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<방송통신심의위원회 통신심의, 무엇이 문제인가> 토론회 정리
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2010년 5월 11일, 국회의원회관에서 방송통신심의위원회 2년을 맞아 방통심의위가 어떤 역할을 하고 있고 어떤 문제점을 가지고 있는지 짚어보고 앞으로 나아가야할 방향에 대한 토론회가 열렸습니다. 최성주 언론인권센터 상임이사의 사회로 발제자 세 분의 이야기를 듣고 방송통신심의위원회 통신분과특별위원회 전 위원이었던 녹색소비자연대 이사 전응휘, 한양대 법학전문대학원 교수 황성기님의 토론 순서로 진행되었습니다. 

■ 방송통신심의위원회 운영의 문제점과 방향 (윤여진/언론인권센터)

 먼저 언론인권센터 윤여진 사무처장은 방송통신심의위원회의 통신심의와 관련해 왜 헌법이 보장한 기본권을 침해하는 구조로 운영되고, 심의의 공정성을 다툴 수 있는 절차적 민주주의가 이루어지지 않는지에 대한 이유와 행정기관으로서의 심의위원회의 책임성은 무엇이고 어떤 방향으로 정립되어야 하는지에 대해 언급했습니다. 

방송통신심의위원회는 [정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률]제44조의 7에 근거해 불법정보 및 청소년에게 유해한 정보와 권리침해에 관한 정보 등 심의가 필요하다고 인정되는 정보에 대해 시정요구조치를 취하고 있습니다. 그러나 이러한 운영에 가장 문제가 되는 것은 시정요구비율이 2008년에 50.7%에 불과하던 것이 2009년 72.4%, 2010년 87.3%로 급격하게 증가하고 있다는 점입니다. 이는 심의가 신중하게 이루어지지 않고 기계적인 통과 절차로 전락하고 있는 것 아니냐는 우려를 낳고 있습니다. 

-심의위 결정에 대한 이의제기 절차의 문제 

권리침해로 인한 시정요구로 게시물이 삭제되었을 경우 이에 대해 공정한 판단을 내릴 수 있는 제도적 절차가 부족합니다. 개인들 간의 권리침해의 경우 얼마든지 개인 간에 시비를 다툴 수 있는 문제로 전문성과 양자의 의견을 공정하게 경청하고 일방적인 권리침해를 당하지 않도록 제도적 장치가 마련되어야 하며, 이를 위해 권리침해 및 명예훼손과 관련 이의신청은 명예훼손 분쟁조정부가 객관적인 입장에서 결정해야하고 이는 독립된 기구가 맡아야 할 것입니다. 

-불충분한 정보공개로 인한 한계 

정보공개 대상기관으로서 방송통신심의위원회는 회의결과 및 회의내용을 투명하게 공개하지 않고 있습니다. 정보공개청구를 통해 받은 회의록만으로는 어떤 내용이 진행되는지 알 수 없는데다 자의적 심의가 어떤 영역보다 큰 권리침해 영역에서의 회의 자료를 비공개로 일관하고 있습니다. 방송통신위원회의 주장은 사생활 침해 소지가 있어 정보를 비공개한다는 것인데요. 정보공개법 제 14조에 따르면 정보와 공개대상정보가 혼합되어 있는 경우 비공개 부분을 제외하고 공개해야한다고 명시되어 있는데 방송통신심의위원회는 이를 지키고 있지 않습니다. 

-심의위원회 운영의 문제 

방송통신심의위원회는 기본규칙에 특별위원회, 소위원회를 두도록 되어있습니다. 하지만 특별위원회의 자문의견에 대해 소위원회가 특별위원회의 의견과 반대되는 결정을 한 사례를 보면 특별위원회의 자문이 어떤 효력을 발휘하는지 불명확합니다. 방송통신심의위원회의 위원은 대통령과 국회에서 정하는 9인으로 구성되는데 정치적인 고려와 더불어 전문성 있는 위원으로 구성되어야하며 특히 심의의 전문성과 공정성, 그리고 방송통신심의위원회의 역할과 관련 위원들의 책임성 있는 논의가 이루어져야 하는데 이를 위해서는 회의에서 누가 무슨 발언을 했고 어떤 결정을 했는지 공개하는 것이 필요하다고 했습니다. 

-방송통신심의위원회의 이중적 태도 

방송통신심의위원회는 독립적인 민간기구로 시정요구는 게시물이 올려진 포털 서비스 운영자에 대한 권고이며 게시물 삭제에 대한 최종적인 책임은 포털 서비스 운영자에 있다고 주장해 왔습니다. 그러나 지난 2월 1심판결에서 행정법원은 방송통신심의위원회는 민간독립기구가 아닌 행정기구로 보고 있습니다. 방통심의위원회가 자신들이 책임을 져야 하는 상황이 되자 민간독립기구라고 주장하고, 권한을 행사할 때는 행정기관이 되는 이중적 태도를 보이는 것은 문제이며 방통심의위의 행정기관의 권한을 넘어서는 심의와 게시물의 권리침해여부를 사법부가 판단하기도 전에 자의적으로 결정하고 게시물 삭제를 명령하는 월권행위로 헌법이 정한 시민의 기본권을 심각하게 침해하고 있다고 비판했습니다. 

■ 방송통신심의위원회 통신심의소위원회 심의 분석 (장여경 / 진보네트워크센터)

진보네트워크센터의 장여경 활동가는 2009년 1차에서 2010년 10차까지 정보공개청구를 하여 받은 회의록과 회의 자료를 통해 통신심의 소위원회의 심의 내용을 분석하여 발표했습니다. 먼저, 행정 감시를 목적으로 민간단체의 조사에 대해 방통심의위가 명예훼손에 관한 회의 자료를 비공개하고 있으며 이에 따라 사례분석에 어려운 점이 있었다고 했습니다. 물론 사인의 사적 사안은 논란이 있지만 공인의 공적 사안에 대한 것은 반드시 공개가 되어야할 것입니다. 

-심의과정의 문제점 

심의과정에서 2009년 한 해에만 총 76차에 달하는 통신심의소위원회가 개최되었고 1회에 다루는 심의양도 많은데 이것에 대한 심의가 충실히 이루어지고 있는지 의심스럽고, 심의가 기계적으로 '시정요구'로 이어지고 있는 것에 대한 우려를 표했습니다. 

명예훼손 등 사생활과 관련된 분쟁을 다루는 심의 과정에서 작성자가 의견을 개진할 수 있는 구조가 전혀 없으며, 신고자의 주장에 의존하여 심의하고 삭제하고 있고 중앙행정부처의 요청에 거의 따르고 있는데 이는 독자적인 심의보다는 공공기관의 부속기능으로서 심의가 이루어지는 경향을 보여주고 있습니다. 

심의 기준에도 많은 문제가 있는데요. 그 중 하나는 법률에서 규정한 불법성이나 유해성의 범위를 넘어선 모호한 기준으로 심의 요청이 이루어지고 있는 것입니다. 헌법재판소는 정보통신윤리위원회가 '불온'이라는 모호한 기준에 의해 인터넷을 심의하는 것이 위헌이라고 결정한 사례가 있는데 현재 방통심의위의 심의 기준 역시 위헌적 기준이라는 비판을 받고 있습니다. 

인터넷특성에 맞지 않은 심의 기준도 문제가 되는데 인터넷에 준언론에 달하는 언어표현 수위와 사실 확인 의무를 강하게 부여하고 있고 이것을 게시 당사자의 의견을 듣지 않는 상황에서 신고자에게 의존하는 것은 큰 문제이며 먼저 인터넷 매체에 대한 이해와 고려가 바탕이 되어야 할 것입니다. 

-심의결과의 문제점 

방송통신심의위원회의 '시정요구'에 대한 이행비율은 거의 100%에 달하며, 이는 권고로서의 의미가 아닌 사실상 행정청의 행정처분과 같은 강제력을 지니는 것입니다. 또한 삭제 외에 이용정지나 이용해지는 높은 수준의 기본권 제한인 만큼 신중하게 결정해야 하고 이용자 계정의 해지는 이용자의 정보 접근권과 표현의 자유에 대한 제한인 만큼 명확한 법률적 근거가 필요합니다. 선정적이거나 불법적인 사이트의 배너를 게시하고 링크를 제공하였다는 이유로 전체 이용해지를 결정하는 것은 과잉 규제 소지가 있으며, 청소년유해매체물에 대해 표시의무 이행이 아니라 거의 삭제나 이용해지를 요구하는 것 또한 과잉규제인 것입니다. 

이의신청에 관련하여 이용자의 이의 신청이 이루어지더라도 이의 신청을 심의하는 기관이 기본적으로 애초 심의했던 기관과 동일하다는 것, 이의신청이 인용 되더라도 영구삭제가 이루어진 경우 복구가 불가능 하다는 문제를 지니고 있지만 현재 방통심의위원회는 이에 대한 대안이 없습니다. 

-유형별 심의 분석 

유형별 심의 분석 결과, 불법정보에 대해 방통심의위원회가 소임하는 자체에 대해 문제제기를 하였는데요. 방통심의위원회의 시정요구를 정보통신망법 제44조 7에 따른 주제별로 구분을 해보면 '기타범죄정보'(9호)에 대한 시정요구가 2008년 22.9%, 2009년 28.9%로 다수를 차지하고 있는데 범죄를 '특정'하지 않은 채 모호한 기준으로 정보유통을 금지하는 것은 위헌성이 있습니다. [방송통신심의위원회 규정 및 관련 법령(통신심의 관련)] 자료에 거론된 '기타 범죄'에 따른 소임은 총 55개에 달하는데 심의위가 이것을 모두 소임하는 것은 부적절하며 방통심의위가 이 모든 법령의 위반 사실을 객관적이고 공정하게 판단할 수 있는 권한과 능력이 있는지 의문이고 그러한 문제로 의결보류가 잦고, 이의신청이 제기되면 결정 번복도 잦아지는 결과를 보여주고 있다는 것입니다. 

표현과 행위를 구분하지 않고 게시물을 삭제하는 것에도 문제가 있다고 보았는데요. 예로 자살방법 및 자살도구에 대하여 단지 묘사하였다는 이유로 게시물을 삭제하는 경우 입니다.유해정보 심의에 있어서 청소년유해매체물을 넘어서는 자의적 심의가 이루어지고 있고, 한 사례로 의료정보의 일부 성기 이미지를 표시한 경우 시정요구를 했지만 이의신청이 들어오자 인용하는 등 너무 포괄적인 범위로 심의하고 있습니다. 초상권 침해가 명백하지 않은 경우 행정청이 나서 욕설이나 잔혹한 표현물을 일일이 수집하고 삭제하는 것이 공공적으로 요구되는 기능인지 또한 생각해 볼 문제입니다. 인터넷 뉴스 댓글에 대통령에 관한 욕설을 저속한 언어표현이라고 삭제를 한다던가, 욕설제조기 프로그램을 삭제하도록 시정 요구하는 것은 과도하고 너무나 자의적으로 심의한다는 것을 보여주는 사례입니다. 

많은 논란이 되고 있는 점은 명예훼손에 대한 심의인데, 방통심의위는 명예훼손을 법원의 판례에서보다 훨씬 폭넓게 인정하고 있고 논쟁적이거나 판단이 모호한 사안의 경우 욕설 등 '표현수위'를 문제 삼아 삭제하고 있습니다. 김문수 경기도지사 사건의 경우 언론보도에 의존하고 게시자가 연설 원고 원문을 확인하지 않았다는 이유로 삭제요구 한 것, 쓰레기시멘트 사건과 관련하여 게시글의 사실 확인이 필요하다며 과학 실험을 실시할 것을 두고 논쟁하는 등의 사례는 무엇보다 공적 비판은 특별히 보호되어야 하고 게시 당사자의 진술권을 보장하는 결정 절차를 전면 재고해야함을 보여줍니다. 

방송심의와 통신심의를 분리하여 조직 개편하는 방안도 검토되어야 한다. 방송과 통신의 성격에는 많은 차이점이 있고 인터넷 매체의 특성에 대한 고려를 보장하기 위해서는 방송심의와 통신심의의 기관을 분리하여 보다 전문적이고 명확한 기준을 가져야 하기 때문입니다. 

■ 방송통신심의위원회의 인터넷 내용심의의 위헌성 (박경신 / 고려대 법학전문대학원, 참여연대 공익법센터)

박경신 고려대 법학 전문대학원 교수는 방송통신심의위원회의 인터넷내용심의의 위헌성에 대해 발표하였습니다. 우리나라 헌법 제 21조는 표현의 자유에 대한 '검열과 허가'를 금지하고 있고, 방통심의위에 대해 헌법재판소는 행정기관이라고 규정한 바 있는데 행정기구임에도 그 재량이 제한되어 있지 않고, 처분에 대한 사법심사가 이뤄지지 않고 있습니다. 

행정권에 의해 시행되는 한 사전검열과 사후검열은 몇 가지 문제들을 발생시킨다고 했는데요. 첫째, 행정적 판단은 법치국가에서 항상 사법심사에 의해 바로잡히기 전에는 '잠정적'이므로 그 기간 동안에는 표현이 위축되어 있다는데서 불법이 발생하는 것입니다. 둘째, 행정기관은 권력자의 영향력 하에 있어 권력에 비판적인 합법적인 표현물들을 위법한 것으로 몰아 제재할 위험이 높다는 것, 셋째, 행정적 판단이 잘못되었더라도 사법부가 보전을 해주면 되지만 행정청의 경우 자신들의 잠정적 판단에 불복할 경우 정부지원금 분배 등을 통해 보복할 수 있는 권한도 가지고 있다는 점입니다. 실제로 한국에서 방송국들과 인터넷포털들은 MBC에서 딱 한번 문제제기를 했을 뿐 방통심의위와 그 전신인 기관들에 대해 공식적 이의제기를 한 적이 없다고 합니다. 또한 오스트레일리아에서는 음란물 및 아동유해물만을 걸러내는데 우리나라처럼 제 44조의 7에 따라 '명예훼손'정보나 '범죄를 목적으로 하거나 교사 방조하는 정보'처럼 애매모호할 수 있는 내용들까지 행정기관이 걸러내는 경우는 없다고 합니다. 

2002년 헌법재판소는 행정기관의 사후심의를 일종의 '검열'로 규정하며 위헌이라고 선언한 바가 있다고 소개하며 이는 인터넷 심의기준이었던 '공공의 안녕질서 또는 미풍양속'이 행정기관에 그 운용을 맡기기에는 너무 애매모호하기 때문이었다고 하는데요. 현재의 방통심의위의 심의의 기준이 되는 '불법정보'의 내용 중의 일부는 당시 헌법재판소가 요구한 명확성의 원칙을 위배하는 것입니다. 

마지막으로 2010년 3월, 최문순 의원이 발의한 정보통신망법 개정안은 이러한 문제점들을 많이 극복하려고 노력한 좋은 법안이지만 보완할 부분도 좀 있습니다. 첫째, "대통령령이 정하는 법률위반정보"의 애매모호함입니다. 대부분의 경우 방통심의위원회가 아니어도 각 행정청은 게시자에게 직접 삭제명령을 함으로써 행정상의 필요를 충족시킬 수 있는 것입니다. 또한 심의 자체가 당사자주의적으로 이루어져야 하고, 명예훼손 등 기타 권리침해성 심의신청의 경우 국가기관이나 고위공직자의 심의신청은 모두 각하해야한다며 발표를 마쳤습니다. 

■ 방송통신심의위원회의 문제점과 개선방안 (황성기/ 한양대 법학전문대학원)

토론자로 참석한 황성기 한양대 법학전문대학원 교수는 한국사회에서 방통심의위원회가 어떤 존재이고 한국사회의 인터넷 규제에 대한 후진성을 보여주는 대표적 사례라고 보여진다고 했습니다. 구체적으로 몇 가지 문제점을 언급하셨는데요. 첫째로, 당사자에게 고시도 해주지 않고 의견 진술이 보장되어 있지 않는 심의 절차상 문제가 있다는 것이고 둘째로, 중앙행정부처에 대한 심의요청이 남용되고 있다는 문제입니다. 이런 남용을 막기 위해 절차적 모색을 강화할 필요가 있다고 전했습니다. 셋째, 심의기준을 100% 명확하게 할 수는 없지만 최대한 명확하게 규정해야함에도 현재 방통심의위원회의 심의 기준은 너무 포괄적이라는 것인데 이런 문제를 개선하기 위해서는 정보통신망이용촉진및정보보호에관한법 제 44조의 7항 제9호는 반드시 삭제되어야 한다는 것입니다. 넷째, 청소년유해매체가 광범위한 기준으로 삭제되고 있는데 이것은 불법정보가 아님에도 불법정보로 변질될 상황이 우려되고 헌법상 비례의 원칙에 반할 가능성이 높다는 것입니다. 다섯째, 이의신청에 대한 심사를 그 게시물을 심사했던 기구가 다시 하는 형태이고 영구삭제가 된 게시물의 경우 복구가 어렵기 때문에 이의신청이 기각되면 삭제하는 정교한 방법이 필요하다는 것입니다. 여섯째, 방통심의위원회 같은 공적 심의기관이 명예훼손을 심의하는 것이 정당한가에 대한 문제인데요. 명예훼손 정보의 요청은 정치인이나 국가 권력을 담당 하는 공인들이 많기 때문에 방통심의위원회에서 심의하는 것이 타당한지에 대한 의문과 명예훼손의 경우 심의가 쉽지 않다는 것을 알고 있기 때문에 공적 심의기관이 맡는 것은 불합당하다는 것입니다. 심의보다는 분쟁 조정적으로 해결하는 것이 좋고 마지막으로 방통심의위원회의 큰 문제점은 오직 방통심의위원회에서만 할 수 있다고 생각한다는 점입니다. 

왜 국가기관에서만 모든 것을 할 수 있느냐며 이것은 전적인 오류이고 표현의자유의 맥락에서도 문제이고 국가영역인 방통심의위원회는 최소한의 역할만 수행하고 그 외의 것들은 자율기구나 민간영역에 넘겨야 한다는 것입니다. 구체적으로 불법이나 사행성 같은 것은 방통심의위원회에서 담당할 수 있지만 사회적인 부분은 자율적 규제, 명예훼손의 개인적 부분은 분쟁조정기관이 담당하여 역할분담 해야 하다고 주장했습니다. 

■ 방송통신심의위원회의 법 적용과 구조적 문제 (전응휘 / 녹색소비자 연대 이사, 전 방송통신심의위원회 통신분과특별위원회 위원)

전 방송통신심의위원회 통신분과특별위원회 위원이었던 전응휘 녹색소비자연대 이사는 방통심의위원회가 당사자 진술을 듣지 않는 것은 법을 지키고 있지 않기 때문이라며 비판했습니다. 명백하게 제재하기 전에 당사자 의견을 청취해야한다고 법에 되어있지만 그것을 지키고 있지 않다는 것입니다. 이는 방송통신위원회설치및운영에관한법 제21조 3호를 거론하지 않고 제21조 4호만 가지고 시정요구와 관련된 관련조항만 적용하는데서 옵니다. 

시정요구가 아닌 경우, 즉 행정처분에 관련된 부분은 방송통신위원회와 관련되어 있으므로 방송통신심의위원회는 이것을 적용하지 않는다는 것입니다. 방송통신위원회설치및운영에관한법의 기본 구조는 방통심의위원회는 행정처분을 못하고 모든 유형의 행정처분은 방송통신위원회가 하도록 되어 있는데, 방통심의위원회는 법률상 허용된 권한을 넘어서서 방송통신위원회가 해야 할 시정요구까지 광범위하게 하면서, 법률상 하도록 되어 있는 당사자의 의견진술도 받지 않습니다. 정보통신망법 제 44조 7호는 설치법 21조 3항과 동일한데도 불구하고 적용하지 않고 설치법 21조 4호와 그에 연관된 것들만 시행요구에 갖다 붙여서 적용하고 있습니다. 그러나 더욱 큰 문제는 심의위가 44조 7의 7항과 8항만은 지킨다는 것인데요. 이는 국가기밀 누설, 국가보안법에서 금지하는 행위 등의 내용인데 이것을 국정원이나 경찰이 삭제요구를 하면 그대로 수행하는 구조입니다. 또한 절차기준에 따라 중앙행정부처가 요청해왔을 때만 처리해야하지만 중앙행정부처가 요구하지 않아도 시정요구를 할 때도 있습니다. 방통심의위원회는 이렇듯 현행법제도에서 자신의 입맛에 맞는 것만 적용하여 사용하고 편법적, 하행적으로 법을 활용한다는 것은 큰 문제이고 이는 기구의 권한을 강화하고 심의대상과 예산 높이기에만 주력한 사무국의 요청이 있기 때문이라고 비판했습니다. 이런 방통심의위원회를 개선하기 위해서는 방송 융합 환경에서 전반적으로 규제완화를 해야 하며 현재는 통신에서의 표현의 수위, 사실 확인을 중요시 하는 것은 공적매체에 적용하는 기준으로 통신매체에 적용하면 안 되는 것입니다. 또한 현 방송통신위원회의 심의결정은 위원들의 다수결로 결정하지만 이는 큰 문제가 있고 위원들의 의견을 조합하여 의사결정을 해야 하고 앞으로 방통심의위원회가 결정을 하는 것에 대한 지속적인 모니터링이 필요한데 이를 위해서는 방송통신심의위원회는 모든 심의내용 정보를 공개해야하고 민간단체, 국회에 리뷰를 해야 한다고 주장하며 말을 마쳤습니다. 

■ 개인적 감상

토론회를 방청하면서 방통심의위의 심의과정에 있어서 전문성의 부족과 자의적 심의가 큰 문제라고 느껴졌는데요. 도덕성을 강조하며 인터넷 매체의 이해 없이 욕설과 유해를 구분 짓고, 일정한 기준도 없는 심의가 과연 인터넷 이용자들의 판단에 영향력이 있는지 의심스러웠습니다. 전반적으로 방통심의위가 권력자의 편에 서서 심의 명분을 만드는 것에 주력하는 것처럼 느껴지기도 했습니다. 방송통신심의위원회는 인터넷상의 표현의 자유를 축소하는 주체라는 느낌을 지울 수 없었습니다. 방송통신심의위가 출범한 이후 2년 동안 많은 논란이 있었지만 좀처럼 개선될 기미는 보이지 않습니다. 이런 방식으로 심의를 계속한다면 방송통신심의위원회는 웃음거리에 지나지 않을 것입니다. 심의기구의 독립성은 공정하고 객관적 심의에 있어서 가장 중요한 문제입니다. 현 방송통신심의위원회와 같은 구조가 아니라 진정한 민간독립기구가 인터넷 매체의 이해를 바탕으로 전문성과 객관성을 가지고 심의해야 할 것입니다.