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▲ 남북경제협력사업 중단에 따른 소실보상에 관한 특별법안 토론회가 16일 국회 의원회관에서 홍익표 더민주당 의원 주관으로 진행됐다. [사진제공-홍익표 의원실]

앞으로 기업의 귀책 사유없이 정부 정책의 변화로 남북경협 사업이 중단되거나 폐쇄되는 경우 헌법 제23조 제3항의 취지에 따라 정당한 보상을 하도록 하는 특별법의 제정과 함께 그 내용을 ‘남북교류협력에 관한 법률’에 포함해야 한다는 주장이 제기됐다.

정부의 개성공단 전면 중단 조치가 위헌임을 확인해 달라는 헌법소원심판청구를 대리하고 있는 김광길 수륜아시아법률사무소 변호사는 16일 더불어민주당 홍익표 국회의원이 주관한 ‘남북경제협력사업 중단에 따른 손실보상에 관한 특별법안 토론회’에서 앞으로 재개될 남북경협사업의 안정과 발전을 위해서는 이 같은 법률 제정이 필요하다고 밝혔다.

또 개성공단 전면중단 등 경협사업 중단이 안보상의 이유로 불가피했다고 하더라도 이로 인해 손실을 입은 기업 등에게는 정당한 보상이 지급되는 것이 헌법 정신에 부합하기 때문에 이미 발생한 손실을 보상하기 위해서도 특별법의 제정이 시급하다고 덧붙였다.

김 변호사는 정부가 경협중단으로 인한 손실에 대한 보상을 근거법률이 없다는 이유로 거부하고 있지만 헌법 제23조 제3항이 ‘공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다’고 규정하고 있다며, 경협사업 중단조치로 인한 재산권 사용제한으로 손실이 발생한 만큼 이에 대한 정당한 보상을 위해 근거 법률의 제정이 필요하다고 역설했다.

더욱이 정부가 개성공단 전면중단 조치를 법적 근거없이 통치행위로 했다면, 보상 역시 별도의 법률근거가 없더라도 통치행위로 할 수 있다는 것이 기업 입장이라고 논박했다.

개성공단 중단 조치에 대해 정부는 “대통령의 고도의 정치적 행위에 따른 결정”이고 “긴급명령으로 한 게 아니라 정치적 결단이기 때문에 다른 법을 적용할 수 없다”고 주장하고 있는데, 5.24조치 때도 그랬다.

김 변호사는 정부의 이같은 주장에 대해 헌법재판소가 1996년 “통치행위를 포함한 모든 국가작용은 헌법과 법률에 근거하여 이루어져야 하고, 통치행위도 당연히 사법심사의 대상이 되며, 다만 당해 통치행위가 헌법과 법률이 정한 절차를 지켜 이루어진 것이 명백하고 국민의 기본권 침해와 직접적인 관련이 없는 예외적인 경우에 한하여 사법적 심사가 자제되어야 한다”는 입장을 밝힌 바 있다고 반박했다.

또 경협 중단 조치는 대통령의 헌법 제76조에 따른 긴급재정경제명령 또는 ‘남북교류협력에 관한 법률’ 제17조 제4항에 따른 협력사업 취소 또는 정지에 법적근거를 두고 발동해야 했지만 불가피한 경우 사후 국회 보고후 승인, 청문 절차 등 헌법과 법률에 정한 절차를 거치지 않은 하자가 있다고 비판했다.

특히 정부가 5.24조치에 대한 대법원의 판결을 근거로 최근 개성공단 전면 중단에 대한 국가배상을 부정하는데 대해서는, 당시 대법원이 개성공단에 관한 한 5.24조치로 인해 신규 진출과 투자 확대만을 금지하는데 그쳤지 경영활동 전면 중단을 포함하지는 않았다는 점을 주로 판단했다는 점에서 이번 개성공단 전면 중단 조치와는 차이가 있다고 지적했다.

또 전시·사변 또는 이에 준하는 비상사태 하에서 군 작전을 수행하기 위해 필요한 토지, 물자, 시설 또는 권리를 징발하는 경우에도 징발법 제19조 및 제21조에서 ‘시가’를 원칙적 기준으로 보상을 규정하고 있다는 점, 계엄법 제9조의 2에서도 손실이 교전 상태에서 발생한 경우가 아닌 한 정당한 보상을 하도록 규정하고 있다는 점도 상기시켰다.

이에 대해 유욱 법무법인 태평양 변호사도 헌법 제23조 제3항을 근거로 국가는 공공필요에 따라 국민의 재산권을 제한할 수 있지만, 그로 인해 희생된 자에게 정당한 보상을 하여야 하고 그 보상의 근거가 되는 법률도 제정해야 한다고 밝혔다.

유 변호사는 “정부의 대북정책이 남북경협 중단을 야기하더라도 그것만으로 고도의 정책적 판단에 따라 이루어진 남북경협 중단 자체가 불법행위라고 볼 수 없다는 것이 법원의 확고한 입장”이며, “남북경협 중단 결정이 명백하게 법률을 위반했다는 점이 확인되지 않는 이상, 국가배상법상의 손해배상을 통하여 남북경협 중단으로 인한 손해를 배상받기는 어려운 것이 현실”이라고 지적했다.

결국, 남북경협 중단으로 인한 손실 보상은 헌법 제23조 제3항에 따른 손실보상에 따라 해결하여야 할 문제이며, 이를 위해서는 보상의 근거가 되는 특별법 제정이 필요하다는 것이다.

특히 ‘정당한 보상’에 충실한 입법이 되기 위해서는 공용수용 및 재산권 제한으로 인한 손실 보상에 관한 기본법이라 할 수 있는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’의 보상 체계를 참조하여 특별법을 제정하되, 남북경협의 특수성을 고려하여 손실보상 항목과 보상 내용을 규정해야 한다고 밝혔다.

▲ 이날 논의된 특별법은 기업의 귀책사유없이 정부 정책의 변화로 남북경협사업이 중단되거나 폐쇄되는 경우 그 절차를 규정하고, 헌법 취지에 따라 정당한 보상을 하도록 하는 것을 주요 내용으로 한다. [사진제공-홍익표 의원실]

이날 김서진 개성공단기업협회 상무이사는 지난 2월 10일 정부의 개성공단 전면중단 조치로 인해 기업들은 심각한 재산상 피해를 입었지만 이 피해를 보상해 줄 수 있는 법률적 근거가 없다보니 정부의 지원은 실제 기업의 피해규모와는 상관없이 예산 범위안에서만 이루어지는 한계가 있다고 개탄했다.

김 상무는 2008년 금강산관광 전면 중단으로 인한 금강산관광지구 투자기업의 피해, 개성공업지구와 금강산관광지구 이외 내륙투자기업들이 5.24조치로 인해 입은 피해, 그리고 2013년 개성공단 잠정 중단으로 인한 기업의 피해 당시에도 손실보상에 관한 특별법 제정이 논의됐으나 번번이 정부 여당의 반대로 좌절됐다고 지적했다.

북한 내륙지역 투자기업과 임가공·교역업체를 대표해 김한신 ㈜G-한신 대표는 “그나마 개성공단 사업은 여론이 무섭고 총선도 있으니 보상·배상을 지원하겠다고 국민의 눈을 속이고 있지만, 약 1,100여 기업(내륙투자 49개사, 교역·임가공 1,048개사)은 8년 동안 아무런 대책없이 방치하고 관심 밖의 국민으로 치부했다”고 분통을 터뜨렸다.

김 대표는 정부가 지금까지 남북경협 중단으로 인한 기업들의 피해에 대해 단 한번도 조사한 적이 없다며, 정확한 실태조사와 이를 바탕으로 한 실효적 보상방안을 강구해달라고 요구했다.

이를 위해 △국회와 정부내에 남북경협기업 피해조사처를 신설하고, △북한에 투자한 자산을 정부가 인수해 줄 것, 그리고 △경협기업과 근로자들에게 긴급생계비와 전업자금 지원, △경협기업 대출금 상환 유예 및 이자탕감, 채무 조정 등 구제방안 검토 등을 호소했다.

신양수 금강산기업인협의회 회장도 지난 19대 국회에서 입법 무산된 ‘5.24조치 등 경협사업 중단에 따른 손실보상법’에 대해 안타까움을 표시하면서 “북한 핵문제로 금강산관광 재개가 당장 어렵다면 적어도 기업들의 투자자산에 대한 완전한 보상과 영업 중단에 따른 피해보상은 반드시 이루어져야 할 것”이라고 주장했다.

신 회장은 “금강산 투자기업의 최우선적 바람은 남북관계가 안정되어 다시 금강산에 들어가서 사업을 하는 것”이라며, “정부가 남북경협 사업을 영원히 하지 않겠다는 생각이 아니라면 투자기업들이 그때까지 버틸 수 있도록 손실보상과 피해지원이 반드시 이루어져야 한다”고 강조했다.