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[이 글은 전국노동자정치협회(http://lmagit.jinbo.net)에서 발간하는 '노동자정치신문'에 실린 글입니다. 외부기고문은 본지의 편집방향과 일치하지 않을 수 있습니다._ 편집자 주]
국가식량안보법(The national Food Security Bill)
인도 국민회의 당 정부가 입법을 추진하던 국가식량안보법이 2013년 8월 26일에 인도 하원과 상원에서 모두 통과되어 발효되었다.
이 법안은 공적분배시스템(Public distribution system; PDS)에 식량(쌀과 밀)의 할당량을 인도 전체 농촌 인구의 75%와 전체도시 인구의 50%까지 늘려 경제적 취약 계층을 지원하려는 것이다. 이와 함께 임산부와 영유아 어린이들과 초등학교 학생들의 식량을 지원하는 법이다.
실제로 이 법안이 집행되면, 정부의 보조를 받는 우선순위가구(priority households)에는 한 사람당 5kg의 식량(쌀 또는 밀)을 2~3 루피에 살 수 있게 된다. 사실상 공짜로 주는 것이다.
만약 인도 중앙 정부가 계획대로 인도 인구의 68%(약 8억 명)에게 식량을 지급한다면, 6천 2백 톤의 식용 곡물이 필요하며 금액으로 환산하면 연간 190억불(130,000 crore루피)이 필요하다.
그러나 이 법안이 실제로 효력을 발휘하려면, 개별 주(state) 정부에서 지방 정부 법안을 제정하여 세부적으로 ‘우선순위가정’ 선정 기준을 만들어야 하므로, 식량안보법이 통과되었다고 해서 바로 지원이 이루어지지는 않는다.
개별 주 정부의 정치 상황도 제 각각이므로 식량안보법을 실행할 수 있는 후속 조치들은 각 주별로 다양하게 진행될 것이다. 그러함에도 불구하고 이 법은 중앙정부가 대규모의 식량지원을 할 수 있는 기초를 마련했다는데 중요한 의의가 있다.
원래 인도에는 극빈층에게 무상으로 집과 경제적 지원을 해주는 ‘안뜨요다야 안나 요자나(Antyodaya Anna Yojana)'라는 복지제도가 있었다. 또한 인도의 빈곤선 아래(below the poverty line; BPL)에 있는 빈곤층을 지원하는 ‘지원대상 공적분배시스템(Targeted Public Distribution System; TPDS)'을 갖고 있었다. 이 외에 공립학교 초등학생들의 점심을 지원하는 '점심식사(Mid Day Meal)'제도와 그 급식 일을 책임지며 어린이들을 돌보는 “안간와디(anganwadi; 보조선생님)’제도가 있었다.
식량안보법은 이렇게 여기저기 흩어져 있던 사회복지제도를 일목요연한 하나의 법체계로 만들었다는데 의의가 있다. 더군다나 이 법은 많은 논란이 되었던 ‘지원대상공적분배시스템’의 비현실적인 지원대상 선정이라는 문제점을 개선하였다. 지원대상자 선정기준을 주정부에서 지방정부가 직접 정하게끔 하여 정책의 실효성을 높였다.
1990년대 초 인도는 전체 인구의 70% 가량이 빈곤선 이하에 사는 가난한 국가였다. 인도 중앙정부는 가난에서 벗어나 경제를 일으켜 세우기 위해서는 ‘외국자본유치’와 ‘시장개방’ 이외에는 방법이 없다며 과감한 경제자유화 정책을 실시하였다. 인도 부르주아 정부는 곧 ‘낙수효과’의 열매가 인도 인민들을 잘살게 해줄 것이라는 선전을 하며 그들의 불만을 달랬다.
실제로 2000년 초반 경에 10%의 높은 경제 성장으로 인도의 경제가 빠르게 발전하는 것처럼 보였다. 인도 중앙정부는 경제발전 지표들을 근거로 ‘빈곤선 이하(BPL)'의 빈곤 계층이 줄었다고 보고 지원 대상자의 범위를 축소시켰다. 그러나 그런 통계 자료들에 기초한 인도의 복지정책은 현실과 큰 모순에 직면하였다. 중앙정부에서 보는 빈곤층과 지방정부에서 실제로 파악되는 빈곤층에는 엄청난 차이가 발생했다. 이런 중앙정부의 비현실적인 재정 지원으로 ‘지원대상공적분배시스템(TPDS)'은 있으나 마나한 무용지물이었다.
부르주아 정부는 1990년대 이후 인도의 빈곤 문제가 점차 해결되었다고 선언하였지만 인도의 빈곤 문제는 여전히 심각하다. 한 예로써, 농민들의 부채로 인한 자살은 큰 사회적 문제이다.
최근에 인도의 칼로리 소비량과 비용을 측정한 결과, 개인이 1년 동안의 총수입에서 식품에 사용하는 비율이 1980년대까지 꾸준히 줄다가 이후부터는 점점 늘어났다. 반대로 칼로리 소비량은 줄었다.(Prabhat Patnaik, "A critique of the Welfare - Theoretic Basis of the Measurement of Poverty", Economic and Political Weekly, April 6. 2013.)
이런 현상을 보고 어떤 이들은 인도인들의 삶의 질이 향상되고 식품이 고급화 된 결과라고 이야기하지만, 내가 직접 인도에 방문해 보고 느낀 바에 따르면 정 반대로 신자유주의 정책 이후 높은 물가 때문에 살기가 더 힘들었다. 따라서 위의 조사 결과는 경제 자유화로 인민들의 삶이 더 힘들어진 것으로 보는 게 타당할 것이다.
이처럼, 지난 20년 동안 신경제 발전 전략의 착시 효과로 인도의 빈곤 문제가 점점 줄어든 것처럼 보였지만, 근본적인 경제의 불평등 구조가 그대로 유지되면서 인도의 사회, 경제적 빈곤과 양극화는 계속 유지되었다. 이러한 이유로 이번 ‘국가식량안보법’의 발효는 부르주아 정부가 내년 총선에서 선거에 유리하게 하려는 정치적 목적도 있었겠지만, 더 이상 방치할 수 없는 인도의 빈곤문제의 심각성이 반영된 결과다.
특히 이 법안에서 눈여겨 볼 점은 빈곤문제에 대한 중앙정부의 달라진 태도다. 그동안 인도 중앙정부는 빈곤선(BPL) 이하의 계층만을 지원대상으로 삼았다.
그런데 앞에서도 지적했듯이 중앙정부가 기준으로 정한 ‘빈곤선 이하(BPL)'라는 것은 현실을 전혀 반영하지 못한다. 협소한 예산 범위 안에서 비현실적인 지원 대상자 선정으로 논란이 컸는데 이번 법안에서는 ‘우선지원가정’ 대상자들을 선정하는 일을 중앙정부에서 주 정부로 위임하였다. 또한, 지원 대상 범위를 인도 전체 농촌 지역 인구의 75%, 인도 전체 도시지역 인구의 50% 수준으로 높였다. 농촌과 도시 지역 선정을 놓고 논란거리가 되겠지만, 빈곤의 현실을 반영한 것으로 평가 할 수 있다.
이런 중앙 정부의 입장 변화는 전체 인도 인구 가운데 평균 67.5%가 식량지원을 받은 만큼 빈곤이 심각하다는 사실을 인도 정부도 간접적으로 인정하는 것이다.
인도 독점자본가들과 해외 투기 자본가들은 법안이 실행되지도 않았는데 벌써부터 인도의 재정적자를 우려하며 이 법안을 비판하고 있다. 국가의 시장 개입을 못마땅하게 생각하는 자본가들이야 식량안보법이 탐탁지 않겠지만 식량안보법은 인도의 불평등한 경제구조에서 가난으로 내몰리고 있는 대중들을 위한 최소한의 조치이다.
식량안보법의 특징
독립 이후 인도는 빈곤퇴치를 위하여 대규모 국가 개발 계획과 예산을 집행하였지만, 빈곤 문제가 좀처럼 나아지지 않았다. 그 원인은 여러 가지 시각에서 분석할 수 있지만, 가장 핵심적인 원인은 정치 엘리트와 고위 관료들의 부정부패이다.
대부분의 사회 복지 예산은 사회적 약자들이 아닌 이들 지배 계급이 가로채 가고 있다. 따라서 예산 집행의 ‘투명성’과 ‘효율성’이 식량안보법의 성공 여부를 결정할 것이다.
이런 문제점을 잘 알고 있는 인도 정부는 이 정책의 효과를 높이기 위해서 지방자치정부(마을 빤짜야뜨)와 주 정부의 권한을 강화시켰다. 만약 식량안보법이 제 역할과 기능을 발휘한다면 단지 인민들의 식량문제뿐만 아니라 지방자치정부에 대한 신뢰감을 크게 높여주는 일이 될 수도 있다. 그러니까 앞으로 식량안보법이 어떠한 내용과 성과를 가져오는지 분석한다면 인도의 민주주의의 실질적 내용을 이해할 수 있는 구체적인 사례가 되는 것이다. 이런 맥락에서, 식량안보법이 어떻게 작동되는지 기본 체계를 살펴보자.
1. 대부자로서 중앙정부
식량안보법에 따르면 인도 중앙정부의 책임임무는 ‘식량창고(central pool)'를 만들고 필요한 식량을 확보하고 지원하는 것으로 국한시켰다. 개별 주에 얼마나 식량을 지원할지는 중앙정부의 권한이지만 그 외 나머지 권한과 책임을 주 정부에 두었다. 이때 개별 주 정부는 자신들의 주에 더 많은 식량지원을 얻기 위해 경쟁할 것이므로, 주 정부가 중앙정부의 눈치를 볼 수밖에 없는 취약점이 있다. 그러나 구체적인 지원 대상자 기준을 주 정부에 넘겼기 때문에 지원대상자 선정에 좋은 변화가 될 것이다.
연간 190억불(20조 3천억 원) 이상에 달하는 엄청난 예산을 중앙정부가 앞으로 지속적으로 부담하면 중앙 정부는 그 책임을 다하는 것이다.
2. 식량분배를 책임진 주(state) 정부
식량안보법에 의하면 식량분배의 실질적인 책임자는 주 정부이다. 따라서 개별 주 정부가 빈곤퇴치를 위해서 얼마나 강한 의지를 갖고 실천하는가에 따라서 이 정책의 성공과 실패가 결정된다.
먼저 제일 중요한 지원대상자 지정을 주 정부가 한다. 과거에는 빈곤선을 기준으로 중앙정부가 기계적으로 대상자를 선정하였는데, 앞으로는 주 정부가 세부 기준을 만들기 때문에 상대적 빈곤까지 고려할 수 있고 각 지역의 특수한 상황까지 반영하여 지원 대상자를 정할 수 있게 되었다.
두 번째는 주 정부가 기존의 분배체계였던 ‘공적분배체계(Targeted Public Distribution System)'에 직접 관여하여 지역 현실에 맞는 분배 체계를 만들 수 있게 하였다. 관료조직의 특성상, 분배체계와 물류체계가 낙후되어 전달되지 못하는 문제가 많았다. 앞으로는 정부 분배체계가 아니라 다양한 분배 체계를 각 지역의 현지 사정에 맞게 발전시켜 나갈 수 있도록 했다.
예를 들면 주 정부나 지방정부가 인정하는 '공정가게(fair price shop)'를 운영하는 것이다. 이는 시장에서 유통되는 좋은 질의 식량을 공급할 수 있기 때문에 정책의 효과성을 크게 높일 수 있다. 그리고 공정가게 지정을 지방자치정부, 자선단체(self help groups), 협동조합(co-operations)과 연관시킴으로써 투명성을 키웠다.
이런 일들을 수행하기 위해서 주 정부는 관련 주 정부 법을 만들고 ‘주 식량위원회(The State Food Commission)'을 설립해야 한다. 위원회에는 의장과 5명의 위원이 있고 의장은 주정부공동장관급(Joint Secretary) 이상의 고위직이 맡게끔 했다. 그리고 이 위원회에는 2명 이상의 여성을 반드시 포함해야 한다. 이처럼 주 식량위원회를 중심으로 주 정부가 식량안보법을 실질적으로 집행하는 권한과 책임을 갖는다.
3. 군 고충처리 사무소(The District Grievance Redressal Officer)
흥미로운 점은 수급대상자들의 불만과 공정성들을 직접 피해 신고도 하고 구제 받을 수 있는 고객 지원 사무소를 군 지역에 의무적으로 설치하도록 법에 명시되었다는 것이다. 식량안보법 ‘제 9장 고충처리제도(Grievance Redressal Mechanism)'에는 각 군 지역에 고충처리사무소를 반드시 설치하여 지원대상자들의 불편과 불만들을 적극 수용하여 처리하게 하였다. 그런데 실제로는 각 군 지역에 설치되는 이 고객지원 사무실이 주 식량위원회의 지시를 받으며 실무를 담당하는 조직이 될 것이다. 따라서 군에 만들어지는 고객지원 사무실은 단순히 불만을 보상하는데 머물지 않고 식량안보법의 구체적 실무를 담당하는 기구가 될 것이다.
현재 식량안보법에는 주 정부가 군 고객지원 사무소 운영 지침과 계획을 만들어 실행하라고 하였다. 따라서 앞으로 각 주들에서 군 단위 고객지원사무소를 어떻게 운영하고 있는지 살펴본다면 식량안보법의 성공여부를 예측하는데 시사점을 제공할 것이다.
식량안보법의 문제점과 한계
이번에 새롭게 제정된 인도의 식량안보법은 빈곤선을 기준으로 일부 빈곤 계층을 지원하던 방식에서 벗어나 포괄적으로 전체 인도 인구의 67.5%까지 지원 혜택을 준다는 점에서 매우 대담하고 의미 있는 정책이다.
냉전 이후 세계적으로 신자유주의 노선이 국가정책의 핵심가치가 되는 상황에서 인도의 정책 방향 기조의 변화는 세계사적으로 중요한 의미가 있다.
인도의 집권 세력이 내년 선거의 득표 전략으로 식량안보법을 들고 나온 것인지는 좀 더 지켜봐야겠지만, 경제자유화 정책을 최 일선에서 진두지휘했던 싱 총리가 빈민구제에 어마어마한 정부예산을 사용하기로 결심한 것은 인도 경제 발전의 모순, 사회경제적 양극화가 심각하다는 것을 보여주는 것이다. 그러므로 식량안보법 통과 이후 이 정책의 성공과 실패 여부에 따라서 인도 거시 경제의 발전 담론 논쟁에도 영향을 끼칠 것으로 보인다.
현재 인도의 주류 지배 세력은 인도의 발전 전략을 놓고 크게 두 진영으로 나뉘어졌다. 인도의 사회와 복지 발전을 강조하는 센(Amartya Sen)과 신자유주의 시장경제를 신봉하는 바가와띠(Jagdish Bhagawati)이다. 사실, 이 두 사람의 정책은 인도의 발전 전략에만 국한되지 않는다. 사회 복지 중심의 지속가능한 발전이냐 아니면 성장 중심의 자유주의 시장 경제가 우선이냐는 논쟁은 우리 사회에서도 중요한 질문이기도 하다.
최근 식량안보법을 통과시킨 인도의 사례를 볼 때, 신자유주의 사장 경제 모델의 한계와 회의적 시각이 커지고 있다. 아직 구체적으로 실행도 안 된 인도 식량안보법 하나만 가지고 인도 경제 발전 모델의 변화를 단정하기는 어렵지만, 기존과는 다른 정책적 접근이라는데 유심히 지켜 볼 필요가 있다.
끝으로, 식량안보법이 정책 기조의 거시적 변화라는 의미는 있지만, 분명한 한계와 문제점이 있다. 이는 인도 민족부르주아 계급의 한계와 깊은 연관이 있는 근본 문제이다.
가장 큰 의문은, 여전히 친 자본가 성향이 강한 인도국민회의당이 자본가들과 외국 자본가들의 반발을 무릅쓰고 과연 지속적으로 예산을 확보하여 식량지원을 할 것인가이다. 인도국민회의당은 인도공산당과 연합정부 시절에 ‘국가 농촌고용보장법(The National Rural Employment Guarantee Act; NREGA)'을 제정했는데 국가예산이 없어서 흐지부지 되었다. 현재도 이 법은 명목상 존재할 뿐이다.
결국 국가가 근본적인 빈곤문제를 해결하려면 근본적인 사회, 경제적 구조를 바꾸어야 한다. 조세에 의존하는 호혜적 혜택은 일시적이고 단편적인 해결책이기 때문이다. 만약 식량지원과 같은 구제방식으로 빈민문제를 해결하려 해도 지속적인 재정을 확보하려면 세금을 더 걷든지 공기업의 수익을 늘리든지 하는 사회적 방법으로 재정을 확보할 수밖에 없다. 그때 독점 대자본가들의 반발과 저항이 필연적으로 일어날 텐데 과연 현재의 집권세력이 그런 반발들을 제압하고 지속가능한 식량지원을 할지 의문이 생긴다.
그러나 나는 식량안보법이 꼭 성공하기를 바란다. 이 법에 많은 한계와 문제점이 있는 것은 사실이지만, 광범위한 인민들이 그들의 식량주권과 존엄을 요구할 수 있는 최소한의 제도적 장치를 마련했다는 점에 주목하기 때문이다. 실제로 인도의 빈곤 계층에게 절실히 필요한 것은 쌀과 밀뿐만이 아니다. 쌀과 밀을 구했어도 요리할 수 있는 조리도구와 기름이 없다면 무슨 소용이 있을까? 빈곤문제는 단순히 쌀과 밀만 지원한다고 해결되는 문제가 아니다. 최소한의 거주환경, 보건, 의료, 위생, 교육이 꼭 필요하다. 인도의 식량안보법은 그런 변화를 이끄는 시작에 불과하다.
만약 이번 식량지원사업이 빈곤에 고통받는 인민들을 조금이나마 구제할 수 있다면, 이것은 인도 인민들에게는 뜻있는 일이 될 것이다. 그러나 인도 인민들 주체의 힘으로 쟁취한 것이 아니기 때문에 이는 언제라도 정치적 이유로 다시 빼앗길 수 있는 한계를 가지고 있다. 따라서 인도 인민들은 사회적으로 꼭 필요한 그들의 권리를 지배층의 시혜적 성격이 아니라 스스로 쟁취해 나아가기 위해 투쟁해야 할 것이다.<노/정/협>
출처 : 노동자정치신문
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