아베 일본 총리는 1952년 샌프란시스코 강화조약이 발효되었던 날인 4월 28일을 맞춰서 미국을 방문했다. 샌프란시스코 조약은 2차대전 이후 미국의 대일점령의 기본목표를 수정한 것이다. 전후 미국의 대일정책의 기본 목표는 ‘비군사화’와 ‘민주화’라고 할 수 있다. ‘비군사화’와 ‘민주화’를 추구했던 미국의 정책은 1947년 4월 평화헌법 제정으로 현실화되었다. 전쟁을 포기하고, 무력을 가지지 않으며 교전권을 부인하는 9조는 평화헌법의 핵심이다.

 일본 해상자위대가 보유한 이즈모 헬기호위함. 명칭은 호위함이지만 실제론 경항공모함이다

글로벌 동맹으로 진화한 미일동맹

  하지만 국제정세가 변화하기 시작했다. 미소 갈등으로 냉전이 시작했고 중국에서는 공산혁명이 일어났으며 6.25 전쟁이 발발했다.  비군사화와 민주화를 목표로 했던 미국의 일본 점령정책은 일본을 미국의 아시아 전진기지로 만들려는 목표로 바뀌었다.
  그 결과 1952년 4월 28일 미일안보조약과 함께 샌프란시스코 조약이 체결되었다. 그 4월 28일에 맞춰서 아베는 미국을 방문한 것이다. 이 기간 동안 미국과 일본의 외교 국방장관들은 뉴욕에서 미일 안전보장위원회를 개최(4.27)하여 미일 방위협력지침(가이드라인)을 개정했다. 
미·일 방위협력지침(가이드라인)은 미군과 자위대의 협력과 역할분담을 규정한 정부간 문서이다. 1978년에 만들어졌고(가이드라인 78) 1997년 한 차례 개정(가이드라인97)되었다. 이번에 18년 만에 재개정(가이드라인 15)된 것이다. 가이드라인은 정부간 문서이므로 그 차제로서는 법적 효력이 없다. 일본은 가이드라인에 따른 자위대의 역할을 법적으로 부장하기 위해서 자위대법이나 주변사태법과 같은 관련 법으로 뒷받침하고 있다. 

<표> 가이드라인 변화 과정과 변화 내용

  이번에 두 번째 개정된 방위협력지침으로 미일동맹은 글로벌 동맹으로 변화하였다. 자위대는 일본과 주변지역 뿐만 아니라 세계 곳곳으로 미군과 함께 진출하여 지구방위대의 역할을 수행할 수 있는 길이 열렸다. 2차대전 직후 일본의 비군사화를 목표해서 평화헌법을 제정했지만 일본의 비군사화는 이미 철회된 지 오래다. 이미 그동안 지속적으로 무력화 조치가 취해진 평화헌법도 이번 미일방위협력 지침 개정으로 크게 퇴색하고 있다. 

미일 안보조약과 미일 가이드라인 제정

  1951년 체결되고 1952년 발효된 미일 안보조약은 일본에 대한 연합군의 통치 아래서 만들어졌다. 일본은 미군에 기지를 제공하고 미군은 일본에 대한 외부 공격시 방어역할을 수행하는 것이 명시되어 있다. 당시에는 자위대가 없었으므로 일본의 군사역할은 명시하지 않았다. 1960년 개정된 미일안보조약(신안보조약)에는 미군과 일본 자위대의 능력 발전과 일본 유사시 주일미군과 자위대의 공동방위를 명시하였다. 자위대의 군사 역할을 강화하는 기초가 되었다. 이후 1978년에 미일 방위협력지침을 제정(가이드라인 78)하여 자위대의 역할이 구체적으로 명시되었다. 
1960년에 개정된 미일신안보조약에는 5조에서 일본에 대한 제3국의 공격이 발생하는 ‘일본유사시’를 상정하고 미국의 군사적인 대응을 정리하고 있다.  6조에서는 ‘극동유사시’를 상정하고 이 경우 미일의 방위협력을 약속하고 있다.  
미국은 1970년에 들어와서 동아시아에서 미군철수까지 고려했다. 하지만 70년대 중반 이후 소련에 대한 견제의 필요성이 증대했다. 그 결과 1978년에 미일방위협력지침(가이드라인 78) 제정으로 이어졌다.  미일안보조약 5조에 따른 일본 유사시와 6조에 따른 극동유사시를 상정하고 자위대와 주일미군의 세부적인 역할을 규정했다. 미일 신안보조약의 이행을 위한 방침을 구체적으로 명시한 것이다. 하지만 ‘가이드라인 78’에서 일본 유사시에 대해서는 무력공격을 미군과 자위대가 연합하겨 격퇴한다는 내용이 정해져 있다. 하지만 극동유사시에 대해서는 상호합의한다는 원칙에만 합의했다. 구체적으로 자위대의 역할이 명시되지는 않았다.

 미군과 합동으로 상륙훈련을 준비하는 일본 육상자위대 서부방면대 보통과(보병)대원들

탈냉전기의 미국 세계전략과 일본의 역할

 1997에는 방위협력지침이 개정(가이드라인 97)된다. 일본은 방위협력지침 개정을 통해서 일본의 대외팽창주의적인 노선을 추구하게 되었다. 일본에게는 미일협력의 구도를 활용하면 일본이 독자적인 대외팽창이라는 주변국가들의 의혹과 불만을 해소하는 데 유리하다. 반면에 미국은 일본과 책임분담을 통해서 안보비용을 절감하고 아시아 태평양지역에서 지속적인 영향력을 행사하는 것이 가능하다. 
  ‘가이드라인 97’의 배경은 1996년에 발표된 ‘미일 신안보공동선언’이다. 이 선언에서는 미일 안전보장의 범위를 아시아 태평양지역으로 확대하고 이를 위한 두 나라의 협력방안을 제시했다. 탈냉전기에 미국의 세계전략 수립에 있어서 일본의 역할이 강화된 것이다. 미일 신안보선언의 기초는 조셉 나이가 1995년에 작성한 ‘나이 이니셔티브’ (Nye Initiave)이다. 조셉 나이는 미일동맹의 역할을 ‘대소봉쇄’에서 ‘세계의 평화와 안정 유지로 전환’할 것을 주문했다. 재정적자를 겪고 있는 미국으로서는 탈냉전 이후 세계전략을 추구하는데 든든한 조연이 필요했던 것이다. 
조셉 나이의 구상은 일본 정부에 의해 받아들여져서 미일 신안보공동선언과 1997년 가이드라인 개정으로 이어졌던 것이다. 2015년에는 일본의 보통국가화를 꿈꾸는 아베의 적극적 평화주의와 접목하고 있다. 오바마와 아베가 미일정상회담에서 ‘동맹의 전환’을 강조한 것도 나이 구상의 부활이자 강화이다. 나이 구상으로 미일가이드라인이 개정(가이드라인 97)되었다면, 나이 구상의 부활은 가이드라인 2차 개정(가이드라인 15)로 이어졌다고 할 수 있다.

 1997년 가이드라인 1차개정과 주변사태

  ‘가이드라인 78’에서는 미일 신안보조약 5조에 따른 일본 유사시에 대한 대응만 구체적으로 정해져 있다. 6조에 따른 극동유사시에 대해서는 원칙적 합의만 있다. 가이드라인 97은 바로 6조에 따른 극동유사시 자위대의 역할에 대해 구체적으로 규정한 것이다. 가이드라인 97에서는 이것을 ‘주변사태’라고 하고 있다. 즉 가이드라인 97은 평시, 유사시, 주변사태시 라는 3개의 상황을 설정하고 각각의 상황별로 미일 군사협력을 구체적으로 명시하고 있다. 
  특히 가이드라인 97은 가이드라인 78에서 일본 유사시에 중점을 두고 있던 것을 주변사태를 강화하는 변화가 생겼다. 주변사태시 40개 항목으로 자위대의 역할을 규정하고 있다. 일본 자위대의 공해상에서 활동, 기뢰제거, 선박검사, 탄약수송 등으로 집단적 자위권행사에 해당하는 것이다. 이는 나이구상과 미일 신안보공동선언에 따른 것이다. 
논란이 되는 것은 주변사태의 범위이다. 가이드라인 97에서는 주변사태를 지리적 개념이 아니라 상황적 개념이라고 설명하고 있다. 하지만 주변사태의 본질은 대만해협과 한반도라는 지리적 개념이다. 따라서 한국과 중국의 여론은 가이드라인 97이 자위대의 아시아 재침략을 보장하는 것으로 생각하고 강력히 반발했다.
  일본 정부는 오래전부터 한반도 유사시를 전제해 일본인 구출 및 난민 수용문제 등을 검토해 왔다. 일본 자위대의 한반도 상륙에 대한 논의는 이미 1963년의 미쓰야연구를 통해 세상에 알려졌다. 1965년 6월 오카다 가쓰오 의원이 자위대통합막료회의의 ‘63년도 방위도상연구 실시계획(미쓰야 연구)’를 폭로했다. 당시 폭로된 내용은 한국에서 전쟁이 일어났을 경우인데 자위대 출동과 일본 총동원 체제 수립을 내용으로 한다. 
1983년부터 일본에서 시작된 ‘극동사태연구’는 극동사태가 일본의 안전에 영향을 미칠 경우 일본이 작전 중인 미군에 협력하는 방안에 대한 연구이다. 그 대상지역이 필리핀, 일본, 한국, 대만이 포함되나 일반적으로 극동사태라고 할 경우 한반도 유사시를 의미한다. 
이러한 배경이 있기 때문에 가이드라인 97에서 주변사태를 명시한 것은 지리적 개념이 아니라는 일본의 부인에도 불구하고 명백하게 한반도를 대상으로 하는 작전을 말하는 것이다. 일본은 가이드라인 97에서 주변사태를 구체적으로 명기한 이후 이를 뒷받침하기 위해서 1999년에 주변사태법을 제정했다. 주변 사태 발생시 미군에 대해 후방지역 지원과 수색 및 구조 지원 등을 실시한다는 것이다. 주변사태법 역시 한반도 위기 상황에 대해 일본이 응급조치 차원에서 개입한다는 것이 근본 목적이다.

  ‘일본 영향’ 사태와 2015 미일 가이드라인 2차 개정

 2015년 4월에 2차 개정된 방위협력지침(가이드라인 15)의 가장 큰 특징은 주변사태를 ‘일본에 영향을 미치는 위기 시’로 확대했다는 것이다. 유사시는 일본 유사시, 제3국 피습시, 일본 재난 발생시라는 3개 상황으로 세부화한 것도 하나의 특징이다. 즉 ‘가이드라인 15’는  평시, 일본에 영향을 주는 위기시, 일본 유사시, 제3국 피습시, 재난시로 세분화했다. 그리고 각 시기별로 정보, 감시정찰, MD, 해상안보, 군사훈련, 재난구호  등 미일 공동 대비책을 마련했다.
  주변사태를 삭제하고 이를 일본에 영향을 주는 위기시로 대체한 것은 센카쿠열도(댜오위다이 섬)에서의 중국과의 분쟁을 상정함과 동시에서 궁극적으로 자위대의 역할을 세계로 확장하는 것이다. 미군 가는 곳에 자위대가 간다는 말이 나오는 것은 이처럼 주변사태를 일본에 영향을 주는 사태로 변화시켰기 때문이다. 가이드라인 97때는 주변사태가 지리적 개념이 아니라고 숨겼으나 이번에 주변사태는 지리적 개념이었다는 것이 입증되었다. 
미일 방위협력 지침을 법적으로 뒷받침하기 위해서 ‘가이드라인 97’ 이후에는 주변사태법을 제정하고 자위대법과 미일 물품 상호제공협적(ACSA)를 개정했다. ‘가이드라인 15’ 이후 도 마찬가지로 일본은 국내법적으로 이를 뒷받침하는 법률 개정과 제정 작업에 들어갔다.   그리고 5월 14일 각의에서 통과된 법안은 자위대법, 무력 공격사태 법, 주변사태 법, 유엔평화유지활동(PKO)협력법 등 10개 법안의 개정을 일괄한 ‘평화안전법 제정비 법안’과 국제 분쟁에 대처하는 타국군의 후방 지원을 수시 가능하게 하는 새로운 법안인 ‘국제평화지원법안’ 등 2개다. 이에 앞서 아베는 지난 4월 미국 상하원연설에서 8월까지 법적 정비를 마치겠다고 해서 일본 의회로부터 월권이라는 비판을 받기도 했다. 일본 정부가 새롭게 제정하는 법은 ‘국제평화지원법’이다. 이 법은 자위대가 외국 군대의 지원을 용이하게 해준다. 아울러 자위대의 해외파병에 대해서도 총리의 권한을 강화하고 있다. 일본에 영향을 주는 사태 발생시에 자위대가 손쉽게 세계로 나갈 수 있게 하는 법안인 것이다. 
  한반도 유사시에 자위대가 한국의 영역에 진입하는 것에 대해 중요 영향 사태법에서 ‘영역국가 동의’ 규정을 포함하고 있다고 하지만 한계가 명확하다. 유사시에 한국군의 전시작전통제권은 미군이 가지고 있고, 미군은 일본과 공동작전을 수행하기 때문이다. 또한 ‘영역국가 동의’ 규정은 집단 자위권 관련법인 무력공격사태법 개정안에는 들어가지 않은 것으로 알려졌다.  윤병세 외교장관은 “이번 지침은 무엇보다 북핵위협을 넘어 중국의 부상 등 근본적인 안보환경 변화에 맞춰 미일간 중장기적 협력 방향을 규정하고 있는 것”이라고 했다. “특히 아태 재균형 정책의 틀 속에서 미국의 동맹국에 대한 역할 증대 요청에 일본이 적극 부응한 것으로 평가”했다. 하지만 정부가 가이드라인 제정과 미일 신밀월시대 개막이 가지는 엄중한 정세에 대해 어떻게 판단하고 있는지는 불명확하다. 
  미일 가이드라인 개정은 주변사태를 일본에 영향을 주는 위기로 확장해서 한반도에 일본이 미군 지원 명목으로 개입할 가능성을 높인 것이다. 한미일 3국 군사협력을 강화해서 글로벌 동맹으로 확대하여 한국이 제3국의 분쟁에 개입할 소지가 커졌다는 것이다. 즉 일본의 한반도에 대한 개입 가능성이 높아졌다는 점과 한국이 동맹에 연루될 가능성이 커졌다는 것이다. 결국 한반도를 둘러싼 국제적인 갈등 가능성이 점점 커지고 있는 것이다. 미일 가이드라인 개정은 최소한 이론적으로는 △독도를 둘러싼 한일 갈등시 한미동맹과 미일동맹의 충돌 가능성 △동중국해에서 중국과 미일의 충돌에 한국의 연루 가능성, △중동이나 아프리카에서 한미일 3국 군사력의 공동작전 가능성 △주일미군과 함께 일본 자위대의 한반도와 그 주변지역 진출 가능성 등 4가지 문제가 대두한다는 점을 명확하게 인식하는 것이 필요하다.

김창수(코리아연구원 원장)