김태연

본문

 

단체교섭권에 관한 노사관계 로드맵의 문제점 및

복수노조. 산별노조 체계하의 단체교섭 방안

2005.7.20, 민주노총 정책워크샵 발제문

민주노총 정책국장 김태연

1. 복수노조 교섭방식

1) 그간 논의과정과 각계 입장

사용자측	정부	공익위원	한국노총	민주노총
교섭창구단일화 (다수대표제)	교섭창구단일화 (다수대표제)	교섭창구단일화 (다수대표제)	교섭창구자율화	교섭창구자율화

(1) 사용자측 : 다수대표제 방식의 강제적 교섭창구단일화

- 1997년 노개위 : 기업단위노조 복수노조 반대입장을 유지하다가 노조전임자의 임금지급 중지를 전제로 기업단위 복수노조를 인정하되 “전체 근로자의 투표에서 과반수를 획득하는 노조에만 배타적 교섭권 인정”한다는 입장을 제출한 바 있다.

- 최근의 입장 : 다수대표제 또는 미국식 배타적 교섭제가 사업장의 안정 및 효율적 운용을 도모할 것으로 보인다. 비례대표제 및 노동조합에 대한 투표방안은 노동조합의 난립 및 내부적 갈등을 초래할 가능성이 있기 때문에 부적절하다. 자율적 개별교섭제는 현행 창구단일화방안 자체를 전면 부인하는 것이므로 부적절하다.

(2) 정부 : DJ정권 때 다수대표제 방식의 강제적 교섭창구단일화

1999년 12월 국무회의에서 ‘자율적 창구단일화 -> 과반수노조 배타적 교섭제 -> 과반수노조 없는 경우 시행령으로 교섭위원단 구성’안을 의결하여 국회에 상정했다(15대 국회 종료로 폐기).

(3) 노개위, 노사정위 공익위원 : 다수대표제 방식의 강제적 교섭창구단일화

- 1기 노개위

복수노조를 원칙적으로 허용하되, 교섭창구를 단일화하도록 하며, 교섭창구 단일화의 방법은 조직대상이 중복되는 다수의 노조가 존재하는 경우, 노동조합측에 교섭단일화의무를 부과하고, 단일화하지 못하였을 경우 사용자측에서는 교섭을 거부할 수 있도록 한다.

- 1998년 2기 노개위

‘하나의 사업(또는 사업장) 단위에서 창구단일화를 하며, 과반수노조에 교섭권을 부여하며, 과반수노조 없는 경우에는 노조의 자율적 방식으로 단일화하며, 단일화 안될 경우 노동위 주관의 선거를 통한 방법으로 교섭창구를 단일화한다’는 입장을 제출했다.

- 1999년 노사정위

‘우선 자율적 창구단일화를 하도록 하고, 안될 경우 과반수노조에 배타적 교섭을 부여하며, 과반수노조 없는 경우 노동조합법 시행령에 규정된 방안으로 단일화한다’는 안을 제출했다.

- 2000년 10월 노사정위원회

‘하나의 사업(또는 사업장) 단위에서 조직대상이 중복되는 경우 우선 자율적으로 교섭창구 단일화를 하도록 하고, 안 되는 경우 전체 조합원의 과반수 출석과 출석 조합원의 과반수 찬성에 의해 교섭대표권을 갖는 노동조합을 선출하도록 한다’는 입장을 제출했다.

(4) 한국노총 : 자율적 창구단일화

- 1기 노개위에서는 창구단일화(배타적 교섭대표제) 방안을 주장했다.

- 2기 노개위에서는 자율화 방안으로 입장이 바뀌었다.

- 2000년 노사정위원회에서 자율적 창구단일화 입장을 제출했다.

- 최근 입장 : 자율교섭제가 규범적 타당성에도 불구하고, 단체교섭 과정에서 발생하는 조합간 차별, 단체교섭을 매개로 한 각종 부당노동행위, 단체교섭의 결과에 따른 차별 등 부작용을 초래할 수 있다는 점을 부인할 수 없으므로 교섭창구 단일화 방안도 검토되어야 한다.

교섭창구단일화 방안은 비례대표제, 다수대표제 중 어느 한 방안을 고집할 필요도 없고, 교섭창구단일화 방안도 노동조합에 자율선택권을 부여하는 것이 타당하다.

(5) 학계․법조계의 입장

- 교섭창구 자율화 : 김선수 변호사, 박수근 교수, 이원재 변호사, 이광택 교수

- 비례대표제에 의한 창구단일화 : 조용만 교수

- 과반수 대표제에 의한 창구단일화 : 이승욱 교수, 윤성천 교수

2) 위원회가 제시하고 있는 ‘교섭창구 단일화’ 근거의 문제점

노사관계법제도개선방안선진화연구위원회(이하 ‘선진화위원회’)는 기업단위 복수노조 교섭방식에 대해 교섭창구단일화를 전제로 하고, 몇 가지 근거를 제시하고 있다.

(1) 현행 노동조합법의 입법취지에 따름

노사관계법제도선진화방안(이하 ‘노사관계 로드맵’)은 “노조법 부칙 제5조 제3항은 ‘노동부장관은 2006년 12월 31일까지 제1항의 기한이 경과된 후에 적용될 교섭창구 단일화를 위한 단체교섭의 방법․절차 기타 필요한 사항을 강구하여야 한다’고 규정하고 있으므로 교섭창구단일화를 전제로 한 복수노조의 설립을 가능하도록 하는 것이 입법자의 의사”라고 밝히고 있다.

① 입법자의 의사존중 = 현행법 틀 내에서 노사관계 개혁 논의?

노사관계로드맵은 ‘입법자의 의사’를 근거로 교섭창구 단일화를 전제하고 있다. 즉, 현행법대로 하자는 것이다. 그러나 노사관계를 선진적인 방향으로 개선한다는 것은 현행법을 검토하고 그것을 고치자는 데서부터 출발해야 한다.

② 노동계 의사 무시

‘입법자의 의사’란 1998년 당시 정부와 국회를 지칭하는 것으로 보이는데, 1998년은 정부가 IMF외환위기 상황에서 경제파탄의 책임을 노동자들에게 전가하면서 신자유주의 노동정책을 강행한 시기이다. 이런 상황에서 당시 노동계는 복수노조 교섭창구 단일화를 반대했을뿐만 아니라, 1998년 2월 노사정 잠정합의가 민주노총 대의원대회에서 부결되고 집행부가 불신임되는 초유의 사태를 겪었다. 따라서 노동계의 의사를 무시하고 사용자측의 의사를 일방적으로 관철한 현행법을 전제로 하여 ‘노사관계 선진화방안’을 논의하자는 것은 어불성설이다.

③ 7년경과

1998년 법개정후 무려 7년의 세월이 흘렀다. 그동안 노사관계와 노동운동의 변화들을 고려해야 한다. 산별노조건설운동의 진전에 따라 기업단위 복수노조 교섭방식과 산별노조체제의 교섭방식이 어떤 연관이 있는지 구체적으로 검토되어야 한다. 지난 7년간 기업단위노조의 복수노조 사례도 나타났고, 교원노조법에 의한 교섭창구 단일화에 대한 실천적 검토도 이루어져야 한다. 즉, 상황의 변화를 고려하여 복수노조 교섭방식을 원점에서 종합적으로 검토해야 한다.

(2) 노사갈등, 노노갈등, 교섭비용 최소화

선진화위원회는 복수노조교섭창구 단일화 근거의 하나로 ‘노사갈등, 노노갈등, 교섭비용 최소화’를 들고 있다. 명색이 ‘노사관계 선진화’를 목표로 한다면서 복수노조 교섭방식 결정 근거를 ‘노동3권의 확대강화’을 최우선적인 기준으로 삼는 것이 아니라 ‘노사갈등, 노노갈등, 교섭비용 최소화’를 우선시하는 데 실로 놀라움을 금할 수 없다.

교섭창구를 강제적으로 단일화하는 것이 ‘덜 바람직하다’는 것은 선진화위원회 위원들도 인정하고 있다.¹⁾²⁾ 그럼에도 ‘덜 바람직한 방향’을 채택하고 있다. 창구단일화가 과연 갈등을 최소화하는 방안인지에 대해서도 검토가 필요하지만, 더 중요한 문제는 노동3권에 대한 부정적 시각에 기초하여 노동3권을 최소화해야 할 ‘비용’으로 간주하고 있다는 점이다.

노사관계 로드맵이 전반적으로 ‘사용자대항권’ 강화의 기조에 서 있으면서 노동자의 자유로운 파업권 행사를 부정하고 파업권을 약화시키는 방향을 견지하고 있음과 맥을 같이 하고 있다. 이는 영국의 대처정권이 신자유주의 정책을 강행하면서 노동3권은 기업의 이윤창출에 대한 비용으로 간주하여 공격을 가한 것과 맥락을 같이 하고 있다.

나아가 교섭비용의 최소화를 주장하고 있지만 노동3권 보장이라는 헌법정신에 의해 기업주가 져야 할 부담을 노동자에게 전가하는 것이다. 이 점은 뒤에서 자세하게 다루기로 한다.

(3) 평등권 보장 문제

복수노조 교섭창구 단일화 1안(비례대표제, 조용만 교수)과 2안(다수대표제, 이승욱교수)은 공히 근로조건의 평등권 보장을 이유로 교섭창구단일화가 되어야 한다고 주장한다. 즉, 자율교섭제의 경우 노조의 교섭력(투쟁력) 차이에 따라 각 노조 간에 차등적인 근로조건이 적용되는 것을 제도적으로 허용하는 것은 평등권이 반하므로 교섭창구를 단일화하여 사업(사업장)내의 모든 노조에 동일한 근로조건을 적용토록 하자는 것이다.

노동3권이라는 절차적 평등권과 함께 실질적 평등권 문제는 정규직과 비정규직, 중소기업과 대기업, 내국인 노동자와 이주노동자, 남성노동자와 여성노동자 등 노동자 내의 노동조건 편차가 극심한 한국의 노동현실에서 매우 중요한 고려사항이다.

① 미조직 노동자에 대한 평등권 문제

조직률 11%, 전체노동자의 56%가 비정규노동자, 40만 이주노동자 등을 고려할 때 미조직 노동자들에 대한 자주적 단결권의 확대강화는 가장 시급한 문제 중의 하나이다. 1500만 한국노동자에게 있어서 실질적 평등권이 논의되어야 할 지점도 바로 이들 미조직 노동자들이다. 자본이나 정권이 이들 미조직 노동자들에게 시혜를 베풀어 조직노동자들과 같은 수준의 노동조건 향상을 기대하는 것은 불가능하다. 때문에 미조직노동자들의 평등권 문제는 일차적으로는 노동3권을 확대강화하여 노동조건을 쟁취할 수 있도록 보장하는 것이다.

위원회는 평등권 문제를 오직 조직노동자 내부의 문제로 국한하고 있을뿐 새롭게 노동조합으로 진입할 미조직 노동자들에 대한 고려는 없다. 노동자 내부에서는 기존의 노동조합과 새로 진입하는 비정규 등 신규노동조합의 조직적 연대(정규-비정규 단일조직, 조직적 연대, 산별체계 등)를 강화하여 노동 내부의 평등권을 확보해 낼 것이다. 그러나 이 과정에서 새롭게 조직운동으로 진입하는 미조직 노동자들이 기존 노조의 평등권 보호하는 미명 하에 제도화되는 창구단일화로 인해 자주적 단결권이 저해되는 상황이 발생할 수 있다.³⁾ 비정규노동자들의 권리보장쟁취 투쟁의 선도적 역할을 하고 있는 파견, 하청노동자들의 조직화 과정에서 원청회사의 사용자성인정을 요구하고 있다. 이 경우 정규-비정규 노동자간의 복수노조체계가 현실화될 것이다. 정규-비정규노동자 간의 연대가 이루어질 경우는 어떤 제도라도 크게 문제없지만 연대가 이루어지지 않을 경우 교섭창구단일화는 후발 소수노조의 입장에 있는 비정규노조의 노동3권을 제약하여 결과적으로 노동내 평등권 보장에 역행할 것이다.

② 노동대중의 자주적 선택권 문제

교섭창구단일화 방안은 복수노조 상태를 고정적인 것으로 간주하고 있다. 만약 다수노조와 소수노조가 장기간 고정되어 있고, 조합원들이 노조선택의 자유가 제약받는다면 복수교섭, 복수협약에 의한 평등권 저해문제가 구조화될 것이다. 그러나 노동대중은 어떤 노조가 조합원들의 요구를 제대로 수렴하는가, 그 요구를 관철하기 위한 교섭력과 투쟁력을 갖고 있는가에 대한 판단에 근거하여 노동조합을 선택한다.

③ 평등권 확대강화를 위해 고려되어야 할 본질적 부분

노사관계 로드맵은 복수노조 교섭창구 단일화의 가장 유력한 이론적 근거로 평등권을 제출하고 있다. 이는 경쟁논리를 앞세운 신자유주의 정책 하에서 더욱 악화되고 있는 한국사회의 불평등구조와 노동시장유연화 정책으로 악화되고 있는 노동 내 차별확대라는 현실에 비추어 매우 현실적인 근거이기도 하다. 그러나 노무현정권이 ‘차별해소’를 앞세워 비정규노동자 확대법안을 강행하고, 차별해소를 무기로 조직노동자들을 공격하며 사용자대항권 강화를 추진하고 있는 것과 같은 현상을 연상케 한다.

진정으로 노동내 평등권을 추구하고자 한다면 한국의 노사관계를 개혁하고자 하는 지금, 평등권을 저해하고 있는 보다 본질적인 부분들을 다루어야 할 것이다. 사문화되어 있는 일반적 구속력과 지역적 구속력의 요건을 완화하고 그 실행을 보장하는 등 제도개선을 제기해야 할 것이다. 이런 점에 대해서는 눈감은 채 단협효력의 평등권을 내세우는 것은 창구단일화를 위한 궁색한 변명에 아닐 수 없다.

(4) 합헌성의 문제

조용만교수 : “기본권은 절대적 권리가 아니므로 제한이 가능하다는 입장이다. 국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위해 필요한 경우 법률로써 단체교섭을 제한할 수 있다. 그러나 이 제한에는 과잉금지의 원칙이 적용되어야 한다.”⁴⁾

이승욱교수 : 헌법재판소에 따르면 “국민의 기본권을 제한하는 입법은 목적이 헌법 및 법률의 체계상 그 정당성이 인정되어야 하고, 목적달성을 위한 방법이 효과적이며 절절해야 하고, 기본권의 제한이 최소화되도록 해야 하며, 그 입법에 의하여 보호하려는 공익이 침해되는 사익보다 커야 한다.” 즉 목적정당성의 원칙, 수단상당성의 원칙, 제한최소성의 원칙, 법익비례성의 원칙 등을 내용으로 하는 과잉금지원칙과 함께 본질적 내용 침해금지원칙(헌법 제37조 제2항 후단)을 준수하여야 한다. 법익비례성의 원칙, 즉 교섭창구단일화제도에 의하여 보호하려는 공익이 침해되는 단체교섭권 보다 더 큰지 여부는 교섭창구단일화방안에 의하여 단체교섭권이 제한되는 정도와 관련성을 가진다.

결국 노사관계 로드맵은 헌법 제33조 1항의 노동3권이 헌법 제37조 제2항의 국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위해 제한할 수 있다는 입장이다. 그리고 그 제한은 헌법상의 규범적(본질적) 부분을 침해하지 않으며, 과잉금지원칙에 반하지 않는다는 것이다.

① 목적정당성원칙 위배⁵⁾

결론적으로 헌법 제37조 제2항의 기본권제한 목적인 ‘국가안전보장’이란 국가의 존립과 헌법의 기본질서유지 등을 의미하는 부분이며, ‘질서유지’란 헌법적 질서를 의미한다. 따라서 노사관계 로드맵이 교섭창구단일화의 근거로 제시하고 있는 노사관계안정, 교섭비용 감소 등은 국가안전보장과 질서유지에 포함될 수 없는 부분이다. 만약 노사관계 로드맵이 교섭자율화에 따른 단체행동의 확대를 국가안전보장이나 질서유지에 반하는 것으로 본다면 이는 헌법이 보장하고 있는 노동3권에 대한 규범적(본질적) 침해를 의미한다.

노사관계안정이나 교섭비용감소가 공공복리개념에 포함되지 않는 것은 물론이고, 오히려 단체교섭권은 공공복리(국민의 생존권적 기본권)을 실현하기 위한 기본권이지, 공공복리를 위해 제한되어야 할 기본권이 아니다.

② 수단상당성(방법적정성)원칙 위배

한국의 노동법체계는 단체행동권의 최후의 수단으로 규정하고 있다. 즉 프랑스와 같이 선파업 후교섭과는 다른 법체계를 갖고 있다. 이는 단체교섭권 자체가 이미 노사관계안정을 위한 제도인 것이다. 따라서 ‘노사관계 안정’을 위해 단체교섭권을 제한한다는 것은 본말이 전도된 것이다. 노사관계 로드맵은 교섭비용 감소를 위해 창구단일화를 주장하나, 교섭창구 단일화를 통해 교섭비용이 감소하는 것이 아니라 헌법원리상 사용자가 부담해야 할 교섭비용을 노동자에게 전가하는 데 불과하다.

③ 법익비례성원칙 위배

노동3권은 자본주의체제에서 구조적으로, 필연적으로 발생하는 불평등한 노자관계를 고려하여 규정한 헌법상 기본권이다. 즉, 헌법은 대등한 계약 당사자 간의 법률관계를 규정한 시민법에 대한 특별법으로서의 지위를 노동법에 부여한 것이다. 때문에 노동자는 단체교섭권을 요구할 권리가 있지만 사용자는 단체교섭에 응할 의무 외에는 없다. 이러한 법리상 단체교섭제도를 변경하여 사용자가 얻을 수 있는 이익은 제한받을 수밖에 없다. 그런데도 교섭비용이 노동자에게 전가되고, 그 대가로 노동자의 자주적 단결권이 제한받는 다면 이는 법익비례성의 원칙에 어긋나는 것이다.

④ 본질적 내용침해 금지원칙 위배

헌법 제37조 2항 후단은 기본권제한이 헌법상 본질적 내용을 침해할 수 없다고 규정하고 있다. 교섭창구단일화 방안 중 다수대표제안은 소수노조의 단체교섭권을 원천적으로 배제하고 있고, 비례대표제안은 소수노조의 단체교섭권을 제한하고 있다는 점에서 헌법상의 본질적 내용을 침해하고 있다.

현행 노동법은 단체교섭을 전제로 단체행동권을 보장하고 있다. 따라서 단체교섭권에 대한 침해는 단체행동권의 침해를 의미한다. 단체교섭권과 단체행동권이 침해받는 노조는 사실상 노조의 유지자체를 불가능하게 할 것이고, 소수노조는 아예 결성 자체를 무의미하게 하는 바 복수노조 교섭창구 단일화를 전제로 하는 노사관계 로드맵은 노동3권의 전체를 침해하고 있다.

(5) 노사자치원칙 위배

노사자치원칙은 집단적 노사관계법이 기초하고 있는 기본원칙이다. 노사자치원칙은 국가의 개입없이 노사 스스로가 자주적인 규범을 형성․적용할 수 있도록 하는 것이다. 이러한 노사자치원칙은 노사 당사자의 직접적 참여를 전제하지 않을 수 없다. “다수대표제 창구단일화 방안은 자주적 규범형성(단체교섭)에의 참여가 보장되지 않은 채 그 적용만을 강제하는 것으로 노사자치원칙에 반한다.”⁶⁾ 이는 선진화위원회 조용만교수가 비례대표제 창구단일화 방안을 옹호하기 위해 제시한 논지이다. 그러나 정도의 차이가 있을뿐 비례대표제 창구단일화 방안 역시 노동조합의 자주적 참여를 제한하고 있기 때문에 노사자치원칙에 어긋난다. 더구나 자주적 규범의 형성은 참여 여부에만 국한되는 문제가 아니다. 그 이전에 복수교섭을 할 것인가, 공동교섭을 할 것인가 등을 스스로 결정할 수 있어야 한다. 이런 점에서 교섭창구 강제적 단일화방안은 1,2안 모두 노사자치원칙에 반한다.

심지어 조용만교수는 노사가 복수교섭을 합의하더라도 원칙적으로 이를 허용할 수 없다는 견해를 제출하고 있다.⁷⁾ 창구단일화의 근거를 노사갈등과 교섭비용 감소에 두고 있다면, 노사간의 자율적 결정은 이 문제가 자주적 결정으로 해결된 것을 뜻한다. 그런데도 노동조건 평등성 저해, 창구단일화 회피수단화 등을 이유로 노사자치원칙이 제한받아야 한다는 것이다. 노노간, 노사간 자주적 결정 과정에서 노동자들은 당해 단체교섭에서 확보할 모든 것을 종합적으로 판단한다. 노동조건 평등성의 기준이 무엇인가? 어떤 노동자들은 임금문제를, 어떤 노동자들은 노동시간문제를, 어떤 노동자들은 고용문제를 우선시할 것이다. 같은 시기 같은 사업장의 노동자들 간에도 조건에 따라 평등성의 기준이 되는 주요 노동조건에 대한 판단이 다르다. 예를들어 사무직 노동자들로 구성된 노조는 임금을 양보하고 노동시간단축을 원하는 반면, 생산직 노동자들은 노동시간단축 보다는 임금인상을 원할 수 있다. 같은 사업장의 비정규노조는 고용안정 문제를 가장 중요한 요구내용으로 할 수 있다. 심지어는 단기적으로는 노동조건향상을 미루어 두고 노동조합활동보장을 주요한 요구로 삼는 노조도 있을 것이다. 이 판단은 노동자가 스스로 하는 것이다.

이런 현실적 조건을 무시하고 노동조건의 평등성을 추구하기 위해 노동자의 자주적 결정권과 노사자치원칙을 부정하는 것은 매우 비현실적일뿐만 아니라, 비민주적․권위적 국가주의의 위험성까지 엿보인다.

(6) 국제노동기준 위배

① ILO 87호 협약

- 제2조

[제2조] 근로자 및 사용자는 사전인가를 받지 아니하고 스스로 선택하여 단체를 설립하고 그 단체의 규약에 따를 것만을 조건으로 하여 그 단체에 가입할 수 있는 권리를 어떠한 차별도 없이 가진다.

사전인가 금지는 단체교섭에 대해서도 적용되는 원칙이다. 왜냐하면 노동조합결성은 자유로운 단체교섭권 보장을 전제로 한 것이므로 단체교섭권에 대한 본질적 제한은 곧 단결권의 제한을 초래하기 때문이다.

- 제3조

[제3조] 1. 근로자단체 및 사용자단체는 규약과 규칙을 작성하고 자유로이 대표자를 선출하며 관리 및 활동에 대해서 결정하고 그 계획을 수립할 권리를 가진다. 2. 공공기관은 이 권리를 제한하거나 이 권리의 합법적인 행사를 방해하고자 하는 어떠한 간섭도 중지하여야 한다.

영미계 국가의 경우는 노조대표자와 교섭대표자가 일치하지 않는다. 즉, 단체협약은 교섭단위의 종업원 전체에게 적용되는⁸⁾ 개념이므로 법리상 노조대표자와 교섭대표자가 달리 해석된다. 그러나 한국은 노동법 체계상 노조대표자와 교섭대표자가 일치된다. 따라서 강제적 교섭창구단일화 방안은 조합원들이 노조대표자를 자유롭게 선출하도록 하고, 공공기관이 그 권리를 제한하지 못하도록 한 ILO 87호 협약 3조를 위배하고 있다.

② 98호 협약

[제4조]사용자 또는 사용자단체와 근로자단체와의 사이에서의 자발적 교섭을 위한 절차가 충분히 발달하고 그것을 이용하도록 장려하고 촉진하는 데 필요한 경우에는 국내사정에 적합한 조치를 취하여야 한다.

우선 확인해야 할 것은 ‘노사간의 자발적(자율적) 교섭을 위한 절차를 보장해야 함’을 최우선 기준으로 하고 있다는 것이다. 선진화위원회 위원으로 참여한 이승욱 교수는 이 점을 다음과 같이 명백히 하고 있다. “98호협약 4조는 단체교섭의 자주적 성질을 명백하게 제시하고 있는데, 이는 단결권 원칙의 기본적인 측면이다. 따라서 단체교섭을 촉진할 필요성은 강제조치에 의존하는 것이 아니다.”⁹⁾

그럼에도 노사관계 로드맵은 강제적 교섭창구단일화가 ILO협약을 위배하고 있는 것은 아니라고 한다. 즉, ‘배타적 교섭대표제가 반드시 ILO협약을 위배하는 것은 아니다’라는 결사의자유위원회의 입장을 그 근거로 들고 있다. 그러나 결사의자유위원회는 배타적 교섭대표제에 대해 매우 신중한 입장을 보이고 있고, 해당 국가의 사정에 따라 배타적 교섭대표제를 적용할 경우에도 98호협약 4호를 위반하지 않기 위한 매우 엄격한 장치들을 두어야 함을 강조한 것이다.

따라서 배타적 교섭대표제를 포함한 강제적 창구단일화를 도입해야 할 특별한 국내사정이 없는 바에야 ILO 98호협약 4조가 준수되어야 한다.

(7) 외국 사례 적용상의 문제점

① 미국 : 배타적 교섭대표제

- 개요 : 적정교섭단위 내의 모든 종업원의 투표에서 과반수를 획득한 노조가 전체 종업원 대표하여 배타적인 교섭권을 행사한다.

- 적정교섭단위 : 교섭권과 단체협약이 적용되는 범위이며, 기본적으로는 노사자치로 결정하며, 의견의 불일치가 있는 경우 연방노사관계위원회(NLRB)에 그 결정을 신청한다. NLRB는 통해 임금유사성, 기능적 통합성, 노무관리 구조, 인사이동 유관성, 지리적 근접성, 단협선례, 노동자들의 요구, 노동조합의 조직범위 등을 기준으로 결정한다.

- 투표 : 종업원 과반수의 득표로 결정하며, 투표는 NLRB가 주관한다.

- 배타적 교섭대표권과 공정대표의무 : 일단 교섭대표노조가 결정되면 다른 노조의 교섭권은 인정되지 않는다. 반면 교섭대표노조는 그 노조의 조합원뿐만 아니라 타노조의 조합원 및 비조합원들의 이익을 위해 공정한 대표로서의 의무를 진다. 이를 위반한 차별행위는 부당노동행위로 규정된다.

② 영국 : 배타적 교섭대표제

- 개요 : 노사가 자율적으로 노조승인협정을 체결하거나, 사용자가 노조의 승인요구를 거부할 경우 노조는 중앙중재위원회(CAC)에 법령상의 승인신청을 한다. CAC가 일정한 요건과 절차에 의해 승인결정을 하면 그 노조는 단체교섭대표권을 갖게 된다.

- 법령상 승인신청 요건 : 이미 승인된 노조가 없어야 할 것, 10% 이상을 조직하고 있어야 하며, 과반수 이상의 찬성을 얻을 가능성이 있어야 할 것, 공동신청의 경우 상호 협력 가능성이 있어야 할 것, 복수 신청시 10% 이상 조직 노조가 1개 이하여야 할 것.

- 법령상 승인 방식 : 중앙중재위원회에 의해 승인요청노조가 교섭단위 내 종업원 과반수 이상의 찬성을 받고 있다고 판단하면 자동승인하고, 그렇지 않은 경우 전체 종업원의 승인투표에서 투표종업원 과반수 그리고 전체 근로자의 40%이상의 찬성을 얻은 경우 단체교섭권을 부여한다.

- 교섭대표권의 내용 : 승인이 일루어지면 그 노조는 해당 교섭단위 내에서 정리해고, 기업변동, 산업안전, 연금에 대한 교섭대표권을 갖게 되며 사용자는 교섭의무가 발생한다.

* 영국의 단체교섭대표 승인제도는 산별교섭체제 하에서 기업별 교섭에 관한 제도이다.

1918년 노사관계위원회법은 산별(업종별) 교섭을 촉진하기 위해 산업별 합동노사관계위원회를 설립토록 했다. 그 결과 1918-1921 기간에 500만명의 노동자들이 새롭게 단체협약을 적용받게 되었다. 이런 추세 하에서 1946년까지 단체협약 적용률이 전체노동자의 85%까지 확대되었다.

그러나 초과근로의 배분, 정리해고, 성과급제도, 징계 등 산별교섭이 해결할 수 없는 과제에 대해 기업별 교섭의 필요성이 제기되었고, 이를 위해 노동조합-개별사용자 간의 교섭승인제도가 도입되었다.

1971년 노사관계법에 의해 최초로 제도화되어, 1975년의 고용보호법으로 승계되었다.

보수당정부에 의해 1980년에 폐지됨으로써 교섭승인은 1998년 전체 작업장의 25%까지 축소되었다. 이를 시정하기 위해 블레어 노동당 정부에 의해 1999년 고용관계법에 의해 부활되어 현재에 이르고 있다.

③ 캐나다 : 배타적 교섭대표제

- 개요 : 노동조합은 조합원카드(한국의 경우 노조가입원서와 비슷한 개념)를 모아 노동위원회에 교섭대표승인신청을 하고, 노동위원회는 사용자측이 제출한 근로자카드와 대조하여 조합원카드를 제출한 조합원이 전체 근로자의 50% 이상이면 승인하고, 35%-50%이면 투표에 붙여 결정한다.

- 투표와 결정 기준 : 조합원수가 35% 미만인 경우와 투표결과 전체 종업원 기준 과반수 득표가 없는 경우 승인요청을 기각하고 그후 3개월간 재신청할 수 없다.

④ 일본 : 자율교섭제

- 노조는 단체교섭창구단일화의 의무를 부담하지 않으며, 사용자도 자율적으로 창구단일화한 노조에 대해 원칙적으로 단체교섭의무를 부담하지 않고 개별 교섭을 요구할 수 있음.

- 실제로는 다수 노조를 중심으로 교섭이 이루어지고 있음.

- 일본 판례는 교섭창구단일화 강제를 위헌이라고 봄.

⑤ 프랑스 : 자율교섭제 + 제한적 공동교섭제

* 프랑스 교섭구조의 복잡다양성 : 전국, 지역, 지구 단위 그리고 특정 직종별 또는 기업단위 교섭이 모두 이루어지고 있다. 기업별 교섭은 1970년대 초부터 등장했다.

* 기업별교섭은 자율교섭제를 기본으로 하나, 임금과 노동시간에 한하여 공동교섭제 적용

- 대표성 있는 노조조직에 대해 자율교섭제 : 대표성 있는 노조조직이란 프랑스 노동법전에서 정하고 있는 일반기준 즉 조합원수, 자주성, 조합비 납부, 조합의 과거경력, 점령기간 동안의 애국적 활동 등을 기준으로 하여 국가기관으로부터 대표성을 인정받은 노조를 말한다. 프랑스 노동법전에서는 전국적 차원에서 대표성을 인정받는 노조조직에 가맹된 노조는 교섭과 협약체결권이 있는 것으로 추정하고 있기 때문에 현재 전국적 차원에서 대표성을 인정받고 있는 C.G.T(프랑스노동총동맹), C.F.D.T(프랑스민주노동총동맹), F.O(노동자의 힘), C.F.T(기독교노동자프랑스총동맹), C.G.C(관리감독직총동맹) 등에 속해 있는 노조에는 모두 교섭권이 인정된다. 이들 노조에 대해서는 조합원수에 관계없이 교섭권이 보장되고 있다.

- 제한적 공동교섭대표제 : 임금과 노동시간에 한해 기본적으로 각 노조대표를 의무적으로 포함시켜 구성하도록 하고 있다. 다만 조합원 1000명 이상의 대규모 노조에 대해서는 복수의 노조대표를 인정하고 있기 때문에 그 수만큼 대규모노조가 교섭대표에 더 참가할 수 있다.

- 사용자의 협약당사자 선택권과 다수노조의 협약거부권

교섭에 공동으로 참여하고 있는 대표성 있는 노조들 중 조합원수에 관계없이 어느 노조와도 사용자간에 합의가 이루어지면 단체협약을 체결할 수 있고, 체결된 단체협약에 다른 노조가 가입하면 그 노조도 협약 당사자가 될 수 있다. 각 노조대표들간의 의견 불일치로 교섭이 장기화되는 것을 막을 수 있고 특히 소수노조도 협약체결을 할 기회가 보장된다.

반면에 사용자가 협약체결 상대방을 임의로 선택할 수 있기 때문에 교섭이나 협약내용도 사용자 위주로 이루어질 수 있다. 프랑스의 기업별 협약은 비조합원에 대해서도 적용되기 때문에 소수노조가 체결한 단체협약이라도 전체근로자의 근로조건에 중대한 영향을 미칠 수 있다.

이 문제를 해결하기 위해 사용자가 한 노조와 체결한 협약에 대하여 일정한 요건 하에서 다수 노조가 그 협약의 효력을 거부할 수 있는 협약거부권제를 두고 있다.

⑥ 이태리 : 자율적 교섭단

근로자 선출 및 노조 추천자로 교섭단 구성

⑦ 독일 : 복수교섭-유일협약

독일은 산별교섭 중심이며, 기업별 교섭은 예외적으로 이루어지고 있다. 제도적으로는 자율교섭제이다. 그러나 관행에 의하여 단체협약의 적용은 하나의 사업장에 하나의 단체협약만이 적용되기 때문에 실제로는 단수교섭제로 운영된다.

* 외국 사례에 비추어 본 노사관계 로드맵의 문제점

		교섭 당사자수	협약수	협약 적용범위	교섭방식	교섭당사자 지위
영미계	미국	단일	단일	종업원	종업원 선거에 의한 배타적 다수대표	종업원대표
	영국	단일	단일	종업원	종업원 선거에 의한 배타적 다수대표	종업원대표
	캐나다	단일	단일	종업원	종업원 선거에 의한 배타적 다수대표	종업원대표
대륙계	프랑스	복수	단일	종업원	자율교섭+공동교섭(임금,노동시간에 한정)	종업원대표
	일본	복수	복수	조합원	자율교섭	조합원대표
	이태리				자율교섭(종업원선출 + 노조추천 교섭단)
	독일	단일	단일		자율교섭(단일협약)

- 영미계가 교섭창구단일화를 적용하고 있고, 대륙계 국가들이 대체로 교섭창구 자율화를 기본으로 하면서 제한적 공동교섭단 또는 관행에 의한 단일교섭-단일협약(독일)을 적용하고 있다. 따라서 외국의 교섭례는 교섭창구 단일화와 자율화가 혼재되어 있다.

- 창구단일화 방식을 채택하고 있는 영미계의 경우 단체협약 적용대상이 비조합원을 포함한 종업원 전체이므로 노조가 당연히 교섭대표권을 갖지 않는 조건에 있다. 미국의 경우 철도산업의 선임권제도라¹⁰⁾는 특수한 조건에서 다수대표제가 자리잡았다. 영국의 경우 산별노조-산별교섭체제 하에서 1970년대부터 기업별교섭의 필요성이 발생하자 기업별 노조단위가 불분명한 상태를 해결하기 위한 교섭방식이 다수대표제이다.

- 외국의 사례가 이러한데 노사관계 로드맵이 노동조합형태, 교섭체제, 노사관계 등의 특징이 전혀 다른 영미식의 강제적 교섭창구단일화를 준용하는 것은 문제가 많다.

(8) 국내 사례 적용상의 문제점

위원회는 다음 세 가지의 국내 사례를 들고 있다.¹¹⁾

① 교섭창구 자율화 : 국민건강보험공단

- 개요 : 직장의료보험과 지역의료보험의 통합으로 1사 2노조 체제인 국민건강보험공단의 경우 교섭창구는 노사의 자율적 결정에 따라 사용자 측은 두 노조와 각각 교섭하고 있다.

- 평가

교섭창구 단일화가 강제되지 않으므로 노노갈등이 덜 발생한다.

사용자측에서는 두 개의 노조와 따로 교섭하는데 따른 교섭비용문제를 제기한다.

노사간의 세력구도와 노노경쟁 여하에 따라 교섭결과의 상향조정 또는 하향조정이 빈번하게 발생할 수 있음을 제기하고 있다(이병훈).

② 비례대표제에 의한 창구단일화 : 교육부

－ 조건

전교조 : 조합원 95000명 중 CHECK-OFF제도로 조합비를 납부하는 조합원은 93,000명

         16개 광역시도에 지부 구성

한교조 : CHECK-OFF제도 납부조합원은 1,000명이나 실재조합원수는 25000명이라고 주장

         12개 광역시도 본부 구성

- 문제점

2000년부터 교섭창구 단일화 방식이 적용되고 있는데, 교섭요구통보, 교섭단구성, 교섭요구안 결정 등 모든 과정에서 많은 문제가 발생해 왔다. 2003년 공동교섭단 구성난항으로 인해 2004년 상반기에 2003년 단체교섭을 시작하는 등 해마다 같은 문제가 반복되고 있다.

시도지부교섭의 경우 한교조의 지부가 설치되지 않아 법률상 연명에 의한 교섭요구를 하지 못하는 경우도 있었다. 2003년 단체교섭 지연은 한교조 지도부가 공백상태에 빠졌다는 것도 한 원인이 되었다.

비례대표제의 기준이 되는 조합원수에 대해 한교조는 주장하는 25000명에 대한 신뢰할만한 입증을 하지 않았고, 교섭위원단수를 5:5로 하자고 주장하여 난항을 겪었고, 결국 교섭일정에 쫒기는 상황에서 전교조는 7:3의 비율로 교섭위원단을 결정해야 했다.

교섭요구안 결정에 있어서도 2001년 7차교육과정, 학교내 조합활동, 성과금반납투쟁 등에 대한 의견차이로 난항을 격었다. ‘선교섭신청 후교섭안결정’ 방식을 채택하고, 일방이 반대하면 교섭안이 성립하지 않은 것으로 하고 있다. 교섭타결은 두 노조 대표자가 공동서명하는 것으로 하고 있다.

③ 자율적 동수대표제 : 국민은행

- 개요 : 은행합병으로 1사 3노조인 국민은행의 경우 법률에 의한 강제가 아니라 노사가 자율적으로 3개노조 동수대표 공동교섭방식을 채택하고 있다.

- 조건

국민은행지부 : 8400명, 한국노총 소속

주택은행지부 : 7000명, 한국노총 소속

국민카드노동조합 : 1200명, 민주노총 소속

* 한국노총 산하 금융노조는 산별중앙교섭 이후 지부별 보충교섭

즉 2개 산별노조지부와 1개 단위노조가 보충교섭 수준의 요구안과 본교섭 수준의 요구안의 차이가 있음에도 공동교섭단을 구성하고 있다. 그럼에도 3개의 노조 모두 은행구조조정 과정에서의 고용에 대한 방어가 최우선적인 목표였기 때문에 보충교섭과 본교섭이라는 차이에도 불구하고 요구안의 일치를 이룰 수 있었다.

<국내 사례의 의미>

한국 노동운동이 아직 가보지 않은 복수노조 하의 교섭상황에 대해 저마다 어떤 가정을 하고 하고 이런 전제 하에 교섭제도를 주장하고 있다. 비록 많은 사례는 아니지만 복수노조 하에서 각 노동조합이 어떻게 움직이는가에 대한 예측을 일정정도 가능케 해 줄 것이다.

세 가지의 국내 사례 중 두 경우는 제도적으로 자율교섭제 하의 상황이고, 하나는 강제적 교섭창구 단일화의 상황이다. 자율교섭제 하에서 국민건강보험공단과 국민은행의 복수노조들은 자신이 처한 조건에서 복수교섭과 공동교섭이라는 방안을 채택했고, 이 선택이 심대한 문제를 야기하고 있지 않다. 그리고 이들 복수노조는 상급단체를 양노총으로 달리 하고 있다.

만약 제도적으로 강제적 교섭창구단일화 상태라면 이들 노조는 모두 교섭창구를 단일화해야 한다(노사관계 로드맵은 조직대상이 다르더라도 동일 사업 또는 사업장 단위에서 창구단일화를 전제하고 있음). 국민건강보험공단 사측은 복수교섭에 따른 교섭비용(두 노조에 각각 6개월, 4개월간 교섭)을 불평하고 있다. 그러나 주지하는 바와 같이 사회보험노조와 직장의보노조는 국민건강보험제도에 대한 정반대의 입장에 처해 있다. 이에 따라 제반 교섭요구가 합치되기 어렵다. 이런 상황에서의 교섭창구단일화는 사용자가 불평하는 교섭비용을 그 이상으로 노조에 전가하는 결과를 초래할 것이다. 노사관계 로드맵은 노노갈등을 줄이기 위해 교섭창구 단일화를 해야 한다고 주장하지만 국민건강보험공단의 경우 교섭창구단일화가 강제되었을 경우 노노갈등은 엄청난 문제를 야기했을 것이다.

국민은행의 경우 3개의 노조가 노노자율, 노사자율에 의해 동수 교섭단을 구성했다. 만약 다수대표제나 비례대표제 방식으로 교섭창구 단일화가 강제되었다면 이 보다 좋은 상황이 되었을 것인가? 주택은행지부와 국민카드지부가 교섭권에서 완전히 배제되거나 제한되었을 경우 이를 둘러싼 노노갈등과 이 상황을 악용하려는 사측의 개입이 발생했을 것이다.

이후에는 산별노조건설의 속도가 다름에 따라 산별교섭에 대한 보충협약(국민은행지부와 주택은행지부)과 기업별 본교섭(국민카드노조)이라는 매우 다른 조건이 공동교섭단 구성을 어렵게 하는 경우도 발생할 것이다. 이 경우는 노조간, 노사간 자율에 의해 교섭단을 달리 할 수 있을 것이다. 반대로 교섭창구 단일화가 강제된다면 많은 문제를 야기할 것이다.

교원노조법의 의해 교섭창구 단일화가 강제된 교원노조의 경우 교섭비용은 온전히 노조에 전가되고, 노노갈등은 물론 교섭지연에 따른 노사갈등이 격화되는 것을 확인할 수 있다.

3) 파행적인 산별교섭 체제 초래

(1) 초기업단위노조 교섭방식으로 확대 가능성

노사관계 로드맵은 기업단위 복수노조의 교섭창구 문제에 한정하고 있다. 발표된 노사관계 로드맵에는 언급이 없지만 최근 논의과정에서 조용만교수는 초기업단위노조의 교섭방식 문제를 거론한 바 있다.¹²⁾ 조용만교수는 교섭창구 단일화를 초기업단위노조 교섭에 적용하는 것은 별개의 문이며 이는 장기적으로 모색할 문제라는 입장을 제출했다.

그러나 98년 개정법조항에 의거하여 이미 초기업단위노조인 교원노조, 공무원노조의 교섭창구단일화가 법제화되었다. 이 기준이 이미 초기업단위의 복수노조 교섭방식으로 확대되고 있음을 의미한다. 로드맵의 교섭창구 단일화가 법제화되면 이후 산별교섭에서 사용자단체들은 당연히 이를 현실적 기준으로 삼아 산별노조 교섭의 전제로 교섭창구 단일화를 요구할 가능성도 배제할 수 없다.

* 노사관계 로드맵은 교섭방식뿐만 아니라 협약효력기간 3년이상 연장(산별교섭주기), 산별노조체계의 작업장조직(노조조직을 노사조직인 노사협의회로 재편), 현장공동화(전체 노조의 90%이상인 100이하 사업장노조의 유급전임자 금지), 기업간 조합원 직접연대 제한(상급단체 대표자 외의 타 종업원 시업장 출입금지) 등 산별노조체제를 사실상 무력화하고, 투쟁주기 자체를 재편할 수 있는 내용들을 포함하고 있다.

(2) 산별노조 사업장 지부(분회)를 교섭창구 단일화 대상으로 포함

이철수, 이승욱, 조용만 교수 등 노사관계선진화위원들은 해당 사업(사업장)에 초기업단위노조의 조합원이 있는 경우 지부 구성여부와 상관없이, 그리고 지부의 단체교섭권 여부와 관계없이 모두 교섭창구 단일화의 대상이 되어야 한다고 주장한다. 그리고 조직대상의 중복여부와 관계없이 모두 강제적 교섭창구단일화의 대상이 되어야 한다는 입장이다.¹³⁾ 

- 현재 한국노동운동은 산별노조로 이행하는 과정에 있다. 이행기에는 조직력 불균등으로 이해 기업별노조와 산별노조가 혼재하는 상황이 불가피하다. 산별노조체제 하에 편입되지 않은 기업별노조의 본교섭과 산별노조 지부(분회)조직의 보충교섭이 창구단일화되어야 한다. 이런 상황은 산별노조 이행기의 한국노동운동에 대혼란을 초래할 것이다.

- 기업별노조체제에서 출발한 한국노동운동의 특수성으로 인해 산별 중앙교섭과 산별지부 보충교섭 구조에서 산별지부 보충교섭은 외국에 비해 구체적 노동조건을 상대적으로 많이 포함할 것이다.¹⁴⁾ 즉 앞으로 ‘산별중앙교섭-지부보충교섭’이 상당기간 교섭구도의 축을 이룰 것이다. 그런데 산별노조의 지부교섭과 대각선교섭까지 교섭창구단일화를 전제하고 있기 때문에 초기업단위노조의 교섭창구 단일화는 별개로 한다고 하지만 작업장으로부터 교섭창구 단일화가 강제되어 산별교섭 자체가 교섭창구 단일화의 틀 속에 들어가게 된다. 예를 들어 금속노조의 경우 산별중앙교섭과 한 축으로 진행되고 있는 지부 보충교섭은 상급단체를 달리 하는 복수노조가 있는 경우 다른 산별노조와의 교섭창구 단일화를 해야 하는 것이다.

이 경우 다수대표제 창구단일화 방식이면 소수노조인 산별지부는 보충교섭을 할 수 없다. 지부 보충교섭이 해당 지부 대표들로만 구성되는 것이 아니라 교섭권 위임에 의해 상급조직인 산별노조 임원간부들이 공동교섭단을 구성하며, 최종 체결권을 산별노조가 행사한다. 때문에 지부의 교섭권 상실은 사실상 산별노조의 교섭권 상실이 되는 것이다. 이런 사정에서 비례대표제 창구단일화 방식 역시 산별노조의 교섭권을 제한 받는다. 다른 산별노조와 지부 조합원수에 비례하여 공동교섭단을 구성하고, 요구안을 단일화해야 하며, 소수노조는 교섭권을 제한받을 수밖에 없다.

4) 복수노조․산별노조체제 하의 민주적 교섭방안 마련을 위해

(1) 새로운 기준 마련 필요

① 공정성(중립성) 결여

그간 논의과정에서 나타난 바와 같이 복수노조 교섭방식에 대해서 자본측은 교섭창구 강제적 단일화를 주장해 왔고, 자본편향이라고 지탄받아 왔던 노개위, 노사정위의 이른바 공익위원들이 이 입장을 대변해 왔다. IMF외환위기 상황에서 신자유주의 정책을 전격적으로 강행한 DJ정권 역시 이런 입장을 그대로 수용하여 국회에 법안으로 상정한 바 있다. 그 뒤를 이어 ‘기업하기 좋은 나라’를 주창하고 있는 노무현정권은 아직 정부의 공식적인 정책을 법률안 수준으로 의결하지 않았으나 정부(노동부)가 주도한 ‘노사관계법제도선진화연구위원회’를 앞세워 교섭창구 강제적 단일화 방안을 정부입장으로 제출하고 있다.

이 점과 관련하여 노사관계법제도선진화연구위원회에 참여한 학자들은 노사관계 로드맵이 진정한 의미의 공익적(중립적) 기준이 될 수 없다는 점을 신중히 되돌아 보아야 한다. 위원회를 주도한 정부의 의도와 관계없이 위원 개개인의 학문적 견해일 수 있다는 점을 부정하지 않는다. 그렇다면 위원회 자체의 공정성과 중립성에 대해 문제제기하지 않을 수 없다. 노동계 전체가 교섭창구 강제적 단일화를 반대하는데, 그 위원회에는 교섭창구 자율화를 학문적 견해로 가진 위원이 단 한명도 없는가? 한국사회에 그런 학문적 견해가 없는 것이 아니므로 위원회 구성에서 노동계와 의견을 같이하는 학자들을 의도적으로 배제했거나, 그런 학자들이 스스로 위원회 참가를 거부했거나 둘 중의 하나일 것이다.

이런 점에서 위원회의 노사관계 로드맵은 향후 논의를 위한 공정한 기준이 될 수 없다. 로드맵을 노무현정권의 입장이라고 한다면 그 수준으로 의미가 자리메김되어야 하며, 공정한 아니 최소한 중립적인 논의의 기준은 결코 될 수 없다.

② 복수노조-산별노조체제에 조응하는 종합적 교섭방안 마련 필요

한국 노사관계는 기업별노조체제에서 산별노조체제로의 이행기에 있다. 이미 산별교섭이 노동운동의 중요한 과제로 되어 있고, 이를 둘러싼 노사간의 대립이 격화되고 있다. 그런데 노사관계 로드맵은 교섭방식 중 기업단위 복수노조 교섭문제만을 다루고 있기 때문에 변화하는 정세에 조응하지 못하고 있다. 교섭비용을 줄이기 위해 강제적 창구단일화를 주장하면서, 교섭비용을 줄일 수 있는 유효한 방안으로 검토해온 산별교섭에 대해서는 유보적인 입장을 취하는 이율배반을 보이고 있다.

더구나 노사관계 로드맵이 한정하고 있는 기업단위 복수노조 교섭방식은 산별노조 교섭구조와 직접적 연관을 갖고 있으며, 산별노조 교섭구조 자체를 역규정할 수 있다. 때문에 노사관계 선진화방안을 마련하기 위해서는 기업단위 복수노조 교섭방식, 산별노조 교섭방식을 종합적으로 다루어야 한다.

(2) 복수노조 교섭방식 결정 기준의 재정립

앞에서 본 바와 같이 노사관계 로드맵은 복수노조 교섭방식을 정하기 위한 주요한 기준을 노사갈등, 노노갈등, 교섭비용 감소에 두고 있다. 현재 진행되고 있는 노사관계 선진화 방안은 그 논의의 출발점이 국제노동기준에 못 미치는 노동3권을 확대강화하자는 데 있음을 재확인해야 한다.

복수노조 교섭구조와 관련하여 저마다의 조건에 따라 매우 다른 입장을 취할 수 있다. 조직력이 강한 노조는 다수대표제를 선호할 것이고, 조직력이 약한 소수노조는 자율화나 비례대표제를 선호할 것이다. 따라서 복수노조 교섭체제 결정에 고려해야 할 일반원칙을 정립하는 것이 선행되어야 한다. 노동운동이 역사적으로 정립해 온 자주적 단결권 보장의 원칙, 평등의 원칙 등에 부합하는 지를 살펴야 할 것이다.

① 자주적 단결권 보장

- 현행 노동법상 파업은 단체교섭의 결렬상태에서 가능한 것인바, 단체교섭권이 제약된다는 것은 곧 단체행동권의 제약을 의미한다. 단체교섭권과 단체행동권의 제약은 노조결성 자체를 무의미하게 만드는 것이므로 사실상 단체교섭권의 제약은 노동3권 전체를 제약하는 것이다.

<교섭방식에 따른 자주적 단결권 제한 정도>

자율화	다수대표제	비례대표제
보장	제한	부분적 제한

- 기본적으로 노동자들의 자율적 결정에 의한 복수교섭 방식이 노동3권의 제약을 피할 수 있는 방안이다. 비례대표제에 의한 교섭창구단일화 방안은 소수노조에 단체교섭권 일정정도 보장되나 역시 노동3권이 제약되기는 마찬가지이다. 다수대표제에 의한 교섭창구단일화 방안은 소수노조의 교섭권과 단체행동권이 원천적으로 봉쇄된다.

노동자의 자주적 단결권은 자본과 국가권력에 의해 침해되어서는 안된다. 어떤 교섭방식이든 사용자의 지배개입이 가능하다. 그러나 그것을 가장 어렵게 하는 교섭방식이 채택되어야 한다.

<교섭방식에 따른 사용자의 지배개입 비용>

자율화	다수대표제	비례대표제
지배개입비용이 큼	지배개입비용 중간	지배개입비용이 가장 적음

자율교섭제의 경우 사용자는 민주노조를 약화시키기 위해 특정노조에 차별적 지원(차별적 협약)을 하는 방식의 지배개입을 할 수 있다. 이 부분은 현재의 다수노조들이 우려할 수 있는 점이다. 그러나 사용자가 차별적 협약을 이용한 어용노조 키우기는 조합원들에게 지속적으로 경제적 이익을 보장해야 하기 때문에 지배개입 비용이 가장 많이 들 것이다. 다수대표제 창구단일화는 같은 방식으로 일단 다수노조를 장악하면 타 노조는 교섭권과 투쟁권 자체를 상실하기 때문에 지배개입비용을 줄일 수 있을 것이다. 비례대표제 창구단일화는 사용자가 소수노조 장악만으로도 노동조합의 전체의 교섭구도를 교란할 수 있기 때문에 지배개입비용이 가장 적게 들 것이다.

② 평등성의 원칙

- 동일노동 동일임금원칙 등 모든 노동자는 동등한 노동조건을 향유할 권리가 있다. 현실적으로 노동자 내부의 노동조건 격차는 기본적으로는 자본주의체제의 한계에 기인한 것이지만 이 격차를 줄이기 위한 주요한 요소인 노동자의 조직력(투쟁력)의 차이에 의해서도 나타난다.

강제적 교섭창구단일화 입장은 이 점을 강조하고 있다. 이는 ‘자율교섭제가 복수노조 난립상태를 초래할 것이며, 다수노조와 소수노조가 고정화될 것’이라는 가정에 입각하고 있다. 이는 비현실적 가정이다. 자율교섭제는 노노간, 노사간 자율적 결정에 의해 복수교섭제, 다수대표제, 공동대표제, 비례대표제 등이 선택될 것이다. 그리고 복수교섭제 하에서도 조합원들은 복수노조 중에서 어떤 노조가 조합원들의 요구를 가장 잘 수렴하며, 그 요구를 관철할 수 있는 투쟁력을 갖고 있는가를 보고 노동조합을 선택하게 되므로 복수노조 난립상태는 대부분 해소될 것이다. 자율교섭제를 실시하고 있는 외국의 사례를 볼 때 기업단위 복수노조 난립상태가 일반적인 상황이 아니다

- 노동3권의 하나인 단체교섭권은 실질적 노동조건의 향상을 목적으로 하는 절차적 기본권이다. 그런데도 실질적 노동3권 향상을 위해 그 절차적 노동기본권을 제한한다는 논리는 모순이다.

실질적 노동조건의 평등성을 보장하기 위해서는 오히려 절차적 노동기본권이 차별받지 않도록 확대하는 방향으로 제도를 개선해야 한다. 비정규노동자, 이주노동자 등에 대한 노동3권 제약을 해소하고, 중소기업 등 소수노조에 대한 사용자의 부당노동행위를 실질적으로 금지할 수 있도록 제도가 개선되어야 한다.

(3) 복수노조-산별노조체제 교섭을 위한 제도개방안

① 산별교섭 촉진을 위한 제도개선

현행	개정안
제30조 (교섭 등의 원칙) ② 노동조합과 사용자 또는 사용자단체는 정당한 이유없이 교섭 또는 단체협약의 체결을 거부하거나 해태하여서는 아니된다.   <신설>	제30조 (교섭 등의 원칙) ② －－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－． ③ 사용자단체가 구성되어 있지 않은 동종 산업(업종)의 경우 2 이상의 노동조합이 사용자들에게 단체교섭을 요구하면 해당 사용자들은 사용자단체를 구성해야 한다. 단, 그 구성이 완료되기 전까지는 공동교섭단을 구성하여 교섭에 응해야 한다.

기업별노조체제에서 산업별노조로 변화하는데도 사용자들이 산업별 교섭을 거부하고 있다. 이를 방치하는 것은 사실상 노동자들의 산업별 단결권을 저해하는 것이며, 헌법상 노동3권의 본질적인 부분을 침해하고 있다. 따라서 사용자단체의 구성의무를 제도화되어야 한다. 이에 대해 사용자단체 구성을 법률로 명시하는 것은 단결강제 금지에 반한다는 주장이 제기되어 왔다. 그러나 ILO는 “자치적으로 자유롭고 자주적이며 대표적인 사용자 및 근로자 단체의 설립과 성장을 촉진하기 위한 조치가 국가의 상황에 따라 필요하다면 취해져야 한다”고 규정하고 있다.¹⁵⁾

현행	개정안
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 3. “사용자단체”라 함은 노동관계에 관하여 그 구성원인 사용자에 대하여 조정 또는 규제할 수 있는 권한을 가진 사용자의 단체를 말한다.	제2조(정의) - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - . 3. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -  - - - - - - - - - - - - - - - . 단, 동종업종의 이익증진을 목적으로 설립된 단체는 규약 규정에도 불구하고 사용자단체로 본다.

산업노동조합이 활발하게 설립되고 있으나 사용자단체가 제대로 구성되지 못하거나, 실질적인 의미의 사용자단체가 구성되어 있음에도 불구하고 ‘그 구성원인 사용자에 대하여 조정 또는 규제할 수 있는 권한’이 없다는 이유로 단체교섭에 응하지 않음으로써 산별교섭을 진전을 방해하고 있다. 게다가 법원도 “사용자 단체가 노동관계에 관하여 구성원인 사용자에 대하여 조정 또는 규제할 수 있는 권한을 가지기 위하여는 노동조합과의 단체교섭 및 단체협약을 체결하는 것을 목적으로 하고 그 구성원인 각 사용자에 대하여 통제력을 가지고 있어야 한다”라고 하여 그 범위를 제한적으로 해석하고 있는 형편이다. 따라서 산업별 노동조합 체제의 도입을 통하여 전 산업 근로조건의 통일을 기하기 위해 사용자단체 요건을 완화하여야 할 필요성이 있다.

현행	개정안
부칙 <신설>	부칙 정부는 제2조 3호 단서 및 제30조 3항의 사용자단체 설립과 성장을 촉진하기 위해 이 법 개정 후 1년 이내에 방법 · 절차 기타 필요한 사항을 강구하여야 한다.

산업별 교섭을 촉진하기 위한 영국의 1918년 노사관계위원회법, 1981년 ILO의 단체교섭촉진을 위한 권고 등을 참조하여, 산별교섭에 대한 세부적 내용과 절차를 정하기 위한 (가칭)산별교섭촉진법 제정을 추진해야 한다.

② 자율교섭제

- 기업단위 복수노조체제 하에서 기업단위, 초기업단위 교섭은 자율교섭제 방식이어야 한다.

- 하나의 사업(또는 사업장)에서 복수노조 상태이면 어느 노동조합이 교섭을 시작할 경우 그 노동조합은 교섭단위 내의 다른 노동조합 및 사용자에 교섭의사를 통보하고 소정기간(예, 2주일)동안 공동교섭단 구성을 협의하며, 이 기간 중 합의되지 않으면 복수교섭을 한다.¹⁶⁾

- 복수의 노동조합이 공동교섭단¹⁷⁾을 구성했을 경우 사용자 또는 사용자단체는 그 교섭단과의 교섭을 거부할 수 없다. 

- 노사자율에 의해 노동조합의 공동교섭단이 구성된 경우 교섭단 내에서의 최종 타결을 포함한 결정방식과 절차는 자율적으로 정한다.

- 자율적 공동교섭단 구성시 교섭요구는 규범적, 채무적 부분 모두를 포함할 수 있으나, 공동교섭단의 요구를 임금․고용․노동시간 등 규범적 부분으로 한정하고, 채무적 부분에 대해서는 각 노조별 보충교섭의 형태로 할 수도 있다.

- 공동교섭단이 구성되어 교섭이 개시된 이후에 각 노동조합은 공동교섭단에서 이탈¹⁸⁾할 수 있으나, 이 경우 그 노조는 새로운 교섭을 요구할 수 없다.¹⁹⁾ 단, 그 노조의 교섭은 결렬된 상태로 보고 단체행동에 들어 갈 수 있다.²⁰⁾

③ 복수노조체제 하에서의 노조차별에 의한 부당노동행위 금지 조항의 강화

<년도별 부당노동행위 구제신청건수)

년도	1995	1996	1997	1998	1999	2000
신청건수	566	539	497	787	950	1040

<부당노동행위 내용(2000년 기준)>

전체	1호 노조가입 활동해고	2호 황견 계약	3호 교섭 거부	4호 지배 개입	5호 단체행동 참가해고
1,040	831	2	79	124	4
	80%			12%

1997년 IMF외환위기 이후 사용자들의 부당노동행위가 급증하고 있다. 복수노조체제 하에서는 사용자의 부당노동행위가 더욱 급증할 가능성이 많다. 특히 사용자 지배개입은 특정노동조합에 대한 차별을 주요한 수단으로 할 것이다. 따라서 차별로 인한 부당노동행위 금지조항을 강화해야 한다. 특정노조에 대한 해고․불이익조치, 교섭거부 등은 현행 부당노동행위 금지조항(81조 1호와 3호)으로 대응이 가능할 것이다.

예를 들어 특정노조 조합원에 대해 잔업 더 시키거나 덜 시키는 경우, 특정노조 조합원에 대해 작업배치․승진 등 인사상의 차별대우를 하는 경우, 특정노조 조합원에 대해 선물증여․대출보증 등 경제상 차별을 하는 경우 등이 그 경우이다.

복수노조 상태에서 각 노조의 교섭․투쟁력 차이에 의한 협약 내용의 차이가 발생할 수 있다. 사용자는 이를 교묘히 이용한 노조 차별을 기도할 가능성이 많다. 이 경우 단협수준의 차이는 노조의 교섭․투쟁력의 차이에 의한 것이 아니라 사용자의 지배개입에 의해 초래되는 것이다. 따라서 사용자가 입증할 합리적 이유가 없는 한 경제, 인사상의 차별은 금지되어야 한다.

따라서 노동조합법 82조 부당노동행위 조항에 “특정 노동조합 또는 그 조합원에 대한 차별적 대우”를 신설해야 한다²¹⁾.

④ 단체협약 효력의 확장

- 일반적 구속력

현행 노동조합법에 일반적 구속력 조항이 있다. 이에 의해 하나의 사업(또는 사업장)에서 종업원 과반수노조가 체결한 단체협약 효력이 종업원 전체에게 확대적용된다. 이는 조직노동자와 미조직 노동자 간의 평등권 보장을 위한 장치이다.

기업단위 복수노조체제 하에서도 유지되어야 한다. 다만, 일반적․지역적 구속력 조항의 취지가 노동조건향상과 평등권 보장에 있기 때문에 종업원 과반수노조의 단체협약이 소수노조 단협의 보다 좋은 노동조건을 저하시키지 않도록 해야 한다.

- 지역적 구속력

현행 노동조합법 제36조에 ‘한 지역 동종업종 근로자 3분의 2 이상이 하나의 단체협약의 적용을 받게 된 때에는 행정관청은 당해 단체협약의 당사자의 쌍방 또는 일방의 신청에 의하거나 그 직권으로 노동위원회의 의결을 얻어 그 지역 동종업종의 다른 근로자와 사용자에 대하여도 그 단체협약을 적용할 수 있다’는 지역적 구속력 조항이 있다. 평등권문제(노동내 차별 문제)를 해결하기 위한 다양한 방안이 강구되어야 겠지만, 산별노조 확대에 따른 지역적 구속력 조항이 현실화되어야 한다.

그런데 현행 지역적 구속력 조항은 해당 지역 동종업종 노동자 2/3 이상에 적용되는 단협을 전제로 하고 있으므로, 낮은 조직률 상태에서는 사문화된 조항이다. 따라서 그 조건을 최소한 해당 지역 동종업종 노동자 1/2 이상으로 완화해야 한다. 나아가 사회적 불평등이 날로 극심해지고 있는 상황을 고려하여 지역적 구속력 적용기준을 한시적으로 더욱 완화할 필요가 있다.²²⁾

그리고 지역범위를 광역행정단위 또는 기초행정단위(시․군․구)로 한다. 또한 행정관청에 대한 이행책임을 강화하기 위해 “ --- 그 단체협약을 적용해야 한다”라고 개정할 필요가 있다.