낮은데로 임하소서!

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아래 글은 노무현 정부의 복지정책 및 재정관련한 심상정의원과 노무현정부의 주장과 사실을 비교분석해 놓은 것이다. 오랫만에 들러본 써프라이즈에서 발견했다.

사실에 근거한 주장 or 주장(담론)에 입각한 사실의 배치  생각나게 한다. 아쉬운 건 스크롤의 압박 ㅋㅋ

심상정 의원이 레디앙에 기고한 글(<노무현 정부는 복지사칭 정부다>)이 오마이뉴스, 경향신문 등에서 기사화 되었나 봅니다. 해당 글에 적힌 심의원의 논지가 워낙 객관적 수치에 기반해 있기 때문에, 쉽게 반박하기가 어렵더군요.

"노무현 대통령은 참여정부를 복지정부로 만들고 싶었다. 그러나 그럴 의지도 능력도 없었다. 유감스럽지만 참여정부와 복지정부는 먼 거리에 있다. 하고 싶었지만 하지 못했다. 그런 경우를 두고 우리는 ‘실패’ 라고 한다. 그런데도 수치까지 가공해서 계속 복지정부라고 강변하면 복지사칭 정부가 된다. 이제 노무현 대통령은 실패를 인정해야 한다. 그래야 민심 앞에 겸허한 마음으로 다가설 수 있다"

심상정 의원이 기고한 위 글의 결론입니다.

사회, 경제적 개혁에 있어서 경쟁관계에 있다고 생각하고 있기 때문에, 해당 글에 대한 구체적인 데이터를 통해 반박하고 싶어 국정브리핑의 여러 자료들을 찾아보았습니다. 물론, 반박을 정해진 목표로 삼아 자료를 꿰어맞추고자 하는 생각은 아니었구요. 만약 자료가 없거나, 자료가 있어도 심의원의 주장을 반박하지 못하는 빈약한 논거를 갖고 있다면, 입장을 바꿀 용의도 충분히 있습니다. 그렇게 찾은 자료를 토대로 글을 써볼까 하던 차였는데, 마침 신문기사화가 되자 국정브리핑에서 신속한 반박글이 올라왔습니다. (참고: <복지지출 통계에 대한 정확한 이해를>) 따라서, 내가 직접 글을 작성하는 것보다, 국정브리핑의 글을 심의원의 주장과 대비하여 소개하는 것이 더 좋겠습니다.

[심상정 의원]
나는 다음 여섯 가지 ‘구체적인 근거와 자료’를 가지고 참여정부가 복지정부가 아니라는 사실을 확인해주고자 한다.

첫째, “참여정부 4년 동안 재정에서 차지하는 복지지출 비중이 20%에서 28%로 증가했습니다”라는 주장은 사실과 다르다. 참여정부 4년차인 2006년 복지지출은 총 56조원으로서 전체 재정 224조원의 25%에 불과했다. 3% 차이면 7조원에 해당하는 금액인데, 참여정부의 셈법을 도저히 이해할 수 없다. 참여정부 5년차인 2007년 국가재정도 얼마 전 국회를 통과했다. 올해 복지재정도 약 61.7억원으로 전체 재정 237.1조원의 26.0%에 불과하다.

[국정브리핑]
첫째, 정부가 작성하는 재정통계에는 국제비교를 위한 IMF 통합재정지출과 국회 심의를 위한 총지출 두 가지가 있다. 2006년 복지지출비중은 통합재정지출 기준으로 28%이고, 총지출 기준으로는 25%이다.

IMF 기준의 통합재정지출은 1970년부터 작성해 왔고 총지출 개념은 2005년에 국가재정운용계획을 수립하면서 도입하였다. 이들 두 가지 개념 모두 예산과 기금을 포함하지만 사용목적이나 범위 등에서 다소 차이가 있다.

총지출은 재정이 국민경제에 미치는 영향을 보다 효과적으로 파악하기 위해 순융자가 아닌 총융자지출을 사용하는데 비해, 통합재정지출은 국제비교 등을 쉽게 하기 위해 정책의 목적과 기능에 따라 분류하고 있고 순융자지출을 사용한다. 따라서 두 가지 개념 중 어느 것을 사용할 것인지는 사용 목적에 따라 결정할 수밖에 없다.

=> 심상정 의원이야 국회 심의를 위한 총지출 기준으로 계산을 했을 테니까, 25%로 파악하고 문제 제기한 것이 문제되지 않습니다. 정부 또한 IMF 통합재정지출 기준으로 할 경우 28%로 계산이 가능하므로, 정부의 발표 자체에는 하자가 없습니다.

게다가 중요한 것은 총지출 개념이 2005년 국가재정운용계획수립 당시에 새롭게 도입된 것이므로, 20% 복지지출 비중 당시(2002년)에는 IMF 통합재정지출 개념, 즉 순융자지출을 사용해 계산한 것이므로, 동일한 기준을 적용한다면 오히려 20%에서 28%로 복지지출 비중이 증가했다고 보는 것이 더 타당합니다.

다만, 국회에 제출되는 내용과의 차이점을 고려해 이러한 내용을 보고서에 미리 포함시켰다면 좋았겠다는 생각은 듭니다.

[심상정 의원]
둘째, 내가 누차 지적한 바 있지만, 더 심각한 것은 위 수치조차 심하게 부풀려져 있다는 점이다. 대통령은 혹시 복지재정의 내역을 살펴본 적이 있을까? 본 적이 없을 것이라 믿고 싶다. 설마 내역을 알았다면 이렇게 강하게 주장하지는 않았으리라. 우리나라 복지재정엔 이상한 마술이 작동한다. 이 마술을 보면 참여정부는 가만히 앉아서도 복지재정을 늘리는 복지정부가 될 수 있다.

언제부턴가 정부 복지재정에 주택부문 예산이 대거 포함되어 계산되기 시작했다. 2007년의 경우 복지재정 61.7조원 중 주택부문이 무려 14조원을 차지한다. 그런데 이 14조원 중 실제 주거복지에 사용되는 재정은 약 3조원에 불과하고, 나머지 11조원은 모두 주택관련 융자금이다. 도대체 나중에 다시 회수하는 자본적 경비인 주택관련 융자금을 복지재정으로 계산하는 것은 도대체 무슨 회계법인가?

주택관련 지출 전체를 사회복지 재정에 포함시키는 정부의 재정분류방식은 사회복지 지출에 대한 국제기준에 비추어 볼 때 부적절하다.(국회예산정책처, <2005～2009년 국가재정운용계획(시안) 분석> 73～74쪽). OECD 기준에 의하면, 사회복지지출(social expenditure)이란 “가구 또는 개인이 사회적 위험에 처해 있는 동안 공적제도에 의하여 제공되는 사회적 급여(social benefit) 및 재정적 지원(financial contributions)"을 의미한다.

이러한 정의에 따를 경우, 사회복지 지출에 포함되는 주거(housing)란 주거비용과 관련된 임대비용 보조금 및 기타 현금급여로 정의되며, 우리나라 세출구조에서 보면 기초생활보장제도의 ‘주거급여’가 대표적인 예에 해당한다.

주택관련 융자금은 자본적 경비이다. 엄밀히 사회복지 지출을 따지자면, 주택관련 융자에 따른 임대료 시장가격과 정책가격의 차액을 복지지출로 삼아야 한다. 현재 복지재정 중 10조원 이상이 복지비용이 아니라는 이야기다. 이 경우 2007년 재정 중 복지지출 비중은 4% 포인트 이상 낮아져 22% 이하로 계산되는 것이 옳다.

[국정브리핑]
둘째, 주택부문지출을 복지지출에 포함시키게 된 계기는 2005년에 프로그램예산체계 도입과 함께 UN기준(UN COFOG: Classification Of the Function of Government)을 준용하면서부터이다.

UN 기준에 따르면 보건(Health)과 사회보호(Social Protection)가 복지분야에 포함된다. 사회보호를 더 세분하자면 노인·장애인복지, 보훈, 주택(Housing) 등 9가지 부문으로 나누어진다. 이중 주택부문에는 주택비용 충당을 위한 사회보호급여, 임대료보조와 함께 저가 주택·공공주택의 제공을 명시하고 있기 때문에 우리나라도 주택부문을 복지분야에 포함한 것이다.

또한 우리나라의 주택부문 재정지원은 대부분 저소득층을 위한 임대 주택 건설과 서민을 위한 저금리 주택융자이므로 복지분야로 분류하는 것이 합리적이다.

=> 사회복지 재정에 왜 주택부문 예산이 포함되었느냐는 것이 심의원의 문제제기인데, 정부측은 UN 기준을 2005년부터 준용했다고 답변합니다.

심의원과 정부측 모두 OECD 와 UN 기준을 각각 적용하고 있지만, 내용은 대동소이하다. 결국 <주거>부문을 어떻게 적용할까인데, 심의원은 <임대비용 보조금 또는 현금급여>로 정의되므로 <기초생활보장제도의 주거급여>에 국한해 적용해야 한다고 주장한 것이고, 정부 측은 이에 대해 <주거>부문에 포함된 내용이 <저소득층을 위한 임대주택건설>과 <서민을 위한 저금리 주택융자>이라고 밝혔습니다.

결국 심의원 지적대로 <주택관련 융자금>을 자본적 경비로 볼 것이냐의 문제인데, 정부 측의 답변은 UN의 기준에는 (OECD 기준에는 없는 것인지, 심의원이 누락시킨 것인지는 확인이 필요함) <저가주택, 공공주택의 제공>이 명시되어 있다는 것입니다. 그렇게 본다면, <저소득층을 위한 임대주택건설>과 <서민을 위한 저금리 주택융자>을 복지재정에 포함시키는 데 무리가 없다고 볼 수 있겠지요.

상식적으로 볼 때 복지가 반드시 기초생활보호대상자에만 국한되는 것은 아니므로, 사회적 약자(특히 부동산 시장에서의 약자)에게 혜택을 주는 행위라면 복지재정에 포함시키는 것이 타당하다고 생각합니다. 다만, <서민을 위한 저금리 주택융자>의 경우, 대상은 구체적으로 어떠한지, 저금리라면 어느 정도인지, 얼마나 복지적 마인드를 갖춘 제도인지 등은 좀더 검증이 필요하다고 봅니다.

심의원의 문제제기가 지나치다고 생각되는 것은 문제로 결론내리고 접근하는 환원주의적 접근 방식입니다. 예를 들어, "언제부턴가 주택부문 예산이 대거 포함되어 계산되기 시작했다"라는 표현을 보면, 정부가 아무 타당한 이유없이 은근슬쩍 끼워넣기를 한 것으로 의심하게 만듭니다. 2005년 프로그램 예산체계 도입 통한 UN 기준 준용이라는 명시적 이유가 있음에도 불구하고 말입니다.

[심상정 의원]
셋째, 그래도 복지재정은 조금이라도 늘고 있지 않느냐는 항변이 나올 듯 하다. 그렇다. 늘고 있다. 그 중 핵심이 공적연금(특수직역연금, 국민연금) 지출의 증가이다. 이는 참여정부의 정책 개입과는 관계 없이 연금제도가 성숙됨에 따라 연금급여를 수령하는 가입자들의 수가 늘어나기 때문이다.

이는 반가운 일이다. 하지만 참여정부가 자신의 성과라고 우기면 곤란하다. 굳이 따지면 1960년에 공무원연금을 처음 도입한 이승만 정부, 1988년에 국민연금을 도입한 노태우 정부의 성과(?)다.

[국정브리핑]
셋째, 우리나라의 경우 대부분의 복지프로그램이 최근에 도입된 결과 아직 국민연금 등 공적연금이 복지지출에서 차지하는 비중이 큰 것이 사실이다.

그러나 최근의 복지지출 증가는 공적연금 증가 보다는 보육, 보건의료, 취약계층 지원이 대폭 확대되었기 때문이다. 예를 들어 복지지출은 지난 5년간 18조7000억원 증가하였는데 이중 공적연금은 7조1000억원 증가에 그쳤고 나머지 11조7000억원은 다른 부문이 증가한 것이다.

또 같은 기간 동안 부문별 증가율을 비교해보면, 공적연금은 연평균 11.2% 증가한 데 비해, 보육은 36.9%, 보건의료는 15.2%, 노인·장애인 등 취약계층지원은 14.2% 증가하였다.

=> 이 경우는 심의원이 편견을 담아 해석한 것입니다. 조금만 선의, 아니 공정한 잣대를 적용하기만 했어도, 절대 지출액의 비교와 함께 지출 증가율도 비교하여 평가할 수 있습니다. 그것은 <지출 증가율>이 정부가 정책을 집행하는 방향과 추세를 알려주는 지표이기 때문이죠. 좀더 최근의 자료를 복지부 사이트에 가서 확인해보았습니다.

물론 절대 지출액은 공적연금이 제일 많지만, 지출 증가율은 <보육, 가족, 여성>, <취약계층>, <노동>, <주택>의 순으로 높습니다. 다시 말해 정부의 정책이 <보육>, <취약계층>에 중점을 두는 방향으로 진행되고 있다는 뜻입니다. 그럼에도 이에 대한 지적 없이 단순 액수만 놓고 <공적연금>이 제일 많다고 타박하는 것은, 다분히 비난의 의도가 담겨 있다고밖에 할 수 없을 것입니다.

[심상정 의원]
넷째, ‘비전 2030’을 인정해 주지 않아 섭섭한 모양이다. 향후 20년 이상 미래구상을 펼친 것은 잘한 일이다. 하지만 '비전 2030'이 발표될 때부터 줄곧 이어지는 비판의 이유에 대해서 아직도 모르고 있다면 이는 심각하다.

국민들이 정말 관심을 가진 것은 ‘장미빛 청사진’이 아니라 이를 실현하기 위한 ‘재정방안’이다. '2030'에 재정마련계획이 없다. '앙꼬 없는 찐빵'을 왜 안사 가느냐고 짜증을 내는 격이다. 노무현 대통령이 얼마나 ‘2030’에 자부심을 갖고 있는지는 모르겠지만, 그 자부심의 크기만큼 허전함도 깊어진다는 사실을 알기 바란다.

[국정브리핑]
넷째, 비전 2030을 실현하기 위한 재원은 2010년까지는 세출구조조정, 비과세·감면 축소 및 과세 투명성 제고 등을 통해 충당할 계획이고 '2006~2010년 국가재정운용계획'에 반영되어 있다.

2010년 이후에는 어느 정도의 복지수준을 달성하기 위해 얼마나, 어떤 방식을 통해 부담할 것인지에 대한 국민적 논의가 필요하다.

=> 이에 대한 반론은 <국정브리핑>의 <비전 2030 의 재정방안의 비현실성 - 장밋빛 환상이라는 주장에 관해>라는 글에 잘 드러나 있습니다. 이를 간단히 요약하면, 비전2030의 재정투자방향은 다음과 같습니다. 즉, 2010년까지는 별도의 증세조치 없이 <제도개혁>을 통해 재정위험 요소를 줄여나갑니다. 제도혁신 없이 재정투자만 늘릴 경우, 국민들의 복지체감도는 그대로인 채 재정부담만 늘어나는 비효율을 겪게 되기 때문입니다. 특히 우리나라와 같이 제도적 복지 인프라가 안되어 있는 나라는 더욱 그렇겠지요. 이를 위해 국민연금, 직역연금 등 연금개혁 등을 통해 재정위험도를 줄이고, 주민생활지원 서비스 전달체계, 건강보험 등 제도개편으로 재정효율성을 높인다는 계획입니다. 아울러 민간부문 강화, 재정역할 줄여 재정지출소요를 줄이는 방향으로 세출구조조정을 한다는 계획입니다.

2010년 이후에는 효율적인 재정지출 기반 아래, 성장동력 확충과 양극화 해소 등 삶의 질 향상을 위한 투자를 위해 적극적인 복지지출을 합니다. 이른바 선택과 집중을 통한 선제적 투자이고, 이를 위해 향후 25년간 연평균 GDP의 2%에 해당하는 재원을 필요로 한다고 합니다. 바로 여기가 선진국 수준의 사회 복지를 위한 <증세> 논의가 필요한 지점이고, 정부는 이를 위해 적절한 복지수준과 증세에 대한 사회적 합의가 필요하다고 말하는 것입니다.

작년 초에 노대통령이 증세에 대한 사회적 합의를 도출하려고 말을 꺼냈다가 여론의 된서리를 맞은 적이 있습니다. 그저 단순한 말이 아니라 <비전 2030>과 같은 거대한 정책비전에 담긴 사회 이슈였음에도 불구하고 말이죠. 어차피 심상정 의원의 민주노동당이 집권을 한다고 하더라도, 현 정부보다 더 강한 수준의 복지정책을 펴고자 한다면, 반드시 <증세>에 대한 사회적 합의를 거쳐야 할텐데, 책임있는 정치인이 이처럼 마치 남의 일 구경하듯이 "재원대책없는, 앙꼬없는 찐빵같은 정책"이라고 말하는 것은 결코 바람직해 보이지 않습니다.

[심상정 의원]
다섯째, 노무현 정부는 애초부터 복지지출의 토대를 이루는 국가재정을 확대할 의지도 계획도 갖고 있지 않았다. 정부의 2006~2010년 재정운용계획을 보더라도 조세부담율은 2006년 20.7%에서 2010년 20.6%, 국민부담률은 26.7%에서 26.4%로 현상 유지다. 지금도 OECD 평균(조세부담율 28.2%, 국민부담율 37.6%. 2003년 기준)에 한참 미치지 못한 처지인데도 말이다.

여섯째, 더 심각한 일은 항상 재정이 부족하다고 말하는 노무현 정부가 정작 부자들의 세금을 깎아주었다는 사실이다. 스스로 감세정책을 통해 복지재원 통로를 줄여놓고 이제와서 세수확대가 어렵다고 말한다면 도대체 국민들은 어쩌란 말인가?

[국정브리핑]
마지막으로 참여정부 들어 국가간 조세경쟁(Tax competition)에 효과적으로 대처하기 위해 법인세율 등을 인하하였으나, 참여정부가 추진하는 복지국가 구현에 장애가 되는 정도는 아니었다.

사회양극화와 저출산·고령화 등 미래위험요인에 대응하고 복지국가 구현을 위한 재원마련계획은 강력한 세출구조정과 함께 비과세·감면 축소 등 과세기반 강화를 통해 차질 없이 추진해왔다.

=> 정책을 펴는 수단은 좌, 우의 두 날개여야 할 뿐 아니라, 매우 다양하고 복잡한 국정과제를 종합적으로 관리해야 합니다. 다시 말해 복지정책 하나만이 국정과제가 아니라는 뜻입니다. 따라서 현재 정부가 마련중이라고 하는 <세출구조조정 계획>과 <과세기반강화 계획>이 얼마나 체계적인지에 대해서는 검증과 감시가 필요하겠지만, <법인세율 인하> 그 자체를 나쁜 제도로 단정짓거나, <법인세율 인하>로 인해 복지재원 등 복지정책은 완전히 물건너간 것이라는 식의 논리는 단편적이라고 할 수 있죠.

또한, 법인세율 인하만을 보더라도, 실제 2005년 2% 인하 당시에도 한나라당을 비롯한 야당과 재계 등 언론의 공세가 상당히 심했던 것으로 알고 있습니다. 그런데, 최근에도 재계와 언론을 통해 법인세율 추가 인하 요구가 있어왔는데, 이에 대한 정부 측의 입장을 들어보면 법인세율 인하에 대한 균형감을 발견할 수 있습니다.

예를 들어 국정브리핑의 <법인세율 정책기조 변함없다>라는 글을 보면, 정부는 일부 언론의 추가 법인세율 인하 요구에 대해, 첫째 현행 법인세율이 외국에 비해 이미 낮은 편이고, 둘째 2005년 2% 인하 조치가 아직 유효하고, 셋째 세율 인하 혜택이 대기업에 치중하고 있어 분배구조를 악화시키고, 넷째 장기적 투자증대 효과가 불확실하다는 점을 이유로, 명확한 반대입장을 표명하고 있습니다. 이런 점에서 볼 때 정부가 복지정책에 대한 마인드 없이 기업 퍼주기를 한다는 심의원의 주장은 매우 편파적이고 일방적인 주장이라 할 수 있습니다.

정확한 사실에 근거하여 <해석>의 경쟁을 하는 것이 민주주의의 담론 질서라고 생각합니다. 우리는 군부독재와 권위주의 정부 시절을 통해, 사실에 대해 자신의 견해를 갖는 것을 금지당하고, 더 나아가 사실을 왜곡하여 제대로 된 판단을 할 수조차 없게 만들었던 시대를 지나왔습니다. 지금은 상황이 다릅니다. 민주적인 공화 정부가 들어서면서 정부의 투명성이 획기적으로 개선되었고, 따라서 정부에 의한 <사실>의 왜곡은 현재 거의 찾아볼 수 없습니다. 이번 글을 쓰기 위해 복지부 홈페이지에 들렀는데, 최근 <국민과 함께 하는 업무보고>를 하고 있었습니다. 그야말로 복지부 신년 업무보고를 각계의 참여를 통해 모든 것을 공개하겠다는 의미입니다. 참여정부의 투명성에 대한 강박관념은 이처럼 대단합니다.

그러면 이제는 <해석>을 두고 공정한 경쟁을 벌일 만큼 민주주의 담론질서는 완성된 걸까요? 불행하게도 그렇질 못합니다. 아직도 뻔한 <사실>을 왜곡하고, <해석>의 입맛에 맞게 <사실>을 제멋대로 취사선택하는 반개혁세력이 존재하기 때문입니다. 그들은 참여정부 집권 기간 동안 수도 없이 <사실>을 왜곡해왔습니다. 북핵위기에 대한 정부 대응, 참여정부에 대한 미국의 입장과 평가, 성장과 분배에 관한 정책지표, 경제위기에 관한 경제지표 등등 국정 전반에 걸쳐 셀수없이 많은 왜곡과 편파주장을 일삼아왔습니다. 게다가 그들은 그야말로 여전한 이땅의 기득권(특권)세력이기 때문에, 이들에 의해 언론 구조는 그 왜곡의 위험 수위를 넘어설 정도가 된 것입니다.

이러한 상황에서 참여정부를 공격하는 양 날개 중 하나인 <진보>세력조차 정확한 사실에 근거하지 않은 채 정부를 반대하는 모습을 이 글을 통해 보는 것 같아 씁쓸합니다. 이렇게 따져보면 전혀 그럴만한 근거가 없음에도 불구하고 <복지사칭정부>라는 매우 선정적인 규정을 하는 모습에서, <좌파 빨갱이 정부>라며 정부를 매도하는 조중동, 한나라당의 모습이 언뜻 보이기도 합니다.

진정으로 민주노동당을 위시한 <진보>세력이 참여정부 및 <중도개혁>세력과 담론 경쟁을 하려 한다면, 첫째 <사실>을 거리낌없이 왜곡하며 민주주의 담론질서를 무너뜨리고 있는 수구세력과 달리, 정확한 사실에 근거해 정부의 정책을 평가하여 인정할 건 인정하고 비판할 건 비판하는, 건설적이고 책임있는 모습을 보여야 합니다. 그리고 둘째, 기득권 세력이 <사실>을 왜곡하여 불공정한 언론구조를 만들어가는 데 대해 심각한 문제의식을 가져야 합니다. 한나라당과 조중동이 집권했을 때, 아니 만에 하나 <진보>세력이 집권했을 때, 현재의 참여정부 세력이 겪는 불공정한 언론 구조의 피해를 고스란히 반복할 것이 바로 <진보>세력이기 때문입니다.

아울러 <진보>세력의 주장에 대해 무턱대고 비난만 할 게 아니라, <한미 FTA>, <신자유주의>, <사회복지모델> 등의 여러 담론에 대해 진지하게 공부할 필요가 있다고 생각합니다. 일종의 담론 경쟁인 셈이죠. 저는 최소한 그들이 아직은 <조중동, 한나라당>과 같은 구악이라고 생각하지 않습니다. 왜냐면 아직 그들은 이 나라를 장악해본 적이 없기 때문이죠. 여전히 그들의 문제의식에는 일정부분 공유할 부분이 있기에, 최소한 그들보다는 뒤지지 않기 위해서라도 구체적인 대안에 이르기까지 담론 경쟁을 위한 공부가 필요하다고 생각합니다. 다행히(그리고 당연하게도) 참여정부는 훌륭한 복지정책 로드맵을 갖고 있죠. 따라서 실력으로 그들과 승부하는 우리가 될 수 있다고 생각합니다.