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빈곤사회연대 내부토론용으로 작성한 글...

복지국가담론을 어떻게 볼 것인가?(초초안)

2011. 5. 23.

1. 복지국가(담론)제기의 배경

1) 직접적 배경

- 2010년 지자체선거와 교육감 선거에서 무상급식을 둘러싸고 선별 vs 보편의 구도가 ‘보수 vs 진보’ ‘반MB, 반한나라당’의 구도가 그어짐. 이는 또한 2000년부터 지속되어왔던 무상급식조례운동이 정치적․사회적 정점을 형성하는 계기가 되었음.

- 그 결과 기간 선거에서 ‘성장과 개발’의 쟁점(2006년 총선에서 ‘뉴타운돌이’라는 신조어를 낳았던 게 대표적임)이 ‘생활과 복지 요구’로 쟁점이 전환되는 계기점이 됨. 이후 무상급식에서 무상의료, 반값등록금정책에까지 점점 더 사안이 확산되고 있는 상황임. 그에 따라 2007년부터 제시되었던 ‘복지국가’라는 담론이 주목을 받게 됨.

- 2012년 총선, 대선을 앞두고 보수진영은 정권의 재창출, 자유주의 개혁진영은 정권의 교체가 목표인 바, 유권자의 흐름과 의식을 염두에 두지 않을 수 없는 제도정치권은 이같은 흐름속에서 대중들의 복지에 대한 요구를 정치적으로 반영할 수 밖에 없는 상황. 현재의 여야정치권 모두가 ‘복지’를 정치적으로 받아들일 수 밖에 없는 조건임.  

2) 구조적․사회적 배경

○ 빈곤 확대, 불평등 심화, 삶의 위기와 불안정 악화

OECD는 최근 ‘한국을 위한 OECD 사회정책보고서’를 이명박 대통령에게 보고함. 이 보고서의 내용은 대략 다음과 같음.¹⁾

- 사회통합을 위한 최우선 과제는 ‘소득 불평등 개선’. 현재의 한국 조세와 복지제도는 ‘작고 비효율적’이라고 지적함. 우리나라 가계가 정부로부터 받는 국민연금이나 기초노령연금 같은 공적 이전소득은 가계소득의 약 4%로, OECD 평균(22%)에 크게 못미침. 이 때문에  복지제도와 세제를 통한 불평등 개선 효과도 회원국 가운데 꼴찌로 나타남.

- 가구에 일하는 사람이 없을 경우에 빈곤율은 55%로, OECD에서 가장 높은 수준. 근로 수입이 없는 노년층의 빈곤율은 무려 70%를 웃돌음. 한국의 조세와 사회보장 혜택은 가장 비효과적이며 ‘부족한 소득을 보전할 만큼 충분히 규모가 크지도 않고, 가장 도움을 필요로 하는 집단의 빈곤 문제를 완화할 만큼 효율적이지도 않다’고 지적. 이러한 낮은 수준의 복지는 OECD평균(29%)보다 낮은 약 8%의 조세부담률도 원인. 적게 내는 대신 적게 돌려받는 구조.

- OECD는 ‘불평등 및 빈곤 문제에 한층 주안점을 두고, 사회보장 혜택 수준을 높이라’고 주문. 소득 분배와 빈곤 개선을 위한 구체적인 과제로 기초생활보장제도의 수급 자격 완화, 공적 연금 및 장기요양서비스와 같은 사회보장 정책의 발전, 소득 하위 20%의 세부담(5%) 완화, 높은 사교육비 문제 해결 등을 권고. 그리고 비정규직에 대한 차별대우와 형평성을 개선해야 함을 제안. 건강보험 개혁에 대해서도 ‘행위별 수가제’는 개혁하되, 비용 억제를 이유로 환자 본인 부담금을 추가 인상해 ‘보편적 접근권’이 훼손돼선 안 된다는 의견을 덧붙임.

○ 또한 계층적으로는 중간층의 삶의 불안정과 비용부담이 증대된 상황이 크게 작용함.

- 빈곤층의 확대와 불평등 심화는 IMF경제위기 이후 지속적인 과정이었음. 최근에 들어와서 ‘복지’가 정치적․사회적 쟁점이 된 배경에는 이것과 더불어 그동안 경제성장으로 인해 안정적인 생활을 누려왔던 소위 ‘중간층’의 삶의 동요와 불안정이 크게 자리잡고 있음. 이는 2006년 총선과 2007년 이명박 정권의 집권 시 ‘뉴타운’과 ‘주식열풍’ 등으로 표현되었듯이 이들에 대한 지지를 표해왔던 이들이 이해가 전환되고 있는 것이 영향을 끼치고 있다고 봐야 함.

- 이는 현재의 30대, 40대들이 직접적으로 부딪히는 문제인 보육, 주거, 의료, 교육 문제가 쟁점이 되고 있는 데서 알 수 있음. 또한 이는 2008년 한미FTA에서 쇠고기협상문제로 촛불시위가 일어났듯 ‘먹을 거리에 대한 안전’ 문제가 커다란 쟁점이 되었던 데에서도 확인할 수 있음.

- 즉 집값 상승과 대출금 상환에 따른 부담이 2008년 금융위기로 대폭 늘어나고 재산증식에 대한 환상이 깨졌으며, 등록금의 대폭인상과 사교육비 지출에 따른 교육비 부담, 유치원․어린이집 등 보육 및 유아교육에 대한 부담 증대 등의 고통을 더 이상 감당하기가 어려워진 이들 계층이 지금까지 스스로의 소득을 통하여 해결해 왔던 것이 더 이상 지속불가능한 상황에 이르렀음을 나타내주고 있는 것이라 보여짐.

- 특히 이들은 빈곤층과 달리 정치적․사회적으로 조직화되어 있고, 발언력과 영향력이 높은 계층이라 이들의 요구는 직접적으로 제도정치권에까지 곧바로 영향을 끼칠 수 밖에 없음.  한나라당도 이들의 목소리를 외면할 수 없으며, 박근혜가 ‘한국형 복지국가’를 내세우고, 한나라당 대표를 뽑는 선거에서 후보자들이 ‘좌클릭’을 할 수 밖에 없는 근원이기도 함.

- 유럽에서 연금제도가 쟁점이 되고 있는 것과는 달리(유럽에서는 자본의 ‘금융화’ 전략에서 연금의 활용이 중요하며, 연금을 금융적 토대로 활용하기 위한 정책이 다양하게 시도됨. 정부재정의 축소측면과 함께. 대상계층은 한국과 동일함) 한국사회에서는 대학등록금, 보육, 의료 등이 쟁점화되고 있는 것도 3,40대 ‘중간층’의 이해와 요구가 중심이라는 것을 말해 줌.

○ 경제적으로도, 자본의 이해실현 측면에서도 지속적인 축적의 토대를 마련하기 위해서는 국내의 소비가 활성화되어 내수기반을 확충해야 한다는 이해가 존재함.

- 그동안 국내독점자본은 기술혁신을 통한 생산성 향상, 새로운 산업영역으로의 진출을 통한 이윤동력의 창출보다는 하청외주 등 노동유연화와 구조조정을 통한 비용절감, 저환율 유지, 건설 등 부동산 거품의 유지, 중국경제의 성장 등을 통해 사상최대의 이윤축적을 이루었음.

- 그러나 이러한 이윤의 축적은 2008년 전 세계적인 금융위기로 인한 금융적 축적의 한계, 부동산 거품의 폭발가능성, 중국경제의 성장조절, 국내 소비력의 한계 등으로 인해 단기적으로도 지탱하기가 어려운 상태. 언제 터질 지 모르는 ‘시한폭탄’인 상황임. 이런 속에서 ‘녹색성장’을 내세웠으나 ‘4대강’의 전통적 개발주의로의 귀결말고는 성과가 없는 상태. ‘서비스 선진화’를 통해 미국식 서비스 산업으로의 진출을 꿈꾸고 있으나 이것도 아직은 난망한 상황. 핵심이 교육과 의료이나 이를 가능케하려면 자본이 일정정도 비용부담을 해야 함. 하지만 그럴 생각은 없음.

- 따라서 자본의 축적과 성장을 위해서도 일정 정도 ‘소비’여력을 증대시켜야 할 필요성이 대두됨. 그렇다고 하여 이미 신자유주의적 축적전략이 일반화된 상황에서 pre-신자유주의 축적전략으로 되돌아가기도 난망한 상황.

2. 복지국가(담론)의 내용

○ 복지국가(담론)은 대표적으로 다음과 같다고 할 수 있음.

- 한국형 복지국가(박근혜)와 역동적 복지국가(복지국가소사이어티, 복지국가단일정당론)이 제도정치권에서 제기하고 있는 대표적인 것임. 노무현 정부시기 제시되었던 사회투자국가론은 위 두가지 담론에 모두 반영되어 있음. 역동적 복지국가론의 ‘적극적 복지’는 사회투자구가론의 ‘인적투자’ 및 ‘적극적 노동시장정책’과 다를 바가 없으며,  ‘공정한 경제’ ‘혁신적 경제’등은 '지식기반사회‘ ’녹색성장‘ ’사회적 자본‘ 등의 개념, 담론과 차별성이 없음.  

- 진보정당에서는 ‘사회연대 복지국가’(진보신당)와 ‘노동중심의 평화복지국가’(민주노동당) 가 대료적이며 ‘기본소득’(사회당‘)으로 대표되는 ’탈노동사회‘패러다임이 제시되어 있는 상황. 진보신당과 민주노동당의 복지국가론은 사회정책에 국한하자면 스웨덴식 복지국가모델을 염두에 두고 있음. 다만 ’사회보험‘이 근간인 한국사회복지제도에서 사회보험제도의 포괄범위의 ’보편성‘을 중심에 두고 있다는 것이 스웨덴과 다르다고 할 수 있음. 민주노동당의 평화복지국가는 분단상황의 특수성을 반영한 것이나 내용적으로 크게 다르지는 않음. 그리고 사회당도 기본소득과 동시에 ’보편적 복지‘를 주장하고 있음으로 진보정당간의 복지국가의 내용에 있어서 차이가 있다고는 볼 수 없음. 다만 ’정치적 수사‘를 어떻게 덧붙일 것이라는 거칠게 말하자면 복지국가를 어떻게 ’포장‘할 것인가하는 차이.

- 결국 복지담론차원에서 박근혜 복지와 역동적 복지국가의 차이는 그들 사이의 논쟁과 주장과는 별개로 양적인 수준일 뿐 질적인 차이라고는 볼 수 없음. 또한 이들 복지담론과 진보정당의 복지담론의 차이는 ‘사회투자론’적인 담론의 적용여부에 있다고 할 수 있음. 한편 진보진영의 일부에서도 ‘지식기반경제’ 등의 담론을 받아들임으로써 자본의 새로운 축적전략과 동일시되는 경향도 발견됨. 이는 진보진영도 ‘성장주의’와 결별하지 못하고 있음을 보여주는 것이라 할 수 있음.

- 특히 최근에 박근혜 진영에서 한국사회 복지제도의 가장 우선적인 과제로서 ‘사회보험의 사각지대 해소’를 주장함. 결국 미시정책수준에서는 보수진영과 진보진영이 상당한 접근을 하고 있음을 보여주는 것임. 이는 복지정책의 진보적(?) 발전이라는 측면에서는 긍정적이기도 하지만 자칫하면 복지로 대표되는 사회정책이 더욱 전반적인 발전전략, 경제전략의 종속되는 결과를 낳을 수도 있는 상황. 

○ 정책적인 수준에서 가장 쟁점이 되고 있는 논쟁이 ‘선별 vs 보편’ 구도임. 무상급식논쟁을 통해서 대표적으로 표현됨.

- 하지만 이는 잘못 표현된 것임. ‘잔여적 복지’ vs '보편적 복지‘가 정확한 것임. 사실 복지제도 혹은 사회보험제도는 ’선별적‘인 상황(예를 들어 아동, 노인, 장애인, 질병, 실업 등)을 염두에 두고서, 이것이 누구에게나 닥칠 수 있는 ’보편적‘인 것이므로, 따라서 그 적용에 있어도 보편적이어야 함을 기본 방향으로 함. 보편적 복지제도는 이를 ’개인‘이 아니라, 사회적으로 혹은 국가가 담당해야 한다는 것이 기본 철학임. 반면에 ’잔여적 복지‘는 그런 ’선별적‘인 상황을 ’개인‘이 우선 해결하고, ’개인‘이 해결하지 못하는 대상이나 영역만 사회나 국가가 담당해야 한다는 것임.

- 그래서 핵심은 개인 혹은 가족이 부담하고 해결할 것인가? 아니면 국가 혹은 사회, 정부가 책임지고 담당할 것인가의 문제임. ‘선별 vs 보편’의 구도 속에 가려져 버린 핵심적인 내용을 드러내야 함. ‘사회투자론’(노무현 정부의 비젼2030으로 체계화되었음. 민주당과 역동적 복지국가, 박근혜의 ‘한국형 복지국가’ 등에 상당하게 반영됨)도 복지확대를 주장하지만 ‘일하는 복지’와 ‘자격심사’를 강조하는 데서 보여지듯 '개인의 책임‘ ’기회의 평등‘(공정사회론도 이를 기반으로 함)을 강조하는 담론임. 이는 ’현금지원‘과 ’자산형성‘을 주요한 수단으로 하는 정책으로 나타남.

- 예를 들어 ‘반값 등록금’을 실현하는 데 있어서 대출을 통해 등록금을 지원할 것인가? 장학금을 확대할 것인가? 등록금의 절대 액수를 반으로 줄일 것인가?(이럴 경우 대학운영에 있어서 국가재정이 획기적으로 늘어나기 때문에 공공적 통제가 강화될 수 밖에 없음) 등 어느것을 선택하느냐에 따라 정책적 효과 뿐만 아니라, 그것이 기반하는 철학과 목표가 다를 수 밖에 없음. ‘저소득층 학생 vs 모든 학생’의 구도가 만들어지는 건 시장주의자들이 원하는 구도임.

3. 복지국가(담론)의 한계

1) 복지국가의 축

- 경제구조적으로 자본의 이윤실현을 위한 노·사 사회협약, 대량생산-대량소비체제의 자본축적체제. 기본적으로 복지국가는 ‘세금(보험료)을 내거나, 고용된 노동(or 시민)’을 전제로 함. 조세재정부담의 형평성은 필수적임.

  : 자본에겐 생산성과 이윤보장

    노동에겐 고용과 임금보장

- 주체적인 측면에서 노동조합-사민주의정당이란 정치적·사회적 세력이 기반

- 복지국가의 위기란 자본축적체제의 위기이며, 동시에 제도적·사회적으로 담당해왔던 고용, 보육, 교육, 건강, 노후 등 삶의 문제를 개인에게 넘김으로써 삶의 위기가 확산되는 것. 이를 극복하는 두가지 길로써 신자유주의 길과 사회화의 길(영국 노동당의 사회경제전략, 스웨덴의 렌-마이드너 기금 등)이 갈등을 빚음.

- 70년대 중반 이후 신자유주의의 길이 승리 → 정치적으로는 신보수주의정당의 득세에서 시작하여 사민주의정당의 우경화(제3의 길)로 이어졌으며, 사회적으로는 노동조합운동의 쇠퇴로 이어짐. 이 과정에서 ‘녹색’을 기치로 하는 신좌파 사회운동의 흐름이 대두되기도 함.

- 신자유주의의 길이 대세를 이루었으나 복지국가의 기본적인 틀이 해체되지는 않음. 90년대 이후 주요하게 연금개혁, 시장기제의 도입(대표적인 것이 영국NHS 개혁) 등이 시도되고 있으며, 최근 금융위기에 뒤이은 국가재정위기로 유럽 대부분의 국가가 공공지출을 삭감하고 있는 상황.     

2) 한국사회에서 복지국가담론은 유효한가?

○ 복지의 확대는 불가피하다. 양적 확대보다는 확대의 방식이 문제

앞에서 복지국가담론이 제기되는 배경에서 얘기했듯이

- 한국사회에서 자본은 신자유주의적 축적과 수탈, 자본의 세계화 등을 통해 이윤축적 그러나 이는 독점자본을 중심으로 한 기형적 형태(대기업과 중소기업, 수출기업과 내수기업의 양극화란 현상). 이러한 경향은 최근 들어서 더욱 심화되고 있음. 노동유연화로 비정규직이 50%를 넘고 있음. → 경제정책상으로 ‘공정경제’ ‘상생경제’가 대두되게 되는 배경.

- 사회적으로 삶의 총체적 위기와 불안정, 불평등 심화 → 복지욕구의 증대, 복지비용부담이 가능하고 제도적으로 ‘정치적 발언과 힘’의 형성이 가능한 중산층에서 더욱 증대함. → 제도정치권의 수렴.

- 복지의 양적확대는 되돌이킬 수 없으며, 양적확대의 방식과 메카니즘을 둘러싸고 시장형성(현금지원과 자산형성방식)의 길과 ‘공적·사회적 길’ 두가지 경로가 있음. 따라서 복지의 양적확대를 중심에 둔 ‘복지국가담론’을 탈피해야 함.

○ 복지국가담론은 정치적·사회적 주체형성에 기여할 수 있을 것인가?

- 한국사회에서 복지국가담론은 정치적으로는 강력한 사민주의정당의 부재, 경제적으로는 신자유주의축적전략(완전고용전략이 아닌 노동유연화라는 조건), 사회적으로는 노동조합운동으로 대표되는 사회운동의 쇠퇴라는 조건속에서 확산됨. → 역설적으로 복지국가담론이 정치적·경제적·사회적 전환을 매개할 수 있다고 주장하기도 함.

- 한편으로 복지국가는 노동계급과 중간층(or 농민)의 정치적 동맹에 근거함. 한국사회에서 민주노조운동은 노동계급의 상층부에 속함. 복지국가담론이 실현되려면 노동계급 상층부와 하층부의 동맹에 근거해야 하는데, 민주노조운동은 쇠퇴하여 실리주의적·조합주의적 운동이 확산되고 있음. 노동계급 하층부의 정치적·사회적 주체형성은 미비한 상황. 중간층(전문직, 전문자영업, 관리직 등)이라고 할 수 있는 계층은 현 신자유주의 지배체제내에서 파트너로서 기능하고 있으나, 약간의 균열이 일어나고 있기는 함. 

- 현 시기 복지국가담론을 통한 정치적 동맹(복지국가 단일정당론)모색은 노동계급 상층부와 중간층의 동맹을 꾀하는 것이라고 볼 수 있으며, 이는 ‘자유주의개혁세력’의 소위 케인즈주의로의 변신을 전제로 함. 하지만 이는 거의 불가능에 가깝다고 여겨짐. 왜냐하면 그들의 ‘전향’이 가능하려면 강력한 노동계급정당(or 사민주의정당)이 존재하거나, 강력한 대중운동²⁾(투쟁, 흐름)이 펼쳐져야 하나, 앞에서 얘기했듯이 매우 열악함.

- 복지국가담론이 노동자, 민중의 입장에서 유효하다면 노동계급 상층부의 실리주의적, 조합주의에서의 탈피와 연대성의 회복(이른바 민주노조운동의 혁신)과 더불어 비정규직을 포함한 불안정노동층의 정치적, 사회적 주체형성전략속에서, 이에 기여하는 방향으로 프로그램과 실천이 전개되었을 때임.³⁾ 

4. 복지국가(담론)에 대처하는 자세

○ 과잉정치화를 경계하고 사회적 주체형성과 기반 확보를 중심에 두어야 함.

- 구체적인 정책과 담론의 ‘사회화’보다는 정치적 수사와 담론수준의 논쟁의 전개가 위주임. 한꺼번에 모든 복지의 전환이 불가능한 조건에서는 핵심 ‘고지’가 되는 정책을 사회화, 정치화해야 함. 그리고 이는 ‘주체형성과 사회적 기반’을 최우선에 두고 고려되어야 함. 스웨덴 l복지국가모델이 국가적으로 실현되는 과정에서도 가장 먼저 이루어졌던 것은 연금, 실업, 주거정책 등이었으며, 이는 스웨덴 노동조합운동 및 사회운동의 실천에 근거했던 것임. 무상급식이 정치적 쟁점이 된 것도 이전 10년정도의 사회운동과 이를 실현하고 있던 지방자치단체가 아미 존재하고 있었음을 알아야 함.

- 무상의료운동, 반값등록금 투쟁은 냉정하게 얘기하자면 이제야 대중적인 흐름이 형성되고 있을 뿐이며, 작은 지역 혹은 단위에서조차도 실현하고 있는 데가 없음을 상기해야 함. ‘뿌리’가 있어야 줄기도 자라고 꽃도 피고, 열매가 맺지, 과일나무를 심어야 한다는 계획만으로 열매가 맺진 않음. 

○ 복지는 국가의 시혜가 아닌 인민의 권리 따라서 국가와 사회의 의무와 책임을 확대하는 방향으로 가야 한다. ‘민간참여’와 ‘선택권’ ‘자율과 책임부여’란 명목하에 현금지원과 자산형성을 방향으로 하는 시장주의적 방식은 거부되어야

- 현재 한국사회에서 복지의 양적인 축소는 불가능함. 즉 정부의 복지예산은 매년 사상 최대가 될 것임. 물론 상대적 수준에서 축소라 할 가능성은 있으나 이것도 증가율의 축소일지언 정 전체 지출에서 비중이 줄어들지는 않을 것임.

- 그래서 핵심은 복지확대의 방식을 어떻게 할 것인가?의 문제임. 사실 김대중, 노무현 정부에 들어와서 복지확대가 이전 정부보다 많이 늘었음. 그리고 시민사회진영은 이러한 정부의 복지확대 및 지원과 더불어 정부사업에의 참여를 확대해 왔으며, 정부복지정책의 상당부분을 담당해 왔음.  하지만 이명박 정부 들어서면서 ‘정부지원-민간담당(참여)’라는 메카니즘의 허약성이 적나라하게 드러났으며, 이 자리를 ‘사회적 책임투자’ ‘사회공헌’ ‘기부활성화’ 등의 기업활동(및 기업직원들의 활동)으로 대체되고 있는 상황에까지 이르고 있음. 그리고 전통적으로 사회복지업무를 담당해왔던 사회복지기관은 정부에 기대고 있던 데에서 기업과 개인의 ‘기부’와 ‘자원봉사’에 기대는 상황에 내몰리고 있음.

- 국가기관의 ‘관료성’은 피해서 극복되는 것이 아니라, 그 자체로 민주화되어야 하는 것이며, 민주화를 이루는 과정이 곧 복지주체를 형성하는 과정임.  

○ 자본주의적 경제구조를 극복하는 방향에서 접근되어야

- 이윤과 성장을 뒷받침하거나, 동반한다는 이데올로기는 극복되어야

- 지속가능한 성장, 성장과 분배의 선순환 등의 논리는 ‘착한 자본주의’를 말하는 것임. ‘사회적 자본’관련한 논의도 그 연장선이라고 간주 가능함. 최소한이라도 이게 성립하려면 독점재벌의 폐해와 지배구조의 전환이 뒤따르거나, 아니면 기업과 고소득층에 대한 조세부담이 혁명적으로 늘어나야 가능함. 

- 토건개발주의에 대한 문제제기, 조세형평성의 개혁의 내용은 이런 점에서 활용할 수 있을 것이며 특히 주거권과 관련해서는 중요한 고리임.

○ 노동의 요구는 복지의 요구와 분리된 것이 아니라, 복지의 요구가 시장주의 방식, 개인의 책임에 기반한 방식이 아닌 사회연대적 방식으로 나아가기 위한 기초임.

- 최저임금의 생활임금으로의 전환, 주간2교대와 월급제 쟁취, 비정규직 차별대우 개선이 아닌 비정규직 사용제한, 동일노동 동일임금 등의 요구는 사회연대적 방식의 복지실현을 위해서 반드시 갖춰줘야 할 내용임.

- 또한 성장에 종속되는(성장과 분배의 선순환으로 표현되도 마찬가지) 삶과 생활, 복지권리가 아니라, 다른 사회, 다른 경제로의 전환과 이행을 위해서도 이는 필수적인 경로임.