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예산을 중심으로 본 현 보육 운영구조의 문제점

 

보육은 그동안 이 사회에서 소외되어왔던 대표적인 분야 중 하나지만, 최근 저출산으로 인한 다음 세대 주체 상실의 위기감에 편승하여 사회적 여론의 확장과 정부의 예산 확충이 뒤따랐다.
이러한 분위기는 진정 아동을 중심에 놓고 인간으로서 당연히 누려야 할 권리라는 차원에서 보육을 접근하기 보다는 저출산과 맞물리면서 현실적 자구책 모색에 그치고 이내 잊혀질 수 있는 가능성이 있다는 점에서 일정 부분 우려의 목소리를 낼 수밖에 없다. 더불어 보육의 시장화를 지향하려는 여성가족부조차도 보육의 공공성을 입에 담는 상황에서 실제 각자가 그리는 공공성의 의미와 모습은 동상이몽이다.
따라서 현재의 보육을 둘러싼 상황은 보육의 중요성은 물론 공공성 확립을 위한 기반과 의식을  보육 구조의 문제를 살펴보고 공공적 운영구조의 마련에 고민을 모아야 한다.

 

 

[1] 보육의 운영구조

 

[가] 시설별 종류와 특성

구분	국공립		민간
			정부지원 법인,비영리단체		개인
	지자체직영	위탁	법인, 단체직영	위탁
재산소유	지자체	지자체	법인,단체	법인,단체	개인사업자
운영주체	지자체	위탁체/개인	법인,단체	위탁체/개인	개인사업자
구성비율	5.3%		10.6%		84.1%
수입	- 보육료 수납 - 정부지원기본보조금 :인건비 :보육료지원(해당원아입소시) :기타(교구교재비, 개보수비..)		- 보육료 수납 - 정부지원기본보조금 :인건비 :보육료지원(해당원아입소시) :기타(국공립비교 제외항목 있음)		- 보육료 수납 - 정부지원기본보조금 :보육료지원(해당원아입소시) :기타(국공립비교 제외항목 있음)
보육프로그램	운영자, 보육노동자의 보육관에 따라 다양성 보장 (단, 소방, 교통 훈련 등 몇가지 안전관련 기본 교육 필수)
감사	지자체 감사		지자체 감사		없음

시설특성화	특성화 내용	영아 전담, 장애아 전담시설, 시간연장 지정 시설
	가능시설	모든 시설이 전담시설로 전환 가능. but 정부가 총 개수 지정 (현재 약 10% 내외의 시설이 전담화. 향후 영아전담시설은 신규설치하지 않을 예정)
	지원내용	인건비 보육료지원(해당원아입소시) 기타(교구교재비, 개보수비..)

현재 보육시설의 운영주체는 크게 국공립과 민간으로 나뉘어 있으며, 이중 민간의 비율은 94.7%에 이른다. 그러나 국공립 5.3%중에서도 대부분 위탁 상태이어서 실제 국립, 직영은 1% 내외라고 추정되고 있다.
보육시설은 그 형태와 관계없이 많든 적든 다양한 명목의 지원금을 정부로부터 받고 있으며, 이에 대한 근거는 - 모두가 동의하는 건 아니지만- 보육의 ‘공공적 역할, 복지서비스 개념, 자립이 불가능한 재정 구조’ 등을 들 수 있을 것이다. 특히 인건비의 경우 보육시설 운영 시 지출의 약 50%이상을 차지하는 것으로 나타나, 정부의 인건비 지원은 시설 운영에 막대한 영향을 미치는 요인으로 작동할 수 있음을 보여준다.
그러나 실제 민간시설이 대부분을 차지하고 있으므로 보육이 가지는 공공적 성격에도 불구하고 국가의 예산 투여의 방식은 극히 방어적일 수밖에 없으며, 실태조사에서도 국공립이 민간보다 우수하게 평가받았으나 현장의 전반적인 보육의 질은 민간으로 하향 평준화된다.
따라서 보육의 공공성 확보를 위한 일정 수 이상의 국공립 시설 확충은 반드시 필요하다.

 

[나] 표준 보육비용에 따른 기본보조금과 부모분담비용 현황

 

보육이 운영구조 상 정부 지원의 투여가 요망되는 것은 실제 아동에게 적정한 보육서비스를 제공하기 위한 보육비용이 보호자들의 호주머니에서 나오는 보육료만으로는 턱없이 부족하기 때문이다.
아래 표는 아동 1인을 보육하는 데 소요되는 산출비용과 실제 시설의 수익을 비교한 것으로, 실제 가장 적자가 나지 않는 총 아동 97명 기준의 모델이다.
여기서 부모분담은 보육료를 의미하며 국공립, 법인시설과 민간 시설로 나누어 보육료 상한가가 정해진 상태이며, 이는 보육료 자율화를 통한 시장화를 막고 보호자의 부담률을 낮추는 역할을 한다.

 

〈 시설유형별 보육비용 및 부모 부담 〉(단위: %)

구분	국공립‧법인			민간			산출비용2) (97명 기준)
	정부지원1)	부모부담	계	정부지원1)	부모부담	계
1세미만아	434,868	299,000	733,868	150,000	350,000	500,000	788,973
만1세아	267,174	299,000	566,174	90,000	350,000	440,000	524,038
만2세아	195305	247,000	442,305	60,000	288,000	348,000	403,333
만3세아	53,541	153,000	206,541	-	198,000	198,000	266,091
만4세아	44,064	153,000	197,064	-	198,000	198,000	246,475
만5세아	44,064	153,000	197,064	-	198,000	198,000	248,449

  주: 1) 지원 비용은 국공립 및 법인보육시설 정부지원은 시설장, 보육교사 5호봉 인건비와과 시설장 인건비 5호봉을 기준으로 산출하였고, 부모 부담은 정부지원단가 및 서울시 민간시설 보육료 상한선을 적용한 것임. 취사부 인건비 미적용.
자료: 2) 자료: 박기백 외, 『표준보육교육비용 산출 및 적정비용 부담에 관한 연구』, 여성부, 2005.

 

위의 표에 의하면 기본적으로 아동 당 들어가는 보육 산출비용에 비해 시설의 수익이 부족함을 알 수 있으며, 이러한 구조가 유지되고 있는 현상 속에는 열악한 인건비 체계를 통한 보육노동자 착취가 내재되어 있음을 가늠할 수 있다.
한편 유아(만3~5세)에 대한 보육비용과 시설유형 간 수익은 또 다른 흥미로운 사실을 알게 해준다.
영아(만0세~2세)반과 유아(만3~5세)반은 아동 대 보육교사 비율의 차이로 인해 보육비용에 영향을 주고 있는데, 유아의 경우 국공립, 법인 시설과 민간시설이 거의 비슷한 수익을 나타내고 있다. 그럼에도 불구하고 현장에서 보육의 질에 상당한 차이가 보이는 것은 민간시설의 이윤 창출을 위한 개입이 아동과 보육노동자에 대한 착취로 이어지면서 결과적으로 보육의 질을 하락시켰음을 알 수 있다. 국공립의 경우 비슷한 수익에도 불구하고 보다 높은 보육의 질을 유지하고 있는 점은 보육의 공공성 확보의 실질적인 필요성과 민간시설을 상대로 한 관림감독의 강화가 중요함을 일깨워준다.

 

[다] 시설 설치 지원

- 국공립 시설 : 중앙정부 30% | 시 30% | 군/구 40% 투여
- 민간, 법인, 비영리단체 시설 : 지원 없음

중앙, 시, 군구 간 재정 분담 비율은 군구의 재정자립도와 보육에 대한 의지에 따라 국공립 시설 설치가 좌우되게끔 한다.

 

 

[2] 보육의 지원방식

 

[가] 기본 보조금 종류(중앙예산)

 

(1) 차등보육료 지원 *

구분	개념	인원	지원비율	비고
1층	법정저소득층(최저생계비)-4인가구 105만원	44천명	100→100%	표준보육료 만1세이하-299,000 만2세-247,000 만3세이상-153,000
2층	최저생계비의 120% 수준-4인가구 127만원	58천명	60→80%
3층	최저생계비의 150% 수준-4인가구 159만원	80천명	40→60%
4층	최저생계비의 180% 수준-4인가구 190만원	90천명	(추가)30%

 

(2) 기타 보육료 지원

종류	지원대상	지원내용
만5세아 무상보육료	4인가구기준 월 소득인정액 254만원(04년 기준)	보육료의 100%
장애아 무상보육료	장애아동	보육료의 100%
두자녀 보육료 추가지원	4인가구 318백만원(04년)이하 가구 & 두자녀 이상 동시에 보육시설 이용 시 둘째아에게 지원	0-1세/6만원, 2세/5만원, 3세이상/3만원

 

(3) 인건비 지원 *

종류	지원형태	지원내용
국공립․법인 종사자 인건비 지원	기본지원	영아반 인건비 : 90%(‘04) → 80%(’05)  유아반 인건비 : 45%(‘04) → 30%(’05)
영아전담시설 인건비	특수형태 보육지원	원장/교사 인건비의 80% 지원(취사부 1인 100% 지원)
장애아관련 교사인건비	특수형태 보육지원	전담시설 : 원장/교사 인건비의 80% 지원(취사부 1인 100% 지원) 통합보육시설 : 보육교사 1인 대하여 80% 지원, 특수교사 10만원 지급
시간연장 지정시설 인건비	특수형태 보육지원	정부지원시설은 80%, 민간시설은 1인당 100만원 지원
방과후 보육교사 인건비	특수형태 보육지원	자격증 있는 자 채용한 경우 인건비 50% 지원

(4) 시설별 지원

종류	지원내용
민간시설 교재교구비	개소당 평균 100만원 (아동 인원따라 다름)
농어촌 및 장애아전담시설 차량운영지원
국공립 시설 신축	개소당 239백만원
장애아전담 시설 신축	개소당 287백만원
기타증개축, 개보수, 장비

 

(5) 보육업무 지원기관 지원
ㅇ 정보센터 - 시군구 정보센터 신규 개설, 보육정보센터 운영
ㅇ 보육시설 평가인증제 실시
ㅇ 보육교사 자격관리기관 설치와 교사보수교육비 지원
ㅇ 한국보육시설연합회(사용자 단체) 운영지원
ㅇ 육아지원정책개발원 설치운영

 

[나] 지자체별 특수시책사업 및 예산 내역

 

특수시책사업은 시군구별로, 시군구의 자체 예산 규모별로 상당히 편차가 심하다. 그중 가장 많은 예산 비용규모를 나타내는 곳은 서울시로 약 103억 정도의 예산을 잡고 있다.

 

[표]는 생략

 

지자체별 예산에서 나타나는 문제점은 보육시설간 빈익빈 부익부 현상.

서울 내부만 하더라도 국공립 시설 설립 비율이 높은 편이나 구별로 재정이 넉넉한 구는 비율이 높은 반면 오히려 저소득층이 많이 밀집되어 있을 것이라고 예상되는 지역은 상대적으로 비율이 낮다.

 

[3] 문제점

 

[가] 낮은 국공립 비율, 시장주도적

위에서 살펴본 바와 같이 보육은 국가의 적절한 지원이 필수적인 복지, 공공서비스이며, 실제 아동을 돌보는 데 소요되는 비용은 보호자 일개인의 부담으로 해소될 수준을 이미 넘어섰다.
그럼에도 불구하고 난립한 민간시설들로 인해 정부의 적합한 지원 방식은 도출되지 못하고 있으며, 극히 방어적일 수밖에 없다. 더불어 이윤 창출을 기반으로 하는 민간시설의 수적 우세는 시설 내 아동의 보육받을 권리와 보육노동자의 인간다운 노동조건을 착취함으로써 실제 보육의 질을 떨어뜨리는 역할을 하고 있다. 따라서 국공립시설의 일정 수준의 확보는 보다 긍정적인 정부 지원을 가능하게 할 것이다.
최근 보육노조를 비롯한 노조, 단체들이 함께 하는 보육료자율화반대연대는 국공립 시설 50% 이상 확충을 함께 주장하고 있다.

 

[나] 국공립 지원 축소와 아동별 지원 일원화 움직임

 

국공립 시설별 지원 비율의 축소

실제 시설 운영에 있어서 인건비 항목은 지출의 약 50% 이상을 차지하는 것으로 나타났다. 한편 지난 해 정부가 국공립 시설 교사에게 지원하는 인건비는 영아반 90%, 유아반 45% 였으나, 각각 80%와 30%로 줄었으며, 이는 실제 국공립 시설 운영에 상당한 타격을 주고 있다.
현재 국공립은 지자체의 직영보다는 위탁체를 통한 운영이 보편화된 상태이며, 점차 시설별 지원 비율을 줄여나간다면 현실적으로 민간시설과 변별점을 갖지 못하게 된다. 그간 민간이 운영상의 적자분을 보육원아 유치경쟁과 보육노동자의 착취를 통해 메꿔왔다면 실제 국공립 역시 동일한 상황에 놓이게 됨을 의미한다.
특히 여성가족부는 보육예산 지원에 있어서 시설별 지원을 점차 줄여나가고 궁극에는 아동별 지원으로 일원화하려는 움직임마저 보이고 있어, 보육시장화와 보육비용단가를 낮추기 위한 보육노동자 노동조건 악화가 우려된다.

 

조건부 지원의 폐해

현재 국공립에 지원되는 인건비는 실제 해당 반에 일정 수이상의 원아가 확보되지 못할 경우 지원이 중단된다. 이로 인해 몇몇 국공립 시설에서는 학기 말, 학기 초 원아의 이동이 많은 1~3월 사이에는 만성적 인건비 부족을 호소하곤 한다. 이러한 문제는 보육에 대한 잘못된 이해와 무분별한 시설 설립, 국공립의 위탁 보편화 등으로 인한 것이다. 실제 보육은 한 반을 구성할 때 동일 연령 아동이 1명이든 5명이든 반드시 1인의 보육노동자의 보육이 필요하다는 점이 간과되었다. 또한 아동의 수를 고려한 전반적 설계 없이 우후죽순으로 생겨난 시설들로 인해 지역간 빈익빈 부익부 현상을 겪고 있다.

 

[다] 지자체별 예산 편차 심화

보육의 경우 실제 보육 예산의 집행과 상당한 금액의 예산이 시, 군구에서 투여되기 때문에 시군구의 의지에 따라 보육 지원에 확연한 차이를 보인다. 일례로 서울시의 경우, 국공립시설 비율이 약 10%로 다른 시도에 비해 월등히 높다. 그러나 서울시 내에서도 종로구나 중구는 30%가 넘는 반면 은평구, 도봉구 등은 5%대로 엄청난 편차를 보이고 있으며, 이는 실제 시군구별 지자체의 재정 자립도, 재정여유도에 따라 보육에 대한 예산 투여가 결정됨을 알 수 있다. 지자체별 특수시책사업 역시 소위 ‘돈 있는’ 구가 보다 많은 투여를 하는 상황이다.
이러한 편차는 보육서비스 제공에 있어서 지역 간 간극을 넓히면서 특히 저소득층 밀집지역 등 보육서비스의 혜택을 먼저 누려야 할 지역에 오히려 서비스를 제공하지 못하는 아이러니를 낳고 있다.

 

 

참고자료

서문희, 여성가족부 보육관계자 웤샾 발제 자료, ___, 2005.
서문희, 서울지역보육정책대토론회, 열린우리당 육아지원정책기획단/열린우리당 서울시당 여성위원회, 2005.
여성가족부, 2005년도 보육예산안, 여성가족부, 2005.
여성부, 2005년도 보육사업안내, 여성부, 2005.
여성부, 2004년도 전국 보육,교육 실태조사2 [보육시설 실태조사 보고], 여성부, 2005.