학교선택권 확대는 학업성적을 높이나?

얼마 전 서울시 교육청은 고등학교 선택권을 확대하는 방안을 담은 연구용역 보고서를 발표하였다. 이 보고서가 주장하는 바는 일반계 고등학교 진학 시 현행 학군제에 따라 학생을 배정하지 않고 서울시 전역 내에서 지원을 가능하게 함으로써 사실상 서울시 전체를 단일한 학군으로 만드는 방안이라 할 수 있다. 작년에도 부동산 문제로 한창 시끄러울 당시 김진표 장관이 서울시 학군 조정 문제를 잠깐 언급한 바 있었는데, 최근 부동산 문제를 빌미로 중대한 교육정책의 변화를 꾀하려는 시도가 다시 재현되고 있다.

집값을 못 잡으니 교육정책이라도 바꿔보자?

이런 방안은 ‘학교선택권’ 확대라는 그럴싸한 말로 포장되곤 하는데, 이 주장이 가정하고 있는 중요한 전제는 다음과 같다. 현재 중학교에서 일반계 고등학교 진학 시 학군 내에서 근거리 배정되는데, 사실 학군마다 교육여건이나 효과에서 차이가 있기 때문에 불만이 표출된다. 특히 소위 ‘강남 8학군’은 대학입시에서 우수한 성과를 내기 때문에 강남지역에 살지 않는 사람들은 우수한 8학군 효과를 누릴 기회를 원천적으로 박탈당하는 셈이다. 따라서 학교선택권을 보장하여 낙후된(!) 지역의 학생들도 강남의 우수한(!) 학교를 선택할 수 있도록 하자는 게 주장의 요체. 게다가 강남 입성 경쟁 때문에 덩달아 집값까지 오른다며 학군을 조정하든지, 다른 지역에도 입시명문고를 지어 경쟁을 분산시켜야 한다는 주장까지 난무한다.

강남의 효과는 학교효과가 아닌 사교육이나 가정배경의 효과이기 때문에 강남에 있는 학교로 옮겨갈 수 있다고 해서 대입경쟁에서 유리한 것이 결코 아니다. 이에 대해선 반론의 여지가 없지만 선택권의 확대가 학교 간에 경쟁적 환경을 조성하여 결과적으로 좋은 성과를 낸다는 믿음은 흔들림 없이 유지되고 있다. 이번 서울시 교육청의 연구보고서도 이런 믿음을 뼈대로 하고 있다. 하지만 학업성적을 높이는 것이 지상의 목표인가에 대한 논의는 차치하고서라도 과연 선택권의 확대가 실제로 학업성적을 높이는 지에 대해서는 논란의 여지가 많다. 연구자는 선택권 확대를 전제로 구체적인 시뮬레이션까지 했으나 정작 왜 선택권을 확대해야 하는가에 대해서는 뚜렷한 근거를 제시하지 않았다. 실상 국내에서도 학교선택권 확대의 타당성을 다루는 연구물을 찾아보기 힘들다. 따라서 선택권 확대 주장은 평준화에 대한 공격논리와 마찬가지로 일종의 신화에 가깝다. 그렇다면 다른 나라의 사례는 어떨까? 특히 우리보다 앞서 자유시장 원리를 적용하여 소비자의 선택권을 보장한 영국과 미국의 사례를 통해 반면교사를 삼도록 하자.

사례1. 잉글랜드 초등학생의 선택권과 학업성취도

현재 잉글랜드에서는 1988년 교육개혁법 이래 많은 지역에서 선택권이 확장된 결과, 거주지배정 방식과 선택권 방식이 공존한다. 잉글랜드의 모든 공영학교는 관할권 내의 학교에 대한 책임을 지는 지역교육청을 통해 중앙정부로부터 상당부분 재정지원을 받는데, 결정적으로 학생 수에 따라 지원을 받는다. 이렇게 선택권이 확대된 결과 학교는 살아남기 위해서 성취수준을 높임으로써 학생들을 유인해야만 한다. 따라서 선택권의 확대는 자연스럽게 학업성적을 높인다는 믿음이 밑바탕에 깔려 있다.

런던대학 경제학부의 스티븐 깁슨과 동료들은 선택과 경쟁의 지지자들이 말하는 학업성취에서의 유리함에 관한 실증적 증거를 밝히려고 하였다. 그래서 이들은 다음과 같은 두 가지 질문을 제기했는데, 1) 학생들은 자신의 거주여건 하에서 학교를 고를 수 있는 여지가 많이 주어진다면 성적이 더 높아지는가? 2) 학생들을 더 끌어들이기 위해 많은 학교들과 경쟁해야 하는 학교에 다닐 경우 학생의 성적은 더 높아지는가?

연구자들은 잉글랜드의 공영초등학교 2,412개교 201,034명의 학생들을 대상으로 거주지에 따라 선택권과 경쟁 지표를 정의하고 그것이 학업성적에 미치는 영향을 조사하였다. 결과는 예상과 달리 부정적이었다. 즉 선택권과 학업성취 사이에는 별다른 연관관계를 찾지 못했다. 하지만 경쟁과 학교성적 간에는 약간의 상관관계를 찾았는데, 이것이 경쟁 때문인지는 근거가 없었다. 이는 학교의 위치나 배정된 학생의 영향일 수도 있다. 결과적으로 선택/경쟁과 학업성취도 간에 인과관계를 찾을 수 없었다는 결론이다.

사례 2. 캘리포니아 차터스쿨이 공립학교에 미친 영향

미국의 차터스쿨은 선택권을 보장한다는 명분으로 1992년에 최초로 개교된 이래 현재는 41개 주(워싱턴 DC 포함)에서 약 3,400개의 학교가 운영되고 있을 정도로 급격히 팽창했다. 차터스쿨 또한 학생들을 유인하기 위한 경쟁적인 환경을 조성함으로써 기존의 공립학교에 긍정적인 영향을 미칠 것이란 주장을 내세웠다. 즉 자유시장 하에서 소비자의 선택은 공급자 간에 경쟁을 유발하고 그 결과 시장에서 도태되지 않기 위해 공급자의 질이 높아진다는 자유시장 신봉자들(밀턴 프리드만, 처브, 모우 등)의 믿음이 차터스쿨이나 바우처 제도와 같은 선택권 확대 정책을 뒷받침하는 근거가 되었다.

리차드 부딘과 론 짐머 두 연구자는 캘리포니아 주에서 차터스쿨 때문에 경쟁적 환경이 조성되었는지, 그리고 학생들의 성적이 높아졌는지를 조사하였다. 먼저 연구자들은 지난 2002년에 주내에 있는 200여 개 공립학교와, 차터스쿨의 비중이 상대적으로 높은 6개 학구를 골라 그 학구 내에 있는 30여 개 공립학교 교장들을 대상으로 설문조사를 하였다. 얼마나 많은 학생들이 차터스쿨에 다니는지, 차터스쿨 때문에 학교내부의 변화가 있는지, 어떤 영향을 미쳤는지를 물었다.

설문조사 결과 대략 50% 정도가 차터스쿨에 다니고 있는데, 실제로 교장들은 차터스쿨이 공립학교에 미친 영향은 별로 없는 것으로 생각하고 있었다. 차터스쿨 때문에 교원 인사(고용/해고), 연수, 보상, 그리고 교육과정 등에서 변화가 일어났는가 하는 질문에 교장들은 절대다수가 그렇지 않다고 대답했다. 그리고 재정적 안정, 필요한 자원을 획득하는 능력, 교사채용과 유지, 학생 유인능력 등에서 차터스쿨이 어떤 영향을 미쳤는가에 대한 질문에 교장들은 네 가지 항목 모두에서 차터스쿨의 효과는 없다고 답했다. 다만 6개 학구의 교장들은 교사 채용과 유지 항목에 있어서 차터스쿨이 부정적인 영향을 끼쳤다고 대답했다. 결과적으로 캘리포니아 주의 공립학교 교장들은 차터스쿨 때문에 공립학교가 긍정적이건 부정적이건 별 영향을 받지 않았다고 생각하고 있었다.

다음으로 연구자들은 110만 명의 1997/1998 학년도부터 2001/2002 학년도까지 읽기와 수학 성적을 토대로 선택권 확대 정책이 공립학교 학생들의 성적에 어떤 영향을 끼쳤는지를 추적했다. 앞서 말한 바와 같이 선택권의 확대는 학생으로 하여금 다양한 선택지를 보장하기 때문에 기존의 공립학교는 학생 모집에 있어서 경쟁의 압력을 받기 마련이다. 따라서 공립학교는 차터스쿨에 학생들을 빼앗기지 않기 위해 성적을 높일 수밖에 없다고 믿는다. 공립학교에 미치는 이 경쟁의 효과를 살펴보기 위해 연구자들은 몇 가지 지표를 고안했는데, 차터스쿨까지의 거리(학생에게는 차터스쿨까지 거리가 가까울수록 공립학교가 느끼는 압력은 세다), 4km 이내에 차터스쿨의 존재 여부(일정한 경계 내에서 경쟁자의 존재여부), 4km 이내에 차터스쿨의 수(경쟁자의 수), 4km 이내에 있는 차터스쿨의 학생 점유율, 4km 이내의 다른 학교로 옮겨간 학생 수(전년도에 차터스쿨로 전학 간 학생 수), 이 5가지 지표로 공립학교가 겪는 경쟁 압력의 정도를 측정하였다. 결과는 교장들을 대상으로 한 설문조사와 마찬가지였다. 차터스쿨이 공립학교 학생들의 성적에 별다른 영향을 미치지 않는 것으로 나왔다. 초등학생의 읽기 성적에서는 오히려 부정적인 영향을 끼치기도 했다. 즉 캘리포니아에서는 차터스쿨이 유발한 경쟁효과는 공립학교 학생들의 성적에 아무런 영향을 미치지 못했다.

학교선택권 확대는 학업성적에 아무런 영향을 미치지 못한다

적어도 외국 사례에 비춰봤을 때, 학교선택권 확대(그리고 경쟁효과)가 학업성취도에 긍정적인 영향을 미친다는 주장은 근거가 없는 것으로 밝혀졌다. 특히 한국에서는 별다른 영향을 미치지 않는 것에서 그치지 않고 부정적인 영향을 끼칠 것이 뻔하다. 대학입시를 기준으로 선호/기피(또는 명문/똥통) 학교가 확연히 갈라지는 현상이 바로 그것이다. 연구책임자인 박부권 교수가 직접 말했듯이 “기피하는 학교는 도태시켜야” 하는 게 선택권 확대의 궁극의 목적이다. 교육불평등이 문제의 핵심이라 했을 때 선택권 확대는 그 원인 처방이 될 수 없을뿐더러, 자유시장이라는 가정은 지극히 비현실적이므로 선택권이 누구에게나 주어지지 않는다. 뿐만 아니라 학교구조조정이라는 무시무시한 발톱을 숨기고 있기 때문에 결국 선택권 확대는 오히려 불평등을 악화시킨다.

외국에는 이와 비슷한 주제를 다루는 실증적 연구물들이 숱하다. 허나 한국에서는 변변한 연구물도 없고, 정책입안자나 관료들은 타당한 근거도 없이 어설픈 주장을 앞세워 정책을 밀어붙인다. 당연히 갈등과 논란이 빚어질 수밖에 없다. 곡학아세가 무서운 이유다.

'사립학교 효과' 정말 있나? - 2003 미국 학업성취도평가 결과의 교훈

주지하다시피 대략 20년 전부터 미국에서 진행되고 있는 교육개혁의 대상은 바로 공립학교다. 근래에 국제 학업성취도평가에서 미국은 해마다 부진을 면치 못하고 있고, 국내에서도 사회경제적 배경이나 인종에 따른 불평등의 문제가 심각하게 대두되고 있는 상황인데 이 모든 비난은 공립학교에 돌려졌다. 따라서 국가의 관리와 통제로 인한 공립학교의 비효율성과 관료주의를 극복하기 위해선 자율과 선택을 앞세운 시장원리의 도입이 절실하다는 믿음이 교육개혁의 이념과 지향으로 자리잡았다. 실제로 사립학교, 특히 가톨릭계 학교가 공립학교보다 학생들의 성적이 더 높다는 몇몇 연구결과(콜맨, 1982)가 이를 뒷받침하기도 했다.

이에 따라 미국 정부는 차터스쿨과 바우처 제도를 통해 공공자금을 지원하여 학생들을 공립학교에서 사립학교로 빼냈으며, 특히 부시정부는 ‘낙오학생방지법(NCLB)’을 통해 공공자금을 들여 사립학교 전학과 공립학교의 차터스쿨 전환을 지원하고 있는 실정이다.

그 와중에 올해 초 미국에서 아주 흥미로운 연구결과가 나왔다. 사립학교에 대한 일반적인 믿음, 즉 ‘사립학교는 공립학교보다 학업성적을 높이는 데 더 효과적이다’는 믿음에 결정적인 타격을 가하는 연구결과가 나온 것이다. 기왕에 바우처와 차터스쿨 제도가 기존의 열악한 공립학교를 더욱 더 나락에 빠뜨려 불평등을 한층 심화시킬 것이라는 비난이 일고 있는 마당에 이번 연구결과는 현행 신자유주의 교육개혁에 일격을 날릴 것으로 보이며, 국내의 학교 시장화 흐름에도 따끔한 조언을 해줄 것으로 보인다.

‘효과적인 학교’ 연구와 신자유주의 교육개혁

‘사립학교가 공립학교보다 학업성적을 높이는 데 더 효과적이다’는 일반적인 믿음은 이른바 ‘효과적인 학교’ 연구와 자유시장원리에 기초한 신자유주의 교육담론에 바탕을 두고 있다. ‘효과적인 학교’ 연구란 기존의 학교효과 연구에 대한 비판에서 출발하는데, 기존의 학교효과 연구는 이른바 ‘투입-산출’ 모델로서 학교에 대한 투입(시설, 재정, 자원)을 변화시킴으로써 산출(학업성취)에 영향을 미칠 수 있다는 가정에 근거하고 있다. 허나 이는 실제 교육이 일어나는 학교내부의 과정에 무관심하다는 비판이 일었고, 보다 근본적으로는 투입자원이 학생들의 학업성취에 거의 아무런 영향을 미치지 않는다는 역설적인 결론을 얻었다. 이후 연구자들은 과거 연구의 한계를 지적하며 학교의 내적 특성에 따른 학업성취도 차이에 관심을 갖게 되었다. 더 나아가 학업성취가 높은 학교(효과적인 학교)와 낮은 학교(효과적이지 못한 학교)의 내적 특성을 비교하기도 하였다. 그 결과 높은 학업성취를 보이는 학교는 성적에 대한 강조, 교사의 적극성, 교장의 리더쉽, 높은 수준의 교육과정, 높은 기대수준 등과 같은 조직적 특성과 문화적 풍토에서 차이가 있다는 결론을 내리기도 하였다. 또한 이러한 특성은 사립학교, 특히 가톨릭계 학교에서 두드러짐으로써 사립학교가 더 높은 학업성취를 낸다는 결론을 이끌어냈다.

‘효과적인 학교’ 연구의 결론은 자유시장원리와 결합되어 교육시장화 정책으로 귀결된다. 국가의 간섭과 개입을 절대 악으로 여겼던 밀턴 프리드만의 이론을 수용한 시장주의자들은 학교를 더 이상 국가에 맡기지 말고, 시장에 맡기자는 주장을 하기에 이른다. 국가의 관리와 규제를 없애고, 학교간 경쟁을 유도하여 질을 높이며, 소비자에게 선택권을 부여하여 질 좋은 교육을 받게끔 하자는 것이 이들의 주장. 그리하여 차터스쿨, 마그넷스쿨 등을 설립하여 국가의 관리운영체제를 폐지하고, 끊임없는 평가를 통해 학생간, 교사간, 학교간 경쟁을 유도하며, 바우처 제도를 통해 사립학교를 지원하고 나섰다. 그리고 최근 부시 정부는 ‘낙오학생방지법’으로 공립학교의 구조조정과 사립학교 전학을 지원하고 있다. 이것이 현재 미국에서 벌어지고 있는 교육개혁의 주요 흐름이다.

2003년도 전국단위 학업성취도평가(NAEP) 결과

미국은 지난 1969년부터 학생들의 성적을 높인다는 목표로 전국의 4, 8, 12학년을 대상으로 학업성취도평가(NAEP)를 해왔는데, 지난 2003년도 평가결과를 보면 수학성적에서 사립학교가 공립학교보다 높은 것으로 나와 ‘사립학교 효과’ 믿음이 여전히 지지되고 있는 것으로 나타났다. 하지만 사립학교의 높은 성적이 과연 사립학교에 내재한 고유한 효과 탓인지, 아니면 그저 우수한 학생들이 모여 있는 효과일 뿐인지는 관심 밖의 대상이었다.

일리노이 대학의 루벤스키 교수와 동료는 바로 이 점에 주목했다. 그들은 2003년도 평가결과 자료를 재분석하여 학생개인의 배경(인종, 사회경제적 배경)과 학교의 위치(대도시/소도시, 북동부/남부/서부) 변인을 통제했을 경우에도 ‘사립학교 효과’가 여전히 나타나는지를 보고자했다. 연구자들이 수학성적을 분석대상으로 삼은 이유는 수학은 다른 과목에 비해 상대적으로 가정배경의 영향을 덜 받는 과목이기 때문이다. 이들은 7,485개교 190,000명의 4학년 학생들과 6,092개교 153,000명의 8학년(중 2) 학생들의 수학성적 자료를 재분석하여 올해 1월에 <차터, 사립, 공립학교와 학업성취도: NAEP 수학성적 자료에서 얻은 새로운 증거> 라는 보고서를 발표했다.

<새로운 증거>가 보여준 결론은 놀라웠다. 학생 개인의 배경과 학교의 위치 변인을 통제하지 않았을 경우, 즉 표면적인 성적만으로 비교했을 경우 예상대로 가톨릭계, 루터계, 보수 기독교계 학교들과 여타 사립학교들의 성적이 공립학교보다 많게는 11점 정도 높았다. 8학년의 경우 루터계 학교는 공립학교보다 21점이나 높았다. 즉 ‘사립학교 효과’로 알려진 일반적인 믿음이 그대로 확인된 것이다. 하지만 학생 개인 배경과 학교의 위치를 통제한 후에 다시 학교간 성적을 비교해보니 놀랍게도 사립학교들의 성적은 오히려 공립학교보다 낮은 것으로 나타났다.

즉 학교별로 학생 개인간의 차이와 학교의 위치 차이가 없다고 가정했을 경우 학업성취도 면에서 사립학교의 효과는 오히려 공립학교보다 떨어지는 것으로 나타났으며, 거꾸로 유추해보면 통상 사립학교의 높은 성적은 이처럼 ‘형편없는’ 사립학교 효과에도 불구하고 거기에 모인 우수한 학생들 덕택인 셈이다. 자유경쟁 체제에서 ‘선택권’이란 개인의 노력 여하가 아닌 사회경제적 배경에 달린 문제라 실제로 사립학교를 선택한 학생들은 사회경제적 지위가 우수한, ‘선택받은’ 학생들이다.

한편 차터스쿨에 대해서는 상반된 결과가 나와 연구자들도 차터스쿨의 효과에 대해서는 유보적인 태도를 취하고 있다. 즉 4학년의 경우 학생 개인배경과 학교 위치를 통제하지 않았을 경우나 통제했을 경우 모두 공립학교보다 성적이 뒤처지는 것으로 나왔는데 비해, 8학년은 두 경우 모두 공립학교보다 약간 성적이 높게 나왔다. 8학년의 경우 차터스쿨 표본의 한계로 인해 정확성이 떨어진다는 점에서 신중한 결론을 내린 듯 하다.

또한 이번 연구에서 인종간 가정배경간 불평등도 확인되고 있는데, 4학년 학생가운데 비슷한 가정배경일 경우 흑인학생들은 백인학생들에 비해 무려 15.8점이나 점수가 낮게 나왔다. 그리고 점심급식지원을 받는 학생들은 그렇지 않은 학생들에 비해 7.2점이 낮았다.

요컨대 미국 공립학교는 사립학교에 비해 학업성취도에서 전혀 뒤처지지 않음에도 불구하고 교육불평등과 성적부진의 주범으로 낙인찍혀왔다. 정작 문제는 공립학교의 실패가 아니라 인종간/계층간 불평등의 심각성에 있는데도 불구하고, 차터스쿨과 바우처 제도의 확대를 통해 불평등 문제를 더욱 악화시키고 있다는 데에 있다. 즉 공립학교에 지원할 자금을 사립학교로 돌림으로써 돈이 없어 공립학교에 남아 있을 수밖에 없는 계층에 더 악영향을 미쳐 불평등의 악순환이 반복되고 있다는 점이다.

‘실패한 공립학교’는 없다

우리 사회에서도 ‘효과적인 학교’에 대한 맹신을 쉽게 발견할 수 있다. 이를테면 ‘일류 학교’ 또는 ‘명문 학교’에 진학하면 학업성적이 높아져 상위권 대학 진학이 자동으로 보장된다는 믿음이 사회적으로 널리 퍼져있다. 이 같은 맹신은 소위 ‘8학군’ 진입 경쟁이나, 특목고 진학 열풍으로 드러나고 있다. 하지만 아직까지 8학군 학교나 특목고의 고유한 학교효과를 실증적으로 분석한 연구결과는 없다. 즉 8학군이나 특목고 등이 학업성취에서 실제로 높은 성과를 내는지도 확실치 않으며, 만약 높은 학업성취를 보여준다 하더라도 과연 그 요인(학생의 가정배경인지, 학교의 내적 특성인지)은 무엇인지 아직 밝혀진 것이 없다. 그럼에도 맹신은 무서운 것이어서 8학군 때문에 강남 집값이 떨어질 줄을 모른다며 평준화제도를 없애자는 허무맹랑한 주장이 난무하는 동시에 한편에선 지자체마다 너도나도 자사고, 외고, 국제고, 자율학교 등을 유치하겠다며 부동산 투기 열풍을 조장하고 있다. 공립학교도 ‘특별한’ 학교처럼 혁신하라는 살풍경도 벌어진다. 괜스레 공립학교들만 욕을 먹으니 교사건, 학생이건 닦달을 당하기 일쑤고, 근거 없는 패배감과 무력감에 한숨만 늘어간다. 어설픈 ‘미국 따라하기’가 부른 비참한 현실의 단면이다.

공교롭게도 바우처 제도의 강력한 주창자였던 밀턴 프리드만이 며칠 전에 세상을 떴다. 선택과 경쟁을 통해 학교교육의 질을 높일 수 있다던 그의 이론이 현실에서 얼마나 잘 부합되었는지 적잖이 의문이다. 인생의 말년에 바우처 제도가 위헌판결을 받고, 선택과 경쟁을 최고의 가치로 내세운 사립학교가 별 볼일 없다는 사실이 드러났으니 저승길이 그리 편치만은 않았을 성싶다.

미국의 교육시장화 정책 현황과 문제점: NCLB를 중심으로

지난 2001년 현 부시 대통령은 백악관에 입성하자마자 초중등교육법을 개정하여 "No Child Left Behind Act(NCLB)" 라 명명하고 이듬해인 2002년 1월 8일 이 법안에 공식 서명함으로써 NCLB는 명실상부 미국의 유초중등교육(K-12)을 관장하는 연방 법이 되었다. NCLB는 말 그대로 전국의 모든 공립학교에서 '단 한 명의 낙오자도 없도록' 학생들의 학력수준을 높이겠다는 것이다. 이제 각 주는 저마다 나름의 학력기준을 정하고 2014~2015 학년도까지 주의 모든 학생들이 100% 이 기준을 통과하도록 해야 한다. 학력기준을 통과했는지 여부를 판별하는 수단은 물론 끊임없는 평가시험이다.

이렇게 모든 학생들의 학력수준을 높이기 위해 NCLB는 학교, 학생, 교사들에게 상당히 강한 책무성을 요구한다. 이를테면 학력기준에 미달한 학생들에게는 사교육(과외)을 받을 수 있도록 지원을 해준다거나 사립학교로 전학 갈 수 있도록 지원을 해준다. 교사들에게는 퇴출이라는 무시무시한 제재조치가 기다리고 있다. 또한 실패한 학교에게는 차터스쿨로 전환하거나, 학교운영을 민간업체에 위탁해야 하는 벌칙이 주어진다.

하지만 미국 내에서도 NCLB의 효과에 대한 논란이 끊임없이 일고 있으며, 부정적 영향에 대한 비판도 만만치 않게 제기되고 있는 실정이다. 특히 NCLB가 교육시장화라는 숨은 의도를 관철시키기 위한 고도의 정치적 전략이 아니냐는 비난도 있다. 그래서 교육시장화 정책이라는 맥락 속에서 NCLB를 분석하고 이것이 주는 의미 있는 시사점을 발견하고자 한다. 또한 그간의 경험으로 미뤄 짐작컨대 한국의 정책입안자들이 본국에서도 논란이 진행중인 정책을 그대로 들여와 국내에서도 똑같은 논란을 야기시켜왔기 때문에, NCLB의 핵심요체와 문제점을 정확히 전달하는 것은 중요한 일이라 여겨진다.

1. NCLB 추진 배경

NCLB 법이 주요 ‘개혁’ 대상으로 삼고 있는 것이 바로 ‘타이틀 Ⅰ’ 이라고 하는 연방재정을 지원받는 학교다. 타이틀 Ⅰ 이란 저소득층이 밀집해 있는 지역의 학교를 지원하는 연방재정을 말하는데, 통상 저소득층이 밀집해 있는 지역이 교육기회에서 많은 차별을 받고, 교육여건도 형편없으며, 학업성적도 낮기 때문에 교육‘개혁’의 집중 대상이 되고 있다. NCLB가 강요하는 높은 책무성은 바로 이 타이틀 Ⅰ 학교가 대상이며, 즉 지원된 연방재정만큼 학업성적을 높이라는 주문이다. 받은 돈 만큼에 상응하는 성적을 높이지 못할 시에는 응당한 제재조치가 가해지는 건 뻔한 일이다.

미국은 대체로 경제력에 따라 거주지가 분화되어 있어, 경제력이 높은 중상류층은 도심 주변에 발달한 교외(suburb)에 모여 사는 반면, 흑인이나 히스패닉계가 주축을 이루는 저소득 빈민층들은 주로 도심의 집값이 싼 지역에 모여 산다. 이처럼 사회계층이나 인종에 따라 주거지의 구분이 명확하기 때문에 해당 지역 주민의 재산세로 조성되는 교육재정은 지역에 따라 현격한 격차를 보일 수밖에 없다. 이러한 교육재정의 격차는 교육자원, 교육시설 및 여건, 교사임금 등에 있어서 차이를 낳고 이것이 결국 지역간 학력격차를 낳는다. 이렇게 내재된 구조적 불평등에 대한 어떠한 처방도 없이 부실한 공립학교에 무시무시한 벌칙만을 강요하는 것은 사태를 더욱 악화시킬 것이며 오히려 학교를 시장화하려는 음모가 아니냐는 지적이 나오는 게 당연하다.

부시는 역사적으로 아프리카계로부터 가장 낮은 지지를 얻은 반면, 부유층과 재계로부터는 상당한 지지를 얻어 당선되었다. 교육은 공화당 대통령이 가난한 유색인종사회(특히 공교육 혜택을 제대로 누리지 못하는 사람들)와 긴밀한 동맹관계를 맺은 척 할 수 있는 얼마 안 되는 분야다. 그래서 부시는 교육을 인기영합적 전략으로 활용코자 하였다. 부시가 자신의 교육개혁전략을 선거에 적극 활용한 기가 막힌 사례가 있었다. 2001~2002학년도 당시 부시가 텍사스 주지사였던 시절에, 휴스턴에 있는 샤프스타운 고등학교의 교장인 로드 페이지는 자기 학교 학생들의 중도 탈락률이 0%라고 대대적으로 선전한 적이 있었는데, 이는 텍사스 주의 엄격한 학업성취도 평가 정책의 공으로 돌려졌고 ‘텍사스의 기적’이라고 까지 불려졌다. 이후 대선에서 부시가 당선되었고, 로드 페이지는 초대 교육부 장관으로 임명되기에 이른다. 하지만 그 후 사프스타운 고등학교의 중도 탈락률 0%는 거짓이었음이 밝혀졌다. 결국 로드 페이지의 속임수 덕에 부시가 당선되는데 큰 도움이 되었고, 이 속임수의 공로로 교육부 장관에 임명되었던 것이었다. 결국 부시 정부는 ‘강한 책무성’ ‘높은 학업성적’ 이란 화려한 수사를 동원하며 NCLB를 자신의 선거전략에 적극 활용했고, NCLB는 부시 대통령에 뒤이어 국민적 지지를 얻어 통과되었다. 실제로 NCLB 법이 의회에서 통과될 당시 민주당, 공화당을 초월하여 초당파적 지지를 얻었다.

2. NCLB의 핵심 내용

NCLB가 추구하는 전략은 전형적인 당근과 채찍 전략이다. 즉 학생들에게 끊임없이 시험을 치르게 하여 기준에 미달하는 학생과 그 교사, 학교에 대해서는 가혹한 제재조치를 취하고 반대로 통과하였을 시에는 재정적 인센티브를 주는 것이다.

NCLB의 핵심 내용을 알아보기 위해 각 주가 따라야 할 의무사항과 그에 상응하는 보상 혹은 제재조치를 알아보자.

이에 따라 2005~2006 학년도부터 3학년부터 8학년(한국으로 따지면 중 2)까지는 해마다 수학과 읽기 또는 국어 시험을 봐야 하며, 고등학생들은 적어도 한 번 이상 치러야 한다. 그리고 2007-2008학년도부터는 초중고 모든 학교에서 적어도 한 번은 과학시험을 봐야 한다. 이렇게 모두 합하면 한 학구에서는 한 해에 모두 17번의 시험을 치러야 한다.

이렇게 치른 시험결과는 인종, 성별, 가정배경, 영어수준, 장애여부 등 집단의 특성에 따라 10개의 하위그룹으로 분류되어 분석되는데, 만일 한 학교 내에서 하위그룹 중 단 한 그룹이라도 주에서 정한 학력기준(AYP)에 이르지 못하면 이 학교는 '실패한' 학교로 낙인찍히게 된다.

학력기준에 도달하지 못한 학교에 가해지는 제재조치는 다음과 같다. 특이한 점은 아래 제재조치들은 누적적이다. 즉 5년간 AYP를 달성하지 못한 학교는 2년차, 3년차, 4년차 때 적용된 벌칙들도 고스란히 물려받게 된다.

한편, 좋은 성적을 낸 학교에 주어지는 보상책도 있는데, 2년 연속 목표를 달성한 학교에 상장을 주거나 탁월한 성과를 낸 교사에게 재정적 보상을 해준다.

3. 문제점

현재 미국 50개 모든 주에서 NCLB의 전부 또는 일부를 거부하는 입법조치를 취해놨고, 일부 주에선 NCLB에 대해 법적 소송까지 걸었다. 1만 개 이상의 학교들이 “성적향상 요망 학교”라는 불명예스런 낙인이 찍혔으며, 자신들의 요구나 도전도 건의할 수 없는 점차 강화된 처벌조치가 곧 취해질 것이다. 다가오는 2007년에 이 법은 재인가를 받아야 하기 때문에, 법을 수정할 것인지 아예 폐기할 것인지 벌써부터 논쟁은 후끈 달아오르고 있다.

결국 문제의 핵심은 학업성취도 격차에 내재되어 있는 뿌리깊은 사회적 불평등을 극복하겠다는 약속도 없이 개별 학교로 하여금 모든 책임을 돌리고 있다는 점이다. 만일 학교가 이 책임을 다하지 못할 시에는 가혹한 처벌을 감수해야 하며, 이 때문에 학교의 교육활동은 위축되며 불평등은 감소되지 않고 오히려 확대된다.

가. 교육의 본질 왜곡

○ 평가기준의 자의성과 조작 가능성
주별로 2002~2003 학년도에 연간 적정 향상도를 달성하지 못한 비율을 보면, 앨라배마는  5% 인데 반해, 플로리다는 76%에 달했다. 이처럼 목표 달성율이 들쑥날쑥한 이유는 '연간 적정 향상도' 라는 기준 자체가 자의적이라 각 주마다 비교가 불가능할 만큼 서로 다른 기준을 세워놓았기 때문이다. 게다가 해마다 모든 학교가 계속해서 성적을 올린다는 것은 애초 불가능한 마당에 몇 년 후엔 결국엔 모든 학교가 '실패한' 학교로 낙인 찍힐 것이다. 실제로 2005~2006학년도에는 전체 공립학교의 1/4(23,000개교) 정도가 연간 적정 향상도 달성에 실패했고 이런 추세로 간다면 정말 모든 학교가 '실패한' 학교가 될 것이다. 이렇게 되자 주는 성취기준을 낮게 조작해서 일시적으로 실패율을 줄이기도 했다. 하지만 이러한 꼼수들은 유색인종이 모여 사는 가난한 학구보다 부유한 백인이 모여 사는 학구로 하여금 각종 제재조치를 피해갈 수 있도록 도와주고 있다는 지적이 일고 있다.

○ 자체적인 평가권, 교육과정 편성권 박탈
이렇게 학교 외부에서 강제되는 시험이 실시되자 교실에서는 많은 부작용들이 나타나기 시작했다. 메인 주에서는 교사가 직접 개발하고 실시하는 평가가 사라졌고, 필라델피아에서는 초등 4학년 학생들이 책을 덜 읽는 것으로 나타났다. 오레곤 주에서는 평가시험을 더 많이 보느라 외국어교육, 음악수업 예산을 삭감했고, 전국적으로 보자면 특히 유색인종이 다수를 차지하는 도심지 학교에서 예술교육 수업이 줄어들었다.
NCLB는 주가 교육과정과 평가를 개선시키기 위해 고안한 자체의 제도를 실행하고 발전시키려는 것을 방해했고, 학교와 학구 수준에서 실행할 수 있는 전체적인 학교모델과 장기간의 근본적 개혁의 이행을 방해했다.

나. 학교의 시장화

○ 학교선택권
연방정부가 AYP를 2년 연속 달성하지 못하면 학교선택권(전학을 갈 수 있는 기회)을 준다고는 했지만, 전학 갈 기회가 허용되는 학생들은 많은 반면, 실제 갈 수 있는 빈자리는 턱없이 부족하다. 시카고의 경우 270,000명의 학생들이 전학 갈 수 있는 기회를 얻었지만 실제 옮길 수 있는 빈자리는 1,100명에 불과했다. 그도 그럴 것이 NCLB가 전학을 갈 수 있는 기회만 부여했을 뿐, 학생을 더 수용할 수 있도록 시설을 지원한다던가 실패한 학구에 새로운 학교를 짓는데 필요한 지원을 하지 않고 있기 때문이다. 게다가 사립학교들은 '아무나' 받지 않을 것임을 공공연히 내비쳤다.

연방 교육부가 사립학교를 대상으로 설문조사를 한 결과, 사립학교의 2/3은 학생들을 임의로 배정받는다면 바우처 지원을 거부하겠다고 했으며, 과반수는 공립학교와 똑같이 평가시험을 실시해야 한다면 또한 바우처 지원을 거부하겠다고 했다. 게다가 3/4 가량은 특수교육이 필요한 장애학생이나 영어가 모국어가 아니어서 영어교육이 필요한 학생들은 받지 않겠다고 말했다. 게다가 더 심각한 문제는 이렇게 학생과 자원이 빠져나가면서 정말 개선이 필요한 학교의 상황이 더욱 악화된다는 데에 있다.

NCLB의 제재조치가 사유화를 위한 위장술임에 불과하다는 증거들은 부시의 2007-8년도 예산안에서 드러난다. 전체적으로 교육예산은 줄었지만, 정부는 NCLB에 따른 전학생을 받을 수 있도록 사립학교를 지원하는 새로운 바우처 제도를 위해 1억 달러의 예산을 배정했다.

○ 과외교사
3년 연속 AYP를 달성하지 못한 학교에 대해서는 학생들에게 보충과외를 받도록 하고 있는데, 이에 따라 1,400명 이상의 과외교사가 주의 인증을 받았다. 그러나 이들 중 63%는 사기업 직원들이었다. 일부 학구에서는 소수의 아이들을 위해 비싼 사교육 프로그램을 지원하려고 자체적인 보충학습 프로그램을 폐지하기도 했다. 예컨대 사우스타운에서는 10개 학급, 250명 학생 규모에 자격을 갖춘 교사가 지도하는 보충학습 프로그램을 운영하고 있었는데, 이를 없애고 '설리반 학습센터'가 제공하는 50~60명 규모의 더 비싼 프로그램으로 대체했다. 이들 사기업에서 나온 교사들은 공립학교 교원과 달리 수준 높은 자격기준을 충족시키지 않아도 된다.

결국, NCLB는 사회제도를 사유화하고, 공공영역을 축소하며, 궁극적으로 학교와 같은 지역적 통제가 가능한 제도를, 시민들 간의 민주적 관계를 소비자 간의 상업적 관계로 대체하는 시장적 개혁으로 바꾸고자 하는 거대한 정치적, 이데올로기적 노력의 일환이다.

다. 교원평가

2005~2006 학년도 말까지 주요 과목(체육, 컴퓨터, 직업교육을 제외한 모든 과목) 교사들은 ‘매우 우수’ 하다는 판정을 받아야 하는데, 이를 위해서 모든 교사는 교원자격증을 갖춰야 하거나 주의 인증을 받아야 한다. ‘매우 우수’ 판정을 받기 위해 각 교원이 갖춰야 할 자격을 보다 구체적으로 보자면,

2005~2006 학년도 말까지 위의 모든 조건을 충족시켜 모든 교사들이 ‘매우 우수’하다는 판정을 받아야 하는 것이다. 특히 앞서 언급한 ‘타이틀 Ⅰ’ 학교의 신규 교사는 2002~2003 학년도까지 ‘매우 우수’ 판정을 받아야 한다. 기존 교사의 경우 주가 정하는 별도의 기준을 통해 교사의 자질을 검증하도록 되어 있는데, 해당 과목을 전공하지 않은 경우에도 그동안의 경험을 통해 얻은 전문적 훈련과 경력을 인정받아 주의 평가기준을 통과할 수 있었다. 그런데 문제는 연방 교육부가 지난 5월에 각 주로 하여금 자체적인 기준을 적용할 것을 제한하고 점차 이를 폐지할 것을 요구하면서 수천 명의 기존 교사들이 ‘매우 우수’판정을 받을 수 있는 기회를 박탈당할 상황에 처해 있다.

또한 각 학교는 ‘매우 우수’ 판정을 받지 못한 교사의 비율, 임시자격 교사의 비율 등을 해마다 학부모에게 알려야 하며, 교원의 자질을 추적할 수 있는 정교한 정보체제를 갖춰야 한다. 이 정보를 접한 학부모들은 보다 ‘나은’ 학교를 선택할 권리가 부여된다.

라. 재정지원 부족

NCLB 에는 특별한 학교를 개선시킬 재원을 조성하도록 하는 조항이 분명 명시되어 있다. 그러나 부시 대통령은 한 푼도 요청하지 않았고, 의회도 허가를 하지 않았다. 대신에 NCLB의 ‘학교개선자금’은 타이틀Ⅰ 자금으로 대체되었다. 따라서 지역 학구와 학교의 돈이 주교육부가 NCLB의 제재조치를 이행할 계획을 세우는 데 흘러들어갔다. 교육정책센터는 이를 두고 최근에 “가난한 가정의 아이들에게 돌아가야 할 돈을 주가 지역 학구로부터 빼앗아 NCLB의 제재조치를 실행하도록 다른 학구에 지원하는 사기행각”이라고 지적한 바 있다.

워싱턴 DC에 있는 ‘에듀케이션 섹터’ 연구소에 따르면, 이미 학교들은 NCLB 탓에 3,300만 달러의 시험비용을 치렀는데, 이번 학년도 말에 이르면 추가로 1,140만 달러의 비용을 더 지출할 것으로 예측했다. 각 주들이 시험문항을 개발하는데 학생당 약 20달러의 비용을 지출하지만, 이들 평가시험 중 대부분은 형편없고, 믿을 만한 것이 못 된다. 2000년부터 주 평가시험을 채점해왔던 평가업자에 따르면 주 평가업체의 35%는 ‘심각한 문제’가 있다고 한다. 보스턴 대학의 왈트 하니는 “아이들이 치르는 시험의 질에 대한 공적 관리보다 애완동물 산업과 강아지 사료에 대한 공적 관리가 훨씬 낫다.”고 말한 바 있다.

이렇게 형편없는 시험을 보는데 막대한 예산이 필요한 반면, 연방정부의 재정지원은 턱없이 부족하다. 2003년에 NCLB를 이행하기 위해 필요한 예산은 562억 달러였는데, 실제 연방정부가 지원한 액수는 236억 달러였다. 그리고 실제로 NCLB에 의하면 학교 지출예산의 7% 정도를 연방정부가 부담하고, 나머지 대부분의 액수는 주와 학구가 분담하도록 되어 있다.

4. 부작용

가. 평가업체 창궐

연방정부의 NCLB 법이 강제하는 학력평가시험 덕분에 사설 평가업체들은 회계사, 평가시험개발자, 영업직원들을 최대한 끌어 모아 평가시험 시장을 개척하고 있다. 정부회계국에 따르면 각 주들은 지난 2002년부터 2008년까지 NCLB에 따른 평가시험을 치르는 데 대략 19억 ~ 53억 달러의 돈을 지출할 것으로 보인다. 이 금액은 사설 평가업체와의 계약 하에 6년 동안 시험문항 개발, 채점, 보고에 들어갈 직접적인 비용이다. 시험을 준비하고 치르고, 모의고사까지 준비하는데 드는 시간과 같은 간접적인 비용까지 감안한다면, 그 비용은 8~15배까지 뛸 것이라고 전문가들은 말한다.

하지만 표준학력평가시험에 들어간 교육재정은 문제의 일부일 뿐이다. 언제나 학력평가시험을 주관하는 사설 평가업체들은 공적 책임 없이 비밀리에 운영되고 있다. 이들은 다국적 거대복합기업의 일부분으로 작동하고 있는데, 다국적 거대복합기업들은 미국의 평가업체들을, 지구전역을 장악하고 있는 출판산업과 연예산업 왕국의 첨병으로 여기고 있다.  

보스턴 대학교수이자 ‘교육평가와 공공정책에 관한 전국위원회’ 수석연구원인 월트 하니는 “평가업체들에 대한 감독은 매우 소홀하다.”며, “실제로 학생들이 치르는 시험의 질보다 개 사료와 애완동물 산업에 대한 감독이 더 낫다”고 일침했다.

부시가 NCLB를 정당화하기 위해 책무성이란 수사를 사용하곤 했지만, 우습게도 평가업체들의 재정상태는 알려져 있지 않으며 평가시험은 보통 책무성이 없어, 화가 난 학부모, 학생 그리고 학교행정가들이 시험의 오류에 대해 고소를 하겠다고 위협을 할 때에야 비로소 문제점들이 알려지게 된다.

일반 시민들이 평가업체에 대해 거의 아무 것도 모르는 반면, 로비스트들은 국회의원들이 평가업체들의 이해관계를 잘 알고 있음을 확신하고 있다. 부시가 집권하고 NCLB 계획이 공개되자, 평가업체 대표들은 의회로 달려가 부시가 텍사스 주지사 시절에 시행했던 표준학력평가시험제도를 들이밀었다.

“내가 1982년부터 교육과 관련한 사안들을 로비해왔지만, 평가업체들이 이렇게 활발히 움직이는 것은 본 적이 없다.”며 전국학교행정가협회의 브루스 헌터가 말했다. “어느 공청회자리든, 토론자리든 거대 평가업체들은 적어도 한 명 이상의 로비스트와 함께 항상 그 자리에 있다.”

게다가 부시와 평가업체간의 개인적 친분관계도 있다. 2002년 1월 네이션 The Nation 지의 기사에 따르면, 부시행정부는 맥그로우-힐이 운영하는 평가업체와 ‘편안한 관계’를 유지하고 있다. 기사에 따르면 이 편안한 관계의 핵심은 바로 “부시 가족과 맥그로우 가족 간에 3대에 걸친 교분관계가 있으며, 1930년대부터 맥그로우와 부시 아버지는 친구”였다. 실제로 부시는 백악관에 입성한 첫 날, 해롤드 맥그로우 3세를 집무실로 초대했다.

NCLB 탓에 평가시험이 창궐하여 작은 평가업체들도 시장확보를 위해 노력하고 있는 중이다. 가장 성공한 사례는 Education Testing Service로서, 대학입학시험인 SAT와 AP(대학과목 선이수제)로 잘 알려져 있다. 2003년에 ETS는 자신의 힘을 과시하여, 캘리포니아주와 1억 7천 5백만 달러에 3년 계약을 맺었다.

평가시험을 치르고 돈을 벌고자 하는 업체들은 또 많이 있다. 연방정부회계국의 보고에 의하면 각 주들은 2002년부터 2008년까지 NCLB 시험을 보는데 에세이나 자유주제 글쓰기 같은 최고급 유형의 시험은 53억 달러가 소요된다고 했다. 하지만 객관식 유형의 문제로 시험을 본다면 19억 달러면 된다.

그 이유는 시험 자체에 있다기보다는 채점, 행정처리, 결과보고에 있다. 회계국의 보고에 의하면 콜로라도에서는 시험문항을 개발하는데 전체 비용의 11% 정도만 들고, 행정처리와 채점, 결과보고에 나머지 89%의 비용이 든다고 했다.

에세이나 자유주제 글쓰기(객관식 문제보다 분석적 능력을 요하고, 교육적으로도 더 세련되고 가치 있는)는 채점하는데 더 많은 비용이 든다. 자유주제 글쓰기 문항을 많이 쓰고 있는 메사츄세츠주에선 2002년에 시험을 채점하는데 매번 7달러의 돈이 더 들었다. 반면 객관식 문항을 주로 쓰는 버지니아와 노스 캐롤라이나에선 각 시험마다 1달러의 비용이 감소되었다.

대다수의 주가 교육재정의 위기에 직면해 있기 때문에, NCLB가 시험을 치르는데 드는 비용을 충분히 지원하지 못하고 있다는 불평이 계속해서 나오고 있다. 이러한 재정적 위기가 각 주들로 하여금 기계적 암기와 단순반복 등을 강조하는 수준 낮은 객관식 시험을 보게끔 할 것이란 예측은 당연한 귀결이다.

나. 보충교육시장 확대와 영리형 교육기업의 수익모델 전환

아리조나 주립대학 교육정책연구소가 지난 5월에 보고서를 하나 냈는데, 미국에서 활동하고 있는 영리 교육기업의 현황에 대한 내용을 담고 있었다.

영리형 교육기업이란 말 그대로 영리를 목적으로 공립학교나 차터학교를 위탁 경영하고 각종 교육서비스를 제공하여 돈을 버는 회사를 이른다. 이들 교육기업은 차터학교의 성장에 힘입어 증가했는데, 연방정부와 주정부가 학교의 책무성을 강화하기 위한 조치를 취함에 따라 차터학교는 급속하게 성장했다. 특히 연방정부의 NCLB은 일정한 학업성취 수준에 도달하지 못하는 공립학교는 차터학교로 전환하거나 제3자에게 경영권을 넘길 수 있도록 강한 압박을 가하고 있다. 여기에 더해 많은 주들이 차터학교 설립을 촉진하고, 사기업에 위탁경영할 수 있도록 법을 만들었다. 이 과정에서 교육기업들이 자신들이 영리행위를 할 수 있도록 입법과정에서 활발한 로비를 펼치기도 했다. 이번 보고서에 따르면 2005-2006 학년도에 미국 전역에서 모두 51개의 교육기업이 있으며, 이들이 운영하는 학교는 521개인 것으로 조사되었다. 이 가운데 438개 학교(84%)가 차터학교였다.

올해의 주요한 변동사항은 교육기업의 수가 줄어들고 운영하는 학교수도 줄었다는 점이다. 그 중요한 이유는 보충교육서비스 시장(과외, 방과후 학교, 서머스쿨 등)이 성장함에 따라 교육기업들이 점차  학교경영에서 손을 떼고, 이 보충교육서비스 시장으로 이동하고 있기 때문이다. 즉 서머스쿨, 과외, 방과후 학교, NCLB에 따른 AYP 달성을 위한 상담과 자문 등 보충교육서비스 시장이 점차 성장함에 따라 학교경영에서 손을 떼고 이 분야로 발걸음을 옮기고 있는 것이다. 미국에서 가장 많은 학교를 운영하고 있는 에디슨 스쿨이 그 대표적인 예이다.

5. 전망

결국 NCLB는 모든 공립학교 학생들로 하여금 쉴 새 없이 시험을 치르게 하고, 그 결과에 따라 학교와 학생, 교사에게 가혹한 제재조치를 취함으로써 궁극적으로는 공교육을 축소하고 사유화, 시장화하는 것이 목적이었고 실제로 그렇게 작동하고 있음을 알 수 있다. 단지 평가시험을 강화하는 것에서 그치지 않고 교원구조조정, 학교 시장화에 이르기까지 커다란 플랜 하에 진행되는 프로젝트라 할 수 있다. 이에 따라 미국 내에서도 법안의 폐기 내지는 수정을 요구하는 목소리와 실제 운동이 벌어지고 있다.

애초 약속과는 달리 연방정부의 재정지원도 형편없고, NCLB가 강요하는 정책에 많은 무리가 따르다보니 실제로 대부분의 주에서 법의 일부 조항을 따르지 않거나 거부하는 사태가 벌어지고 있다. LA의 어느 교장은 ‘연간 적정 향상도’에 대해 ‘나쁜 제도’라 폄하하며, 이를 무시하라고 지시했다. 앨라배마 주 교육위원회는 교원의 질에 관한 조항을 따르지 않겠다는 결정을 내렸다. 이미 의회에는 NCLB의 일부 조항을 폐기하거나 수정하는 법안이 열 개 정도 올라와 있다. 뿐만 아니라 양대 교원노조들도 이 법안에 반대하고 있는 실정이다.

2007년 NCLB 법의 재허가 시기가 다가옴에 따라, 피해를 줄이기 위해 무엇을 해야 할 것인가 하는 것이 중요한 쟁점이 될 것으로 보인다. 특히 더욱 공포스런 제재조치가 효력을 발휘할 향후 5년 간 법의 악영향은 점차 증대될 것이기 때문이다.

기실 국내에서도 수준별 수업, 학력평가 확대를 통해 학생 내부의 경쟁 체제를 강화하고 있고, 이것이 다시 교원평가와 연계되고 학교 평가로 이어지는 단일한 평가시스템으로 완성될 위험에 놓여 있다. 미국 NCLB의 사례를 거울삼아 국내에서도 학력 논쟁, 나아가 평가 시스템에 대한 발본적인 논의가 있었으면 하는 바람이다.

미 플로리다 주 바우처 제도 위헌판결의 의미와 시사점

지난 1월 5일 미국 플로리다 주 대법원은 주의 헌법에 의거하여 기존의 무상공교육제도를 대체하는 사립학교에 공공자금을 지원하는 것은 위헌이라며, 바우처 제도에 대해 최종적으로 위헌판결을 내렸다. 플로리다 주는 주지사 제브 부시가 강한 의지를 갖고 미국에서 유일하게 주 의회가 바우처 제도에 대한 법제화를 통해 주 전체에 영향력을 미치도록 조치를 취해놓은 곳이다. 이로써 플로리다 주 뿐만 아니라 미국 내 다른 주에서 벌어지고 있는 학교선택제 논쟁에 큰 반향을 일으킬 것으로 전망된다. 그리고 최근 국내에서도 바우처 제도를 비롯하여 학교선택권을 확대하려는 일련의 시도들이 나타나고 있다는 점에서 이번 판결이 주는 의미는 남다르다 할 것이다.

미국의 구조적인 교육불평등

가. 교육재정의 불평등
미국에서는 일정한 지역을 기초로 지역교육구(School District)를 설치하고 이 교육구가 구내의 공립학교의 운영을 관장한다. 지역주민들은 특별히 사립학교에 다니지 않는 한 자신의 교육구 내에 있는 공립학교에 자동으로 배정이 되며, 학비는 무료다. 교육재정은 지역교육구, 주, 연방정부에서 지원하는 세금으로 조성된다. 이 가운데 지역교육구와 주가 90% 가까이 부담하며, 연방정부는 10% 가량만을 지원한다. 특히 지역교육구는 교육재정을 해당 지역주민이 부담하는 직접세(특히 재산세)로 조성하기 때문에, 지역주민의 구성에 따라 지역간 교육재정의 격차가 극심하게 나타난다. 미국은 대체로 경제력이 높은 중상류층은 도심 주변에 발달한 교외(suburb)에 모여 사는 반면, 흑인이나 히스패닉계가 주축을 이루는 저소득 빈민층들은 주로 도심의 집값이 싼 지역에 모여 산다. 이처럼 미국에서는 사회계층이나 인종에 따라 주거지의 구분이 명확하기 때문에 가난한 사람이나 비백인이 모여 사는 지역의 교육재정은 백인 중산층 이상이 모여 사는 곳의 그것과 현격한 격차를 보일 수밖에 없다. 이러한 교육재정의 격차는 응당 학교간 격차를 초래하여 교육자원, 교육시설 및 여건, 교사임금 등에 있어서 차이를 낳고 이것이 결국 지역간 학력격차를 낳고 있다. 즉 교외의 공립학교는 넉넉한 학교재정, 좋은 학교시설과 풍부한 교육자원, 높은 교사임금 등의 특징을 지니고 있는 반면, 도심 빈민지역의 공립학교는 부족한 학교재정, 무직이나 알콜중독 학부모, 낮은 교사임금과 상당수의 무자격 교사, 불안전한 주변환경 등으로 인해 이 지역에 거주하는 가난한 흑인,히스패닉계 아이들은 사회적 이동의 기회를 박탈당하고 있으며, 학업성취도 또한 낮을 수밖에 없다.

나. 사립학교의 상대적 우위
현재 미국의 초중등학교 가운데 약 20% 정도가 사립학교이며, 전체 학생의 10% 정도가 사립학교에 재학하고 있다. 이러한 수치는 한국과 비교했을 때 그리 높은 비중을 차지하는 것은 아니지만 설립초기부터 상류층을 위한 교육이나 종교교육을 담당해오면서 미국교육의 중요한 축을 이루고 있다. 미국의 사립학교는 재정적으로 완전히 독립해 있기 때문에 학생들이 부담하는 수업료의 비중이 높고 기타 기부금과 후원금으로 운영이 되고 있다. 그래서 만약 교육구 내에 있는 무상 공립학교를 포기하고 사립학교에 자신의 자녀를 보내려 한다면, 지역 교육세도 내고 비싼 사립학교 등록금도 내야 하는 이중의 부담을 지게 된다. 따라서 아무나 자신의 자녀를 사립학교에 보낼 수 있는 것이 아니다.

또한 이들 명문사립학교들은 높은 수준의 교육과정을 운영하고 있으며, 대학수준의 수업(AP제도)을 개설하여 명문대학으로 직통하는 코스로 인식된다. 실제로 중산층 이상의 가정배경을 지닌 아이들이 이들 명문사립학교를 독점하면서 계층간의 불평등이 심화되고 있다.

교육격차를 선택권 확대로 해소

하지만 미국은 이렇게 뿌리 깊게 존재하는 불평등 구조를 근본적으로 해결하려는 노력보다는 ‘도심지 공립학교의 실패’라는 현상을 해소하고자 경제적 접근방식을 택했다. 즉 ‘실패한’ 공립학교에 강제로 다녀야 하는 교육소비자들에게 사립학교나 다른 지역의 공립학교에 다닐 수 있도록 ‘선택권’을 주어 학교간 경쟁을 유발하면 자연스레 교육의 질이 높아지리라 본 것이다. 학교 선택권을 보장하기 위해선 비교적 단일한 공립학교 체제에서 벗어나 다양한 형태의 학교제도를 도입해야 하고, 이들 학교에 쉽게 다닐 수 있도록 행?재정적으로 지원을 해야 한다. 그래서 등장한 것이 협약학교(charter schools), 특성화학교(magnet schools)이며, 사립학교에 다닐 수 있도록 재정적으로 지원해주는 바우처 제도(school voucher)가 등장했다. 하지만 공립학교의 규제완화와 선택권의 보장은 결국 선별(tracking)의 심화로 이어져 계층간 인종간 불평등을 더욱 확대시키기 십상이다.

가. 특성화학교
특성화학교는 ‘특별한’ 교육과정을 운영함으로써 교육구내의 학생들에게 다양한 선택을 보장하자는 취지로 설립된 공립학교제도이다. 즉 특별한 교육수요에 부응함으로써 사립학교나 다른 교육구로 빠져나가는 학생들의 욕구를 충족시키자는 것. 실제로 특성화학교는 도심지에 위치해 있는데, 특성화학교로 인해 그나마 우수한 학생들이 빠져나가고 이렇게 남은 공립학교는 더욱 열악해질 수밖에 없다는 비판이 제기되고 있다.

나. 협약학교
협약학교도 특성화학교와 마찬가지로 학력향상에 실패했다고 여겨지는 도심 공립학교에 대한 대안으로 제시된 것으로써, 공립학교에 대한 불만을 등에 업고 급속하게 성장했다. 학부모, 교사, 지역인사 등이 특정한 교육목표를 달성하겠다는 협약(charter)을―학력향상에 관한 약속은 반드시 포함된다―주정부와 맺고 어느 정도 재정지원을 받는다. 하지만 교사자격, 교육과정, 학교운영 등에 있어서 상당한 자율권을 누리고 있다.

이렇게 선택과 경쟁에 기반한 협약학교 또한 기존의 도심 공립학교를 더욱 악화시킨다는 비판도 있다. 즉 실제로 선택권을 향유하는 계층은 도심지역에 사는 일부 백인중산층인 경우가 많다는 것이다. 또한 협약학교의 빠른 성장은 학교운영에 있어서 영리재단의 등장을 촉진시켰다. 즉 에디슨 회사와 같은 영리단체가 주나 교육구와 계약을 맺고 공립학교를 위탁운영한다. 이들은 결국엔 비용을 최소화하는 효율성과 오로지 소비자의 욕구에 의해 학교를 운영할 가능성이 높기 때문에 교육적 목적을 추구하는 데 문제가 있을 것이라는 비판도 나오고 있다.

바우처 제도와 이를 둘러싼 논쟁

가. 바우처 제도 현황
바우처 제도 또한 실패한 도심 공립학교에 대한 대안으로써 사립학교에 다니고자 하는 학생들에게 재정적으로 보조를 해주는 것을 말한다. 더 나아가 소비자의 선택에 따라 학교간 경쟁을 유도하여 소비자의 선택을 받지 못하는 학교는 자연스레 도태되도록 하겠다는 취지라 할 수 있다. 학생은 주정부로부터 상품권(voucher)을 받아 사립학교에 등록금으로 납부하고, 사립학교는 정부에 이 바우처를 지불하고 재정을 받는 방식이다. 물론 정부로부터 바우처를 지원받기 위해서는 가계소득이 일정한 기준 이하여야만 한다.

바우처 제도를 처음으로 실시한 곳은 위스컨신 주의 밀워키 시인데, 밀워키는 1990년에 바우처 제도를 최초로 도입하여 처음엔 7개교의 337명의 학생들에게 바우처를 제공했고, 1998년에는 종교계 학교들도 참여하게 됨에 따라 급속도로 팽창했다. 2004~5학년도 말에는 115개 학교에 15,000명(15%)에 이르는 학생들이 참여하게 되었다. 바우처 제도가 시작된 이래 사립학교들은 거의 5억 달러의 돈을 지원받았다. 아리조나 주는 2003~4학년도에 19,000명의 학생들을 대상으로 교육세를 공제해주었다. 플로리다 주는 지난 1999년 주 의회가 주 전체에 영향력을 미치는 법으로 제정함으로써 바우처 제도를 도입했다. 그밖에 오하이오 주의 클리블랜드와 펜실베이니아 주, 유타 주, 워싱턴 D.C에서 소규모로 바우처 제도를 실시하고 있다.

나. 바우처를 둘러싼 논쟁
그동안 바우처 제도는 미국 헌법이 명시하고 있는 정/교 분리원칙에 어긋난다는 논란이 있었다. 왜냐하면 바우처 제도에 참여하고 있는 절대 다수의 학교가 종교계 학교들이며, 이로 인해 공공자금으로 종교계 교육을 지원하고 있다는 비판이 제기된 것이다. 따라서 특정 종교를 교육하는 학교에 정부의 공공재정이 지원되는 것은 정/교 분리를 명시하고 있는 미국 헌법에 위배된다는 내용의 소송이 제기된 적이 있었다. 하지만 지난 2002년 미 연방대법원이 오하이오 주의 바우처 제도에 대해 합헌판결을 내린 바 있다. 당시 대법원은 정부의 자금은 종교계 학교가 아니라 부모에게 지급되었다는 점, 그리고 종교계 학교를 선택한 것은 학부모였다는 점을 들어 바우처 제도가 정/교 분리 원칙을 어기지 않고 있다고 판결을 내렸다.

하지만 당시 연방대법원의 판결이 바우처의 지원대상을 저소득층으로만 제한해야 한다는 내용을 담고 있지는 않았기 때문에 바우처 도입 운동은 저소득층을 주요 대상으로 삼으면서 정치적 정당성을 얻고자 했다. 그러나 실제로 대법원의 합헌판결에도 불구하고 많은 주들이 바우처 제도를 전격적으로 도입하지는 않았다. 왜냐하면 연방대법원이 합헌판결을 내렸지만, 작년에는 각 주가 비종교계 학교뿐만 아니라 종교계 학교에도 재정지원을 해야 할 의무가 없음을 명시한 바 있다. 이러한 조치들로 인해 각 주가 바우처 제도가 합법적인지 여부와 바우처 제도에 대한 정책적 판단(즉 바우처 제도가 공립학교에 어떤 영향을 미쳤는가에 대한 여부)을 내려야만 했다. 실제로 각 주에선 정책적 논쟁이 바우처 제도의 도입에 있어서 중요한 장애물이 되었다. 이를테면 지원액수, 학력향상에 대한 책임, 공립학교 부실화 등의 논쟁이 첨예하게 대립되면서, 바우처 제도의 도입이 지지부진했다.

그도 그럴 것이 바우처 제도가 공립학교에 의존할 수밖에 없는 대다수 빈민 아동들에게는 오히려 불이익이 된다는 비판이 제기되고 있기 때문이다. 즉 바우처 제도를 통해 지원받는 돈은 사립학교 등록금에 비하면 턱없이 부족하며, 이를 감당할 능력이 없으면 어쩔 수 없이 공립학교에 남아야 하기 때문이다. 교육재정은 교육구에 등록된 학생수를 기준으로 책정되기 때문에, 일부 학생들이 재정지원을 받아 사립학교로 빠져나가면 기존의 공립학교 예산은 감축될 수밖에 없으며, 이는 남아 있는 학생들에게 피해를 입히는 셈이다. 게다가 원하는 사립학교로 모두가 입학할 수 있는 것도 아니다. 즉 사립학교의 학생선발은 학교의 자유이기 때문에 이를테면 교외의 좋은 사립학교들은 빈민층 아이들을 달갑게 받아들일 이유가 없다.

바우처를 지원받는 사립학교의 책임성도 문제가 되고 있다. 이들 학교는 학력평가 결과를 공개할 의무도 없거니와, 학생들의 정학률이나 중도 탈락률, 인종분류에 관한 정보를 공개할 의무가 없다. 밀워키의 경우 바우처 제도에 수억 달러의 돈이 투여되었지만 학생들의 학업성취도에 관한 어떤 자료도 알려진 게 없다. 심지어 교사자격에 관한 규제도 받지 않기 때문에 애초 바우처 제도의 도입 취지였던 ‘학력향상’ 책임을 다 하지 못하고 있다는 비판이 제기되고 있다.

플로리다 주 대법원의 위헌판결의 내용과 의미

판결은 꽤나 명쾌하다.
플로리다 주 헌법 제9조 1항은 주가 보장해야할 교육의 의무를 다음과 같이 규정하고 있다.

“주는 주내에 거주하는 모든 아동들에게 적절하게 교육을 제공해야 하는 최고의 의무를 지닌다. 적절한 제공은 단일하고, 효율적이며, 안전하고, 안정된, 양질의 무상공립학교에 관한 법에 의해 이루어져야 한다.”

1999년도부터 주 전체에 시행되고 있는 ‘기회 장학금제도’ Opportunity Scholarship Program 는 실패한 학교로 판명 난 공립학교에 다니고 있는 학생들에게 사립학교로 옮길 수 있도록 장학금을 지원해주고 있으며, 현재 733명의 학생들에게 세금으로 조성된 공공재정을 지원하고 있다. 하지만 이는 헌법에 따라 주가 아동들을 교육시켜야 하는 유일한 수단인 무상공립학교와 경쟁관계에 있는 별도의 사립학교에 공공재원이 흘러들어가는 셈이다. 이로 인해 공립학교에 지원되어야 할 재정이 감소될 뿐만 아니라, 공립학교 혹은 다른 사립학교와 비교했을 때 결코 ‘단일하지 않은’ 사립학교에 돈이 지원되고 있다는 것이다. 바우처를 지원받는 사립학교들은 학업성취도평가 결과의 공개나 자격있는 교사의 채용, 교육과정 편성운영 등과 같이 공립학교에 적용되는 숱한 법적 기준을 적용받지 않기 때문에 ‘단일’할 수가 없다. 따라서 대법원은 바우처 제도가 단일한 무상공교육제도를 통해 모든 아동들을 교육시켜야 한다는 헌법의 규정을 위반하고 있다고 판단을 내린 것이다. 지난 항소심에서는 바우처 제도가 헌법에 규정된 정/교 분리원칙을 위반하고 있다고 판결했었는데, 이번에 대법원은 그 쟁점에 관해서는 언급을 하지 않았다.

이번 판결은 주 대법원이 주로 하여금 공립학교에서 학생들을 교육시켜야 할 의무가 있음을 명시한 최초의 판결이다. 헌터대학의 조셉 비터리티 교수는 많은 주들의 헌법이 공교육은 ‘단일할’ 것을 요구하는 플로리다의 조항과 유사하기 때문에 이번 판결은 매우 중요하다고 지적한 바 있다. 미국교사연맹 American Federation of Teachers 부의장인 토니 코티지는 이번 판결이 “대법원이 공공자금은 공립학교에 사용되어야 함을 인정했다는 것이 명백하다. 이번 판결은 플로리다에서 바우처의 파멸을 재촉하는 것임이 틀림없다.”며 매우 달가워했다. 물론 주지사 제브 부시는 “독점을 보호하는 정부로부터는 아무런 이득을 볼 수 없다.”며, 이번 판결에 대해 개헌을 포함하여 모든 법적 수단을 강구하겠다고 했지만 이번 판결은 학교선택권 논쟁을 벌이고 있는 다른 주에까지 큰 영향을 미칠 것으로 보인다.

한편 공교롭게도 플로리다 주 주지사인 제브 부시는 현 조지 부시 대통령의 동생이다. 그가 취임한 이후 보수적 정책을 추진해오면서 민주당의 텃밭이었던 플로리다에서 공화당이 상하원을 모두 장악했다. 주 의회가 주지사의 뜻을 받들어 바우처 제도를 법제화한 것은 어쩌면 당연한 일이었던 셈이다. 대법원은 제브 부시가 중요한 업적 중의 하나로 여겼던 바우처 제도를 이번 학년이 끝나는 대로 중단할 것을 명령했기 때문에 그 타격은 남다를 것으로 보인다.

공립학교에 다닐 때조차 돈을 내야하고, 거기다 사교육비까지 추가로 내야하는 우리로서는 헌법적 수준에서 양질의 무상공교육의 의무를 보장하고 있는 플로리다가 너무나 부러울 수밖에 없다. 하지만 미국에서 탄생한 제도가 미국에서 퇴짜를 맞았다는 사실을 교육관료들은 아는지 모르는지 바우처 제도를 포함한 학교선택제를 더욱 확대하려고 하고 있다. 무상으로 양질의 교육을 받는 것은 인간의 기본적 권리이자 국가의 중요한 의무라는 개념조차 척박한 이 땅에서 학교선택권이 난무하게 된다면 그 피해는 선택할 능력도 없고 ‘선택받지 못한’ 사람들이 고스란히 지게 된다. 무조건 미국식 교육제도를 도입하기에 급급한 정부관료, 그리고 국민들에게 이번 플로리다 판결의 내용과 의미를 널리 알리고, 이를 통해 학교선택권 논란에 종지부를 찍고 보다 튼실하고 확대된 공교육체제를 만들어 가는 방향으로 논의가 모아졌으면 한다.