 바우처비용으로 환산하여 끼워 맞추는 것은 적절하지 않음. [발제1]에서 말하는 교통실비 지급등은 바우처 제도로 해결할 수 없는 부분이 많음을 보여주고 있음.
• 서비스제공인력과 수급권자의 원활한 매칭도 활동지원기관만으로는 한계를 가짐. 서비스제공인력뿐만아니라 장애인이용자도 원활한 매칭을 원함. 각각 타기관에 속해있는 수급권자와 서비스제공인력은 단지 서로 다른 기관에 속해있다는 이유로 매칭되지 않는 경우가 많음. [발제2]에서는 거점기관 구성을 제안하고 있는데 이는 이를 해결하기 위한 좋은 방안으로 보임. 지자체에서 직접 운영하는 공급기관이 자치단체별로 있다면 이를 해결할 수 있을 것.
• [발제1]과 [발제2]에서는 ‘어르신돌봄종사자지원센터’를 언급하고 있는데, [발제1]에서 말하는 것처럼 이용할 수 있는 돌봄노동자가 제한적임. 이를 보다 확대할 필요가 있음.
• 하지만 무엇보다 활동지원현장에서는 임금관련 문제가 심각하다 할 수 있을 것임. 이는 지자체에서 공단을 설립해 현행 바우처처럼 서비스제공시에만 임금을 발생시키는 임금체계를 개편하고 활동보조인을 직접 고용하는 방안을 통해 해결할 수 있으리라 생각함. [발제2]는 중앙정부, 건강보험공단, 지방정부가 모두 책임의식을 갖고 서비스 적정 공급방안을 마련하라고 촉구하고 있는데, 특히 지방정부의 책임의식을 강조할 수 있을 것임. [발제1]의 파악에 의하면, “지역과 잠재수요자의 특성을 반영하여 지방정부가 자율적으로 사업을 설계, 집행할 수 있는 단계로 발전하고 있”기에 지방정부가 장애인활동지원제도의 현장에서 일어나는 여러 문제들에 대해 책임지고 지원하는 주체역할을 할 수 있는 제반조건이 마련되어 있다고 할 수 있을 것임. [발제1]과 [발제2]가 제안하는 다양한 변화의 제안들을 시행하는 주체로 지자체가 적합할 수 있음.
• 이는 단지 복지차원 뿐만 아니라 일자리 정책적 의미에서 큰 의미를 가질 수 있다고 생각함. 몇 기초지자체의 경우 생활임금조례를 도입함으로써 공공영역 노동자의 생활임금을 보장하기 위해 노력하고 있음. 장애인이용자에게 부여되는 제공시간과 서비스제공인력에 대한 선택권은 그대로 두고 지자체에서 서비스제공인력의 고용상의 문제들을 책임지고 관리한다면, 현장에서 일어나는 노무관리상의 문제들은 대부분 해결될 수 있을 것임. 더불어 직접 고용으로 고용이 안정되고 서비스제공시간에 구애되지 않은 안정적 수입이 보장될 경우 서비스제공자에게는 부정수급으로 인한 경제적 유인이 사라지게 됨. 부정수급 가능성이 사라지게 됨.

프레시안 기고글 :: 국가가 사라진 곳에 '공포 정치'가 있었다

프레시안에서는 글 제목을 바꿨고, 띄어쓰기를 했음. 제도상의 고유명사가 있는데 맞춤법 검사기 돌리면 띄워줌. 그런데 이게 아는사람이 읽기에는 별로임.

올해 5월, 한 노동자가 구의역에서 스크린 도어를 수리하다 사망했을 때, 전국활동보조인노동조합 조합원들은 바우처 제도의 폐해를 알리고자 사회보장정보원 앞에서 선전물을 배포하고 있었다. 하청업체의 안전사고에 대해 원청의 책임을 물어야 한다는 사회적 논의가 활발한 가운데, 민간의 하청구조와 다를 바 없는 바우처 제도하의 복지노동자에게 구의역 사고는 남의 이야기가 아니었다.

활동보조인의 비정규직 불안정노동자라는 처지, 근로기준법에서 보장하는 법정수당조차 지급받지 못하는 열악한 노동조건, 서비스 제공인력의 불안정한 수급으로 인한 장애인의 복지 공백에 대한 지적은 지난 몇 년간 반복적으로 제기되던 문제였다. 하지만 올해 들어 연달아 일어난 정부의 복지노동자와 복지대상자에 대한 감시 사건은, 단순히 예산집행의 정당성을 보증하기 위한 관리체계로 보기에는 무리가 있었다. 국가의 책임이 비어 있는 공간에는 감시와 낙인이라는 공포정치만이 들어찼다.

근로기준법조차 지키지 못하는 노동조건

현행 바우처 제도는 활동지원서비스 대상자들에게 활동지원에만 사용할 수 있는 전자이용권을 지급한다. 국가는 비영리 민간기관에 활동지원기관 자격을 부여하며, 활동지원기관은 활동보조인과 근로계약을 맺고 서비스 대상자들에게 활동보조인을 파견한다. 활동보조인은 서비스 이용자에게 활동지원서비스를 제공하고 시간당 얼마간의 금액(주간 9,000원/야간·휴일 13,500원)을 결제한다. 바우처 결제 금액 중 75%이상을 활동보조인의 임금으로 지급하고, 그 외의 금액은 활동지원기관이 관리인력 인건비와 운영비로 사용한다.

근로기준법에는 각종 법정수당을 규정하고 있다. 서비스를 제공하고 있는 시간에 비례하여서만 임금이 발생하기에 활동보조인의 임금은 근무 시간에 보건복지부가 정한 금액을 곱한 금액이다. 시간급 외에 별도의 법정수당은 지급되지 않는다. 결국, 근로기준법에서 규정하는 법정수당을 어떻게 지급할 것인가가 문제가 된다. 활동지원기관은 포괄임금제를 도입해서라도 근로기준법을 피해보려 한다. 실질적으로 활동보조인의 시간당 임금은 보건복지부 지침에서 정하는 금액이 되지만, 근로계약서 상 기본급은 최저임금에 맞추어 작성된다. 그 외의 법정 수당은 복지부에서 정하는 시간당 임금과 최저임금의 차액에 포괄하여 계산된다. 하지만 이러한 방법으로도 근로기준법을 지킬 수 없다. 최저임금과 주휴수당만을 시간급으로 환산하면 2016년에는 7,236원이 된다. 보건복지부가 정한 6,800원으로는 턱없이 부족하다. 주휴수당이 이러할 진데 다른 법정수당은 말할 필요가 없다.

활동지원기관과 정부 사이의 책임 떠넘기기

활동보조인의 노동조건이 이처럼 바닥을 치게 된 이유에는 활동보조인의 임금이 정해지는 구조와 관련이 있다. 이는 온전히 보건복지부 장관의 의사에 따라 결정된다. 활동지원사업의 예산은 인건비가 아니라 사업비용으로 책정되다 보니 일정한 인상이 보장되지 않는다. 정부는 항상 예산이 부족하다고 말한다. 예산논리의 압박 속에 대부분의 공무원이 근로기준법을 잘 모른다는 현실까지 겹쳐, 활동지원 수가 인상률은 항상 미미했고 이제 최저임금에도 추월당했다. 2007년부터 2016년까지 최저임금은 73%가량 인상되었지만, 활동보조인의 임금은 29% 인상이 전부다.

이런 상황에서도 정부는 6,800원 이상을 지급하라고 했지 6,800원만 지급하라고 한 게 아니라며 책임을 회피한다. 근로계약상 고용주도 활동지원기관이고, 보건복지부 지침에도 근로기준법을 지키라고 적혀 있다. 활동지원기관은 근로기준법을 지킬 수 없는 수가를 책정한 보건복지부의 책임이라 주장하며 근로기준법을 준수하지 않는다. 보건복지부와 활동지원기관 사이의 책임 떠넘기기가 몇 년째 진행되고 있다. 활동지원기관들은 현재의 수가수준으로는 근로기준법을 지킬 수 없다고 말한다. 하지만 최저임금보다 비교적 수가가 높던 시절, 활동지원기관은 보건복지부가 정한 수가수준 이상으로 활동보조인의 임금을 지급하지 않았다. 활동보조인이 비교적 노동권에 대해 무관심했던 제도시행 초기, 일부 활동지원기관은 퇴직금마저 줄 수 없다고 주장했다. 기관의 비용을 줄이기 위해 활동보조인을 부당해고하거나 4대보험 사측부담분을 활동보조인에게 떠넘기는 등. 기관의 이익만을 위해 노동권을 무시하는 사례는 여전히 수시로 접수된다.

제도시행 10년을 앞둔 지금, 활동지원기관들은 양적으로 성장했다. 활동보조인으로서는 활동지원기관의 성장에 쓰인 비용이 어디에서 나온 것인지 궁금하다. 활동지원기관이 근로기준법을 지킬 수 없을 정도로 상황이 어려운지 알기 위해 회계자료를 요구하지만 번번이 거절당한다. 정부는 활동지원기관의 회계를 확보하지도 못했을 뿐만 아니라, 일부 회계자료를 입수한 지방자치단체는 “영업비밀”이라는 이유로 공개를 거부한다.

활동지원제도는 활동지원기관이 “수급자를 소개·알선·유인하는 행위 및 이를 조장하는 행위”를 금하고 있다. 영업이 불가능한 제도에 더불어 비영리기관만이 사업자가 될 수 있는 구조에서 어떤 “영업비밀”이 가능한지 알 수는 없다. 국가의 공적 자금이 투입되는 공공서비스 영역에 정부가 회계자료조차 확보하지 못하고 있다는 관리부실을 넘어, 입수된 회계자료조차 공개할 수 없다는 사실은 어떻게 받아들여야 할까. 하청구조는 책임소재를 불분명하게 하여 서로가 각자의 책임을 은폐시킨다. 하청구조 속에서 영리와 비영리라는 구분은 더는 의미가 없다.

복지노동자와 복지대상자에 대한 잠재적 범죄자라는 낙인

이처럼 투명성이 확보되지 못한 상황에서, 국가는 다른 방향으로 투명성을 요구한다. 국가가 복지대상자에게 직접적으로 서비스를 제공하는 것이 아니기에, 현행 바우처 제도는 사회서비스 전달 과정에서의 왜곡가능성이 상존한다. 쉽게 말하면 활동보조인이 활동지원서비스를 제공하지 않거나 다른 서비스를 제공하고 서비스 대상자의 전자이용권을 결제할 가능성이 있다.

국가는 이를 부정수급으로 규정하고 단속에 나선다. 활동지원기관을 관리 감독할 권한이 있는 보건복지부, 국민연금공단, 지방자치단체는 번갈아가며 활동지원기관에 대한 감사에 나선다. 감사내용에서 가장 중요하게 여겨지는 지점은 활동지원기관이 부정수급에 대한 관리감독을 성실히 이행하고 있는지 여부이다. 활동지원기관은 이를 증명하기 위해 증거서류를 만들어야 한다. 활동보조인에게 매일 자신의 근무 내용을 기록하고 서비스 대상자의 서명을 받도록 한다. 활동보조인은 본 업무와 무관한 서류업무에 노동이 가중될 뿐 아니라 장애인 이용자의 일상생활에 관한 내용까지 활동지원기관에 의해 기록 관리된다.

부정수급 단속을 위해 경찰력이 동원되기도 한다. 활동지원제도를 비롯한 바우처 제도 전반을 규정하고 있는 “사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률”과 “장애인활동 지원에 관한 법률”에서는 부정수급에 관한 벌칙규정을 두고 있어 경찰이 기획수사에 나서기도 한다. 김포경찰서는 2015년부터 부정수급단속을 명목으로 김포시에 활동지원과 관련된 전체 활동보조인 310명과 장애인이용자 294명에 대한 개인정보를 수집하고 수사에 나섰다. 경찰은 집주소, 핸드폰 번호는 물론, 카드사용내역, 핸드폰 통화내역과 위치정보까지 수집했다. 단지 활동지원제도와 관련된 복지노동자와 복지대상자라는 이유로 저인망식 수사대상으로 포착된 것이다. 이 같은 사건은 2014년에 인천에서도 벌어진 바 있다. 현행 법률하에서는 경찰력이 언제든지 활동보조인과 장애인이용자에 대한 저인망식 수사에 착수할 수 있다.

뿐만 아니라 보건복지부로부터 바우처시스템에 대한 관리업무를 위탁받고 있는 사회보장정보원은 올해 2월부터 실시간 모니터링을 시작했다. 바우처시스템에 근무중으로 기록되면 제대로 근무하고 있는지 확인하기 위해 활동보조인에게 전화를 건다. 업무에 바빠 전화를 받지 못하는 경우가 있음에도 소명자료 제출을 요구받는다. 현행 제도에서 부정수급으로 판정되면 활동지원기관 또한 25%미만에 해당하는 수수료를 부당이득으로 환수당한다. 활동지원기관도 부정수급을 막기 위해 활동보조인을 미행하거나, 장애인이용자의 집을 급습하거나, 서비스 시작과 종료시 영상통화를 요구하기도 한다.

이 같은 층층의 감시로도 부족한지 “청구비용 사전심사제도”라는 것이 올해 7월부터 새로 시행되고 있다. 급여가 지급되기 이전에 정당한 청구인지를 증명하라는 것이다. 심사기간이 최대 60일까지 소모되기에 임금체불이 초래되는 제도이다.

국가의 책임 없는 민간위탁 바우처 제도하에서, 복지노동자와 복지대상자에게 요구되는 투명성이란 노동감시 혹은 사생활 없는 삶일 뿐이다. 지금도 활동보조인은 정당한 임금을 지급받기 위해 자신이 죄를 짓지 않았다는 사실을 끊임없이 증명해야 하는 처지에 놓여있다. 국가는 복지를 사회적 인권의 측면에서 접근하는 것이 아니라, 복지노동자와 복지대상자를 국가재정을 축내는 잠재적 범죄자로 낙인찍고 감시와 통제만을 강화하고 있다.

정부가 책임지는 공적 전달체계로의 개편만이 해결책

국가의 무책임에서 기인하는 복지노동자의 열악한 노동조건, 낙인과 감시의 공포정치를 통해서는 복지국가가 제대로 실현될 리가 없다. 근로기준법조차 준수하지 못하는 열악한 노동조건으로 인해 서비스 제공인력 수급이 불안정하다는 지적은 언제나 있었다. 이러한 문제만 발생하고 있다면 활동지원제도를 둘러싼 문제를 수가문제로 환원하는 시각이 어느 정도 설득력이 있을 것이다. 정부는 바우처 제도를 복지현장을 감시하기 위한 도구로 활용하고 있는 것이 현실이다.

2016년 3월 김포경찰서의 수사소식을 뒤늦게 접한 활동보조인과 장애인단체는 반발하고 나섰다. 김포경찰서는 서둘러 수사를 종결하며 38명의 활동보조인을 기소의견으로 검찰에 송치했다. 조사과정에서 모욕감을 느낀 다수의 활동보조인이 이미 일을 그만둔 뒤였다. 활동보조인들이 대량으로 그만둔 뒤 대체인력을 구할 수 없는 장애인이용자들은 발을 동동 굴렀다. 기소된 활동보조인 중에는 초과근무수당을 지급할 수 없으므로 8시간 이상 일을 하지 말라는 기관의 말을 듣고, 하루 8시간 넘게 일을 한 뒤에는 쉬는 날에 결제하여 부정수급으로 걸린 예도 있었다. 현재 검찰의 처분을 기다리고 있는 상태이지만 혹여 벌금형이 내려진다고 해도 그것으로 끝나는 것이 아니다. 형사처벌을 근거로 부당이득 환수라는 명목으로 받았던 임금을 도로 토해내야 할지도 모른다.

더 이상 이런 상태로 활동지원제도가 유지될 수는 없다. 감시와 낙인이 불필요한 제도, 부정수급 자체가 불가능한 제도, 국가가 책임지는 공적 체계로의 개편이 시급하다. 나쁜 제도가 범죄자를 만든다. 의심하지 말고 제도를 바꿔라.

사회서비스시장화저지를위한공동대책위원회 주최,
장애인활동지원서비스 전달체계 개편을 위한 토론회,
"바우처가 문제다”
2016년 3월 24일 14시 민주노총 중회의실 :: http://cafe.daum.net/paspower/72br/172

토론문 올려둔다. 발제문이 이미 있는 상황에서 그를 보고 토론문을 작성했다. 토론문에서 쌍따옴표로 묶은 문장들은 발제문에서 가져온 문장들이다.

토론회 자료집을 받아 보려면 :: http://cafe.daum.net/paspower/4Pq3/246

20160324 공대위 토론회 바우처가 문제다 토론문

제목

문제를 드러내는 활동을 조직해야 할 때

작성자

전덕규 (전국활동보조인노동조합 교육선전부장)

들어가며

활동지원제도를 둘러싼 문제의 근본에는 종사자의 노동조건과 전문성 확보가 자리하고 있다. 발제문에서 지적하는 대로 “사회적 돌봄서비스는 휴먼서비스로 서비스 품질은 종사자의 전문성 확보가 관건이나, 서비스종사자에 대한 열악한 처우로 인해 전문 인력 확보에 어려움이 있으며 서비스 종사자 고용불안은 서비스 품질 및 공공성 확보의 한계로 이어지고 있다.” 하지만 정부와 활동지원기관의 행동은 이런 문제를 더욱 심화시키고 있는 것이 현실이다.

발제문에서 언급하는 바우처 제도로 설계된 활동지원제도의 문제점을 정리해 보자면 ①제공자와 이용자의 불안정성, ②제도 내 주체들이 자신의 이익을 위해 대립하도록 하는 점, ③주체들의 도덕성을 증명하기 위해 예산을 지속적으로 투입해야 한다는 점 등을 들 수 있겠다. ①이 시사하는 바는 현행 바우처 제도로는 제공자의 고용안정성과 이용자의 서비스 수급 안정성을 담보할 수 없다는 점이고, ②와 ③의 경우 현행 바우처 제도가 만들어내는 폐해가 심각함을 보여주는 것이다.

발제문에서 제안하는 바우처 제도 폐지, 국가나 지방정부의 직고용 등은 활동지원제도의 공공성을 담보하기 위해 시도해야만 하는 대안이다. 사회서비스의 공공성을 논하는 자리에서 여타의 시장화 정책들에 대해 더 이상 중언부언 언급하고 비판하는 것은 불필요한 일인 듯하다. 발제문에서 언급하듯이, 사회서비스의 공공성을 담보하기 위한 시도들 또한 “시장화 정책과 마찬가지로 그 자체가 ‘정치적’이기 때문에, 이를 위한 운동”과 함께 추진되어야 한다. 이를 위해서는 어떤 구체적 요구들을 통해 현행 바우처 제도의 문제점을 드러내고 균열을 내는 시도들이 필요하다.

발제문에서도 언급하듯 바우처 제도 폐지에 걸림돌이 되는 것은 정부와 활동지원기관이다. 정부의 입장에서는 공공영역에서 책임을 면할 수 있으며, 활동지원기관의 입장에서는 시장에 진입함으로 얻는 이익이 있기 때문이다. 그럼에도 활동지원제도를 둘러싼 담론에서 비교적 쉽게 간과되는 것은 활동지원기관이 ‘비영리 민간기관’이라는 이유로 이들이 시장에 진입함으로 얻는 이익에 대해서는 거의 언급되지 않는다.

본 토론자는 바우처 제도가 정부 뿐만 아니라, 활동지원기관의 은폐와 공조 속에서 유지되고 있다고 본다. 정부는 책임은 면하면서 비용을 줄이기 위해 혈안이고, 활동지원기관은 기관의 생존만을 최우선 가치로 꼽는다. 이런 행위 속에서 피해보는 것은 제공인력과 이용자이다. 활동지원기관은 구조의 희생자이기만 한 것이 아니라, 구조를 지탱하는데 한 축을 담당하고 있다. 이를 검토하고 더욱 명확하게 인식함으로써 바우처 체계의 불가능성을 드러내고 사회서비스 공공성 확보를 위한 구체적 요구들이 가능해지리라 생각한다.

최저임금에 못미치는 열악한 근로조건, 이를 돌파하기 위한 기관의 시도

발제문에서도 언급한 대로 활동보조인 임금은 최저임금상승을 따라가지 못했다. 발제문은 2015년까지의 상황을 서술하고 있다. 연차수당은 보장하지 못한지 오래 되었고, 2014년까지 기관은 연장근무수당을 의식하여 근무시간을 제한하는 것에 그쳤다. 2015년 근로기준법을 의식한 일부 활동지원기관들은 임금을 1%더 높은 수준인 76% 지급함으로써^[1]활동보조인에게 주휴수당을 보장했다. 2016년 활동지원 시간당 단가가 9000원으로 책정되고, 활동보조인의 임금부분은 6800원으로 책정되었다. 현재는 주휴수당을 보장하려면 시간당 임금으로 7236원^[2](수가의 80.4%에 육박)을 보장해야 하지만, 이를 지급하는 기관은 거의 없다.

활동지원기관은 운영비 확보를 위해 “노동조건 희생을 통한 초과이윤을 얻으려는” 여러 전략을 취한다. 최저임금과 근로기준법조차 준수하지 못하는 현 상황에서 이러한 전략은 활동보조인의 노동권에 대한 은폐와 기만의 전략으로 점철된다. 이는 이용자의 서비스 안정성과 서비스 질, 노동조건에 대한 고려가 아니라 기관의 생존을 위한 선택이며, 이는 현행 바우처 체계의 문제를 동시에 은폐한다.

노동시간 제한

발제문에서도 언급된 노동시간 제한은 장애인이용자와 노동자의 처우를 악화하는 사례로 자주 언급된다. 노동시간 제한은 논란이 되었으나, 활동지원기관이 말하는 제한 이유는 대부분 거짓으로 드러났다. 정부의 지침은 단지 노동법을 준수하라는 내용이었을 뿐, 노동시간을 제한하라는 지침이 아니었다. 지침이 전달되는 과정에서 잘못 해석되어 적용되는 과정이 있었으나 시간이 지남에 따라 지침의 의미가 노동시간 제한의 의미가 아니었음이 밝혀졌다.^[3] 그럼에도 기관에서 노동자의 권리 혹은 지침을 핑계대어 노동시간을 제한하고, 활동보조인은 기관의 말을 믿고 다른 기관에 2중 3중 등록하여 서비스를 제공하고 있다.

노동시간 제한 초기에는 노동시간 제한이 이용자의 권리를 침해하는 사례로 받아들여졌으나 이는 점차로 극복된 상황이다. 이용자와 활동보조인이 동시에 2개 혹은 3개의 기관에 등록하여 활동지원을 진행함으로써 이용자는 동일 활동보조인에게 장시간의 활동보조 서비스를 받을 수 있다. 이를 통해서 해결되는 것은 단지 활동보조인의 고용관계가 여러 기관으로 찢어짐으로써 기관은 법정 수당에 대한 책임을 면할 수 있다는 점이다. 결과적으로 활동보조인만이 법적으로 규정된 권리를 박탈당하게 된다. 기관은 노동자의 권리를 노동시간 제한의 이유로 말하지만 실질적으로 활동보조인의 근무시간은 큰 변동이 없고, 단지 연장수당에 대한 권리가 사라진다. 2016년 들어 기존에 208시간으로 노동시간을 제한하던 기관들이 이를 더욱 강화하여 174시간^[4]으로 제한하고 있는 추세이다.

노동시간제한과 겸하여 월 일정시간의 이용시간이 넘으면 이용자에게 가산수가가 적용되는 휴일과 밤시간에 활동지원서비스를 사용하도록 강요하는 사례도 생겨나고 있다. 이는 직접적으로 기관이 장애인이용자의 선택권을 침해하는 사례로 볼 수도 있다. 노동시간제한이 극단적으로 진행된 기관중심주의의 폐해라고 볼 수 있다. 하지만 이 같은 문제도 이용자는 여러 기관을 등록함으로써 해결할 수 있고, 결과적으로 직접적인 피해는 노동자에게 돌아온다.

탄력적 근로시간제 도입

일부 활동지원기관에서는 연장근무수당을 최대한 줄이기 위해 탄력적 근로시간제를 도입하고 있다. 탄력적 근로시간제도란 일정단위기간 내에서 특정 기간의 근로시간이 법정근로시간을 초과하더라도 연장근로로 취급하지 않고 가산수당을 지급하지 않는 제도를 말하는데, 이 제도를 도입하기 위해서는 노동자대표와의 합의가 하나의 요건이다.

실질적으로 개별 사업장에 노조가 조직되어 있지 않은 경우가 많고 노동자 대표가 없는 경우가 많다. 그래서 기관은 노동자 대표를 세우기 위한 작업을 진행한다. 비교적 기관과 친한 활동보조인을 대표 후보로 두고 활동보조인들에게 서명을 받는다. 활동보조인들은 활동보조인 대표를 뽑는다는 말에 큰 무리 없이 서명해 준다. 과반의 동의를 얻은 활동보조인 대표는 기관과의 합의를 통해 탄력적 근로시간제도를 도입한다. 해당기관 대다수의 활동보조인들은 이 사실을 모르고 있다. 일부 기관들이 실시하고 있는 탄력적 근로시간제도의 구체적 불법성에 대해서는 쟁점이 많지만, 노동자들이 모르는 사이에 기관은 활동보조인의 권리를 보장하는 방안 보다는 이처럼 법을 피할 수 있는 방법을 마련하기 위해 시도하고 있다.

부당해고와 4대보험 사측부담분 활동보조인에게 전가

활동지원제도는 서비스이용자가 원할시 활동보조인을 교체해주어야 할 의무를 지원기관에게 부여하고 있다. 서비스이용자가 활동보조인 교체를 원할 시 활동보조인은 새로운 이용자를 구해야만 임금이 발생하는데, 이는 동시에 기관의 수익이 발생하지 않음을 의미한다. 매칭이 원활하지 않을 시 활동지원기관은 고용관계유지에 드는 비용(4대보험)을 노동자권리보장이 아니라 비용으로 취급하고 줄이려고 한다. 활동지원기관은 빠른 이용자 매칭으로 자신의 의무를 다하는 것이 아니라, 활동보조인을 고용관계에서 해지하거나 4대보험 사측부담분을 노동자에게 전가하는 일을 벌이기도 하는데, 이는 명백히 부당해고와 임금체불에 해당한다. 특히 해고의 경우 1년 미만 퇴직자의 경우 퇴직금 등을 지급하지 않고 기관의 여분 수익으로 활용될 수 있다.

인사노무제도에 관한 합의서 ^[5]

2016년 들어 일부 자립생활센터와 복지관에서는 인사노무제도에 관한 합의서를 활동보조인에게 서명받았다. 문제되는 내용으로는 ①휴일대체제도를 도입함으로써 휴일근무수당을 지급하지 않기 위한 합의 ②연차유급휴가 대체제도를 도입 ③지난 몇 년간 활동보조인이 받지 못한 임금체불에 대해 활동보조인이 권리를 포기한다는 내용의 합의이다. 이는 법적으로도 무효이지만 이 합의서를 받는 과정에서의 정보차단, 고용불안정의 지위에 있는 활동보조인들을 대상으로 근로계약상 갑의 지위를 이용한 서명요구 등은 더욱 문제적이다.

수당을 정당하게 지급하는 것이 아니라 항목은 명시하여 감사를 피해가기

활동지원기관들은 근로기준법에 명시되어 있는 수당을 충분히 지급하는 것이 아니라, 근로감독관의 눈을 피하기 위해 항목만 명시하여 감사를 회피하는 방법으로 사용하고 있다. 구체적 감사 과정에서는 금액을 하나하나 맞추어보지 않을 수 있다는 점을 노려 항목만 넣어 놓고 법정 수당을 모두 지급한 것처럼 속이려는 시도이다.

비영리 민간기관은 정말 비영리기관일까? – 은폐되는 회계자료

활동지원기관은 현행 수가로는 활동보조인의 법정 수당을 지급할 수 없으며, 운영할 수 없을 정도로 수가가 낮게 책정되어 있다고 말한다. 그런데 의문이 드는 것은 실제로 근로기준법에 준하여 임금을 지급받는 사례는 없다는 점이다. 지급하지도 않은 법정수당을 핑계로 활동지원기관은 운영이 어렵다고 말하며, 동시에 활동보조인들에게 수당을 지급하지 않기 위한 노력들은 병행되고 있다. 활동보조인의 잦은 이직과 부당해고로 활동보조인의 퇴직금은 기관의 수익으로 남길 수 있다. 앞서 언급한 여러 형태의 노동조건 후퇴 시도는 기관의 수익으로 남는다.

실제로 활동지원기관이 활동보조인에게 지급하는 임금은 보건복지부 지침과 비슷한 수준으로만 지급하고 있다. 활동지원기관들은 운영하기 힘들다고는 하지만 기관의 규모에 따라 수익수준은 달라진다. 규모가 커지면 수익은 커지지만, 발제문에서도 언급하듯 규모가 크다고 해서 활동보조인의 노동조건이 좋아지는 사례는 없다. 활동지원기관은 불법 상황에서도 운영을 지속하고 있고, 오히려 활동지원기관의 수는 지속적으로 증가해 왔으며 증가하고 있다. 단체들은 새로운 활동지원기관으로 선정받기 위해 노력하고 있으며, 활동지원기관으로 선정되어 기뻐하고 축하한다는 이야기가 현장에서 들려온다. 정말 남는게 없고 운영이 불가능한 상황이라면, 활동지원기관 선정을 기피해야 하는 것이 당연한 반응 아닐까? “사업주로써 ｢근로기준법｣을 준수할 의무가 있는 국가가 마땅히 부담해야 할 것을 활동지원기관에 부당하게 전가함으로써” 문제가 발생한다고는 하지만, 이 부당한 전가를 기뻐 기꺼이 떠맡고 있는 활동지원기관이 존재하기에 가능한 것이다.

활동지원기관의 운영조건이 나아지면 활동보조인의 노동조건이 좋아진다는 말은 인과관계를 갖지 않는다. 이는 과거와 비교해도 그렇다. 최저임금 상승률이 활동보조인임금 상승률을 가파르게 따라잡고 있는 현실에서, 최저임금과 비교해 비교적 상황이 나았던 활동지원기관들은 과거에도 활동보조인에게 복지부에서 책정한 기준보다 더 많은 임금을 지급한 사실이 없다. 지금도 어쨌건 운영이 가능하며 하고 있는 상황에서 과거에는 기관이 수익을 얼마나 남겼다는 말이며, 그 수익은 모두 어디로 갔는지 의문이 드는 것은 당연하다.

하지만 이를 확인할 방법은 없다. ‘비영리 민간기관’이 정말 비영리 기관인지 보증은 되고 있지 않다. 정부는 기관에 대한 관리감독을 철저하게 하고 있지 않다. 전국활동보조인노동조합은 낮은 수가의 문제와 바우처제도의 구조적 문제를 보건복지부에 구체적으로 제시하기 위한 근거자료로 활용하기 위해 활동지원기관의 회계자료를 얻으려 노력했다. 중앙정부에는 기관에 대한 회계자료가 없다. 활동지원기관에 회계자료를 직접 요구했으나 ‘영업비밀’이라는 이유로 공개를 거부당한다. 영리를 추구하지 않는 비영리 기관이 어떤 영업행위를 할 것이며, 그에 따른 비밀이라는 것이 어떻게 가능하다는 말일까? 지자체도 ‘영업비밀’을 보장하기 위해 공개할 수 없다는 입장을 보이기가 일쑤였고, 간혹 입수할 수 있는 자료들은 수입과 지출의 큰 항목만 명시되어 자금이 어떻게 쓰였는지 알기 힘들었다. 일부 지자체는 회계감사는 하고 있냐는 질문에 자료 확보도 하지 않은 채 기관에 회계자료가 있다는 것을 확인하는 선에서 그친다고 답하기도 했다.

이는 정부의 활동지원기관 관리감독이 얼마나 부실한지를 보여주는 증거들이며, 활동지원제도를 둘러싼 담론에서 철석같이 믿어지고 있는 ‘비영리 민간기관’이라는 신화를 무너뜨리는 사실들이다. 기관들은 수익금을 최우선적으로 활동보조인의 노동조건개선에 쓰라는 지침이 있다며 울상이지만, 회계공개와 감사가 없는 상황에서 실제로 그렇게 쓰였는지 확인할 방법은 없다. 정부 입장에서는 활동지원기관의 반발과 바우처 제도의 폐단을 은폐하기 위해서라도 회계감사를 강화할 이유가 없을 것이다.

공급자간 경쟁은 서비스 질에 대한 경쟁이 아니라 공간확대 경쟁으로 나타난다

그렇다면 활동지원기관의 수익금은 어디에 사용되고 있다는 말일까? 그렇다고 서비스 질 향상을 위해 활동보조인 교육을 강화했다는 사례는 들어본 적이 없다. 전담인력이 확충되어 장애인당사자를 보다 자주 찾아본다는 사례도 들어본 적이 없다. 활동지원기관의 수익금은 필요경비 명목으로 인건비와 부수적인 공간을 확보하는 비용으로 쓰일 수 있다. 활동지원 운영을 위한 인력으로 고용하되 다른 업무에 전용할 수 있다. 또 최근 활동지원기관들은 활동보조인보수교육을 위한 교육공간을 확보한다는 명목으로 기관확장을 시도한 사례가 많다. 발제문에서 언급하는 것처럼 활동지원기관에 대한 시설기준은 전용면적에 대한 기준이 없다. 이 말은 면적이 무한대로 늘어나는 것도 가능하다는 것을 의미한다. 장애인과 그 가족에 대한 상담과 교육, 활동보조인 교육 및 관리업무에 필요한 전용공간이란 얼마나 큰 공간일 수 있을까? 갑자기 기관에 계약된 모든 이용자가 상담을 요청한다면? 고용된 활동보조인 전원을 교육해야 할 공간이 필요하다면? 예를들어 활동보조인을 100명 고용하고 있는 활동지원기관은 100명이 수용 가능한 보수교육 전용공간을 확보할 수 있다. 하지만 실질적으로 활동보조인 보수교육은 년2회 실시한다. 이 공간은 비어있거나 다른 용도로 쓰인다. 여기에 더해 활동지원과 관련된 문서서류를 시건장치까지 한 상태로 몇 년간 보관해야 할 의무가 있다. 공간을 늘릴 이유는 충분하다.

활동지원기관의 수익금은 이처럼 회계상의 문제 없이도 충분히 쓰일 수 있다. 기관의 재원이 활동지원 서비스의 질과 무관하게 낭비될 수 있는 상황에서 정부가 말하는 경쟁을 통한 서비스 질 향상은 공염불이 되고 만다. 하지만 이렇게 쓰일 여지는 정부의 기관 평가 기준 때문이기도 하다. 정부의 활동지원기관 평가 기준에는 전용공간을 확보하고 있는지 여부가 들어 있으며, 더불어 기관은 이 기준에 맞추되 인력과 공간을 전용(轉用)하며 다른 사업들을 기획할 기반을 마련한다. 부실한 관리감독은 이 여지를 더욱 확대한다. 이러한 현실은 정부가 말하는 경쟁의 기준 자체가 의문에 부쳐져야 함을 보여준다. 활동지원기관들은 정부의 지원금을 더 따내기 위해, 정부의 평가기준에 맞추기 위해 경쟁하지, 서비스 질을 위해 경쟁하지 않는다.

관리감독의 허술함과 노동감시의 강화의 비대칭성

정부의 평가기준 중 또 다른 큰 축을 차지하고 있는 것은 활동지원기관이 부정수급을 잘 감시하고 있는가이다. 정부의 관리감독은 궁극적으로 활동보조인과 이용자를 향해 있다. 활동보조인은 노동하고 있다는 이유만으로 경찰에 불려가 조사를 받는 일도 발생하고 있다.^[6] 이 과정에서 활동지원기관의 역할 또한 주목해 볼 필요가 있는데, 활동지원기관은 자신이 부정수급을 잘 감독하고 있다는 것을 증명하기 위해 노력하며, 이는 개인정보 침해를 넘어 인권침해 수준으로까지 확대되고 있다.

활동보조인들은 보건복지부 지침을 넘어서는 제공기록지 제출을 활동지원기관으로부터 요구받는가 하면, 장애인 이용자와 한 일을 매주 보고하는 문서를 ‘주간보고서’라는 명목으로 제출하기도 한다. 이것에 더해 근무중 장애인이용자와 함께 있는 사진을 핸드폰으로 찍어 보낼 것을 요구하는 활동지원기관이 생기고 있다. 활동지원기관은 정부의 평가를 좋게 받을 수 있도록, 최대한 문서를 많이 구비하기 위해 활동보조인과 이용자를 감시하고 있는 모양새다. 더불어 사실상 부정수급이 서비스 이용자의 묵인 없이는 거의 불가능한 구조를 가지고 있음에도 이에 대한 처벌이 노동자에게 더욱 가혹하다는 점도 이야기 되어야 할 것이다. 부정수급 감시에 수반되는 여타의 문서작업은 장애인이용자가 준비할 수 없다는 이유로 활동보조인에게 모두 떠넘겨지며, 본 업무에 집중할 수 없게 방해하는 요인이 되고 있다.

이처럼 도를 넘은 노동감시는 활동지원기관에 대한 관리감독의 부실함과 비교해 볼 때 비대칭적이다. 활동지원기관은 활동보조인과 이용자와 함께 바우처 제도라는 감옥에 갇혀 있는 동등한 지위의 수인이 아니다. 감시를 면제받으며 감시에 동참하고 있는 교도관과 비슷한 지위에 있다. 활동지원기관의 노동감시를 통한 활동보조인 훈육이 여타 노동조건 후퇴에도 순응하는 노동자를 만들어 내는데 영향을 끼칠 수 있으리라 짐작하는 것은 지나친 비약일까?

문제를 드러내는 활동을 조직해야 한다

사회서비스 공공성을 추구하는 데 있어 핵심적인 내용은 서비스제공자에게 좋은 일자리를 확보해주는 것이다. 서비스 이용자들은 제공인력의 전문화를 요구하고 있지만, 최저임금조차 보장하지 못하는 노동조건 하에서, 단지 활동보조인의 자격요건만을 강화한다면 이는 오히려 신규인력 유입을 막는 진입장벽으로 기능할 가능성이 크다. 노동조건 개선이 선결과제이다.

이미 활동지원 교육기관들 또한 시장화 되어 있는 상황에서 교육만을 강화한다면 교육기관의 자격증 장사를 한층 더 강화하는 꼴이 될 것이다. 또 현장에서 실질적인 서비스 질 향상으로 이어지기 위해서는, 서비스 이용자들이 말하는 전문적 서비스의 내용이 무엇인지 파악하는 과정이 있어야만 할 것이다.

활동보조인력의 전문화와 자격요건 강화 보다는 서비스 제공인력의 경력을 지속적으로 쌓을 수 있도록 안정성을 보장하는 동시에, 재직 과정 중에 현장에서 실질적으로 이용자에 의해 요청되는 교육을 지원하는 방식으로 가는 것이 교육시장화 문제를 해결하면서 동시에 서비스 질을 향상시킬 수 있는 방안이 아닐까 생각한다. 활동보조를 하면서 느끼는 것은 서비스 이용자 개개인은 어떤 유형으로 포섭되는 존재들이 아니며, 설사 장애유형이 같다고 해도 그들이 필요로 하는 서비스가 천차만별이라는 것이다. 이용자의 구체적 욕구를 바탕으로 해당 활동보조인에게 교육프로그램을 제공한다면, 이용자는 향상된 서비스를 받을 수 있을 것이며 활동보조인도 동시에 성장할 수 있을 것이다. 하지만 이런 이야기도 바우처 제도의 폐해에 대해 사회적 공감대가 확산되고, 활동보조인이 오랜 경력을 가질 수 있는 구조를 구축한 후에나 가능할 것이다. 이를 위해서는 우선적으로 바우처 제도의 폐해를 드러낼 수 있는 구체적 실천들이 필요하다.

우선적으로는 활동지원기관의 운영에 관해서 투명한 회계공개를 촉구하는 구체적 방안들을 실천해 볼 수 있다. 활동지원기관의 회계공개를 통해 바우처제도를 통한 활동지원기관의 운영이 불가능함이 선명하게 드러날 것이다. 동시에 우리는 활동지원기관의 생존논리는 사회서비스가 공공성을 획득하는 과정을 막고 있는 방해물이며, 바우처 제도의 폐해를 은폐하고 있음을 명확히 인식할 필요가 있다. 활동지원기관은 당연히 생존해야만 하는 존재가 아니다. 사회서비스 공공성 확보를 위해서는 장기적 관점에서는 오히려 사라져야 할 존재들인 것이다. 근로기준법을 지킬 수 없는 기업이 시장에서 퇴출되어야 하는 것처럼, 근로기준법조차 지킬 수 없는 바우처 제도는 사회서비스 영역에서 퇴출되어야 마땅하다. 따라서 우리는 근로기준법 준수할 것을 촉구하는 투쟁을 지속적으로 진행해야 하며, 더 이상 활동지원기관들이 구조를 탓하며 구조를 유지하는 행태를 용납해서는 안 된다. 이를 위해 각 기관에 소속되어 있는 노동자들을 조직하는 활동을 진행하는 수밖에 없다.

1. ↑ 2015년 최저임금은 5580원이었다. 이를 주휴수당까지 포함한 시간단위 임금으로 환산하면 6696원(= 5580 * 1.2)이 된다. 2015년 주간기준 시간당 바우처는 8810원. 76%에 해당하는 금액은 6695.6원으로 주휴수당을 포함한 금액과 비슷해진다.
2. ↑ 2016년 최저임금 6030 * 1.2 = 7236원
3. ↑ 근로기준법 제59조에서는 주 12시간을 초과하는 연장근로가 가능한 사업을 규정하고 있는데, 4호에서 시행령으로 사회복지사업을 규정하고 있다.
4. ↑ 365/7/12 * 40 = 174 : 이는 달 기준으로 연장수당이 전혀 발생하지 않는 근무시간이다. 물론 이보다 더욱 강화된 노동시간 제한을 하는 기관도 있다.
5. ↑ 이와 관해 전국활동보조인노동조합에서는 기자회견을 진행한 바 있다. 자세한 내용은 보도자료 및 기자회견문 참고. 전국활동보조인노동조합 & 활보연대, 2016년 3월 9일, [기자회견] 20160309 장애인활동지원기관의 “인사노무제도 운영에 관한 합의서”는 무효! – 노동자의 입을 막아도 노동법을 피할 수는 없습니다, <http://cafe.daum.net/paspower/72br/171>
6. ↑ 2013년 인천시경에서는 부정수급과 관련한 기획수사를 진행했다. 활동보조인의 개인정보는 별도의 보호장치 없이 기관을 떠돌았고, 활동보조인들은 잠재적 범죄자 취급을 당하며 조사를 받아야만 했다. 이런 사건은 현재 김포에서도 진행중이며 활동보조인의 인권과 관련하여 심각한 문제로 대두되고 있다. 관련기사 :: 한겨레, 2014년 2월 23일, 장애인·활동보조인 “범죄자 취급하나”, <http://www.hani.co.kr/arti/society/society_general/625462.html>

작년 9월부터 노조에서는 정보공개청구를 통해 얻은 자료를 바탕으로 지자체에 전화를 돌려가며 전화조사를 했었다. 목적은 실태를 파악하여 무언가 노조만의 다른 결론을 내어 토론회나 보고회를 진행하려 했었다. 상황이 매번 급변하다 보니 당시 파악했던 사실들이 사업을 진행하기에 어정쩡해졌다.

보건복지부 수준에도 못 미치는 기초지자체에 대해서 문제 인식은 지속해서 갖고 있었는데, ‘잃을 것이 없다.’는 노무사님의 말씀에, 전국에 고발장을 제출해 보는 게 어떠냐는 사무국장님의 제안이 있었다. 노조 집행부원들이 전국을 돌아다니며 사건을 진행했다.

사실 일을 거의 다 한 사람은 사무국장님이신데, 총회 준비한다고 일이 많으셔서 내가 ‘입’이 되어 버렸다. 2015년 후반기는 이런 일 하면서 지나갔다.

비마이너에 게시된 글 제목은 《복지하청노동자 활동보조인, 원청 지자체 향해 ‘잽’을 날리다 – 법이 정한 정당한 급여 보장받기 위해 지자체 고발, 그리고 성과》 비마이너에서는 기고한 글에도 편집을 좀 하는 것 같다. 당연한건가? 언제나처럼 내가 보낸 글 그대로를 올린다.

최저임금에도 못 미치는 정부 수가, 같은 심급의 또 다른 정부들

여러 관계자가 익히 알고 있듯이, 보건복지부의 활동지원 수가가 최저임금이 보장하는 수준을 쫓아가지 못한지는 오래되었다. 2015년 수가 수준도 이미 근로기준법에서 규정하는 여러 법적 수당을 보장하기 힘든 수준으로 낮게 책정되어 있었고, 현재의 수가 수준은 주휴수당마저 보장하기 힘들어졌다. 최저임금 6,030원(2016년) 기준으로 주휴수당만을 보장하려면, 활동보조인에게 지급되는 시간당 임금이 최소 7,236원^[1] 이 보장되어야 하나, 기관 대부분은 복지부 지침에서 규정하는 6,800원 수준으로 보장하고 있다.

기관들이 직면하는 노무관리 난점의 원인으로는 낮은 수가를 꼽을 수도 있겠지만, 노동자의 권리를 고려한 제도를 설계하지 못한 정부에 근본적인 책임이 있다. 하지만 실질적으로 근로계약을 맺는 주체는 활동지원기관과 활동보조인이다. 법정 수당에 대한 쟁송에서 제도를 방기한 정부에게 책임이 물어지는 것이 아니라, 기관과 활동보조인이 분쟁 당사자가 된다.

이러한 사정은 중앙정부뿐만 아니라, 지방자치단체도 마찬가지다. 중앙정부와 자치단체의 관계가 직접적 상하관계가 아니기에, 자치단체는 중앙정부의 정책을 무조건 따르지 않는다. 활동지원 추가지원의 규모나 대상자 선정 기준, 수가에서 차지하는 활동보조인 임금의 비율 등은 자치단체에서 정하기 나름이다. 중앙정부와 다른 방식으로 활동지원을 추가 지원하는 사례는 곳곳에서 발견된다.^[2] 활동지원사업의 최종 원청은 중앙정부뿐만이 아니라 광역자치단체, 기초자치단체도 포함된다. 근본적 책임주체라는 점에서 자치단체 또한 중앙정부와 비슷한 지위에 있지만, 실질적 근로계약을 맺지 않는다는 이유로 법적 책임을 피해 가는 실정 또한 같다.

중앙정부 수가 수준에도 못 미치는 기초자치단체의 수가

이미 중앙정부의 수가 수준이 최저임금 수준에도 못 미치는 상황에서, 이 수준에도 못 미치는 기초자치단체가 있다면 어떻게 해야 할까? 전국활동보조인노동조합(이하 노조)에서는 이에 문제 인식을 가지고 파악에 나섰다. 2015년 11월, 노조에서는 당시 확보하고 있었던 자료를 근거로 추가지원을 시행하는 자치단체를 대상으로 전화조사를 실시했다. 전국의 광역자치단체(특별시, 광역시, 도) 전부는 자체 예산으로 활동지원에 대한 추가급여를 제공하고 있었고, 220여 개의 기초자치단체(시, 구, 군) 중에서 불과 44개 기초자치단체만이 추가급여를 제공하고 있었다. 광역자치단체의 경우 보건복지부 지침에 따라 보건복지부 수가 수준에 맞추고 있었으나, 16개 기초자치단체의 경우 심야/공휴일 수가가 적용되지 않거나, 일반수가도 보건복지부 수준에 못 미치는 곳이 있었다.

노조의 대응

이에 노조는 우선 추가지원의 경우 심야/공휴일 수가가 적용되지 않는 성북구청 담당자들과 면담을 하였고, 이어 이를 규탄하는 기자회견을 진행하였다.^[3] 성북구는 예산이 부족하다고 했다. 심야/공휴일 수당을 배치할 경우 장애인 이용자의 서비스가 줄어들어야 한다고 했다. 예산을 중심으로 노동자의 권리와 장애인의 권리를 저울질하고, 활동보조인과 장애인이용자 간의 분쟁을 조장하고 방관하는 태도는 전형적이고 오래되었으며 익숙한 정부의 반응이었다. 우리의 대응은 이것만으로는 부족했다. 노조는 이어 근로기준법 제44조^[4]와 제47조^[5]를 들어 전국의 해당 16개 기초자치단체를 관할하고 있는 노동지청에 기초자치단체장을 대상으로 고발장을 제출했다.^[6]

왜 활동지원기관을 고발하지 않는가?

고발에 수반된 조사가 진행되었다. 서울, 수도권의 기초자치단체는 사무실과 가까워 비교적 조사받기가 수월했다. 강원도에도, 또 멀게는 경남지역에까지 조사받으러 다녀야 했다. 우리는 각지의 근로감독관에게 우리가 고발장을 제출하게 된 요지에 관해 설명했다. 활동지원기관은 정부로부터 활동지원사업을 위탁받아 진행하고 있으며, 활동보조인이 최저임금과 법정수당을 보장받지 못하므로, 근로기준법 44조에서 명시하는 바대로 정부가 직상수급인으로서 책임을 져야 한다고 주장했다.

근로감독관들은 활동보조인의 임금이 최저임금과 그에 수반되는 법정수당을 충분히 보장하지 못한다는 사실은 대개 수긍했다. 하지만 공통으로 질문하는 것은 왜 계약당사자인 활동지원기관을 고발하지 않는가 하는 점이었다. 우리는 활동지원기관이 비영리 기관이며, 사업에서 발생하는 거의 모든 비용을 활동지원에 사용하기에 받아낼 수 있는 여지가 거의 없다고 설명했다. 정부가 책정한 낮은 수가 때문에 활동지원기관이 법정 수당을 보장할 수 없는 것은 필연적인 것이라고 설명했다.

지역마다 이 사안을 받아들이는 근로감독관들의 태도에도 조금씩의 차이가 있었다. 당연히 원청인 지방자치정부가 책임져야 한다고 동의를 표하는 근로감독관이 있는가 하면, 애초에 근로기준법조차 지킬 수 없는 계약을 받아들인 활동지원기관의 책임이라는 의견을 표하는 근로감독관도 있었다. 최대한 근로감독관을 설득하기 위해, 활동지원 서비스를 받지 못해 죽는 장애인들이 있으며, 그런 상황에서 어쩔 수 없이 활동지원기관을 직접 운영하는 장애인당사자들이 있음을 설명했다. 하지만 근로감독관들의 업무 범위는 노동법 준수에 한정되어 있었다. 노동법이 규정하는 사안이 아니라면, 관련 주제를 다루는 다른 국가기관에 제소하는 방법도 찾아보는 것이 좋지 않겠냐는 의견을 듣기도 했다.

예산이 기준이 아니라, 장애인 생존권과 노동자 권리가 기준이 되어야 할 것

기초자치단체장이 고발대상이 되고 보니, 담당 공무원들의 태도는 조금 진지했다. 하지만 처음에 돌아오는 대답은 대개 비슷했다. 예산이 부족하니 활동보조인의 노동권을 보장하기 위해서는 장애인 서비스 시간을 줄여야 한다고 응했다. 활동보조인 수가는 보장할 테니 고발을 취하해 달라고 말하는 담당자들도 있었다.

하지만 우리는 이러한 제안을 받아들일 수 없었다. 활동보조인의 노동권을 주장하되, 장애인 생존권과 관련된 서비스 시간을 축소하지 않는 것. 그것이 우리가 장애인운동을 대하는 최소한의 연대라고 생각했다. 아니, 연대의 결정마저 우리가 할 수 있는 것이 아니었다. 장애인들의 투쟁으로 만들어낸 것이므로, 장애인 생존권에 대한 포기는 장애인 당사자만이 결정할 수 있는 것으로 생각했다. 우리가 만들어 낸 것도, 우리의 것도, 우리가 결정할 수 있는 것도 아니었다. 자연스레 물러설 수 없는 협의지점이 정해졌다. 장애인권리에 있어서는 기존보다 퇴보한 안을 받아들일 수 없었고, 활동보조인의 임금수준은 최소한 보건복지부 수가 수준으로 맞춰주는 기준이었다.

결론은 나지 않았지만 이미 승리하고 있는 중

고발장을 접수한 16개 기초자치단체 간에 하나씩 둘씩 협의가 이루어지고 고발이 취하되었다. 협의와 예산확보에 노력해준 담당 공무원들에게 감사한 마음이다. 대개 2016년부터 복지부 수가 수준을 따르는 것으로 협의가 이뤄졌으나, 최저임금과 그에 따른 법정수당을 보장하는 것으로 협의가 된 곳도 있다. 규정상으로는 심야/공휴일 수당을 지급하게 되어 있었으나, 실제로 지급되지 않은 것이 발견된 곳도 있었다. 시 담당자와 활동지원기관이 실무상 협조를 잘 해주어 활동보조인들이 여태껏 받지 못한 임금을 지급받은 경우도 있었다. 노조의 의도를 잘 이해해주어 감사한 일이다.

한 지역에서는 노조의 활동이 전달되어 다수의 신규 조합원이 확보되었다. 아직 법리다툼에 대한 결론이 나지 않았지만 이미 이루어낸 성과가 적지 않다. 협의 과정에서 얻어낸 정보들도 적지 않다. 아직 협의가 진행 중인 곳은 서울 성북구, 경기도 고양시, 경기도 의정부시, 경남 통영시, 경남 창원시이다. 노조는 이번 사건을 통해서 각 지방 공무원들에게 활동지원과 관련된 문제가 단순한 예산의 문제가 아니라 법에 근거한 권리보장에 초점을 맞추어야 한다는 인식을 심어주었으며, 또한 심어주기 위해 지속해서 노력하고 있다.

1. ↑ 근로기준법에서는 주 15시간 이상 근무하는 노동자에게 1일의 유급휴일을 보장하도록 규정하고 있다. 이를 주휴수당이라고 한다. 1일 근로시간을 8시간, 주 근무일을 5일(주 근무시간 40시간)로 가정할 경우. 기본급 외에 8시간에 해당하는 임금이 주휴수당으로 주어져야 한다. 주휴수당은 근무시간에 비례하여 계산되므로 기본급의 8/40에 해당하는 수당을 줘야 한다. 주휴수당은 최저임금 기준으로 시간당 1,206원(6,030원 * 8/40)이 된다. 최저임금과 주휴수당을 합하면 시간당 7,236원. 이 금액은 다른 법정수당은 반영하지 않고 오로지 주휴수당만을 반영한 금액이다.
2. ↑ 지자체 추가지원이 막 도입되던 당시, 한 기초자치단체는 중앙정부보다 더욱 좋은 노동조건을 활동보조인에게 보장한 적도 있었다. 반대의 경우도 있다. 2015년 보건복지부 수가는 8,810원이었으나, 경남 창원시의 경우 6,700원에 불과했다. 장애인의 자립생활을 지원하기 위해 활동보조인력을 파견한다는 내용에서는 같지만, 결정권한과 과정을 보자면 중앙정부와 자치단체의 활동지원사업은 독립적인 별개의 사업이다.
3. ↑ 비마이너, 최저임금 아래인 복지부 활보 수가, 더 심한 지자체 수가 , 2015년 11월 12일, http://beminor.com/detail.php?number=9034&thread=04r07
4. ↑ 근로기준법 제44조(도급 사업에 대한 임금 지급) ① 사업이 여러 차례의 도급에 따라 행하여지는 경우에 하수급인(下受給人)이 직상(直上) 수급인의 귀책사유로 근로자에게 임금을 지급하지 못한 경우에는 그 직상 수급인은 그 하수급인과 연대하여 책임을 진다. 다만, 직상 수급인의 귀책사유가 그 상위 수급인의 귀책사유에 의하여 발생한 경우에는 그 상위 수급인도 연대하여 책임을 진다.② 제1항의 귀책사유 범위는 대통령령으로 정한다.
5. ↑ 근로기준법 제47조(도급 근로자) 사용자는 도급이나 그 밖에 이에 준하는 제도로 사용하는 근로자에게 근로시간에 따라 일정액의 임금을 보장하여야 한다.
6. ↑ 전국활동보조인노동조합 & 활동보조인연대, 다음카페, [기자회견] 근로기준법 위반 지자체 고소 기자회견 “비용이 아니라 임금이다, 근로기준법 준수하라”, 2015년 12월 9일, http://cafe.daum.net/paspower/72br/166

20150413 활동보조얼마면되니 토론문 전덕규

2015-04-13 전국활동보조인노동조합&전국장애인차별철폐연대 주최, 차등수가제 논란 속, 활동보조 수가와 임금에 대한 토론회, 활동보조, ‘얼마면 되니?’, 토론문

주최

전국활동보조인노동조합&전국장애인차별철폐연대

토론회 제목

활동보조, ‘얼마면 되니?’ - 차등수가제 논란 속, 활동보조 수가와 임금에 대한 토론회

일시

2015-04-13

토론문 제목

안전한 노동환경과 생활임금 보장

작성자

전덕규(전국활동보조인노동조합 교육선전부장)

도입

[발제1]에서 드러났듯이 활동보조인이 중증장애인을 기피한다는 주장은 틀린 주장이다. 상대적으로 경증이라 바우처 시간이 적게 보장되는 장애인도 활동보조인을 구하기가 어렵다. 활동보조인 입장에서는 자신이 생활하기에 필요한 급여가 가능한지가 가장 중요한 고려 사항이다. 언급되는 최중증장애인은 기피대상이라기보다 노동할 수 없는 대상이다.

다르게는 이러한 양 극단만 있는 것이 아니라, 이러한 사례가 합성된 사례도 있다. 최근 사망한 와상장애인 최찬수씨의 경우^[1], 와상장애인임에도 지적장애3급인 동생과 함께 거주한다는 이유로 독거지원 판정을 받지 못했다. 2013년 기준으로 바우처를 103시간 부여받았다. 여기서 ‘상대적 경증’의 의미가 단순히 장애의 정도에 따른 것이 아님이 드러난다. 아무리 최중증 와상 장애인이라 할지라도, 바우처를 적게 받은 ‘상대적 경증’ 장애인이기에 이중적 의미에서 기피대상의 범주에 들어간다. 여기서 각각 문제 되는 것은 한 사람의 활동보조인으로는 급부 제공이 불가능할 정도의 심각한 장애와 활동보조인의 생활이 불가능할 정도로 적은 임금이라는 두 가지 이다.

장애인 이용자는 활동보조인을 구하기 힘들고, 활동보조인도 장애인 이용자를 구하기 어렵다. 일견 필요한 서로가 그저 못 만나고 있는 것 같지만, 그 의미는 각자의 입장에서 분명히 다르다. 장애인 이용자의 입장에서는 자신에게 보장된 바우처를 가지고 자신이 원하는 급부(양적으로든 질적으로든)를 제공해 줄 활동보조인을 구하기 힘들다는 뜻이며, 활동보조인 입장에서는 자신에게 가능한 급부를 요구하며 자신이 생활하는데 충분한 임금을 보장할 수 있는 장애인 이용자를 구하기 힘들다는 뜻이다. 내용을 따지고 들어가면 이용자도 노동자도 모두 만족 못 하는 갈등과 현실이 드러난다.

와상장애인

[발제1]에서 언급된 배성근씨의 경우 목뼈를 다친 척수장애인이다. 척수장애인은 다른 유형의 장애보다 낙상에 취약하며, 신체에 힘이 들어가지 않기 때문에 이동 시 더욱 강한 노동강도를 요구한다. 중요한 것은 이러한 노동 강도가 1명의 활동보조인으로는 기피할 정도가 아니라 불능에 가까운 노동강도라는 점이다.

“구급대원 3명이 와서야 겨우 자세를 바꾸고 빵으로 끼니를 대신합니다.”^[2]

배성근씨는 나이가 많은 활동보조인을 사용해도 체력이 소진되어 금방 그만둔다고 말한다. 배성근씨에게 적합한 활동보조인은 남성이기만 한 것이 아니다. 배성근씨에게 필요한 급부는 소방관 3명이 감당했던 급부이다. 그것이 가능한 활동보조인은 남성 중에서도 20대 30대 연령의 젊은 남성이며, 소방관 3명에 준하는 엄청난 체력의 소유자여야 한다. 대부분의 활동보조인 입장에서는 자신이 할 수 없는 급부를 요구하기에 자신이 찾는 이용자에서 배제된다. 이것은 활동보조인의 능력 문제도, 장애인 개인의 문제도 아니다. 근본적으로 활동보조인이 노동 가능한 환경을 제공하지 못하는 제도의 문제이다.

안전, 성별, 능력주의의 문제

만약 배성근씨를 활동보조 할 수 있는 인력을 구한다고 해도 문제는 남는다. 비록 건장한 남성 활동보조인이라 할지라도 격무에 장시간 노출되면 활동보조인과 장애인 이용자가 다칠 우려가 있다.

배씨와 같은 척수장애인이 남성이기만 한 것은 아니다. 여성 중증장애인은 성적 수치심에도 불구하고 남성에게 자신의 몸을 맡겨야 하는 경우가 생긴다. 이러한 문제들이 단순히 중증장애인을 맡은 활동보조인들에게 조금 더 많은 임금을 지급한다고 해서 해결되는 문제는 아니다. 중증장애인을 담당하는 여성 활동보조인이 임금을 조금 더 받는다고 해서 육체 능력이 비약적으로 상승하는 일은 불가능하다.

차등수가제는 얼마짜리 장애인으로 다시 장애인을 등급화한다는 점에서도 문제이지만, 활동보조인의 순간적 근력에만 더 높은 가치를 부여한다는 점에서도 문제적이다. [발제1]이 언급한 것처럼, 여성의 임금 차별을 초래할 가능성이 높다. 하지만 이는 여성에게만 국한된 문제가 아니다. 남성 내부에서도 순간근력을 기준으로 연령 등에 따른 차별을 작동시킬 가능성이 크다. 이미 장애인 이용자 사이에서는 부리기 쉽다는 이유로 젊은 활동보조인을 선호하는 경향이 있다. 활동보조인 또한 일을 계속할수록 나이가 들고 활동보조 인력 시장에서 자신이 유리한 위치를 잃어가는 것을 느낀다. 이는 활동보조인이 활동보조인 생활을 지속할 수 있는 기간이 짧아진다는 것을 의미한다.

남성이 젊은 한때에나 할 수 있는 직업으로 활동보조인을 고착화하는 것은 옳은 방향이 될 수 없다. [발제2]에서 언급한 것처럼, 높은 이직률로 인해 경력자가 부족하다는 것은 장애인 이용자들에게 서비스 질을 저하하는 하나의 요인으로 작동한다. 결국, 근본적으로 활동보조인에게 안전한 노동환경 보장을 통해 지속적인 노동이 가능하게 함으로써 동시에 장애인 이용자의 안전을 보장하는 방법밖에는 대안이 없다.

활동지원 서비스는 장애의 정도에 따라 결정되는 것이 아니어야 한다

차등수가제를 주장하는 전제에는 중증장애인일수록 노동강도가 강하고, 경증 장애인일수록 노동강도가 약하다는 인식이 있다. [발제1]에서 언급하는 시각장애인과 장애아동의 사례는 이에 대한 반론으로 적절한 예이다. 시각장애인이 청소가 잘 되었는지 판단하는 데 사용하는 감각은 촉각이다. 손가락 하나로 테이블 위 먼지를 긁어 청소가 제대로 되지 않았다고 지적하는 드라마 같은 상황이 일상적으로 반복된다. 시각장애인의 가사서비스는 비시각장애인이 요구하는 가사서비스와 질적으로 다르다. 시각장애인 개인의 까다로움이 문제가 아니라, 그가 감각하는 세계가 그러하기 때문에 그에게 요구되는 급부는 보다 높은 청결 수준을 요구하는 것이다.

장애아동 활동보조의 경우에는 다른 난관이 있다. 장애아동이 학교에 있는 동안의 시간은 활동보조인에게 대기시간이 된다. 하지만 이에 대한 임금은 지급되지 않는다. 활동보조인은 생활이 빠듯해 여러 센터에 등록하거나 여럿의 이용자를 두어보기도 한다. 하지만 경증 장애인 이용자들이 활동보조를 쓰고자 하는 시간은 대개 비슷한 시간대이며, 요행스럽게 여러 이용자와 매칭된다 하더라도 그들 사이에 오가는 시간은 임금이 지급되지 않는다. 장애인 이용자는 활동보조인이 실질적으로 급부를 제공한 기준으로 바우처를 지급하지만, 활동보조인은 활동보조를 함으로써 자신이 할 수 없게 된 다른 일들과 비교할 수밖에 없다. 오전 7시에 출근해서 오후 7시에 퇴근하는 다른 일을 한다면 임금은 얼마가 될까? 장애아동을 맡은 활동보조인은 결국 다른 일을 선택하게 된다.

장애의 정도에 따라 노동강도가 정해진다는 주장은 근거가 없다. 활동보조인이 제공해야 하는 급부는 장애인의 욕구에 따른다. 장애인의 욕구는 장애인을 둘러싼 문화적 역사적 개인적 특성에 따라 결정된다. 의학적으로 판정되는 장애의 정도에 따라 그의 급부가 결정되며 그에 따라 노동강도가 정해진다는 주장은 사회적 권리로 인정되어야 하는 장애인의 욕구를 오히려 의학적 모델로 축소하는 주장이다. 현행 활동지원제도는 장애인이 평생교육기관을 다닐 경우 바우처를 추가로 지원한다. 이는 이미 활동지원제도가 의학모델이 규정하는 장애에 한정되지 않은 사회적 권리와 욕구에 따른 활동지원의 필요성을 인정한 사례다. 차등수가제가 전제하고 있는 인식은 현행 제도보다도 후퇴한 이론적 인식을 기반으로 하며, 장애인운동이 요구할 바를 축소한다는 점에서도 문제 지적이 되어야 한다.

이미 도입된 차등수가제의 불가능성

[발제2]에서 언급하는 것처럼 일부 장애인단체, 보건복지부, 학계에서는 차등수가제의 필요성에 관해서 주장하지만, 어떻게 차등수가제를 시행할지에 대해서는 언급하지 않는다. 보다 나은 서비스에 대한 고민보다 부정수급 단속에 역량을 쏟는 정부의 태도도 문제지만, 차등수가제의 경우 부정수급 단속이나 이를 구분할 기준을 정하는 데 난점이 있다.

차등수가제 도입이 주장되고는 있지만 사실상 2015년부터 차등수가제는 시행되고 있다고 할 수 있다. 「2015년 장애인활동지원 사업안내」(이하 ‘2015년 지침’) 127쪽에서는 활동지원기관 수익금의 활용범위를 규정하고 있는데, 아래와 같은 내용이 2015년에 새로이 추가되었다.

* 활동지원기관은 활동보조인 처우개선과 관련하여 수익금 범위내에서 장기근속자 수당 등을 지급할 수 있으며, 특히 서비스 유형 및 난이도 등을 고려한 중증장애인 이용자를 지원하는 활동보조인에게는 추가 수당 등을 자율적으로 운영규정 내에 마련하거나 취업규칙에 반영하여 운영위원회 의결을 거쳐 집행하여야 함.

2015년 지침에서는 중증장애인 이용자를 지원하는 활동보조인에게 중개기관 수익금으로 추가수당을 지급하도록 규정하고는 있지만, 이에 대한 실질적 근거를 제공하고 있지 못하다. 차등수가제 도입에 적극적이었던 보건복지부의 태도와는 대조적으로, 이는 너무나도 소극적인 변화다. 중증장애인 이용자를 지원하는 활동보조인에게 추가수당을 예산으로 편성한 것도 아니며, 그것을 판단하는 기준을 제공하지도 않는다. 중개기관의 수익금 발생도 보장할 수 없다. 이는 역설적이게도 차등수가제의 불가능성을 암시하고 있는 것은 아닐까? 정부는 이런 방식으로 차등수가제를 어떻게 구현할지에 대한 고민을 중개기관으로 떠넘기고 있다.

안전한 노동환경과 생활임금 보장

차등수가제는 현행 활동보조인 제도를 개선하는 대안이 될 수 없다. 활동보조인력 수급 문제를 해결할 수 없다. 그것이 초래할 부정적 효과가 예상된다. 현실적으로 도입할 수 있는지에 대해서도 의문이 든다. 결국, 활동보조인에게 안전한 노동환경과 안정적인 생활을 보장하는 것만이, 활동보조인력 수급문제에 있어서 최적의 해결책이다.

활동보조인에게 안정적인 노동환경을 제공하기 위해서는 어떻게 해야 할까? [발제1]에서 주장하는 2인 활동보조인 제도를 현실화하는 것은 한 대안이 될 수 있다. 더불어 장애인보조기구에 대한 노동도구로의 접근이 대안이 될 수 있다. 견인기구나 체위변경 침대가 중증장애인에게 지급된다면 꼭 근력이 뛰어난 활동보조인만이 서비스를 제공하지 않아도 된다.

바우처가 적게 지급되어 활동보조인을 구할 수 없는 장애인들의 활동보조인력 수급 문제는 [발제1]에서 주장하는 상시대기인력을 [발제2]에서 주장하는 생활임금제를 통해 도입하는 것이 대안이 될 수 있어 보인다. 이용자와 이용자 간 이동 시 발생하는 부불노동이나, 기회비용을 생활임금으로 보장하면 경증장애인도 활동보조인을 구하기 힘들어하는 일이 줄어들 것으로 보인다. 특히나 상시대기인력은 장애인 이용자의 긴급한 상황에 안전을 보장할 수 있는 제도이며, 활동보조인의 건강을 위해서도 적극적으로 도입이 검토되어야 할 것으로 보인다.

1. ↑ 에이블 뉴스, 2015년 3월 24일 기사, “와상장애인 최찬수씨 사망, 그가 남긴 숙제”, <http://ablenews.co.kr/News/NewsContent.aspx?CategoryCode=0007&NewsCode=000720150324095325154931>
2. ↑ KBS 뉴스9, 2015년 3월 2일 방송, 중증장애인 두 번 울리는 ‘활동지원제’ … 이유는?, <http://news.kbs.co.kr/news/NewsView.do?SEARCH_NEWS_CODE=3029026>