새벽길의 그냥그저그래 3

스웨덴 사회민주노동당: 노동자코뮌

스웨덴 사회민주노동당(SAP)의 지역조직인 ‘노동자코뮌’은 이탈리아의 ‘노동회의소’와 유사한 지역 노동자 단체들의 연합이었다. 노동자코뮌에는 SAP 지부들, 노동조합의 지역조직들뿐만 아니라 자유교회운동(국교회에 반대하는 진보적 개신교 운동), 금주운동 등의 당대의 다양한 사회운동 단체들까지 결합했다. 본래 SAP에는 독자적인 지역조직들이 있었다. 그러나 SAP는 1901년부터 아예 지역조직들을 없애고, 노동자코뮌이 당의 기초단위 역할도 겸하는 것으로 당헌을 바꾸었다.  

노동자코뮌은 이탈리아 노동회의소의 ‘노동자회관’과 마찬가지로 ‘민중의 집’이라는 건물을 짓고 이를 중심으로 활동했다. 민중의 집 사업 중 단연 으뜸은 교육·문화활동이었다. 민중의 집에서는 지금도 면면히 이어져오는 스웨덴 노동자교육협회(ABF)의 노동자 강좌뿐만 아니라 노동조합학교나 노동자들의 자발적인 학습모임들이 열렸고, 당과 노동조합의 잡지사, 신문사들이 입주해 있었다.  

“지방에서 노동자코뮌이 단순히 정치적 활동만 한 것은 아니었다. 이 조직들은 노동조합운동을 지도하며 각종 문화적 행사를 주도하였다. 노동자코뮌은 ‘민중의 집’을 설립하였으며, 이 안에 영화관, 도서관 등을 설치하였고, 문학강좌도 개설하였다. 민중의 집 수는 1890년에 2개, 1900년에 22개, 1905년에 53개 그리고 1910년에는 112개로 각각 증가하였다. 이러한 사실은 노동자들, 특히 노동조합원들이 민중의 집이라는 문화적 공간의 활용을 통하여 사민당에 대한 정체감을 확고히 하였다는 것을 나타낸다고 할 수 있겠다. 요컨대, 민중의 집은 노동자들에게 일종의 공공영역으로 기능하였다.” - 안재흥, ｢스웨덴 노동계급의 형성과 노동운동의 선택｣. 안병직 외 『유럽의 산업화 노동계급』 401쪽에서.   

이탈리아 사회당: 노동회의소

이탈리아 사회당의 성장에는 ‘노동회의소’라는 독특한 기관이 큰 역할을 했다. 노동회의소는 지역 노동자 단체들의 연합이라고 할 수 있는데, 흔히 지역 노동자회관을 중심으로 활동했다. 노동자회관에는 노동조합, 협동조합, 사회당 지구당, 당 기관지 지사 등이 입주해 있었고, 노동자들을 위한 식당과 술집, 진료소까지 갖추고 있었다. 각 노동자 조직들은 이 회관에서 일상적으로 접촉하며 ‘노동회의소’라는 이름 아래 회의를 갖고 공동 행동을 모색했다. 이러한 노동회의소는 1902년까지 전국에 걸쳐 76개소가 건설되었다. 

오스트리아 사회민주노동당: ‘붉은’ 비엔나

비엔나에서 사회민주노동당이 거둔 성과는 놀라운 것이었다. ‘붉은 비엔나’, ‘비엔나의 기적’ 등등의 말들이 널리 회자되었다.

“행정 면에서 비엔나는 아마 세계에서 가장 훌륭하게 움직이는 도시일 것이다. 준엄하면서도 교묘한 세제(지방세 강화-인용자주)에 의해서 비엔나 사회민주노동당은 양적으로나 질적으로 유례없는 온정적 개혁을 실시하기 위한 재원을 조달했다. 그들은 건강진단소, 목욕탕, 체육관, 결핵요양소, 학교, 유치원 및 거대하고도 채광이 잘 되는 주택을 지었다. 그 주택들은 호화스럽다고는 할 수 없어도 외관이 수려하고 청결했으며 6만 세대―사회민주노동당원의 가족들―를 수용할 수 있었다. 그들은 빈민굴을 일소하였고 결핵 발병율을 격감시켰으며 여유 있는 사람으로부터 돈을 징수하여 그것을 마땅히 빈민을 위하여 사용했던 것이다. 비엔나 사회민주노동당의 업적은 전후 유럽 각국을 망라하여 가장 위대한 사회적 위업이었다.” - John Gunther, Inside Europe, A. 스터름달, 『유럽 노동운동의 비극』, 212쪽에서 재인용.

그 결과, 200만의 비엔나 시민 중 50만 명이 사회민주노동당의 당비 납부 당원이 되었고, 비엔나 유권자의 2/3가 사민당을 지지했다! 전국적으로도 1923년 총선부터 사회민주노동당의 상승세가 회복되었다. 당은 다음 총선에서 30만 표를 더 얻어 재집권에 성공한다는 전략을 세웠다.

포플라 구 vs. 영국 중앙정부

1921년에 노동당 좌파인 조지 란즈베리가 포플라 구의 단체장이 됐다. 포플라 구와 란즈베리 사이에는 깊은 인연이 있었다. 그가 처음 선거로 당선된 공직은 포플라 구빈원(영국의 지역 단위 빈민구제기관) 운영위원 자리였다. 그는 동료 운영위원들과 함께 구빈원을 빈민들에게 생색내는 자선기관에서 말 그대로의 복지기관으로 바꾸는 데 앞장섰다. 구빈원에 배정된 예산으로 농장을 만들어서 실업자들에게 일자리를 제공하기도 했다. 중앙정부가 포플라 시를 주목하기 시작한 게 이 때부터였다. 중앙정부는 포플라 구빈원 운영위원회가 세금을 낭비하고 있다고 공세를 펼쳤다. 하지만 이 때는 일단 ‘경고’ 조치 정도로 그쳤다.

하지만 말썽꾸러기가 단체장이 돼서 돌아오자 상황이 달라졌다. 란즈베리는 부임하자마자 지자체에서 지급하는 실업수당 수준을 인상했다. 이것만으로도 중앙정부를 충분히 자극하는 것이었는데, 설상가상으로 지방세 문제로 정부에 싸움을 걸고 나섰다. 빈민층 거주 지역의 지방세율이 부유층 거주 지역보다 오히려 더 높은 데 항의하며 지방세 징수를 거부한 것이다. 법원은 중앙정부의 입장을 받아들여 란즈베리를 포함한 30명의 구의원들의 구속을 결정했다.

그러나 포플라의 단체장은 감옥에서 더 의기충천했다. 그는 감옥을 둘러싼 채 농성을 벌이는 지지자들을 향해 연설했고, 동료 구의원들과 함께 당당하게 업무를 봤다. 재소자들에게 사회주의 이념을 선전하고, 간수들에게 노동조합에 가입하라고 설득했다. 포플라에 온 나라의 이목이 집중됐고, 다른 지자체도 포플라의 입장에 동조하고 나섰다.

결국 중앙정부와 대법원 쪽이 백기를 들었다. 란즈베리를 비롯한 구의원들은 석방됐고, 지방세율은 재조정됐다. 다음 해인 1922년 란즈베리는 ‘포플라 운동’의 열기를 배경으로 총선에서 승리, 10년 만에 하원에 다시 진출했다.

* 포플라 지자체의 주요 정책들

① 평균 임금 수준 혹은 그것을 상회하는 수준의 실업급여 제공(복지국가 이전 영국의 자유주의 전통에서는 복지급여는 반드시 시장임금 수준보다 낮아야 한다는 게 철칙이었다. 그래야 노동시장이 유지된다고 보았던 것이다.)

② 포플라 구 산하 공공부문 노동자들의 최저임금 인상

③ 파업노동자 지원

④ 불평등한 지방세 징수에 대한 의도적 방기

이탈리아 공산당과 지구주민평의회

영국과 브라질의 참여민주주의적 실천 내용 중 상당수(주민 참여의 양적·질적 확대, 분권적 계획의 수립 등)는 이미 70년대 초반에 이탈리아에서도 시도되었던 것들이다. 이탈리아 공산당이 추진한 지구주민평의회가 그것이다.

이탈리아 혁신 지자체의 전통

1899년 중부 에밀리아 로마냐 지방의 레기오 에밀리아 시에서 사회당이 처음 시장을 배출한 이래 이탈리아 중부 지방에는 오랜 좌파 지자체의 전통이 자리잡았다. 에밀리아 로마냐의 사회당 지부는 지자체를 통해서 노동계급과 소농을 위한 개혁 정책을 펴려고 노력하였는데, 특히 당내 개량주의 분파의 지도자인 필리포 투라티 하원의원이 그 선두에 섰다. 그러한 개혁 정책 중 대표적인 것은 생산자 협동조합, 소비자 협동조합에 대한 집중적인 지원이었다. 그 덕분에 중부 이탈리아의 노동자들은 이탈리아의 다른 지역 노동자들에 비해 상대적으로 풍요롭고 안정적인 삶을 누릴 수 있게 됐다.

이에 대해서는 사회당 내에서도 이견이 적지 않았다. 이후 사회당에서 갈라져 나온 공산당의 지도자로 유명하게 된 안토니오 그람시는 당시 사회당의 청년 당원으로서 에밀리아 로나먀 사례에 대한 개량주의 분파의 선전을 강력히 비판했다. 주로 북부에 포진한 이탈리아 자본가계급은 보호무역주의 정책을 통해서 남부의 대토지 소유자들과 야합했고, 그에 따른 생필품 가격 등귀는 광범한 대중에게 고통을 안겨 주었다. 이탈리아 노동계급은 불만에 가득 찬 남부의 소농들과 연합해서 북부 자본가계급에 대항할 필요가 있었다. 그런데, 북부 자본가계급이 던져주는 떡고물 때문에 이탈리아 노동자들은 농민들과의 연대로 나아가지 못하고 있었다. 당내 개량주의 분파가 중부 이탈리아에 건설한 노동자 협동조합의 ‘섬’은 북부 자본가계급의 보호무역주의 정책의 부수적 산물로 이탈리아 노동계급 일부에게 던져진 바로 그 떡고물에 지나지 않는다는 것이 그람시 등의 비판이었다.

하지만, 아무튼 북·중부 지역을 중심으로 좌파 지자체는 계속 확장됐다. 특히 1차 세계대전 직후 소위 ‘붉은 2년(노·자간의 계급투쟁이 치열하게 벌어지고 공장평의회운동이 있었던 1919-20년)’의 마지막에 치러진 1920년 지자체 선거에서는 사회당이 전국 지자체의 1/4을 장악했는데, 이 중 다수가 북·중부 지역에 분포했다. 이 흐름은 파시즘 세력의 등장으로 한때 단절됐으나, 2차 세계대전 이후 강력하게 부활했다. 2차 대전 후 이탈리아 공산당은 중앙 정치로부터 장기간 소외된 와중에도 중부 이탈리아에서만은 만년 여당으로 자리잡았다. 그것은 북·중부 이탈리아가 좌파 주도의 반파쇼 레지스탕스운동이 가장 활발했던 지역이기 때문이었는데, 그 이유는 다시 세기초 좌파 지자체의 전통으로 소급될 수 있는 것이었다.

주민들 속에 파고든 좌파 정치세력

지역사회 속에서 좌파의 영향력은 ‘노동회관’이라는 기관을 통해서 이뤄졌다. 이는 그야말로 지역 노동자들의 힘으로 건설된 공공건물로서, 노동조합, 사회당 지부, 사회당 신문, 각종 협동조합, 민중학교 등이 이 건물에 한 데 입주했다. 아직 정부 주도의 사회복지정책이 미미하고 공공 교육이나 대중적 언론 매체도 발전하지 않은 상황에서 노동회관은 노동계급의 공장 밖 삶을 풍요롭게 하는 모든 활동과 관련됐다. 글을 모르는 노동자들은 노동회관에서 읽고 쓰기를 깨우쳤고, 다른 많은 노동자들이 노동회관에 입주한 술집에서 신문을 읽고 토론하면서 여가 시간을 보냈다. 이러한 노동자들과 접촉하는 것 자체가 사회당과 노동조합의 조직활동이기도 했다. 1920년 파시스트 세력이 광분하기 시작하면서 처음에 노동회관부터 공격한 것은 다 이유가 있는 것이었다.

20년간의 파시즘 시기와 2차 대전을 거치면서 좌파의 주도권이 레지스탕스의 핵심 세력인 공산당으로 넘어간 뒤에 공산당이 각 지역에서 제일 먼저 추진한 것은 이 노동회관의 전통을 되살리는 것이었다. 이에 따라, 1970년대까지 이탈리아 전국에 1000여 개 이상으로 확장된 ‘민중의 집’이 건설되기 시작했다. 민중의 집의 기능은 노동회관과 거의 같았다. 공산당과 사회당의 지부, 노동조합들이 입주하고 노동계급을 기반으로 한 각종 청년․문화․취미 단체들이 이 공간을 활용했다. 민중의 집에서도 노동회관과 마찬가지로 술집은 중요한 토론 장소로 제 역할을 다했다. 민중의 집과 노동회관의 결정적 차이는 그 이름에서 드러나듯이 민중의 집이 과거 노동회관보다 더 적극적으로 보다 광범한 민중에게 자신을 개방했다는 점이다.

1950년대에는 이탈리아의 전후 재건과 맞물려 노동계급의 자발적 결의로 민중의 집 건설이 붐을 이뤘는데, 당시 상황은 국내에도 이미 소개된 바 있는 영화 <돈 카밀로와 페포네>에 잘 나타나 있다. 이 영화에는, 공산당 출신 읍장인 페포네가 민중의 집을 통해 읍민들의 지지를 넓혀 가자 기독교민주당을 지지하는 신부 돈 카밀로가 이에 대항하기 위해 기독교회관을 건설하는 모습이 나온다. 아무튼 이런 과정을 통해 이탈리아 정치 세력들은 주민들의 삶에 깊이 뿌리박게 된 것이다.

또한 이 영화의 마지막 장면에서는, 페포네 읍장이 국회의원으로 당선되어 로마로 상경하려 하자 공산당 당원을 비롯해서 돈 카밀로 신부와 기독교민주당 지지자들까지 그가 읍장으로 남아 있길 애원한다. 이들을 뿌리치고 로마행 기차에 올라 탄 페포네는, 그러나, 결국 발길을 돌려 읍장의 자리로 돌아간다. 국회의원보다는 시골 읍장을 더 소중하게 여기는 좌파, 그것이 바로 이탈리아 공산당이었던 것이다.

1970년대, 지구주민평의회의 건설

60년대말 학생운동과 노동운동이 치열하게 전개되면서 이탈리아 국민들 사이의 풀뿌리 수준의 급진화도 놀랍게 진행됐다. 공산당의 득표율은 1970년대 중반 전 국민의 1/3 수준으로까지 성장했다. 하지만, 기독교민주당-바티칸-미국을 주축으로 하는 냉전반공체제는 공산당의 중앙정치 진출을 철저히 차단했다. 공산당은 원내 제 1당임에도 불구하고 권력에서 항상 소외되어야 했다. 이를 타개하기 위해서 공산당이 취한 노선 중 하나가 중앙정치에서 펼쳐 보일 수 없었던 개혁을 지자체 수준에서 전개하는 것이었다. 특히 중부 이탈리아의 중심 도시인 볼로냐는 공산당이 지자체를 통해 자신의 수권 능력을 입증해 보이려 한 정치 실험장이었다.

공산당은 무엇보다도 청렴성 면에서 두드러졌다. 단지 공산당을 배제한다는 점에서만 이해를 같이 하는 다양한 정당들 사이의 야합 정치가 계속되는 가운데 전후 이탈리아의 공공 생활은 부패로 얼룩졌다. 이에 대해 유일하게 ‘깨끗함’을 주장하고 실천해 보일 수 있었던 세력이 바로 공산당이었다. 공산당이 오랫동안 지자체를 장악한 중부 이탈리아 지방은 지금도 이탈리아 전역에서 공공 기관에 대한 신뢰도가 가장 높은 지역으로 유명하다. 이러한 현격한 지역적 차이에 공산당이 중요한 요인으로 작용했다는 데 대해서는 보수 사회과학자들도 인정하는 바다.

이러한 70년대 좌파 지자체 실천 중 최선두에 자리한 것이 바로 지구주민평의회다. 1975년 지자체 선거에서 공산당을 중심으로 한 좌파가 압승을 거두자 이탈리아 국회는 진보적인 지방분권법을 통과시키는데, 지구주민평의회의 건설이 이 법안의 핵심 내용이었다. 이에 따라 그 동안 지자체의 주요 단위였던 시 밑에 지구가 신설돼 지구 단위로 평의원들을 뽑는 지구주민평의회가 시의회와 같은 임기로 활동하게 됐는데, 굳이 말하자면 우리의 기초 의회와 유사한 것이라 할 수 있겠다. 하지만, 중요한 차이점이 있는데, 주민 대표성을 높인다는 점에서 평의원(무급이었지만)의 수가 우리의 기초 의회보다 훨씬 많았고, 주민평의회는 단순한 입법 기능 외에도 지자체의 행정 기능 일부를 위임받아 수행했다. 그리고, 특정한 문제들에 대해서는 주민 회의 등을 소집해 주민들의 참여 속에 사안이 결정되도록 하는 역할을 수행했다.

지구주민평의회가 실제 제 역할을 다한 것은 공산당 주도하의 지자체에서뿐이었다. 하지만, 이 당시 실천을 통해 얻은 결론들--주민들의 참여를 진작시키기 위해서 주민들의 참여 ‘능력’ 자체를 제고시켜야 한다는 요청, 진정한 경제·사회생활의 계획화는 분권화된 참여적 계획에 의해서만 가능하다는 깨달음--은 이후 영국, 브라질 등지의 좌파 지방자치 실험에 핵심 강령이 되었다.

이탈리아 사례의 한계

그러나, 지역으로부터 중앙을 포위한다는 그런 전략은 결코 실현되지 못했다. 이탈리아 공산당의 실책은 주로, 기독교민주당과의 좌우연합을 받아들이겠다는 ‘역사적 타협’이라는 중앙 정치 전략에서 비롯된 것이었다. 공산당은 ‘역사적 타협’이라는 기치 아래 우파보다도 더 열정적으로 긴축 재정 등을 받아들임으로써 이탈리아에 대처주의적 신우파의 헤게모니가 뿌리내리는 데 일조했던 것이다. 공산당 지자체들도 이의 연장선상에서 중요한 한계들을 노출했는데, 그 중에서도 공산당의 책임성을 보여준다는 미명 아래 지역의 신좌파 투쟁들(특히 실업 청년들의 투쟁)을 오히려 억압했던 것은 치명적이었다. 이 과정에서 지역 사회운동의 중심이 공산당 주도의 민중의 집에서 신좌파 주도의 사회 센터들(주로 빈집을 무단 점거하여 만들어졌다)로 넘어가기도 했다.

한때 세계 진보세력의 부러움을 한 몸에 샀던 이탈리아 공산당의 지방자치 활동이 종내 이탈리아 사회 전체의 변혁의 발판이 되지 못한 것은 참으로 아쉬운 대목이다. 이에 대해서는, 위에 제시한 것처럼, 중앙 정치 전략의 오류, 그리고 이로 인해 성공적인 지방자치 활동 또한 전국적 성과로 집약되지 못한 것을 주된 이유로 들 수 있을 것이다. 특히 혁신적 실험이 주로 중부 지방을 중심으로만 이뤄지고 이탈리아 사회문제의 온상인 남부에서는 제대로 된 개혁을 관철하지 못한 것을 치명적 문제점으로 지적할 수 있겠다. 그람시의 당은 그람시의 필생의 과제(남부문제, 즉 북부 자본주의의 급성장 속에서 오히려 더욱 더 낙후하고 기형화되어야 하는 남부 이탈리아의 문제)를 해결하는 데 결국 성공하지 못했던 것이다.

인도 공산당(M): 지방정부 안팎에서의 토지개혁 투쟁

1957년에 케랄라의 공산당은, 인도 최고의 득표와 함께, 비사회주의권에서 민주적 선거를 통해 주정부를 장악한 최초의 공산당이 되었다. 이 승리는 지난 25년간 민중의 요구를 중심으로 하층 계급의 운동을 일궈온 당 활동의 이정표가 되었다. 1957년의 선거 승리를 시발로 케랄라 공산당은 혁명적인 토지·노동·교육 개혁을 통해 기득권에 대항하는 30년간의 새로운 여정에 착수했다.

CPI(M)은 현존 착취 제도를 해체하기 위해 노력하는 가운데, 다원적이고 참여민주적인 정치관을 지방의 조건에 대한 세심한 고려와 결합시켰다. 현존 착취 형태들을 타파하기 위한 노력들(예를 들어, 토지와 노동 관련 입법)은 의회 영역과 의회 바깥의 영역 모두에서 추진되었다. 의회 영역에서 CPI(M)은 진보적 개혁을 입법화하기 위해 투쟁했다. 그리고 의회 바깥의 영역에서는 노동조합과 풀뿌리 조직들을 교육하고 동원하는 데 엄청난 에너지를 쏟아 부었다. 간단히 말해, 이 시기 동안 CPI(M)은 정부의 안과 바깥에서 시민사회와 당 사이의 연계를 심화․강화했다.

1960년대 이후 입법 활동은 의회 바깥의 행동들로 보완되었다(예를 들어, 파업, 토지 점거, 시위, 문맹 탈피 운동, 대중 교육, 민중 토지 계획 등). 가령 1970년대에 CPI(M)은 토지 개혁을 위하여 합법성에 대한 강한 집착을 버리고 법이 허용하는 테두리를 넘어서는 대중 행동을 주창했다. CPI(M)은 의회 바깥의 정치 행동이라는 원칙을 반영하여, 새 입법안의 통과를 압박하기 위한 농촌 선동 캠페인에 착수했다. 농촌 선동을 통해 당은 쿠디이리뿌(kudiyirrippu, 지주로부터 집터와 농지를 임대해 살아가는 오막살이 주민들)로 하여금 지주에게 소작료를 내지 말고 지주들의 과잉 소유 토지를 강제 점거하라고 권했다. 이 운동에는 수많은 대중이 참여했고, 결국 개혁의 성공적인 관철을 이뤄냈다.

봉건적 생산양식에 대한 이러한 투쟁을 통해 다수 대중이 경제 변혁이라는 공동의 깃발 아래 단결했다. 그 궤적은 법안(法案)에 대중의 욕구를 충실히 반영하려는 노력으로 각인되었다. 대중행동 캠페인의 성공은 빈농의 의식과 정치화가 고도로 발전했음을 보여주는 것이었다. 이는 합법 영역과 의회 바깥 영역 모두에서 정치 행동으로 다시 나타났다. 합법 영역에서는 1964년의 농업 입법 이후 법적 토지 소유권에 대한 소작인들의 요구가 세 배나 증가했다. 그리고 의회 바깥의 영역에서는 참으로 막대한 규모의 토지가 무단 점거되었다. <과잉 소유 토지에 대한 점거 선동>의 유산은 단지 토지 소유권의 회복만이 아니다. 물론 이는 토지 분배의 혜택을 입은 농민들에게는 중대한 의의를 지니지만 말이다. 진짜 중요한 것은 농촌 공동체의 거대한 동원과 정치화다.

봉건적 생산양식은 1980년대 중반에는 폐지되기에 이르렀다. 그리고 노동·교육·보건 영역에서도 중요한 개혁이 실시되었다. 이 성과들은 지난 50여 년에 걸친 공산당의 지속적인 풀뿌리 조직화를 논외로 하고서는 이해할 수 없는 것이었다. 이러한 혁명적 개혁이 성공적으로 실현될 수 있었던 것은 바로 선거 정치와 풀뿌리 조직화, 대중 동원을 서로 결합한 CPI(M)의 전략 덕분이었다. 광범한 유권자들의 능동화와 권력 강화는 지난 50년간 공산당의 전략의 주된 특징이었고, 이 덕분에 시민사회에 대한 당의 헤게모니적 지위가 확고히 유지되었다. 실제로 시민사회에 대한 CPI(M)의 헤게모니는 케랄라의 정치가 왼쪽으로 기울도록 만들었다. 심지어 보수 정당들조차 무상의료․무상교육 같은 좌파의 정책과 프로젝트들을 지지할 정도였다.

-미셸 윌리엄스, 「아래로부터의 사회주의 - 인도 케랄라의 실험」, <이론과 실천> 2004년 12월호

일본 혁신자치체의 성과와 한계

1968년 드디어 일본의 국민소득은 서독을 능가하여 세계 제2위가 되었다. 대중은 이제 외교문제가 아니라 물가, 복지, 공해 등에 더 관심을 기울였다. 자민당은 바로 이 때 사회복지 확장에 선수를 쳤다. 반면 사회당은 70년 안보투쟁만 바라보았다. 결국 복지의 확대 과정은 노동계급 형성의 계기가 되기는커녕 자민당의 수혜층·지지층만 양산하는 결과를 낳았다. 

물론 사회당은 항상 전투적 야당이었다. 「길」은 대중투쟁을 무엇보다 강조했다. 사회당 의원들은 의장석을 점거하고 자민당 의원들과 난투극을 벌이는 데 이골이 났다. 그러나 과장된 원내 활동은 사회당이 진정한 대중정치투쟁을 만들어내지 못하고 있음을 보여주는 것일 뿐이었다. 대중운동의 바람은 중앙정치의 바깥에서 불어왔다.

1963년 지방선거에서 78명의 좌파 시장(‘혁신 시장’이라 불림)이 당선되는 이변이 일어났다. 이는 그 동안 지역 수준의 공동전선 활동으로 다져진 각지의 진보 역량이 복지, 공해 등의 새로운 쟁점을 바탕으로 선거에서 힘을 발휘한 덕분이었다. 사회당, 공산당, 노동조합, 시민운동이 공동후보를 냈고 자민당을 이겼다. 좌파 시장들은 전국혁신시장회를 결성했고, 언론은 이들을 ‘제3당’이라고까지 불렀다. 1967년에 실시된 다음 지방선거에서는 좌파 공동후보인 미노베가 도쿄 시장으로 당선됐다. 1973년 지방선거에서는 좌파 시장이 이끄는 도시가 전체 도시 인구의 43.5%를 차지하기에 이르렀다. 전국 지자체의 1/4이 전국혁신시장회에 가입했다. 중앙의 우파정부에 대해 지방의 좌파정부가 대립하는 양상이 되었다.   

물론 좌파 지자체는 가능성보다는 한계가 많은 것이었다. 아무리 시장이 좌파라고 해도 시의회는 여전히 풀뿌리 보수세력의 지배 아래 있었다. 하지만 혁신자치체운동은 중앙정치에서 실현되지 못한 구조개혁론의 문제의식이 우회적으로 시도된 것이라 할 수 있었다. 혁신자치체들은 사회당이 놓치고 있던 복지나 환경 문제를 끌어안았다. 실제로 사회당과 공산당 양쪽으로부터 배척당한 구조개혁론자들이 이 운동에 적극 참여했다.

혁신자치체의 한계:

첫째, 이 시기의 시민운동과 혁신자치체가 지향했던 것은 고도성장에 따르는 부정적 요소들을 시정하는 것이었는데, 이를 시정하기 위한 재원도 역시 고도성장에 의한 세금의 증수에 크게 의존하고 있었다. 다시 말하면 고도성장의 틀 안에서의 운동이라는 성격을 갖고 있었다. 그래서 1973년 석유파동으로 고도성장기가 끝나고 저성장기로 전환하게 되자 시민운동이 정체하고 혁신자치체의 발전도 멎어버린 것이다.

둘째, 60년대 혁신자치체의 성공에 자극을 받은 보수 측에서도 공해, 복지, 도시문제 등을 해결하는 데 노력을 쏟고 시민 참가에 대해서도 적극적으로 대응하게 되어, 구호에 있어서는 (적어도) 보수, 혁신의 차이가 보이지 않게 되었다. 다시 말하면 혁신자치체의 정책적 승리가 보수의 추적을 촉발하여 쟁점을 애매하게 만든 것이다.

셋째, 아직 자치체 경영 능력이 낮은 혁신정당들은 공해, 환경, 도시문제를 해결하는 데 풍부한 재원을 투입한 대증요법에만 급급했을 뿐 장기적으로 체계적인 정책 비전이나 생활 비전을 만들어내지 못했다. 그 뿌리에는 자치체를 시민 자치 내지 국민 주권의 기초 기구로서가 아니라 국가 권력의 말단 기구로 보는 진부한 좌익적 사고가 자리잡고 있어서 혁신자치체나 시민 운동의 가능성에 대한 과소 평가에서 벗어날 수 없었다. (중략)

넷째, 주민운동 측에도 진정이나 요구형 운동, 행정(정부) 의존형 운동이 많아서 혁신자치체가 공해대책이나 복지대책에 예산을 과감하게 배분하면 거기서 운동이 정체되어 버리는 약점이 있었다. 이런 ‘수익자 민주주의’를 넘어서서 지구환경문제에 대응하기 위해 스스로 삶의 자세를 변혁시키고 자치체를 시민 참가형, 시민 주도형으로 개혁해 가는 ‘참가형 민주주의’의 지도력과 에너지가 결여되어 있었다.

- 구보 다카오, 「일본 시민운동의 발전과 지방자치」, 한국사회교육원 엮음, 『일본 시민운동과 지방자치』, 한울.에서

영국 노동당 좌파 런던광역시정부의 사례

1980년대 초반 노동당 좌파 지방자치체의 등장

1980년대 초반 영국 사회는 정치적 격변의 와중에 있었다. 세계적인 불황 속에 1974년 ‘대안 경제 전략’이라는 급진적 강령을 내걸고 집권한 노동당 정부는 당내 우파와 중도파의 전횡으로 인해 개혁에 실패했다. 아니 개혁은커녕 외환위기의 와중에서 이제까지의 케인즈주의 경제정책을 포기하고 시장지상주의 경제학을 받아들임으로써 노동조합(특히 공공부문 노동조합)의 격렬한 반발을 샀다. 이런 가운데, 대처가 이끄는 보수당이 18년 장기 통치를 시작하게 된 것이다.

권좌에서 밀려난 노동당 안에서는 패배의 책임을 묻는 격렬한 논쟁이 벌어졌는데, 애초의 선거강령을 실천하는 데 훼방을 놓은 당내 우파 세력들에 대해 공격이 집중됐다. 특히 정부  안에서 산업부 장관으로 개혁을 주도하다가 정치적 희생양이 됐던 토니 벤 하원의원을 중심으로 비판세력이 결집했는데, 이들을 흔히 ‘벤 좌파’라 부른다. 이들 벤 좌파는 사회주의 강령의 채택, 당내 민주주의의 신장, 대중운동에 기반한 정치활동 등을 주장하면서 노동당의 낡은 체질에 일대 혁신을 가하려 했다. 전투적인 노동조합운동 세력과 당내의 청년 좌파 세력, 그리고 60년대의 베트남 반전운동과 70년대의 여성운동, 흑인운동, 환경운동을 통해 등장한 다양한 신진 세력들이 벤 좌파에 결합했다.

1983년까지 벤 좌파는 당내 우파, 중도파들과 엎치락뒤치락하는 대결을 계속한다. 하지만, 지역 차원에서는 상황이 달랐다. 1968년 지방자치 선거에서 노동당이 대패하면서 2차대전 이후 지방자치체를 꿰차고 앉았던 노동당의 구세대들이 자연스럽게 물갈이되는 상황이 빚어졌는데, 이 덕분에 벤 좌파 세대들이 지역 차원에서는 비교적 쉽게 주도권을 장악할 수 있었던 것이다. 이는 노동당 지구당과 각 지회가 지방정치 영역에서 단순한 선거 조직에 머물지 않고 일상적인 정책 수립과 투쟁의 주도권을 확보하기 시작한 ‘지방당 조직의 민주화’ 과정과 함께 이루어졌다.

중앙정부를 대처의 보수당이 장악하면서 그 반대로 런던과 주요 산업도시들의 지자체 선거에서는 노동당이 압승을 거두기 시작했는데, 이들 지역의 대부분에서 지방당 조직은 이미 청년 좌파들에 의해 주도되고 있었다. 따라서, 중앙정부는 역사상 유례없는 극우 정권이 차지하고 있는 반면 주요 지방정부는 급진적인 노동당 좌파가 장악하는 긴장된 상황이 벌어졌다. 켄 리빙스턴이 주도하던 런던광역시정부가 그랬고, 리버풀, 셰필드 같은 영국의 대표적인 산업도시들이 그랬다.

노동당 좌파 지방자치체의 사회주의 실험

새로이 지방권력의 중심에 등장한 노동당 좌파는 이중의 곤경에 마주하지 않을 수 없었다. 하나는 우파 중앙정부의 강력한 도전자로 등장한 지방자치체에 대한 대처 보수당 정부의 노골적인 공격이었다. 애초에 이데올로기적인 차원에서도 대처 정부는 지방정부의 사회복지 지출에 대해 극히 적대적이었고, 선거를 통한 단체장의 선출이라는 민주주의 절차도 경제적 효율성에 부합하지 않는 눈엣가시로 여겼었다. 어느 나라에서나 지방정부에 대한 공격의 핵심 고리일 수밖에 없는 재정 교부금 문제를 통해 중앙정부는 좌파 지방정부들을 압박했다. 대처 정부는 정부 보조금을 대폭 감축해나갔을 뿐만 아니라 지방세를 확충하려는 지방정부의 모든 활동을 제약하는 법안을 통과시켰다.

한편, 노동당 좌파는 지방정부의 복지 지출을 압박하는 보수당에 대항하는 과정에서 노동당의 오랜 전통과도 대결해야만 했다. 2차대전 이후 노동당은 애틀리 정부 아래서 이뤄진 양대 사회복지정책을 통해 노동계급의 확고한 지지를 받아왔다. 그 하나는 중앙정부 차원의 복지정책인 국영보건서비스(National Health Service, NHS)라는 (사실상의) 무상의료체계였고, 다른 하나는 지방정부 차원에서 이뤄진 공공임대주택의 대대적 건설이었다. 노동당은 지난 50년간 이 두 개혁의 성과를 갖고 ‘먹고살았다’고 해도 과언이 아닐 정도다.

그런데, 이제까지 노동당 지방정부를 주도한 우파 세력은 관료기구를 통한 시혜에만 강조점을 두었지 이런 복지서비스에 노동자·민중이 적극적으로 참여하도록 만드는 데는 무관심했다. 이는 대처 정부의 공격에 좋은 기반이 되어주었다. 대처 정부는 기존 복지서비스에 대한 대중의 불만을 공공복지정책 자체에 대한 공격으로 호도했고 이에 따라 광범한 민영화의 일환으로 공공임대주택 정책의 해체가 뒤따랐다.

노동당 좌파 지자체들은 우선 공공부문의 이점이 확연히 드러날 수 있는 부분에서 공세적인 정책을 펴는 것으로 시대의 역류에 대응했다. 그 대표적인 것이 공공교통정책이었다. 런던광역시정부는 런던시가 운영하는 공영버스와 지하철의 요금을 대폭 인하했다. 지금까지도 런던 시민들이 켄 리빙스턴을 ‘교통문제의 해결자’로 기억하고 있는 데서도 알 수 있듯이 이 정책은 대중에게 강렬한 인상을 남겼다. 80년대 초 한때 런던시는 자가용 승용차의 범람으로 인한 교통 정체가 사라진 전 세계의 유일한 거대 도시였다.

두 번째로 좌파 지자체들은 1974년의 노동당 정부가 중앙정부 차원에서 그 실현을 약속했다가 불발로 그친 ‘대안적 경제 전략’을 지방정부 차원에서 추진하려 했다. 이들 강령의 핵심은, 민간부문에게까지 영향을 미치는 계획 당국을 건설해 이를 통해 친노동자적인 구조조정과 고용확대, 더 나아가 공공부문의 확장을 추진하는 것이었다. 런던광역시정부는 런던광역시기업위원회를 만들어 런던광역시 차원의 경제계획을 수립·추진했다. 자본가가 수익성을 이유로 폐쇄시키려는 작업라인을 단체협상을 통해 살려내고 이에 대해 자주관리를 추진하려 한 루카스항공회사의 실험에 공적 자금을 지원하는가 하면, 협동조합을 획기적으로 확장하려는 계획이 추진됐다. 마침 초국적 자본의 해외 이동으로 인해 고용 대란을 경험하기 시작한 산업도시 셰필드에서도 시정부 차원에서 고용확대정책이 모색됐다.    

또 다른 인상적인 조치는 참여민주주의 실험이었다. 좌파 지자체들은 기존에 노동당 지자체가 의존했던 관료주의, 후견주의(특정한 대중 단체의 경제적 요구를 들어주고 그 대가로 선거에서 표를 얻는 정치 관행)를 극복하기 위해 시의 주요 행정에 노동조합, 공공임대주택 거주자 조직, 여성운동 조직, 흑인 지역사회 등을 결합시켰다. 런던광역시정부의 경우, 동성애자 조직에게도 문호를 여는 선구성을 보였다.

이것이야말로 80년대 초반 노동당 좌파의 ‘지방자치 사회주의’의 혁신적 측면이었다. 영국 좌파 전통 안에는 이미 그 전부터 ‘지방자치 사회주의’라는 구상이 존재했지만, 이는 대개 중앙정부의 관료주의와 다를 것 없는 지방정부의 ‘위로부터의’ 개혁에 의한 것으로 생각되어왔다. 또한, 중앙정부 차원의 급진적 변혁의 필요성을 부인하는 개량주의 이데올로기로서의 성격도 강했다.

그러나, 80년대 초반에 등장한 ‘지방자치 사회주의’는 전국적인 차원에서 노동당을 급진적으로 개혁하려던 벤 좌파 운동의 일환으로서, 전국적 변혁의 필요성을 시야에서 놓치지 않았다. 지자체 차원의 실험이 가지는 ‘진지전’으로서의 제한된 성격을 분명히 인식했던 것이다. 그러면서도 무엇보다 지역 공동체 수준의 참여민주주의적 실험을 강조함으로써 사회주의의 중요한 숙제였던 ‘국가의 민주화’라는 문제를 풀기 위한 실마리를 적극적으로 모색했던 것이다.

이는 두 가지 결과를 낳았는데, 그 하나는 보수적인 지방 관료들의 제압이었다. 비록 시의회를 좌파가 장악하고 있다 하더라도 지자체의 행정 라인을 장악한 소위 전문 관료들은 자신들의 ‘전문적’ 지식을 내세우며 젊은 지방 정치가와 사회운동가들의 개혁 조치를 훼방놓는 데 지칠 줄 몰랐다. 지방정부의 노동당 좌파는 계획의 수립과 실천 과정에서 대중운동 세력들을 참여시킴으로써 이들을 일정하게 제압했다. 

또 다른 결과는 노동당이 전국적인 차원에서 수세에 몰리던 상황에서 당의 풀뿌리 토대를 새로이 구축했다는 것이다. 노동당 좌파의 시정부 행정에 참여하는 과정에서 다양한 대중운동 세력들이 노동당의 든든한 토대로 결합했다. 셰필드 같이 아직도 전통적인 산업 노동계급이 다수인 곳에서 이는 노동계급의 지지를 확고히 하는 효과를 낳았고, 런던 같이 산업 노동계급이 수적으로 열세인 곳에서는 전문직, 사무직 노동자들이나 여성운동, 흑인운동 등 새로운 사회운동 세력을 노동당의 정치적 연합에 초대하는 성과를 낳았다.

80년대 초반의 실험과 현재

1981년 당대회에서 벤 좌파가 정치적 패배를 겪으면서 좌파 지자체의 실험은 더욱더 영국 진보세력의 희망으로 떠올랐다. 런던광역시정부의 켄 리빙스턴, 그리고 맹인이면서 셰필드 시정부를 이끈 데이빗 블렁켓(리빙스턴과는 달리 그는 이후 블레어 지도부에 투항했다)이 전국 차원에서 영국 정치의 새로운 총아로 부상했다. 중앙정부가 IRA(아일랜드공화군)에 대해 마냥 사냥에 광분하는데도 오히려 IRA를 지지하고 나서는 수도의 시장은 과연 자본주의 국가가 견딜 수 없는 커다란 스캔들이었다.

1985년 결국 대처 정부는 두 가지 결단을 추진한다. 그 하나는 런던광역시정부의 해체이고 다른 하나는 지방정부 재정 교부금의 대폭 삭감이었다. 처음에 좌파 지자체들은 이에 격렬히 반대했지만, 이후 과정은 확실히 지자체 차원의 실험만으로는 한계가 있음을 분명히 보여주었다. 당시는 1984년 광부파업에서 노동운동 세력이 이미 결정적 타격을 입고 이에 총파업으로 대항하자던 벤 좌파의 주장이 노동당 내에서 패배한 상황이었기 때문에 전국적인 세력관계가 극도로 악화돼 있었다. 또한, 대처 정부에 대항하기 위해서는 노동당 시의원들이 제도권 정치의 제한을 벗어나는 대중투쟁에 나서야 했는데, 일부 좌파 의원들조차도 그럴 준비가 되어 있지 못했다.

가장 다양한 세력에 의해 구성된 런던광역시정부가 제일 먼저 항복을 선언했고, 셰필드 등의 산업도시들도 결국은 굴복하고 말았다. 리빙스턴이나 블렁켓은 하원에 진출하는 것으로 정치적 생명을 유지했지만, 진보적 지방자치체 실험의 성과는 현실정치가 아니라 사회주의 학자들의 저서 속에만 남게 되었다. 당시 폐지된 민선 런던광역시정부는 2000년에야 부활했고, 리빙스턴이 그 첫 번째 직선 시장으로서 복귀했다. 15년을 기다린 귀환이었다.

미국 버몬트 주 벌링톤 시의 사례

1. 의의

○ 진보세력이 취약한 미국에서 그것도 레이건 정부 시기에 이뤄진 진보적 지방자치 경험

○ 비슷한 시기에 추진된 영국 노동당 좌파의 ‘도시 사회주의’ 실험과 유사한 사례 

○ 세 차례 벌링톤 시장을 역임한 버니 샌더스(Bernie Sanders)는 지자체에서의 성과를 바탕으로 하원에 진출(현재 하원 내의 유일한 무소속 의원)

2. 배경

○ 버몬트 주: 미국 북동부에 위치한 주

○ 벌링톤 시: 조그만 전원도시이면서도 유수한 대학과 종합병원이 소재. 경제활동도 왕성하여 GE 같은 전통 제조업과 IBM 같은 신흥 첨단산업이 공존. 미국에서 가장 살고 싶은 도시 10위 안에 들곤 한다.

3. 선거운동 과정

○ 1981년 시장선거: 공화당-민주당-샌더스(무소속) 3파전. 민주당이 오랫동안 장기집권했기 때문에 주로 민주당과의 싸움이었다. 

○ 샌더스 측의 초기 지지 기반: 노동조합에 조직된 블루칼라 노동자, 저소득층, 퇴직자 등

○ 샌더스 측의 주요 선거 공약

  - 민주당 소속 전임 시장이 내건 재산세 인상안에 반대. 반대의 이유는 기존 재산세가 역진적이어서 저소득층과 퇴직자에게 과도한 부담을 지우기 때문.

  - 챔플레인(Champlain) 호반에 대한 무분별한 민간 개발(대개 부유층의 향락 시설 건설) 반대

  - 전원 공간을 파괴하는 종합병원 확장 공사 반대

○ 승리의 결정적 계기: 전임 시장의 반노조적 태도 때문에 공무원 노조, 소방관 노조, 경찰 노조 등이 샌더스를 공개 지지.

○ 결과: 12표 차로 당선. 작은 도시의 선거 결과였음에도 불구하고 샌더스 당선자가 선거운동 과정에서 공공연히 자신은 ‘사회주의자’라고 밝히고 다녔기 때문에 전국적인 센세이션을 불러일으켰음. ‘벌링톤 인민공화국’이라는 말까지 나돌았다.

4. 첫 임기(1981～1982)

1) 시의회와의 투쟁

○ 시의회 내의 샌더스 지지자는 단 2명 뿐. 그래서 시의회와 지속적으로 투쟁하는 수밖에 없었다.

○ 시의회에 대한 투쟁 전술

  - 일단 시의회의 승인이 필요 없는 사업에 주력

  - 보수정치인들의 무능과 부정을 폭로

  - 샌더스를 지지하는 진보세력이 제3당을 건설. 처음 명칭은 ‘독립연합’. 지금은 ‘진보연합’ 혹은 ‘버몬트 진보당’

  - 나중에는 ‘페어플레이를 위한 시민위원회’(Citizens for Fair Play Committee)를 결성하여 대중의 힘으로 시의회를 압박. 시장이 지지자들과 함께 직접 시를 돌며 만 장의 리플렛을 나눠주기도 했다.

2) 레이건 정부의 수사를 활용하다

○ 당시 레이건 정부의 주요 구호: 재정 건전성, 정부의 복지 지출을 줄이기 위한 시민 자원활동 장려

○ 샌더스 시정부는 이러한 시대 분위기를 진보적인 방향에서 적극 활용했다.

  - 재정 건전성 확보: 조세·예산·행정 개혁을 통해 수만 달러의 흑자를 기록. 모든 계약은 공개입찰을 의무화해 단가를 낮추었다.

  - 시민들이 직접 참여하는 각종 지역사회 프로그램을 만들어 실시 (대표적인 사례: Operation Snow Shovel)

3) 문화정책을 통해 시민들에게 다가가다 

○ 영화감독 도린 크래프트의 주도 아래 시장 직속의 문화위원회(Council on the Arts) 설립. 각종 사업 추진.

  - 배터리 공원 콘서트를 매년 추진. 그 전에 배터리 공원은 청소년 범죄의 온상이었다. 그러나 이 사업이 시작되면서 문화의 장으로 변신. 매년 1만 명의 시민이 참여.

  - 예술가들에게 시립 시설과 시청 벽(벽화용)을 개방.

○ 적극적인 문화정책을 통해, 그간 문화활동에 접근하지 못했던 블루칼라 노동자와 저소득층에게 문화 향유의 기회를 주고 동시에 예술가 등 중간층의 지지를 이끌어냈다. 레이건 정부 아래서 문화예술 지원 예산이 삭감되는 상황이었기 때문에 샌더스의 정책이 더욱 커다란 공감을 얻을 수 있었다. 

5. 둘째, 셋째 임기(1983～1986)

1) 세력구도의 변화

○ 샌더스 시장은 1983년 시장 선거에서 52%를 득표.

○ 또한 시의회 선거에서 ‘진보연합’이 13석 중 6석을 차지. 비록 과반수는 아니지만 비토권은 행사할 수 있게 됨. 또한 민주당과 공화당 시의원 중 한 명만 포섭하면 조례를 통과시킬 수 있게 됨.  

○ 지지층이 중소기업가, 여피, 지식인, 환경운동가, 예술가 등으로 확대되었다.

2) 보다 적극적인 개혁

○ 조세 개혁

  - 버몬트 주정부의 반대에도 불구하고 재산세 조례를 개정. 

  - 식당 소유자들에게 1%의 특별세 부과.

  - 상업 및 공업용 자산에 대해 재산세를 120% 인상.

  - 지역 케이블 방송사에 과세하고 반면 노인들의 시청료는 인하.

  - 병원과 대학에 대한 경비 비용 및 소방 서비스 비용을 인상해서 사실상 조세 인상 효과를 낳기도 했다.

○ 행정 개혁

  - 시정부 내의 비선출직 위원회들(commissions)을 폐지

  - 경찰들에게 생활임금을 지급하여 시정부 내의 보수파를 회유

○ 시민 참여 프로그램

  - 여성위원회(Women's Council)를 통해 여성들이 여성 정책의 입안 과정에서부터 참여할 수 있게 했다.  

  - 어린이보호센터, 10대 센터들을 설립해서 방과후 프로그램을 운영했다. 또한 어린이 신문, 극장 프로그램, 청소년 고용 프로그램, 여름 캠프 프로그램, TV 쇼 방청 등을 추진했다.

  - 가장 성공적이었던 사업은 샌더스의 부인이 추진한 Operation Snow Shovel: 독거 노인과 장애인을 위해 어린이와 청소년들이 자원봉사로 눈을 치우는 프로그램.  * 버몬트 주는 미국에서 눈이 가장 많이 오는 지방이다. 

○ 환경 개선 및 보호

  - 조세·행정 개혁을 통해 확보한 예산을 하수도 보수, 도로 보수, 나무 심기 등에 투입

  - 주정부의 쓰레기 소각장 건설 계획을 백지화시켰다.

○ ‘사회주의적’ 개발 정책?

  - 시정부 내에 지역사회경제개발청(Community Economic Development Office, CEDO)을 설립하여 대안적 개발 정책을 추진.

  - 뜨거운 쟁점은 챔플레인 호반 개발이었다. 이 곳은 벌링톤의 마지막 미개발지로서 민간업체의 주도로 부자들의 콘도가 들어서고 있었다. 

  - CEDO는 25 에이커에 달하는 호반에 공공 개발을 추진하기로 결정했다. 이를 위해 호반 지역의 개발권을 쥐고 있던 올든 워터프론트 사(Alden Waterfront Corporation) 및 각 구의회와 긴밀히 협력했다.

  - CEDO의 3대 원칙

  ① 입안 단계에서부터 민중들이 적극 참여

  ② 올든 사에 대한 규제․감독

  ③ 초기 단계부터 민간업체에 시정부의 요구를 적극 제기

  - 재원은 연방정부의 도시개발사업보조금(Urban Development Action Grants, UDAG)으로 충당. 총 8천만 달러 소요. 이 중 2천3백만 달러는 벌링톤 시정부가 UDAG로부터 받은 지원금을 올든 사에 대부하는 형태로 투입되었다. 올든 사는 그 원금과 이자를 상환. 결국 시정부는 추가 세부담 없이 개발 사업을 벌이고 이자 수익까지 얻은 셈이 되었다.

  - 결과: 호반에 3개의 박물관, 자전거 도로, 산책로, 9 에이커의 공원, 보트 선창, 낚시터, 저소득층·중간층·부유층을 위한 주거 단지(각각이 모두 1/3씩 할당됨), 식당, 상가, 예슬 센터 등을 건립.

  - CEDO는 이외에도 벤처 자본 지원, 새로운 제품 개발에 대한 기술 지원, 중소기업 금융 지원 등의 활동을 벌였다.

  - 비판: 그래도 결국 개발은 부유층을 위한 것. 새로 생긴 일자리도 주로 서비스 부문의 저임금 일자리.

  - 문제점: UDAG를 삭감하려는 레이건 정부의 시도.  * 런던광역시 좌파 정부에 대한 대처 정부의 공격과 유사.

○ 주거 정책

  - Land Trust Fund를 설립. 연방정부 재원을 통해 최대 125만 달러를 축적.

  - 위의 기관이 민간 건물 소유주들로부터 건물을 사들여 시가보다 낮은 가격으로 노동자 가정에 분양했다. 

  - 미국 최초로 지방정부 차원에서 주거복지정책을 펼친 사례. 

○ 지자체 차원의 외교 정책

  - 레이건 정부가 콘트라 반군을 지원하여 니카라과 혁명을 방해하는 상황에서 니카라과 연대 운동을 펼쳤다. 레이건 정부에 시의회 명의의 항의 서한 발표. 샌더스 시장이 니카라과를 방문하여 푸에르토 카베자스 시와 자매 결연을 맺었다.

  - 레이건 정부가 소련을 ‘악의 제국’이라 부르는 상황에서 소련을 방문하여 야로슬라블 시와 자매 결연을 맺었다.

○ 기타

  - 프로야구 마이너리그 팀인 Vermont Reds 유치

  - Burlington Local Ownership Advisory Board: 지자체 산하 공기업 설립

  - Burlington Revolving Loan Program

  - Worker Pride Week 후원

6. 현재

○ 버니 샌더스는 하원의원으로 당선되어 현재 무소속 진보파 의원으로 하원에서 활동하고 있다.

○ 벌링톤 시는 지금도 버몬트 진보당이 시정을 장악하고 있다.

○ 버몬트 진보당은 버몬트 주의 주요 정치세력으로 성장하여 현재 주의회에 다수 진출해 있다.

미국 캘리포니아 주 버클리 시의 사례

1. 버클리 시의 특성

○ 캘리포니아 주립대학 버클리 분교가 있는 대학 도시. 그래서 학생 인구가 많다. 그 외에도 백인 중산층, 흑인 저소득층이 각각 인구의 1/3씩을 형성.   

○ 버클리 대학이 60년대 미국 학생운동의 거점 역할을 했기 때문에 미국의 다른 어떤 도시보다 진보적인 성향이 강하다. 더구나 흑인 거주 지역은 ‘흑표범당’(Black Panther Party)의 본산이기도 했다.    

○ 전통적으로 공화당 세가 미미하기 때문에 일찍부터 민주당 대 진보세력의 구도가 형성되었다.

2. 버클리 진보세력의 성장

○ 1964년 버클리 대학에서 자유언론운동(Free Speech Movement) 등장. 60년대 미국 최초의 좌파 학생운동.  

○ 1966년 진보세력의 독자 후보인 Robert Sheer가 처음으로 하원의원 출마. Sheer는 비록 낙선했지만 그를 지지했던 세력이 1967년 독자 정치조직인 Community for New Politics(CNP)를 건설.

* CNP의 강령

- 지자체에 대한 대중 참여 촉진             - 다양한 지자체 소유 기업 건설

- 민간 배전회사의 시영화                     - 민관합작을 통한 부동산 및 주택 개발

- 민간기업에 대한 시 차원의 규제 강화   - 조세·복지를 통한 재분배 정책

○ 진보세력의 성장을 촉진한 계기들:

 ① 경찰 폭력 문제: 베트남 반전운동에 대한 경찰의 폭력 진압을 놓고 시 정부에 대한 개입 필요성 절감

 ② 민중공원 사건: 1969년 4월, 버클리 대학 소유의 유휴지에 무단으로 시민들의 참여 아래 공원을 건설하려는 운동이 벌어졌다. 5월 15일 당국이 개입해 무산. 그러나 시민이 직접 참여하여 도시를 설계한다는 이상이 확산되는 계기가 되었다.

 ③ 버클리 임차인조합(BTU): 1969년 민중공원 사건을 계기로 시민들을 조직하려는 다양한 운동들이 나타났다. 그 중 대표적인 것이 BTU. BTU는 임차인들을 대거 조직하여 임대인들과 집단교섭을 벌이려 하였다. 1970년 2월에는 임대료 납부 거부 운동을 벌이기도 했다.

○ 진보세력의 공동 강령의 발전: 위의 운동들을 계기로, 진보세력의 공동 강령이 형성되었다. 그 주요한 내용은 다음과 같다.

 - 시민이 도시 설계에 직접 참여           - 임차인과 임대인의 집단교섭

 - 공공재의 시영화                             - 주택 및 생산 협동조합 장려

 - 임대료 통제

○ 진보적 전문가 그룹의 형성: 학생운동 출신의 도시 공학자들이 진보적 강령에 따른 도시 계획 방안을 마련. Cooperative Ownership Organizing Project. 이들이 진보세력의 정책 수행에 큰 도움을 주었다.

3. 버클리 진보세력의 시의회 진출

○ 초기에 CNP는 시의회 진출에 번번이 실패했다. 그 이유 중 하나는 급진적인 학생층이나 흑인들의 선거 불참이었다. 그러나 1971년 흑표범당이 흑인들의 선거참여운동에 나서자 상황이 달라졌다. 선거 당시 주요 쟁점은 ‘경찰개혁안’(Oakland idea)이었다. 자치경찰을 대학 지역, 백인 거주 지역, 흑인 거주 지역으로 나눠 각각 따로 운영하자는 것이었다. 

○ 1971년 시의원 선거를 앞두고 새로운 선거연합을 구성. April Coalition. 9인의 시의회에 4인을 당선시켰다. Loni Hancock: 전 CNP 활동가, Rick Brown: 대학생, Ira Simmons, D'Army Bailey: 이상, 흑표범당. 시장은 민주당의 Warren Widener.

○ 시의회 내에서 진보파가 소수인데다가 나중에는 이전 CNP 세력과 흑표범당이 서로 분열되었기 때문에 시의회 내의 활동에는 제약이 따랐다. Loni는 시의회에서 확보한 정보를 바탕으로 대안예산을 작성하는 운동을 벌였다. 비록 시의회에서 통과되지는 못했지만, 진보세력의 정책을 개발하는 데는 도움이 되었다.

○ 1971～1979년, 시의회 내 April Coalition의 의석이 1～3석 수준. 이 시기의 입법 성과: 1972년 임대료 통제 조례(1976년 법원 판결로 뒤집혔다), 주민보호조례, 1973년 정책평가위원회 구성, 1974년 지역 정치자금 상한선 부과, 1975년 공정대표조례 등.

  - 사례1: 1971년 각 운동 단체들을 규합해서 공정임대료위원회를 구성, 임대료 통제 조례안을 작성. 주민 발의로 1972년 6월에 통과시켰다. 5명의 선출직 위원들로 구성된 임대료통제위원회를 구성. 임대료 수준과 강제 퇴거를 규제. 처음에는 진보세력이 위원의 다수를 차지했으나 1973년부터는 세력 구도가 바뀌었다. 그래도 위원회는 제 역할을 수행했다. 하지만 임대인들의 반발로 법정에서 위법 판결을 받았다. 1980년에야 보다 온건한 형태의 새로운 임대료 통제 조례가 다시 통과되었다. 

  - 사례2: 1973년 주민보호조례 통과. 투기 목적으로 아파트를 다수 건설하려는 주택업자들에 대해서는 저소득층뿐만 아니라 중산층도 불만을 갖고 있었다. 주민 발의로 통과된 새 조례는 건축 허가 권한을 시 공무원으로부터 조정위원회로 옮김으로써 난개발을 규제하도록 했다. 중요한 규제 내용은 환경 보호, 그리고 최소한 25% 이상은 서민용 주택으로 건설해야 한다는 것 등이었다.

  - 사례3: 1972년 시의회의 지명에 따라 56명으로 구성된 시헌장개정위원회 발족. 이 위원회에서 시정 개혁안을 제출. 그 주요 내용은, 정당명부비례대표제 도입, 시의원 확대, 시의원의 유급 전일 근무, 공무원들의 결정 권한을 유급 선출직들로 구성된 행정위원회들로 이양할 것 등이었다. 그러나 이 안은 부분적으로만 수용되었다. 그 결과, 1974～1975년 시 정치자금 상한선이 부과되었고, 1975년에는 시 산하 위원회에 시의회의 각 정당별 의석 분포를 비례적으로 반영하는 제도가 도입되었다. 이 정도의 개혁도 진보세력의 약진에 큰 도움이 되었다. 

○ 시의회 내 진보세력과 진보적 도시 공학자들이 결합하여 대안적 발전 프로그램을 추진. 원칙 - 1. 시 소유 및 공동 소유의 확대, 2. 민간기업은 최대한 규제, 3. 기획 단계에서부터 시민들이 직접 참여.

  - 사례1: Salvo Island. 노동자 및 흑인 거주자들을 협동조합으로 조직해서 서민 주택 건설 추진. 1972년부터 운동을 시작하여 결국 1979년에 착공.

  - 사례2: 협동조합 형태의 식료품 상점 개점

  - 사례3: 1974년 민간배전회사의 시영화를 놓고 주민투표 실시. 근소한 차로 패배.     

4. 버클리의 진보적 시정부 탄생

○ April Coalition이 독자 정치조직인 Berkely Citizen Action(BCA)으로 전환. 1981년 현재, BCA는 30개 이상의 주민 조직과 2,300명의 회비 납부 회원으로 구성.

○ 1979년 선거에서 BCA의 Gus Newport(흑인)가 시장으로 당선. BCA는 또한 시의회에서 4석을 차지. 무소속 시의원 한 명이 BCA의 입장을 지지했기 때문에 시의회 내에서 다수파의 영향력을 행사할 수 있게 되었다.

 * 승리의 배경: 1978년에 캘리포니아 주에서 주민투표로 통과된 Proposition 13의 영향. Proposition 13의 내용은 자산세 부과 상한선을 설정한 것이었다. 그렇게 되면 임대인들이 임대료를 그만큼 낮추리라 예상했던 것이다. 하지만 지자체 재원만 줄어들고 임대료는 오히려 경쟁적으로 인상되는 결과가 나타났다. 이 때문에 캘리포니아의 많은 지자체에서 임대료 통제 장치를 다시 모색하게 되었고, 진보세력이 힘을 얻게 됐다.

○ 시 정부의 주요 정책  

 - 사례1: 1980년부터 임대료 통제 다시 시작

 - 사례2: 대안발전전략 수립. BCA의 The Cities' Wealth는, 대규모 주거개선사업, 임대료 통제, 자산세 대신 누진 소득세 및 법인세를 통한 재원 조달 등을 제시. 1976년부터 Loni의 제안으로 시의회 내에 경제발전위원회 구성. 하지만 1978년 이 위원회에서 제시한 안은 민주당 시장에 의해 거부되었다. 1979년부터 다시 대안발전전략을 작성. 그 주 내용은, 청년·여성·흑인·장애인·노령층을 위한 일자리 창출, 환경보호 및 대안에너지 등의 신기술 개발 및 도입, 작업장 내 소외와 착취 개선, 민간기업·공기업·협동조합이 공존하는 혼합경제, 지역사회로부터의 자본 도피의 통제 등. 약간 완화된 안이 1980년에 시의회에서 통과. 하지만 1981년 선거에서 BCA가 패함으로써 무산되었다. 

 - 사례3: Proposition 13으로 인한 예산 제약에 대한 대응. 자산세 세입이 23.5%에서 7.1%까지로 떨어졌다. 시의회는 시민예산평가위원회를 구성해서 진보적인 방향에서 수지를 맞추려 노력. 중·저소득층의 세 부담을 늘리기보다는 공영 주차장의 주차료, 고층 건물 분담금, 법인세 등의 인상으로 재원을 확보.

5. 총평

○ 진보적 지방자치에서 주택 문제의 중요성  

○ 시민 참여와 대안발전전략의 수립이라는 측면에서 비슷한 시기의 영국 노동당 좌파 지자체, 미국 버몬트 주 벌링톤 시의 사례 등과 유사. 

1. 참여예산제의 성과

○ 포르투 알레그레에서 참여예산제는 다음과 같은 성과를 거뒀다.

① 시 차원의 공정한 분배가 실현됐다. 

  - 1989년에 49%에 그쳤던 상수도 보급률이 1995년에는 85%로 늘어났다. 노동자당 시정부 이전에 건설된 상수도관이 1100㎞에 그친 데 반해 노동자당 시정부가 8년 동안 건설한 상수도관은 900㎞였다. 공립학교는 1988년 29개에서 1995년에 86개로 늘어났고, 초등학교 학생 수가 2배로 늘어났다.

② 참여 인원이 지속적으로 증가하고 있다.

  - 1996년 현재, 참여예산제와 관련된 모든 모임에 참석한 시민 수는 10만명(전체 시 인구의 8%).

  - 참여 시민 중 66%가 주민회에서 활동. 참여예산제를 통해 주민회에서 적극적으로 활동하기 시작한 경우가 대부분.

  - 참여 시민 중 40%가 국졸 이하의 빈민층. 참여예산제의 성과가 분명히 나타나자 중산층도 적극적으로 참여하기 시작했다.

  ③ 노동자당 시정부 지지율이 꾸준히 성장하고 있다.

     - 1988년 선거: 34.3% ---> 1992년 선거: 40.8% ---> 1996년 선거: 56%

  ④ 풀뿌리 시민사회 자체가 변화하고 있다.

  - 주민회가 1986년의 180개에서 1998년 540개로 늘어났고, 협동조합과 민중 평의회는 새로이 각각 51개, 11개가 생겨났다.

  - 지역 명망가들이 지배하던 주민회 대신 진보적 주민회들이 등장하고, 기성의 주민회도 민주화되었다. 그리고 새로이 지역사회를 주도할 진보적 활동가들이 등장했다.

  - 지역개발을 미끼로 거래를 통해 특정 보수정당을 지지하던 정치문화가 사라지고, 탄탄한 진보적 시민층을 기반으로 노동자당과 기타 좌파정당의 공동전선인 <민중전선>이 안정적으로 집권하고 있다.

 * 참여예산제는 조례화된 제도가 아니라 하나의 관행으로 존재하고 있다. 그럼에도 불구하고 이것이 ‘제도’로서 인정받는 것은 시민들이 직접 참여한다는 정당성을 보수파 시의원들도 부인할 수 없기 때문이다. COP가 제출하는 예산안은 거의 예외 없이 시의회에서 통과된다.

○ 참여예산제 등으로 쌓인 노동자당에 대한 민중의 신뢰는 결국 2002년 노동자당 룰라 대통령 후보의 당선이라는 결실을 낳았다.

2. 참여예산제의 한계

○ 주요한 한계들:

① 예산 확보와 신자유주의 사이의 모순 - 브라질 중앙정부가 IMF의 요구에 따라 긴축재정 정책을 펴고 있기 때문에 지방정부 예산도 긴축 기조일 수밖에 없고, 그래서 참여예산제를 통해 결정할 예산의 크기 자체가 작다. 신자유주의와 정면으로 싸우지 않고는 참여예산제만으로 이룰 수 있는 진보에는 한계가 있다.

② 참여를 모든 방면으로 확대해야 할 필요성 - 민중의 참여가 예산안 작성에 집중되다보니 예산이 집행되는 과정에서 나타나는 관료제의 문제, 자본의 개입 가능성 등에 대해서는 상대적으로 덜 주목했다. 민중의 참여는 기획과 집행, 평가의 모든 과정으로 확대되어야 한다.

○ 참여예산제의 이후 발전 가능성: 참여예산제가 전국적으로 확대될 경우, 필연적으로 신자유주의에 제한된 공공투자 예산 규모와 민중들의 요구 사이에 모순이 발생할 수밖에 없다. 이 모순을 놓고, 공공투자의 축소로 나아가는 게 70년대 이후 서유럽 사회민주주의가 걸어간 길이라면, 더 많은 민중의 참여와 의식화․조직화 속에 체제 자체에 의문을 던지는 또 다른 길이 가능할 것이다.

3. 우리에게 참여예산제는 어떤 의미를 지니는가?

1) 더 나은 민주주의는 가능하다  

  - 참여 민주주의란 것은 이상에 불과하다는 진단들이 있다. 민중에게 적극적 참여를 요구하는 것은 과도한 이상이라는 주장이다. 그러나, 참여예산제는 기존의 민주주의보다 한 걸음 앞선 실천을 보여주었다. 이를 위해서, 수많은 시행착오를 거치면서 직접민주주의와 대의민주주의의 여러 장치들을 지혜롭게 활용했고, 시민들이 예산 관련 지식을 획득하도록 다양한 교육의 기회를 마련했다. 운동 세력의 의지만 있다면 ‘다른 세상은 가능하다(제2차 세계사회포럼의 구호)’. 

2) 냉소주의는 깰 수 있다   

  - 포르투 알레그레에서도 시민들은 애초에 참여예산제에 시큰둥했다. 하지만, 일단 참여의 결과로 더 나은 삶의 질을 확보할 수 있다는 게 드러나자 점점 더 많은 시민들이 참여하기 시작했다. 그리고 한 번 참여한 사람들은 지역사회의 민주적․진보적 활동가로 거듭났다. 신자유주의가 조장하는 가장 위험한 이데올로기인 냉소주의는 충분히 극복될 수 있다.

3) 대안 사회는 바로 ‘지금 여기’에서부터 준비되어야 한다  

  - “참여예산제는 자본주의 사회의 틀 내에 미래 사회주의의 제도를 구축하는 것이다.” (이탈리아의 좌파정당인 PRC 사무총장 파우스토 베르티노티의 말)

  - 노동자·민중의 결정적 집권 이후에야 대안 사회를 추진할 수 있다거나 그 이전에는 자본주의의 지엽적인 부분만을 고칠 수 있다는 과거의 인식은 잘못된 것이다. <지금 여기에서부터> 기존의 대의민주주의를 넘어서는 풀뿌리 민주주의(흔히 평의회 민주주의로 나타나는)를 시도해야 한다.  

4) 변혁의 핵심은 무슨 청사진의 실현이 아니라 민중의 참여와 토론·상호교육 과정이다  

  - 참여예산제는 민중들의 참여와 토론을 통해 세계에 대한 더 나은 이해와 지향을 만들어낼 수 있다는 파울로 프레이리의 민중참여교육론을 정치 노선으로 발전시킨 것이다. 참여예산제의 얼개 자체가 끊임없는 갈등과 긴장 속에서 시행착오를 반복하며 공동의 지혜로서 구축된 것이다. 진보정당(PT)이 의지와 책임감을 갖고 이 과정을 시작했지만, 그 주인은 대중 자신이었다. 이는 <대중의 주체적 역할>을 강조하는 최근의 흐름에 부합한다(사파티스타 등 참고).  

우루과이 몬테비데오 시의 사례

1. 참여분권 실험의 추진

<1단계>

○ 1989년 군정 종식 이후 첫 시장 직선에서 ‘확대전선’(FA)의 타바레 바스케스가 당선

○ FA는 ‘참여 분권’을 주요 공약으로 제시

○ FA 내 논쟁:

  · 사회당, ‘아티가스주의 경향’: 지역위원회, 심의총회, 각 구별 행정 책임자의 삼각 구조. 지역위원회를 통해 각 정당의 참가를 보장.

  · 공산당, 투파마로스 민족해방전선: 심의총회만의 일원 구조. 정당 참여 배제.

  · 우파 정당들의 반발도 있고 해서, 전자의 입장으로 모아짐.

○ 1990년 첫 조치로 참여분권 조례 제정. 이에 따라 시 전체를 18개 구역으로 구획한 뒤 각 구역마다 District Communal Centre 건설. 시장이 행정 책임자를 임명. 우리의 행정구에 해당?

<2단계>

○ 심의총회 소집. 공교롭게도 브라질의 포르투 알레그레에서 참여예산제가 실시된 것과 같은 시기. 심의총회는 각 구별로 진행. 참여예산제의 주민총회와 거의 같은 역할. 바스케스 시장이 총회에 직접 참여. 총 25,000명의 시민이 참석.

<3단계>

○ 심의총회에 대한 우파 정당들의 공세: “소비에트다, 쿠바식 인민위원회다.”

○ 의회 내에서 몬테비데오 참여분권 조례에 대한 위헌 논란. 1991년 특별위원회를 구성해서 분권화 문제를 논의.

○ 1993년 시의회 내 각 정당의 합의로 새로운 분권 모델 등장

○ 새 모델:

  ① 지역위원회: 구 단위에서 정책결정권 행사. 5명의 위원으로 구성. 3명은 시의 집권당(즉, FA)에서, 2명은 시의 야당(콜로라도당과 블랑코당에서 한 명씩)에서 지명.

  ② 주민평의회: 심의총회를 폐지하고 대신 주민평의회를 신설. 우리의 기초의회격? 2년 반 임기의 25～40명의 선출직 평의원으로 구성. 심의총회의 직접민주주의 성격에 비해 대의민주주의 성격이 강화됨. 또한 그 권한이 순수한 자문역에 한정됨.

  ③ 구 행정 책임자, 지역위원회 서기: 지역위원회 서기는 사실상 시장이 지명. 정치적으로 가장 막강한 영향력 행사.

<4단계>

○ 새 모델 아래서 시정은 계속 혁신되었으나 시민 참여도는 계속 떨어짐. 포르투 알레그레의 참여예산와 다른 점.

○ 주민평의회 선거 참여자는 1998년 10만 명 이상으로까지 늘어났으나 2001년 다시 9만 명 선으로 떨어짐(월드컵 예선전 때문?).

○ 주민평의회는 아무런 결정권도 지니지 못하고 다만 주민들의 요구를 시청에 전달하는 역할만 함. 예산·정책 수립은 시장의 역할로 남음.

○ 또한 주민평의원들의 성분은 대개 중간계급.

<5단계>

○ FA 내에서도(사회당) 참여 측면의 취약점에 대한 반성 대두

○ 참여분권의 새로운 전기를 마련하기 위해 2000년 말 ‘구 단위 발전을 위한 전략 계획’ 토론을 실시. 1만 명의 시민과 4백 개의 사회 단체들이 참여하여 향후 5년의 발전 계획을 수립.  

2. 몬테비데오 좌파 市政의 성과들

○ 빈민 거주 지역의 공공서비스 향상: 가로등 설치, 쓰레기 수거, 하수도 가설, 도로 포장 등

○ 주거: 주택조합과 주민단체들에 토지를 제공해서 5,000 가구에 주택 제공.

○ 보건: 보건소 네트워크를 통해 빈민 거주 지역에 무상공공의료 제공. 보건소의 운영에는 지역주민 대표가 참여.

○ 청소년: 공공어린이집 네트워크 건설. 또한 NGO들을 통해 실업 청소년들에게 쓰레기 수거, 환경 개선 등의 일자리 제공(공공노조의 반대).

3. 현황과 과제

○ 비록 대중 참여라는 점에서는 포르투 알레그레 시의 참여예산제 실험이나 케랄라 주의 참여분권 실험에 미치지 못하나 몬테비데오의 시정이 지속적으로 혁신된 것은 사실(good governance). FA가 장기 집권. 한 여론조사에서는 73%의 시민이 만족을 표시.

○ FA 내의 사회당은 몬테비데오 모델을 수정 보완해서 우루과이 전국으로 확산하자고 주창. 정당들, 지방 공무원들, 시의원과 중앙의원들의 반발. 특히 주민평의회의 전국적 신설에 반대.

인도 케랄라 주의 사례

1. 발단: 서벵골

○ 1977년 인도 공산당(M)이 주도하는 좌파전선이 서벵골 주정부를 장악.

○ 서벵골 주의 숙제인 토지개혁을 실시하면서 민중 동원의 주요 단위로서 판차야트(Panchayats, 촌락, 우리의 경우 동․리?)에 주목. 판차야트(의회)에 많은 권한을 부여.

○ 1988년 판차야트에 공공개발사업에 대한 결정권 부여. 각 판차야트에 200만 루피 상당의 공공개발 재원 할당.

○ 1993년 주헌법 개정. 3대 개혁 실시

  · 판차야트 수준의 행정기구인 그람 판차야트(Gram Panchayat)에 더 많은 재정 권한 부여. 특히 독자적인 세금 징수 권한 부여.

  · 판차야트 의회의 1/3 이상을 여성과 불가촉천민에게 할당

  · 판차야트 단위의 직접 민주주의 기관으로서 그람 사바스(Gram Sabhas, 주민총회)를 설치. 그람 서비스의 참여 대상은 흔히 1만 명 정도이며, 매년 12월에 1회의 모임을 가진다. 여기에서 판차야트 의원들이 공공사업 예산과 집행 등에 대해 보고하고 토론한다.

2. 발전: 케랄라

○ 인도 공산당(M)은 이미 1957년부터 케랄라 주정부의 여당으로 진출. 60년대에는 토지개혁을 주로 추진, 70년대에는 문맹 탈피 프로그램을 주로 추진.

○ 1996년 인도 공산당(M)이 케랄라 주에서 재집권하면서 서벵골의 실험을 케랄라로 확대하기 위해 ‘권력분산위원회’(사티야브라타 센 박사가 주도해서 ‘센 위원회’라고도 불림)를 구성, 제도 설계.

○ 참여·분권화의 첫 단계로서 일단 주 예산의 40%에 이르는 공공개발사업 예산의 결정권을 판차야트로 이전

○ 판차야트 단위의 개발 계획 수립 과정을 정착시키기 위해 1997년부터 ‘민중 캠페인’을 추진.

  · 1단계: 1997년 8월-9월. 판차야트 별로 그람 사바스 소집. 주민들의 요구 사항 취합. 총 250만 명 참여.

  · 2단계: 1997년 10월-12월. 개발 계획 수립 역량을 다지기 위해 ‘개발 세미나’를 주최. 각 판차야트에서 파견한 30만 명의 대의원들이 교육에 참여.

  · 3단계: 1997년 11월-1998년 3월. 10만 명의 자원활동가들로 태스크포스를 구성하여 분야별 계획을 수립.

  · 4단게: 1998년 3월-6월. 판차야트의 대의원들과 2만5천명의 자원활동가들이 판차야트 단위의 계획을 수립.

  · 5단계: 1998년 4월-7월. 판차야트의 대의원들과 5천 명의 자원활동가들이 판차야트보다 상급 단위의 계획을 수립.

  · 6단계: 1998년 5월-10월. 판차야트별 전문가위원회 회의에서 계획을 최종 성안. 

3. 케랄라 주 참여·분권화 실험의 특성

○ 대의제와 직접민주주의, 주민 참여와 전문가들의 지원을 서로 결합: 그람 사바스와 판차야트 의회의 결합. 4천 명 규모의 자원기술단을 운용하여 주민들에게 전문 지식을 공급.

○ 주민총회의 실질화: 최소한 수 백 명이 모이는 그람 사바스의 단점을 보완하기 위해 여러 개의 분임조로 나눠 토론하게 함. 특히 여성들의 참여를 북돋는 데 기여. 주민 토론 과정에 미리 토론 주제를 배포하고 토론 진행자를 배치하여 적극적인 참여를 유도. 

○ 민중 교육의 중요시: 실질적인 아래로부터의 계획 수립을 위해 민중 교육을 중요시. 주 단위의 전문가 6백 명에게는 20일의 교육을 실시. 기초지자체 단위의 전문가 만2천 명에게는 10일의 교육 실시. 판차야트 단위의 전문가 10만 명에게는 최소 5일의 교육을 실시.

○ 판차야트별로 지역의 개발 현황과 계획안을 보고서 형태로 제출

○ 판차야트에 할당된 예산 중 40-50%는 생산 부문에, 40%는 사회복지에, 30%는 도로·에너지 등 사회간접자본에 쓰게 함. 의무적으로 10%는 여성 발전 기금으로 사용.

○ 판차야트마다 1인의 집행관(공무원)을 두어 집행관에게 예산을 지급하고 계획의 수행을 총괄하게 함. 예산은 분기별로 나눠 지급. 3분기까지의 예산 60% 이상이 적절히 지출된 다음에야 마지막 분기 예산을 지급. 필요한 경우, 은행 대출도 알선해주었다.

○ 사업자 선정 과정에서도 선정위원회를 두어 투명성을 기했다. 공무원들은 선정위원회의 위원으로 참여할 뿐 자의적으로 업체를 선정할 수 없음. 초기에는 선정위원회 내에도 외부 업체들과 연결되는 문제점들이 나타났으나(이를 막기 위해 감사위원회 등이 구성됨) 그래도 과거와 같이 공무원들에게 맡겨 두는 것보다는 훨씬 투명하다는 게 드러남.

4. 효과

○ 첫 해는 전체 프로세스가 6개월이나 늦어지고 야당들의 비판이 빗발치는 등 진통이 있었다.

○ 유권자의 10% 가량이 전체 과정에 참여. (여성은 25%를 차지)

○ 상대적으로 부유하고 교육 수준이 높으며 공공재가 잘 갖춰진 남부보다 민중운동이 발전하고 빈곤한 북부에서 훨씬 활발한 참여가 나타났다. 참여·분권화 실험을 통해 북부에 두터운 시민사회가 형성되었다는 평가.

○ 활발하게 참여하는 지역에서는 그람 사바스를 활성화하기 위해 40-50가구로 이뤄진 주민조직들이 만들어짐.

○ 초기에는 상수도, 주거, 화장실, 도로, 숲 등의 현격한 개선 효과. 점차 무상공공보육, 교육 환경 개선, 보건 센터 증설, 전기선 가설 등으로 중심이 이동.

권한부여형 심의민주주의(Empowered Deliberative Democracy, EDD):

대의제·관료제가 일정하게 필요하기는 하지만 이는 참여민주주의에 의해 최대한 대체되어야 하며, 그 근본 구조 자체가 참여민주주의의 강화를 위해 변형되어야 한다는 입장. 또한 참여와 심의의 과정을 실질화하기 위해, 자원의 평등한 분배, 지식․정보의 민주화, 사회운동의 중요성 등을 강조한다.

미국의 진보적 사회학자 E. O. 라이트는 브라질의 참여예산제와 인도의 분권화 등을 검토한 뒤 권한부여형 심의민주주의는 다음과 같은 원칙과 특성을 갖는다고 밝힌다(Fung, Archon and Erik Olin Wright. (2001). "Deepening Democracy: Innovations in Empowered Participatory Governance." Politics and Society 29(1): 5-42)

3대 원칙

① 구체적이고 실질적인 쟁점들을 다룬다. 

② 이러한 쟁점들로부터 영향을 받는 일반 시민이, 관료들과 함께, 참여한다.

③ 심의(토의)를 통해 해법을 마련한다.  

3대 특성

① 공적 결정권을 역량 강화된(empowered) 기초 단위로 분산시킨다.

② 책임, 자원 분배, 소통의 공식적 연계를 형성하여 각 기초 단위를 서로 연결하고 다시 이를 보다 집중화된 상급 단위와 연결한다. 

③ 참여와 심의 과정을 촉진하기 위해 새로운 국가기구를 창출하고 이를 활용한다.