김태연

로드맵 비판 : 직권중재제도 개선안의 문제점

2005.6.8, 노동연구원 토론회 토론문

민주노총 정책국장 김태연

1. 문제점

1) 직권중재제도에 대한 ‘선진화방안’의 종합적 검토 필요

- 필수공익사업장 직권중재제도에 대해 최소서비스 문제만 국한하여 검토함은 타당치 않다.

2003년 11월, 노사관계선진화연구위원회(이하 ‘위원회’)가 보고한 노사관계법․제도선진화방안의 직권중재제도 개선안에 대한 종합적 검토가 전제되어야 한다.

<위원회의 안>

- 직권중재제도를 폐지하는 대신 최소업무 유지의무, 대체근로의 확대, 긴급조정권 등 공익사업장 파업제한조항을 강화함으로써 직권중재제도가 안고 있는 문제를 온존케 하고 있다. 그 결과 공익사업장에 대한 노동3권의 신장을 기대할 수 없고, 지금까지 나타난 노사관계 불안이 계속될 수밖에 없는 안이다.

2) 최소업무유지 법제화 = 공익사업장 파업권 원천적 봉쇄

① 공익사업 범위 확대 : 현행 공익사업(정기노선여객운수사업, 수도․전기․가스․석유정제 및 석유공급사업, 공중위생 및 의료사업, 은행 및 조폐사업, 방송 및 통신사업) 외에 열(난방) 또는 증기의 공급사업, 사회보험업무 등 공공서비스 추가

문제점 : 파업권을 제한하는 업종을 대폭 확대하려 한다.

철도․지하철 외의 여객운수사업, 공중위생, 방송, 조폐, 열난방, 사회보험업무 등이 최소업무유지 대상업종으로 확대되어 공공무분 파업권 제한이 오히려 확대강화될 것이다.

② 공익보호를 위한 최소유지업무의 판단기준과 예시 : ① 만약 정지 또는 폐지된다면 ㈀공중의 일상생활 또는 공중의 생명․신체의 안전이나 건강을 현저히 위태롭게 하거나 ㈁중요한 시설 내지 장비를 손상시켜 향후 서비스의 안정적인 제공을 현저히 곤란하게 하는 중요한 업무라는 점, ② 그 업무의 대체가 용이하지 아니한 중요한 업무라는 점, ③ 쟁의행위 시에도 계속 유지될 긴급한 필요가 있다는 점, ④ 그 업무의 유지는 최소한의 유지라는 점 등을 들고 있다.

* 발제자의 예시 : 이런 기준에 따라 파업이 금지되는 부분이 다음과 같이 열거되고 있다.

문제점 : 발제자를 포함한 위원회는 ‘최소’를 강조하고 있지만 제출되는 기준과 예시를 보면 직권중재제도 하의 필수공익사업장 파업제한과 별반 다르지 않다.

- 우선 기준과 예시의 핵심은 파업효과를 낼 수 있는 핵심적 부분의 파업을 금지하고 있다는 점이다. 이는 파업효과를 최소화함으로써 파업이전 교섭타결 유인을 약화시킬 것이다. 또한 파업의 장기화를 초래하여 노사관계 불안정 상태가 계속될 것이다.

- 업무 간의 연관성이 매우 높기 때문에 예시한 업무에 직간접으로 관련되는 조합원들의 폭이 매우 넓다. 때문에 파업금지대상이 되는 조합원들의 범위가 매우 넓어 사실상 파업자체가 어려워진다. 파업금지대상 조합원의 판단에 대한 분쟁과 사용자 및 국가권력의 개입이 제도화된다.

- 조합원들을 파업참가조합원과 파업불참조합원 이원화하여 노노갈등과 조직력 약화를 초래할 것이다.

③ 이행강제 : 사용자가 파업시에도 근로제공을 계속하는 해당 근로자를 지명하고, 불응시 대체근로권을 행사토록 한다. 업무명령을 위반한 경우 당해 근로자 징계책임을 물을 수 있고, 파업자체가 불법쟁의가 될 수 있다.

문제점 

- 사용자의 지명권은 파업에 대한 사용자의 지배개입권을 강화하여, 조합원탄압의 합법적 수단이 될 것이다.

- 손배가압류에서 이미 문제가 되고 있는 조직적 행위에 대한 조합원 개별책임부과 문제가 제도화된다.

- 최소업무유지 거부가 불법쟁의의 요건이 됨으로써 직권중재제도 하에서 불법파업이 불가피하게 만든 상황이 그대로 재현될 것이다.

2. 원인

1) 부적절한 가정 : ‘공익’에 대한 무지함과 ‘파업(노동자 요구)’에 대한 왜곡

발제자는 공익사업에서 파업시 최소업무 유지를 법으로 정할 근거를 다음과 같이 들고 있다. 

“직권중재제도를 폐지함으로써 공익사업 전반에 관해 원칙적으로 쟁의행위권을 인정하는 경우, 공중의 생명․신체의 안전 및 일상생활을 보호한다는 공익 보호의 관점에서 다른 적절한 대체 방안을 모색할 필요가 있다”

이 도식은 파업권(노동자의 요구)를 공익에 양립시킴으로써 파업(노동자요구)는 ‘사익’추구라고 전제하고 있다. 그리고 공익을 옹호하는 다른 주체가 있음을 전제하고 있다.

예1) 최근 몇 년간의 보건의료노조 파업

직권중재 대상인 보건의료노조는 그동안 공공의료기관 확대, 건강보험확대, 영리의료기관 확대반대 등 의료서비스의 공공성강화를 요구하고 투쟁해 왔다. 이는 의료법인들의 영리주의(사익)에 대한 공익의 확대강화를 요구한 것이다. 정부가 경제논리를 앞세워 경제자유구역을 만들고 의료법인의 영리화를 추진하는 것에 대해 반대하는 투쟁을 하고 있다.

이 경우 보건의료노동자들의 파업요구를 ‘사익’추구인가? 공익 옹호의 주체는 의료법인 사업주들과 정부인가? 당연히 노동자들의 파업요구가 공익이며, 이를 반대하는 의료법인 사업주들이 사익추구자들이다. 정부 역시 기업주들의 경제적 이익을 추구하는 입장에 있다. 따라서 ‘파업 = 사익추구’, ‘의료법인․정부 = 공익추구’라는 등식은 근거없는 것이다.

의료노동자들의 파업에서 대립되는 것은 ‘단기적 공공의료서비스와 장기적 공공의료서비스’이다. 의료서비스의 수혜자들인 국민들이 노동조합의 파업으로 인한 단기적 의료서비스 불편과 장기적 의료서비스 확대강화에 대해 자율적인 선택을 할 문제이다.

예2) 철도, 지하철, 발전 등 공공부문 파업에서의 공익

직권중재제도의 또 하나의 진원지인 철도, 지하철, 발전, 가스 등 공공부문 파업은 어떤가? 최근 몇 년간의 주요한 투쟁요구가 철도지하철민영화반대, 발전전력의 민영화 반대, 공기업투명경영 등 사회공공성강화이다. 정부(사용자)는 경쟁력강화라는 신자유주의 경제논리에 의해 효율성을 위해 공공성을 약화시키려 하고 있다. 이 경우 노동조합의 파업은 사익의 추구인가?

예3) 공공부문의 근로조건개선투쟁은 오직 공익에 대립되는 사익의 추구인가?

발제자나 위원회는 현재 노동조합의 실질적인 중심요구는 고용안정, 임금인상, 노동조합활동보장 등 근로조건개선투쟁이라고 주장할지도 모른다. 만약 그렇다면 이 투쟁은 오로지 공익에 대립되는 사익인가?

구조조정에 의해 강제된 1인승무제를 폐지하라는 요구는 지하철노동자들의 고용안정만을 위한 사익추구인가? 그렇지 않다. 2인 승무제 요구를 위한 파업으로 인한 단기간의 출퇴근 불편 발생(공익의 제한), 2인 승무제 확보를 통한 장기적인 안정한 시민교통확보(공익의 확대강화) 간이 선택문제이다.

간호사의 비정규노동자화 반대나 간호사의 불규칙한 야간노동완화를 위한 파업을 공익에 반대하는 사익추구로만 규정할 수 있는가? 의료법인이 영리추구(사익추구)를 위해 비정규직화, 장시간 야간노동으로 국민에 대한 의료서비스의 질이 저하되는 것을 막는 일은 진정 공익의 추구가 아닌가?

2) 비현실적인 ‘조화’

발제자는 ‘파업권과 공익의 조화로운 보장 실현’을 말하고 있다.

지난 발전파업, 지하철파업, 병원파업, 은행파업 등에서 발제자가 주장하는 현실은 발생하지 않았다. 이는 노조조직률 11%라는 한국의 노사관계 현실을 반영한 것이다. 낮은 조직률로 인해 동종업종의 공익대체효과가 크기 때문이다. 그리고 노동자들이 사용할 수 있는 파업권은 19세기방식 그대로지만, 자동화의 발당 등으로 인해 사용자들의 파업대응력은 월등히 높아졌다. 그 결과 모두가 인정하다시피 한국노동운동에서 공공부문의 파업은 파업효과를 내지 못한 채 모두 패배하고 있는 실정이다.

이런 현실을 무시하고 파업권과 공익의 조화로운 보장을 위해 대체근로확대와 최소업무유지의무를 법제화해야 한다는 주장은 비현실적이다.

3) 직권중재제도 문제에 대한 오해

발제자는 “지금까지 직권중재제도가 이루어온 공익 보호의 순기능을 계승하여 대체하는 수단의 하나로서 도입하려는 것이다”라고 최소업무유지의무 제도화의 근거를 들고 있다.

과연 직권중재제도가 공익보호의 순기능 역할을 해왔는가? 주지하다시피 직권중재제도는 노동자들의 파업권을 제한함으로써 사용자들로 성실한 교섭을 해태하게 만들어 공공부문 노사관계 불안정의 원인이 되어 왔다. 정부나 사용자들은 직권중재제도가 주는 공권력의 보호 아래 공익서비스부문의 공공성강화 요구를 묵살해왔고, 한국의 공공서비스는 질적으로나 양적으로 후퇴하고 있다. 사실이 이런데도 발제자나 위원회가 지권중재제도의 공익보호 순기능 운운하는 것이 실로 놀라울뿐이다.

4) 이미 파업제한조항으로 가득찬 노동조합법

현행 노동조합법은 공익서비스 부분에 대해 이미 1998년 법개정과정에서 과도한 쟁의행위 제한조항을 두고 있다. 오히려 이 조항 자체가 헌법상의 노동3권을 제한하는만큼 개정되어야 한다.

따라서 공익사업에 대해 위원회나 발제자가 주장하는 바와 같은 별도의 쟁의행위 제한 조항을 둘 필요가 없다.

- 쟁의행위는 그 목적·방법 및 절차에 있어서 법령 기타 사회질서에 위반되어서는 아니된다(제37조 ①항).

- 작업시설의 손상이나 원료·제품의 변질 또는 부패를 방지하기 위한 작업은 쟁의행위 기간 중에도 정상적으로 수행되어야 한다(제38조 ②항).

- 쟁의행위는 생산 기타 주요업무에 관련되는 시설과 이에 준하는 시설로서 대통령령이 정하는 시설을 점거하는 형태로 이를 행할 수 없다(제42조 ①항).

- 점거가 금지되는 시설 : 전기·전산 또는 통신시설, 철도(도시철도를 포함한다)의 차량 또는 선로, 건조 · 수리 또는 정박중인 선박, 항공기·항행안전시설 또는 항공기의 이착륙이나 여객·화물의 운송을 위한 시설, 화약·폭약 등 폭발위험이 있는 물질 또는 유해화학물질관리법에 의한 유독물을 보관·저장하는 장소, 기타 점거될 경우 생산 기타 주요업무의 정지 또는 폐지를 가져오거나 공익상 중대한 위해를 초래할 우려가 있는 시설로서 노동부장관이 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 정하는 시설(노조법 시행령 제21조)

- 사업장의 안전보호시설에 대하여 정상적인 유지·운영을 정지·폐지 또는 방해하는 행위는 쟁의행위로서 이를 행할 수 없다(노조법 제42조 2항).

- 행정관청은 쟁의행위가 제2항의 행위에 해당한다고 인정하는 경우에는 노동위원회의 의결을 얻어 그 행위의 중지를 명하여야 한다. 다만, 사태가 급박하여 노동위원회의 의결을 얻을 시간적 여유가 없을 때에는 그 의결을 얻지 아니하고 즉시 그 행위의 중지를 명할 수 있다(동 3항).

- 긴급조정제도(노조법 76조)

5) 민주주의에 대한 인식의 한계

- 필요한 것은 지금까지처럼 노동자들의 파업에 대한 부정적 여론화를 지양하고, 무엇이 공익을 실질적으로 보장하는 것인가에 대한 객관적 공론화의 확대강화이다.

- 노동조합은 그동안 공공부문 파업과정에서 위원회가 우려하고 있는 점에 대한 고민과 판단을 이미 하고, 구체적 실천을 해왔다. 병원의 경우 환자의 생명과 직결되는 응급실업무를 유지하는 문제 등에 대해서 스스로 대책을 마련해 왔다. 이것은 노동자들이 스스로 민주적 권리에 대한 높은 수준의 인식이며 행동이다. 이런 점을 무시하고 위원회가 파업권의 법적 제한으로 접근하는 것은 국가권력을 노동3권에 대한 규제자의 역할로 보아온 구시대적․비민주적 발상에 다름 아니다.

- 노사관계 개혁의 기준으로 국제노동기준을 삼고 있으면서도 서구사회에서 파업권에 대한 민주적 인식이 확대되어 있음을 보지 못하고 있다. 서구에서는 최소한 사민주의 등을 경유하면서 파업권과 공익이 배치되지 않는다는 보편적 인식이 바탕하고 있다. 위원회가 국제노동기준에 대한 정치사회경제적, 그리고 역사적 이해를 하지 못하고 편협한 법리적 해석에 갇혀 있는 것이다.