새벽길의 그냥그저그래 3

발제에 나선 4명 중에 3명이 이리저리 아는 사람들이다. 한상진 교수는 내가 학부 다닐 때 조교를 했던 분이고, 안성민 교수는 행정학 교수라서 학술대회에서 뵌 듯하며, 그의 발제문의 참고문헌에 지식센터에서 다루었던 글들이 올라와 있어서 가깝게 느껴졌다. 물론 내가 쓴 글이 언급되지 않아서 아쉬웠지만... 김태근 님은 직접 보니 예전 학부시절 '전야'라는 사회과학 서점에서 자주 봤던 분이다. 아마 그러하기에 연합계열로 알고 있었는데, 나중에 들으니 사노맹 출신이었다고 하여 놀랬다.

  

장원봉 연구위원의 발제만 듣지 못하고, 다른 세사람의 발제를 들을 수 있었다. 

확실히 그냥 자료집을 볼 때하고 직접 발제를 듣는 것과는 차이가 있다.

   

주민참여예산제는 내가 예전에 발표도 했었고(시민참여예산제의 도입필요성 연구), 심의민주주의와 관련하여 관심이 있는 주제였다. 안성민 교수는 당에 그리 가까운 분이 아니었지만 - 이 사실은 토론 과정에서 총액인건비제 도입과 관련한 얘기를 하면서도 드러났다 - 참여예산제를 다루었기 때문에 자리에 함께한 것이었다. 하지만, 우리가 피상적으로 알고 있었던 참여예산제의 내용에 대해 그 의미를 다시 깨우쳐주었다. 단지 의회를 장악하지 못하고 있을 때 이에 대항하는 수단이 아니라, 바로 아래로부터 주민들이 참여하면서 자신들이 교육되고 단련되는 공간이라는 것.

 

그리고 주민참여예산제가 처음 시도된 광주에서와 울산에서의 차이에 대한 설명을 들으면서 참여예산제에 대해 안성민 교수가 많이 생각하고 있음을 알 수 있었다. 나중에 자주 문의를 해야겠다.   

   

주민참여예산제도의 실험과 그 가능성
- 울산 북구와 동구의 경험을 바탕으로

  

1. 서론

1) 문제제기 - 주민참여예산제도 도입의 필요성과 우려

  

주민참여예산제도의 도입을 둘러싼 기대와 우려들은 주민참여예산제도를 성공적으로 운영하였다는 평가를 받고 있는 포르투 알레그레의 사례를 살펴보게 한다. 일부에서는 포르투
알레그레의 성공은 그 도시가 가지고 있었던 상황의 산물이라고 평가하면서 우리가 참여예산제를 도입하려면 우리에게 맞는 제도를 만들어야 한다고 지적하고 있다. ... 울산광역시 동구와 북구의 경우, 민주노동당 출신의 구청장들이 적극적으로 참여예산제도의 시행과 확대를 독려하고 있으며 산업도시의 특성을 바탕으로 주민들의 참여의지도 높다. 그래서 울산광역시 동구와 북구가 광주광역시 북구보다 포르투 알레그레시의 모형에 가깝게 예산편성의 결정권을 주민들에게 주고있다. (73쪽)

 

2) 연구 방법

 

2. 포르투 알레그레시의 주민참여예산제도
1) 주민참여예산제도 도입과 성공의 배경

 

노동자당(Partido dos Trabalhadores(PT) 또는 Workers' Party)이 이끄는 연합이 1988년
시장선거에서 승리한 이후 도입된 주민참여예산제도는 고객주의와 호혜주의에 입각한 예산
배분을 시민들의 필요에 기초해서 밑에서부터 토론을 거쳐 결정하는 투명한 제도로 변경시
키고자 하였다. 시의원들은 자신들의 예산심의권을 무력하게 만드는 주민참여예산제도의 법제화를 막았지만 주민들의 지지를 바탕으로 편성된 예산안에 거부권을 행사할 수는 없었다(Bäutigam, 2004). ... 근린단체들의 적극적인 지원으로 1988년의 선거에서 승리한 노동자당은 도시의 열악한 지역을 개선시키라는 시민단체들의 압박과 도시의 통치력(governability)을 회복해야 한다는 필요성을 함께 느꼈다(Koonings, 2004). 이 두 마리의 토끼를 함께 잡기위한 선택이 예산결정에 주민의 참여를 확대하고 밑에서부터 결집된 주민의 의사를 통하여 비우호적인 의회의 반대를 무마시키는 것이었다. (74쪽)

 

포르투 알레그레시는 상대적으로 높은 사회․경제적 지표를 보이고 있을 뿐만 아니라 이 도시에는 자발적인 근린단체들(neighborhood associations)이 매우 활성화되어 있고 이들이 참여예산제도에 적극적이었다. ... 1988년에 240개에 달했던 근린조직의 수가 1998년에는 540개로 두 배 이상의 증가를 보여줄 뿐만 아니라 두 개였던 지역평회의(Regional Popular Councils)42)의 수가 11개로 늘어났다. 이는 시민사회가 수적인 증가와 함께 그들의 활동 수준과 범위를 확대했음을 보여주는 것이다. 이러한 시민사회의 발전은 주민참여예산제도가 ‘역량이 강화된 숙의민주주의(empowered deliberative democracy)’를 가능하게 한 결과라고 평가한다(Fung & Wright, 2001; Baiocchi, 2001; Munck, 2003). ... 개정된 헌법은 도시들이 더 많은 지방세를 징수할 수 있도록 하였고, 상대적으로 부유한 포르투 알레그레시는 증가된 지방세 수입을 통하여 주민들의 수요를 만족시킬 수 있는 재원을 확보할 수 있었다(Baiocchi, 2001). (75쪽)

  

2) 주민참여예산제도의 내용

  

포르투 알레그레시의 제도가 가진 특징

첫째, 이 제도는 1989년 논의가 시작된 이래로 점진적으로 발전되어 왔다(Baiocchi, 2001; Koonings, 2004). ... 참여예산제도가 점진적으로 발전할 수 있는 제도적 장치로서 참여예산평의회는 한 해의 예산안에 대한 조정과 결정을 마친 후에 참여예산제도의 규칙 변경을 검토하고 승인한다(Koonings, 2004; Baiocchi, 2001). 참여예산평의회에서 참여 범위의 확대, 지역간 예산배분의 계획 등을 결정하고 이에 따라 참여예산제도는 점진적으로 발전하였다.

둘째, 제도 발전의 방향은 예산제도가 갖추어야 할 정치적 합리성과 경제적 합리성의 추구이다. 포르투 알레그레시는 예산편성과정에 주민의 참여를 통해 정책결정의 정당성을 강화시키는 등 정치적 효율성을 높이고 있다. ... 포르투 알레그레시는 예산편성의 경제적 합리성을 높이는 방안으로 예산의 일부는 참여적 의사결정의 몫으로 할당하고 일부는 정부가 결정할 부분으로 남겨두었다. 그리고 예산이 공평하게 배분될 수 있도록 예산결정에서 지역의 발전 정도와 예산의 필요성을 고려한 가중치를 주어서 각 지역이 받을 몫을 확정하였다. 사업예산의 절반 정도가 참여예산제도의 절차를 통해서 결정되는 지역의 우선순위와 의제의 우선순위에 따라 배분되고 나머지 절반 정도가 행정적이고 기술적인 우선순위에 기초하여 결정되도록 하였다. 그래서 대략 35%의 사업예산은 지역의 우선순위에 배분되었다(Koonings, 2004). (76-77쪽)

  

3) 포르투 알레그레시의 제도에 대한 평가

        

예산편성권을 지역주민들에게 부여(분권화)하고 지역주민들과 시정부가 함께 결정하는 주민참여예산제도는 거버넌스의 한 형태라고 할 수 있으며, 예산편성의 효율성과 효과성, 그리고 책임성을 확보하였다는 점에서 성공적인 거버넌스로서 평가되고 있다(Koonings, 2004).

포르투 알레그레시의 주민들은 예산편성과정에 참여하여 자신들의 실제적인 문제와 필요를 토론하고 결정하는 과정을 통하여 자신들의 역량을 강화시키고 참여의 폭을 확대시키는 제도를 발전시켰다는 점에서 ‘역량이 강화된 숙의민주주의(empowered deliberative democracy)’의 모형으로 평가받고 있다. Fung과 Wright(2001)는 ‘역량이 강화된 숙의민주주의’의 세 가지 원칙으로서 현실적이고 실제적인 접근, 밑에서부터의 참여, 숙의를 거친 해결방안의 도출을 제안하고, 이러한 원칙의 실현을 위해서 권한이양(근린시민위원회 같은 지역의 조직에게 결정권을 이양하는 것), 집중화된 감독과 조정, 정부가 중심이 되는 운영 등이 필요하다고 주장하였다. ... 지역주민들의 지역적 요구들과 급진적인 시민단체들의 요구들이 예산편성과정에서 적절하게 조정되었기에 시의 통치력을 증진시킬 수 있었다.

포르투 알레그레시는 참여예산제도의 시행을 통하여 재분배적 정책을 성공적으로 수행하였다는 평가를 받고 있다. ... 빈곤한 지역의 환경개선과 공공재정의 강화라는 두 가지 목적을 포르투 알레그레시는 참여예산제도를 통하여 달성하였다(Baiocchi, 2001). 1989년에 2%에 불과했던 사업예산을 1994년에 20%에 가깝게 증가시킬 수 있었다. 이는 참여예산제도를 통해 획득한 정책결정의 정당성으로 인하여 시정부가 재산세를 증가시키고 시재정의 통제를 강화시킬 수 있었기에 가능하였다. (77-78쪽)

  

3. 울산광역시 동구와 북구의 사례

1) 울산광역시 동구와 북구의 도입 배경

  

주민참여예산제도를 도입하게 된 첫 번째 배경은 참여연대와 경실련 등 시민단체들의 적극적 요구와 구청장들의 의지이다. 동구와 북구의 구청장들은 민주노동당 소속으로 지난 지방선거에서 주민참여예산제의 실행을 선거공약으로 내세웠고, 시민단체들은 재정운용의 투명성과 효율성, 책임성을 높이는 방안으로서 주민참여예산제의 도입을 촉구하였다. 참여정부의 제도 도입 권고와 주민들의 참여요구가 참여예산제 도입에 힘을 더해 주었다. (79쪽)

  

2) 울산광역시 동구의 제도 설계 및 운영

(1) 제도 도입

(2) 제도 설계 및 2004년도 운영

울산광역시 동구의 주민참여예산제도는 시민위원회를 중심으로 운영되고, 시민위원회는 8개의 분과위원회, 지역회의, 시민위원회 총회로 구성된다. 포르투 알레그레시는 지역회의를 통해 시민위원회 위원들을 선출하였지만 동구는 추천과 공개모집을 통하여 시민위원회 위촉대상자 100명을 선정하고 3일간의 주민참여예산학교 수료자 82명을 시민위원회 위원으로 위촉하였다.

(3) 2004년도 참여예산제 평가 및 제도변경

설문조사와 평가회의, 그리고 주민참여예산연구회 등을 개최하여 참여예산제 운영 개선방안을 토의하고 2005년도 시민위원회의 운영체계를 개선하고 주민참여 범위를 확대하게 되었다.

  

3) 울산광역시 북구의 제도도입 및 운영
(1) 제도 도입

동구가 주민참여예산추진단을 구성하여 참여예산제의 도입을 준비하였다면 북구는 기획감사실이 주관하여 도입을 추진하였다. 2004년 12월에 주민참여예산연구회를 구성하고 제도도입에 필요한 연구 및 자문의 역할을 담당하게 하였고, 기획감사실과 주민참여예산연구회를 중심으로 조례의 내용, 시민위원회 구성방안, 제도 운용방안 및 추진일정이 검토되었다.

이미 시행되고 있는 주민의견수렴을 넘어서는 주민의 직접참여의 필요성에 대해서 회의적인 시각도 있었다. 그리고 민주노동당 출신의 북구의원들이 다수를 차지하고 있는 의회에서도 주민참여예산제가 의회 무력화나 특정집단에 의한 예산편성장악으로 이어지지 않을까 하는 우려도 있었다.

  

(2) 제도 설계 및 2005년도 운영

북구의 주민참여예산제는 시민위원회, 지역별 토론회, 분과위원회, 조정회의의 순서로 운영되었다.

  

4) 동구와 북구의 참여예산제도 비교

 

4. 울산광역시 동구와 북구의 주민참여예산제도 평가
1) 주민의 참여수준

지역회의 및 지역별 토론회에 참여한 주민은 260명과 215명으로 전체 인구 수 대비 0.14%와 0.15%를 차지하고, 분과위원회의 참석률은 71.3%(동구)와 62.7%(북구)이다.

  

2) 참여예산제도가 예산안 편성에 미친 영향
(1) 수렴된 의견의 예산반영

(2) 시민위원회의 활동

참여예산제를 둘러싼 우려는 시민위원회의 활동이 지방정부에 의한 주민동원에 불과한 형식적인 주민의 참여일 수 있다는 점과 참여예산제에 의한 예산결정이 단기성, 분배성, 정치성, 복지성 위주로 결정되어 예산지출의 경제적 효율성이 저하될 수 있다는 점이다. 시민위원회의 활동이 형식적인 주민의 참여가 되지 않기 위해서는 시민위원회에게 실질적인 결정권을 부여해야 한다. 시민위원회의 실질적인 결정권은 참여예산제의 운영범위와 시민위원회의 운영방법을 통해 검토할 수 있다.

시민위원회의 운영 방법에 있어서 북구와 동구는 두 가지의 차이를 보인다. 첫째, 동구가 북구에 비하여 예산편성과 관련한 의견수렴의 창구가 다양화되어 있다. 둘째, 분과위원회의 우선순위 결정 방법이 다르다. 동구는 실․과별로 우선순위를 결정하지만 북구는 분과위원회의 대상이 되는 실․과 전체의 사업을 대상으로 우선순위를 결정하였다. 동구는 실․과별로 결정된 우선순위를 대상으로 협의회에서 조정함으로써 협의회의 조정범위가 북구에 비해 상대적으로 크고, 조정결과가 분과위원회에서 생각하는 중요도와 차이가 나는 경우가 평가보고회에서 지적되었다.

동구의 건설과 예산안을 살펴보면, 도로개설 등의 새로운 사업은 후순위에 배정되어서 협의회를 통하여 삭감되었고, 주민에 의해서 제안된 ‘급경사 지역의 미끄럼방지시설 설치’ 등의 안전과 관련된 사업예산은 확보되었다(울산광역시 동구 기획감사실, 2005e). 주민자치지원단의 예산요구서를 검토한 분과위원회는 소관부서가 미처 확인하지 못한 예산요구 사업장을 확인 방문하고 예산의 필요성을 면밀히 검토하여 시급한 사업에 예산이 편성될 수 있도록 하였다(울산광역시 동구 기획감사실, 2005e).

 

5. 포르투 알레그레의 참여예산제와 비교한 동구와 북구의 참여예산제 운영

    

포르투 알레그레의 참여예산제가 성공적인 거버넌스로서 평가받는 이유는 다음의 세 가지이다. 포르투 알레그레의 참여예산제는 의회에 대한 견제 장치로서 역할을 하였고, 정치적인 합리성과 함께 경제적인 합리성을 달성하였으며 주민들의 참여와 토론과정을 거쳐서 문제를 이해하고 해결해 갈 수 있는 숙의민주주의의 모형을 성공적으로 시행하였다. 포르투 알레그레의 참여예산제는 의회의 부패한 고객주의 행태를 견제함으로써 도시의 통치력(governability)이 회복될 수 있도록 하였다. 포르투 알레그레의 의회와 달리 동구와 북구의 의회에서 부패한 고객주의 행태를 찾아 볼 수는 없으며, 한국의 지방자치는 자치단체장의 권한이 의회의 권한에 비해서 강한 구조를 가지고 있다. 그래서 동구와 북구의 참여예산제는 의회에 대한 견제수단으로서 작동하지 않는다. 오히려 구청장의 독단적인 예산편성을 막는 역할을 한국에서 기대할 수 있다.

동구와 북구의 시민위원회는 지역주민들의 지역적 요구들을 분과위원회의 심의와 조정회의 및 협의회의 조정과정을 거쳐서 적절하게 조정하고 소관부처에서 미처 파악하지 못한 주민의 행정수요를 반영하고 사업의 필요성을 검토함으로써 예산결정의 합리성을 높이려고 노력하고 있다.

동구와 북구는 분과위원회의 심의와 토론을 통하여 지역이기주의의 주장을 거르고, 더 나은 참여예산제의 방향을 모색하고 있다.

포르투 알레그레와 비교할 때, 가장 큰 차이는 ‘지방세 부과’의 재량권이 부족하다는 점이다. 구 재정의 많은 부분을 조정교부금과 보조금에 의존하는 상황에서 자체사업을 위한 가용재원의 범위를 미리 확정하기 어렵고 예산편성의 기간도 짧을 수밖에 없다. 이 점이 자칫 시민위원회의 활동성과를 무력화시킬 수 있고, 참여예산제의 성공적인 정착에 걸림돌이 될 수 있다.

      

안성민, 2005, 󰡔주민참여예산제도와 지역거버넌스󰡕, 울산대학교 출판부.

Baiocchi, G. (2001), "Participation, Activism, and Politics: The Porto Alegre Experiment and Deliverative Democratic Theory," Politics & Society, 29(1), 43-72.
Bäutigam, D. (2004), "The People's Budget? Politics, Participation, and Pro-poor Policy," Development Policy Review, 22(6), 653-668.
Diamond, L. (1999), Developing Democracy: Toward Consolidation, Baltimore: Johns Hopkins Univ. Press.
Fung, A. & E. O. Wright (2001), "Deepening Democracy: Innovations in Empowered
Participatory Governance," Politics & Society, 29(1), 5-41.
Koonings, K. (2004), "Strengthening citizenship in Brazil's democracy: Local
participatory governance in Porto Alegre," Bulletin of Latin American Research, 23(1), 79-99.
Munck, R. (2003), "Neoliberalism, necessitarianism and alternatives in Latin America: there is no alternative?" Third World Quarterly, 24(3), 495-511.
Novy, A. & B. Leuboult (2005), "Participatory Budgeting in Porto Alegre: Social Innovation and the Dialectical Relationship of State and Civil Society," Urban Studies, 42(11), 2023-2036.
Santos, B. (1998), "Participatory Budgeting in Porto Allegre: Toward a Redistributive Democracy," Politics & Society, 26(4), 461-510.    

  

한상진 교수의 발제내용도 흥미로웠는데, 진작 발제를 할 때에는 그리 와닿지 않았다. 발제방식의 문제일까. 연대의 경제(사회적 경제)라는 개념의 소개는 꽤 참신했지만, 이를 설득력 있게 풀어내지는 못했던 것 같다.

  

지방정치 차원에서 진보적 생활정치의 모색
- 울산 북구와 동구의 경험을 바탕으로

 

1. 노동정치를 넘어 진보적 생활정치로
1) 노동정치, 연대의 경제, 그리고 숙의민주주의 - 정의론의 관점

  

평등적 정의는 노동조합에 근거한 진보정당의 노동정치 노선을, 상호적 정의는 비조직 노동자계급까지 포괄하는 사회적 경제, 연대의 경제 모델을, 절차적 정의는 숙의민주주의와 과학기술의 민주화 시도를 주로 가리킨다.

진보적 생활정치는 노동정치를 포기하는 것이 아니라, 노동정치라는 평등적 정의를 한 축으로 지속하면서도 양극화에 따른 비조직노동자의 양산을 상호적 정의에 바탕을 두고 극복하려는 연대의 경제, 그리고 절차적 정의에 기초한 숙의민주주의라는 두 가지 전략적 요소들도 또 다른 축으로 삼는 복합적 모델로 이념형화될 수 있다.

  

2) 진보적 지방정치의 장으로서의 울산의 의미

 

지방정치는 지역적으로 드러나는 계급대항을 둘러싼 정치현상

지방정치에 대한 신맑스주의 이론들

- 콕번(Cockburn)이 주장한 ‘지방국가(local state)’론

- 던칸과 굳윈(Duncan and Goodwin)의 ‘불균등발전(uneven development)론’

- 커슨과 선더스(Cawson and Saunders)가 주장하는 ‘이중정치(dual politics)’론

지방정치의 상대적 자율성을 가장 강조하고 있는 것은 불균등발전론이고, 가장 취약하게 파악하는 것은 지방국가론

 

동구와 북구의 진보적 지방정치 과정이 차별화될 수 있는 구조적 요인

- 지역적 특성인데, 동구는 현대중공업과 그 배후주거지가 거의 대부분을 포괄하며 나머지는 개발이 제한된 그린벨트가 많은 반면에 북구는 1997년의 광역시 승격으로 신설된 행정구역으로 도농복합의 상대적으로 많은 개발여지를 갖고 있다.

- 정치지형의 차이

- 구 의회 구성의 차이

- 진보적 지방정치의 전통 축적의 정도. 동구의 경우 현 단체장이 전임자의 업적을 부정적으로 보는 반면에, 북구의 경우에는 음식물 자원화 시설 등 전임 단체장의 정책을 계승하는 측면이 상대적으로 존재한다.

- 자치단체장의 개인 속성으로, 동구의 경우 지방행정 경험이 없는 노동조합 운동가 출신인 데 반해 북구청장의 경우에도 노조 위원장을 역임했지만 시의원의 경력을 지녀 행정적 노하우와 자원동원 능력이 상대적으로 많다.

  

2. 지방 수준의 노동정치와 양극화를 둘러싼 대응

  

1) 동구 노동상담소와 북구 비정규직노동자지원센터

 

노동 분야 공약의 차별성은
동구의 경우 대공장 노조의 어용화로 기본적인 노동자 상담기능이 부재한 현실을 어느 정도 반영한 것이고, 북구의 경우 주요 사업장의 민주적 노조 건재로 인해 기초 지방정부에게 고용 안정이나 문화 복지 개입 등의 보완적 역할이 부여된 것.

 

위상: 상담소의 경우 구청 소속의 계약직 공무원으로 임명된 상담소장에 의해 비정규직을 비롯한 노동자의 권익 옹호가 직접적으로 이루어지고 있다. 이에 반해 지원센터는 조례 근거가 있는 조직으로서, 민주노총 지역본부에 위탁되어 비정규직 노동자 상담뿐만 아니라 외국인 이주노동자 지원, 예비 노동자(실업계 고등학생) 노동의식 교육 등 폭 넓고 다양한 활동을 수행해 왔다. ... 지원센터 활동에서 특징적인 것은 그 지원 대상이 외국인, 고등학생에 이르기까지 다양할 뿐만 아니라, 포괄 지역이 북구에 한정되지 않고 울산 전체에 걸쳐 있다는 점이다.

 

상담소의 경우 2004년에 민주노동당 동구 위원회 내에 노동위원회를 결성하는 데 주도적인 역할을 했으나, 노동위원장이 동구 위원회 위원장으로 선임되면서 노동위원회의 활동 자체가 유명무실하게 되었다. 지원센터의 경우 활동 범위가 북구에 한정된 것도 아니어서, 민주노동당 북구 위원회와의 공식적 관계는 거의 없는 것으로 나타난다. 그리고 민주노총 지역본부의 센터 운영에 대한 어떠한 지침도 없어 자율적으로 사업을 진행하는 편이라고 한다. 그런데 이러한 문제는 근본적으로 주민 단위 조직인 구 위원회와 노동자 단위 사업을 수행하는 상담소/지원센터의 위상 불일치에서 비롯된 것이기도 하므로, 양극화에 따른 비정규직, 노동빈곤층 지원이 민주노동당 지지기반 확대로 연결되기 위해서는 기존의 노동조합 중심 사업에 더하여 거주지 중심 사회적 경제 조직화가 추가될 필요를 보여준다고 하겠다.

  

2) 향후 양극화 대응 방향에 대한 제언

  

진보적 생활정치 모델의 전략 가운데, 노동정치는 민주노동당의 정체성이자 산업도시인 울산의 경우 가장 핵심적으로 고려되어 왔고 앞으로도 그래야 할 요소임이 분명하다. 그러나 양극화에 대한 진보정당의 해법은 이와 같은 노동정치 외에도 연대의 경제라는 또 다른 전략적 모델을 추가하여 구성되어야 한다. 브라질 노동자당의 인민은행의 사례처럼, 진보적 생활정치 모델의 한 요소로서의 연대의 경제는 비개혁주의적 개혁의 한 접근이라고 할 수 있다(조돈문, 2004). 연대의 경제, 또는 사회적 경제란 양극화, 환경악화, 고령화 등의 사회문제와 실업극복, 소외지역 소득창출 등의 경제문제를 따로따로 다루지 않고 공동체 경제의 원칙 아래 통합적으로 실행하는 원리를 가리킨다(한상진, 2005a).

  

‘고용 없는 성장’과 ‘시장 논리의 지구화’라는 21세기의 조건 속에 더욱 요청되는 것은, 협동조합 등 유토피아 사회주의 이념 아래 실험되어 온 사회적 경제 모델을 재정립하여 지방마다 공동체적 일자리를 창출함과 동시에 상향적 민주주의의 풀뿌리로 삼는 전략이라 할 것이다.

   

울산 동구와 북구에서 양극화에 대한 대응으로 진행된 상담소나 지원센터 사업은 지방 수준에서 비정규직 노동자의 인권을 보호함과 아울러 진보정당의 지지 기반을 확보하는 데 어느 정도 기여해 왔다. ... 동구 사례는 노동조합 활동 지원에서 더 나아간 노동빈곤층 포괄 전략이 미흡했으며, 북구의 경우에는 외국인 등 영세노동자나 예비노동자에 대해 관심을 기울였으나 실질적인 연대의 경제 모델로까지 진전되지는 못했다.

  

양극화는 작업장뿐만 아니라 노동자, 빈곤층의 삶터인 거주지에서도 관철된다는 점에서, 이에 대응하는 진보적 생활정치를 위해서는 우선적으로 시민단체와의 제휴, 협력의 강화가 요청된다.

공동체적인 사회적 경제의 논리가 진보정당에 대해 갖는 의의는 현재와 같은 대의 민주주의 체제 아래, 작업장 중심의 노동정치보다는 거주지를 기반으로 하기 때문에 선거에서의 지지층 동원에 좀 더 효과적이라는 데 있다. 참여정부는 양극화 대책의 하나로 복지, 환경, 문화 등 취약한 사회서비스 부문에서의 사회적 일자리 창출과 사회적 기업 지원을 제시해 왔다. 그런데 지금까지 제출된 한나라당과 노동부 등의 ‘사회적 기업 지원법’ 시안을 보면, 대기업의 사회 공헌에 초점을 맞추는 등 여전히 시장 논리에서 일자리 창출을 접근하는 한계를 나타내고 있다. 따라서 본래적인 연대의 경제 모델 아래 지방 차원에서의 시민단체, 노동조합, 기타 사회적 경제 조직 등을 중심으로 공동체적으로 사회적 기업을 창업, 운영, 지원하는 대안적 경로가 모색될 필요가 크며, 진보정당이 그러한 대안 제시를 주도하는 것이 바람직할 것이다.

  

3. 생태민주주의의 시도

  

생태민주주의는 대체로 환경 쟁점과 관련된 숙의민주주의의 과정이라는 좁은 의미로 규정하여 사용된다. 울산 북구청장의 경우 시의원 시절에 반핵운동에 참여하는 등 환경문제에 상대적으로 관심이 많아, 자원화시설 외에도 햇빛발전소와 같은 재생 에너지 사업도 전개해 왔다. 그런 배경에서 자원화시설이 전임 구청장의 공약 사항이었음에도 불구하고, 북구청장은 이 문제의 해결에 주력한 결과 진보정당의 차별화된 생태민주주의 제도라 할 수 있는 배심원제의 도입에 성공하게 된다.

  

1) 음식물 자원화시설 입지를 둘러싼 시민배심원제도 사례

  

자원화시설을 둘러싼 울산 북구청과 중산동 주민 간 환경 갈등의 초점은 결국 ‘구청 측의 보상이 음식물 자원화 시설에 대한 주민 혐오를 누그러뜨릴 정도로 충분한 가?’의 문제로 귀착되는 것이라 할 수 있다. 친환경 시설 및 혐오시설의 여부 쟁점의 경우 친환경 시설이라는 기술적, 객관적 판단과 혐오시설이라는 주관적 판단은 판단의 기준 자체가 다르다는 점에 유의해야 한다. ... 울산 북구사례의 갈등 해결 방향은 구청 측에서도 인정하는 음식물 자원화 시설 입지에 따른 중산동 주민의 심화된 상대적 박탈을 얼마만큼 신뢰할 만한 가시적 조치에 의해 보상할 수 있는가에 달려 있었던 셈이다.

   

울산 북구 사례의 경우 구 의회가 중산동 주민의 의견을 대표하는 데 일찍이 한계를 드러냄에 따라, 구청과 주민 간 증폭된 갈등이 막다른 골목에 다다르면서 최후의 수단으로 배심원제가 채택되었다고 볼 수 있다. ... 합의를 이루어낸 회의의 말미에 공사 중단, 고소고발 철회 등의 추가쟁점을 논의하는 과정에서, 업체 대표가 공사재개의 입장을 표명함에 따라 합의서의 이행이 불투명해진 채 협상이 중단되고 말았다. 이후 구청의 공사 중단 연장 요청에도 불구하고 12월초 업체가 공사를 재개했고, 이에 대한 주민의 구청 항의집회에서 2명의 구속과 10여명의 입건이 발생하는 최악의 대립 국면을 맞게 되었다. 그러한 극한적 상황에 처하게 됨에 따라 주민대표자 회의는 주민 동의를 통해 배심원제도를 받아들이기로 최종 결정했던 것이다.

   

민형사상 소송 등의 피해는 주민 측이 배심원제 도입에 적극 동조하지는 않으면서도 최종 합의를 하게끔 배후에서 작용한 주된 요인이었다. ... 업체의 양보 외에 구청 측의 손배 금액 대납이라는 막판 약속으로 배심원제의 시도가 되살려졌다는 사실은 거버넌스의 틀 구축과 숙의과정의 의제 설정을 북구청장이 주도했다는 것을 방증한다.

   

배심원제와 같은 숙의과정을 통한 환경 갈등의 해결은 이해 당사자들이 배심원단의 구성에 합의하기만 한다면 서로 결과에 승복하기로 한 약속을 바탕으로 갈등 쟁점들에 대해 상식적이고 공정하게 토론하여 판결을 내림으로써 시간적, 재정적 노력을 절약하는 장점이 있음을 보여준다. 또 민주노동당의 지방정치 비전과 실행체계 부재라는 조건 속에서도 울산 북구에서 배심원제가 도입될 수 있었던 것은, 1998년 이후 진보적 구청장의 집권 아래 6-7년 동안 이 지역에서 알게 모르게 만들어져 온 진보정당, 시민단체, 시민 간 최소한의 신뢰가 바탕이 되었다는 점을 지적할 수 있겠다.

 

배심원제 사례는 지방 수준에서 노동정치만으로는 진보적 생활정치의 전략을 실천할 수 없으며, 시민적 쟁점인 환경문제와 숙의적 주민참여라는 새로운 화두를 어떻게 진보정당의 실천에 결합시킬 것인가라는 숙제를 남긴다. 한편 2005년 10월의 울산 북구 재선거 패배에 대한 원인을 놓고 일부에서 배심원제 도입이 잘못이라고 주장하는 것은 고식적인 대의민주주의의 틀에 얽매인 피상적인 관찰로 여겨진다. 선거 패배의 진정한 원인은 비정규직, 실직빈곤층 등으로 진보정당의 대중적 기반을 확장해 내지 못한 데 더하여, 오히려 대의민주주의를 넘어서 연대의 경제와 숙의민주주의 등 생활정치의 조직화 대안들을 개발하지 못한 데 있기 때문이다.

 

2) 거버넌스를 넘어 숙의민주주의로

 

거버넌스는 불가피한 과정에 대한 중립적 언술이라기보다는, 세계화에 따른 긴장 관리와 경영 친화적 환경 조성을 위한 신자유주의적 국가에 의한 이데올로기적 담론의 성격을 띠고 있다. 따라서 좋은 거버넌스란 민주적 절차, 제도 및 원칙의 제고뿐만 아니라, 정부 규모 및 기능의 감축, 경제적 통제의 제거, 국영기업의 민영화 등을 포괄하는 경향이 있다(Taylor, 2002).

 

숙의는 참여자들이 토론과 성찰을 통해서 자신들의 판단, 선호, 관점을 변화시켜 나가는 사회적 과정이다. 특히 이러한 선호의 전환이 강제, 위협, 상징 조작, 기만이 아닌 토론과 논변에 기초한 설득과 상호학습을 통해 일어난다는 점이 큰 특징이다. 이러한 점에서 숙의 과정을 통한 의사결정은 투표, 이익집약, 협상, 전문성에 의한 의사결정과는 구분되어야 한다(Dryzek, 2000).

 

자원화시설 배심원제는 그 동안 민주노동당이 상대적으로 무관심했던 환경 쟁점을 진보적 생활정치의 한 축으로 적극적으로 제기함과 동시에 숙의민주주의 기법을 적용함으로써, 지방 수준의 생태민주주의 모델을 실험하는 의미 있는 최초의 시도였다.

대의민주주의의 자유주의적 공공영역으로 해결하지 못한 ‘주변화 집단의 정치 참여에 대한 침묵’이라는 딜레마가 숙의민주주의 모델에서도 여전히 미해결의 숙제로 남겨져 있다는 한계도 지적된다. 비단 자원화 시설 배심원제에만 해당되는 문제점은 아니지만, 심의 패널이 갈등을 빚는 환경 쟁점에 대해 숙의과정을 통한 합리적 판결을 내린다고 하더라도 그 갈등의 배경에 자리 잡고 있는 사회적 불평등의 문제를 원천적으로 해결할 수 없다는 것이다(한상진, 2005c).

 

생태민주주의가 지방정치 차원에서의 총체적 대안이 되기 위해 중요한 것은 노동정치, 연대의 경제 등 진보적 생활정치 모델의 다른 요소와의 실천적 연계라고 할 수 있다. ... 생태민주주의는 갈등으로 비화된 환경 쟁점을 숙의과정으로 해결하는 것에서 더 나아가, 일상적 환경보전 활동에서의 주민 참여 기제의 확보와 이를 통한 마을 만들기, 그리고 소외된 지역의 경제 활성화 전략으로 연결되는 것이 요청된다.

 

4. 진보적 생활정치의 실천 방향

 

첫째, 한국의 대표적 노동자 지역인 울산에서도 노동정치의 진보적 생활정치로의 용해 필
요성이 분명히 확인된다. ... 현재 대표적인 민주노조들조차 지역사회 복지를 불우이웃 돕기 수준의 관행적 활동으로 국한시키는 문제점이 있는데, 현대자동차 노동조합이 울산 북구에 설립예정인 노동자 복지회관은 이와 같은 시혜 차원을 벗어나, 노동빈곤층의 자활사업을 비롯한 사회적 경제활동이나 재생에너지 활용 등의 생태적 지역사업과도 결합되어야 하겠다.

 

둘째, 진보적 생활정치는 비정규직, 실직층을 포함한 노동빈곤층의 정치세력화에 더욱더 노력해야 한다. ... 진보정당의 사회적 경제 전략은 일회성 공공근로 방식의 사회적 일자리보다는, 시민단체의 주도성을 명확히 하는 가운데 지자체와 관련 중소기업의 파트너십으로 운영되는 사회적 기업의 청사진 아래 수립되는 것이 중요하다.

 

셋째, 생태민주주의, 숙의민주주의와 관련하여, 21세기 들어 일상생활을 파고들고 있는 정보통신기술, 생명복제기술 등 과학기술의 민주화를 진보적 생활정치의 전략적 과제로 다룰 필요가 있다.

 

넷째, 생태민주주의와 연대의 경제를 결합시킨 농촌지역의 지지기반 확충 전략을 제안하고자 한다. ... 농산어촌 지역사무장, 지역간사 등의 사회적 일자리나 시민단체의 귀농사업 등과 결합하여, 사회운동 지향 도시민과 실직 노동빈곤층이 이들 인구과소지역으로 이주하여 마을 만들기에 조직적으로 참여한다면 진보적 농촌정치운동의 기지가 개척될 수 있을 것이다.

  

조돈문, 2004, ｢노동계급 정치세력화와 민주노동당의 과제｣, 󰡔산업노동연구󰡕, 제10권 제2호.

조현석, 2005, ｢숙의민주주의와 시민참여: 울산시 북구 음식물자원화시설 건립 사례를 중심으로｣, 한국산업사회학회 비판사회학대회 발표문.

한상진, 2005b, ｢환경 갈등의 해결을 위한 환경 가버넌스 형성과 숙의민주주의의 시도 - 울산 북구 음식물 자원화 시설 입지를 둘러싼 시민 배심원 제도 도입의 사례｣, 한국환경사회학회, 『에코』, 제8호.

Fitzpatrick, T. 2003, After the New Social Democracy, Manchester University Press.
Taylor, A. 2002, "Governance", Blakeley, G. and Bryson, V.(eds.), Contemporary Political Concepts, Pluto Press.

 

 

장원봉 연구위원의 발제는 듣지 못했다. 하지만 토론과정에서 그의 지방자치에 대한 근본적인 문제의식에 대해 고민하게 되었다. 당이 지역차원의 이행에 있어서 걸림돌이 될 수도 있다는 지적이 그렇다. 물론 나의 경우 당 외곽조직으로서 지방자치센터가 지역활동의 중심이 되어야 한다고 생각한다. 이 때 지역위원회는 좀더 광역단위로 합칠 필요가 있다. 다만 지역에서의 책임정치를 어떻게 보장할 것인가가 중요한데, 특히 정당공천을 통해 이를 달성하려고 하는 입장에서는 그 구체적인 메커니즘을 생각할 필요가 있다.

보수정당이 현실적인 힘을 가지고 있다면, 민주노동당은 꿈꿀 수 있는 상상력을 가지고 있다는 장점이 있고, 그래서 지금 필요한 것은 상상의 세계를 현실화할 수 있는 Time Table의 마련이고, 의제개발의 논리와 깊이가 필요하다는 장원봉 연구위원의 지적은 귀담아들을 필요가 있을 듯하다. 상상력을 실현할 수 있는 끈기, 인내가 중요하다는 것에 공감한다.

 

시민배심원제에 대해 열우당도 할 수 있는 것이고, 차별화되지 않는 기획이라는 지적도 생각해왔던 것이다. 최근 법안발의된 갈등관리법에서도 그 내용이 들어있다는 점이 이를 입증한다.  

  

진보적 지방자치의 성과와 과제
- 울산 동구와 북구를 중심으로 -

  

1. 서론
1) 문제제기

2) 연구의 내용 및 방법  

  

2. 울산지역 진보정치의 환경
1) 지역의 일반적 현황 및 특성

2) 역대 지역선거의 경향

3) 지역 진보정치의 주체들 사이의 정치역학관계

 

3. 울산지역 진보정치의 지방자치 평가

   

1) 자치행정 분야

   

동구청 자체의 총평은, “주민참여예산제도 시행과 의회 심의 자료 등의 사전공개, 관급공사 구민 감시관제 운영, 청렴계약제 및 전자입찰제 등을 추진하여 투명한 행정을 구현하였고, 이동민원실(구민과의 만남의 날) 등으로 격의 없는 대화로 주민의 구정 참여 및 열린 행정을 도모하였으며, 민원모니터제의 기능 확대로 생활불편 민원을 신속하고 적극적으로 해결하여 구민중심의 행정서비스를 실천하였음(「동구 구청장 공약사항 추진상황 평가결과」 재인용)”이라고 정리하고 있다. 한편 북구청 자체의 총평은 “업무추진비 내역 공개, 청렴계약제 및 전자입찰제의 지속 추진과 아울러 본격적인 주민참여예산제 도입을 통해 예산 편성과정에 주민과 함께 함으로써 투명행정을 한층 더 강화하고 기존의 행정 불신을 극복하고 우리구의 어려운 재정 여건 등을 과감히 공개함으로써 구민들의 행정에 대한 이해도를 높여 구민들과의 우호적 관계를 설정할 수 있다는 강한 의지로 평가됨(「북구 구청장 공약사항 추진상황 평가결과」 재인용)”이라고 요약하고 있다.

 

자치행정분야의 긍정적인 활동에도 불구하고 몇 가지 중요하게 한계로 지적되어야 하는 내용이 있다.

주민참여예산제에 대한 구체적인 평가가 있어야 하겠지만23) 주민참여의 경로가 이 제도 하나로 제한되고 있다는 인상을 받게 된다.

실제로 지방자치단체의 행정업무와 관련해서 다양한 지방행정 의제들을 다루고 있는 각종 위원회의 운영 상황에서는 다른 지방자치단체와 별 차별성이 존재하지 않는다. 우선 전체 위원회 중에서 관련법령에 의해서 구성해야 할 위원회가 가장 높은 비중을 차지하고 있으며, 여전히 기관운영과 관련한 위원회가 가장 많은 수를 차지하고 있다. 특히 다수 위원회가 심의 위주의 성격으로 운영되고 있어서 실질적으로 이들 위원회들이 지역사회의 의제를 발굴하고 조정하는 역할을 하는 데 한계를 보이고 있다. ... 지방자치를 통해서 노동과 자본이 직접적으로 대립하고 있는 울산지역에서 진보적인 지방자치를 실현하기 위해서는 지역사회의 의사결정구조를 어떻게 노동 친화적이고 주민 참여적인 구조로 전환할 것인가에 대한 고민이 필요하다.

   

2) 교육ㆍ복지 분야

 

동구ㆍ북구 민선2기 기초자치단체의 공약사항을 평가해 보면, 직장 내 탁아소의 설치, 외국인노동자 보건소 무료 진료, 산재전문병원 유치 등의 지역적 특성을 고려한 의제들이 제출되고 있기는 하지만 여전히 시혜적인 복지제공이라는 접근을 벗어나고 있지 못하다. 이는 지방자치단체가 단순히 복지제공의 차원에서 이 문제에 접근할 것이 아니라, 지역 노동자들의 노동력 재생산영역에서의 집합소비 영역의 필요에 대해 지역사회에서 집합적인 대응을 어떻게 조직할 것인가라는 문제로 접근해야 한다. 예를 들면, 보육이라는 집합적 소비영역에 대해서는 지방정부 차원에서 직장보육시설을 보육관련 사회적 기업(social enterprise)으로 육성하는 집합적 대응전략을 모색할 수 있다. 이러한 집합적 대응양식은 지역사회 주민들 스스로 지역사회의 필요를 조직하고 이를 위한 참여와 협력을 실현함으로써, 다양한 사회적 서비스 부문의 복지시장화의 문제를 해결할 수 있는 복지공동체를 건설할 수 있도록 한다.

  

3) 교통ㆍ환경 분야 

  

동구와 북구의 지방자치단체는 공영마을버스의 운영, 공공주차장의 신설 등 자연스럽게 교통과 관련한 주민편의를 해결한 성과를 보이고 있다. 하지만 환경 분야와 관련해서는 별다른 공약사항의 실천 활동을 보여주고 있지 못하다. ... 직접적인 환경오염의 피해자들이 그 문제를 해결할 수 있는 이해당사자로서 참여할 수 있는 경로를 마련하는 것이 중요하다고 보인다. 하지만 지역사회의 환경의제를 다루어야 하는 지방자치단체의 각종 위원회는 여전히 이들의 참여를 보장하고 있지 못하다.

 

4) 노동 분야

 

노동 분야에 있어서 가장 중요한 지역 노동시장에 대한 개입이나 노동력 재생산영역에 대한 지역의제를 발굴하는 노력은 매우 부족하였다고 보인다. 대기업과 중소기업의 수직적 하청구조의 폐해라든지, 대기업 노동자들과 중소기업 노동자들의 차이, 정규직 노동자들과 비정규직 노동자들의 차이 등에 대한 지역수준의 개입전략은 중요하게 모색되어야 하는 과제라고 할 수 있다. 하지만 이러한 과제는 노동상담센터의 운영이나 노동복지관의 건립으로 대체되어 버린 것 같다.

 

5) 지역경제ㆍ산업 분야

 

한국에서 지방자치단체가 지역경제 및 산업분야의 정책을 추진하기에는 행정과 재정의 중앙 집중으로 인한 재원부족과 역량부족 그리고 지역사회 인적자원의 취약 등의 제약요인들이 존재하고 있다. 따라서 지역수준에서 지역경제 및 산업분야의 정책을 논의할 때 중앙정부의 지역균형발전계획이나 기업중심의 기업도시에 대한 관심이 중심을 이루는 것도 사실이다.

지역발전에 관한 지역 가버넌스의 접근은 전통적인 생산중심의 발전전략뿐만 아니라 문화산업, 환경산업, 사회서비스산업, 관광산업 등의 다양한 산업에서의 지역발전을 지역의 구조적 문제와 지역사회의 필요에 의해서 고려할 수 있게 한다.

  

4. 울산지역 진보정치의 발전과제 및 전망

1) 울산지역 진보정치의 과제

  

진보정치가 깨끗한 지방행정과 청렴한 공직자의 이미지를 만들어내기도 하였으며, 주민의 참여민주주의를 실현하기 위한 실천과 비정규직 노동자 상담소 운영, 지방자치단체비정규직노동조합 그리고 공무원노동조합의 인정 등의 혁신적인 노력들은 울산지역 진보정치가 보여준 모범적인 지방자치의 경험이었다고 평가할 만하다. 그러나 민주노동당이 지역에서 사회운동적 과제를 야당의 위치에 서서 지역사회에 의제화하는 활동을 하는 것과 지방정부의 책임자로서 국가권력의 일부분으로 참여하는 것 사이의 간극은 매우 컸다고 할 수 있다.

 

울산지역 진보정치의 지방자치 경험에서 드러난 다양한 양상

하나는 ‘내부정치의 과잉’의 문제인데, 이는 울산지역의 진보정치를 형성하고 있는 정치세력들 간의 과도한 내부정치가 가져오는 문제를 의미한다. 다른 하나는 ‘외부정치의 부재’로 드러나고 있는, 울산지역 진보정치의 빈곤한 지역사회 의제개발과 제한적인 지역사회와의 접촉면의 문제라고 할 수 있다.

  

‘내부정치의 과잉’ = '소통의 부재'

기초자치단체장들은 시당이나 지구당과의 일상적인 정책적 협의나 지원 없이 기존의 행정체계에 의존해서 구정을 운영할 수밖에 없으며, 울산시당과 지구당은 각 정파세력들의 당내 권력 재생산을 위한 각축장으로 그 폐쇄성을 드러내고 있다. 또한 지방의원 및 지역조직들은 각 정파세력들의 정치적 대변 혹은 기반으로 기능하는 것으로 전락하였다.

 

‘외부정치의 부재’라는 문제는 무엇보다도 민주노동당 울산시당을 중심으로 한 울산지역의 진보정치를 구성하고 있는 각 주체들이 보여준 진보적인 지방자치를 위한 지역의제의 빈곤에서 기인한다고 할 수 있다.

  

2) 진보정치와 참여주의

  

본 연구가 진보정치와 연관지어 ‘참여주의’에 부여한 의미는 사회적인 개인을 자기력을 상실한 원자들로 무기력하게 만들어 버리고 있는 자본주의 사회의 구조적 배제의 문제에 대한 비판과 이를 극복할 수 있는 이행의 대안전략으로 그것이 갖는 잠재성이다(장원봉, 2005: 251~256). ‘비판으로서의 참여주의’28)는 개인과 집단들 그리고 지역사회를 주변화시켜서 주체화될 기회를 박탈하고 있는 모든 거시적ㆍ미시적 체제에 대한 개입을 전제로 한다. ‘이행의 대안전략으로서 참여주의’는 자본과 권력을 핵심자원으로 하고 있는 자본주의 시장원리와 국가정치의 논리를 변화시킬 수 있는 사회적 자원의 대안적인 배분을 전제하고 있다. 다양한 사회적 의제들에 관한 이해당사자들의 참여는 상호인정과 호혜적 관계의 형성을 통해서 상업적 경쟁과 사회적 갈등의 관리, 그리고 착취와 억압, 불평등과 하층순환으로부터 기인한 소외의 결과들을 극복하는 사회적 참여계획모델을 창출하게 된다(Albert and Hahnel, 1990; Devine, 1988, 1992; Adaman and Devine, 1996, 1997). 

  

진보정치에 있어서 참여주의가 가지는 의미는 단순한 주민참여예산제와 주민참여적인 지방위원회 등과 같은 행정체계로의 주민참여 뿐만 아니라 보육, 의료, 교육, 환경, 교통 등의 다양한 생활세계의 집합적 소비영역의 구조 안에서 참여주의를 실현하는 문제를 포함한다.

  

3) 진보정치와 노동운동

  

진보정치와 노동운동의 연계를 고려할 때 제기되는 문제는 노동운동이 어떻게 지역사회와의 결속을 진보정치라는 정치형태로 드러낼 것인가 하는 점이다.

현재 울산지역의 상황은 영국의 대의제 지역사회 노동조합주의와 유사한 상황이라고 볼 수 있지만, 노동운동이 민주노동당의 진보정치를 통해서 자신의 영향력과 권한을 확대하기 위해서는 작업장을 넘어서는 지역사회의 노동자계급의 연대와 지역사회와의 교류를 위한 호혜적 지역사회 노동조합주의 또한 필요로 하고 있다. 호혜적 지역사회 노동조합주의는 노동조합의 성장을 강화하는 것뿐만 아니라 인종과 성평등, 실업, 빈곤, 교통, 지역정책, 경제발전, 공공서비스, 사회적 배제, 환경 등의 지역 생활을 개선하는 데 도움이 되는 지역사회 집단들과의 지속적인 관계를 요구한다. 특히 대기업과 중소기업의 격차 및 원하청구조의 문제, 비정규직 노동의 확산 그리고 근로빈곤층의 증가 등의 노동시장 상황은 노동자계급의 연대적 개입의 전략을 필요로 하고 있다. 그러한 개입의 전략으로는 산별노조의 건설을 통한 임금구조, 고용지원, 직업훈련 등의 지역별ㆍ업종별 개입과 질 좋은 일자리 창출을 위한 직업훈련, 고용촉진 프로그램 등의 적극적인 노동시장정책의 개입 등을 들 수 있다.

한편 노동력 재생산영역과 관련해서 지역주민의 삶과도 밀접한 관련을 지닌 교육, 보육, 의료, 주거, 교통, 환경 등의 집합소비 영역에 대해 노동조합의 개입이 요구되고 있다.

 

따라서 노동조합이 진보정치를 통해서 지역사회와 연계된다는 것은 노동자들이 개별 기업의 작업장 안에서 자신들의 배타적인 경제적 이해를 위해서 존재하는 것이 아니라 지역사회의 구성원으로서 지역의 보편적인 이해를 조직하는 주요한 주체로 등장한다는 의미를 가진다.

  

4) 진보정치와 사회적 경제(Social Economy)

 

사회적 경제(Social Economy)의 전략은 시민사회에게 대안적 주체형성의 계기를 제공하며, 진보정치로 하여금 다양한 지역사회 의제에 대한 지역차원의 집합적 대응전략을 실현할 수 있도록 한다. 사회적 경제(Social Economy)의 대안적 개념이 ‘자본과 권력을 핵심자원으로 하는 시장과 국가에 대한 대안적인 자원배분을 목적으로 하며, 시민사회 혹은 지역사회의 이해당사자들이 그들의 다양한 생활세계의 필요들을 충족하기 위해서 실천하는 자발적이고 호혜적인 참여경제(participatory economy) 방식’이라고 규정(장원봉, 2005)할 수 있다는 점에서, 사회적 경제는 진보정치로 하여금 대안적인 사회적 관계성을 형성할 수 있는 계기를 만들고 있다고 할 수 있다. 사회적 경제는 사회적 목적과 사회적 소유 그리고 사회적 자본 등을 구성요소로 하여 국가와 시장에 대한 대안적인 사회적 관계성을 구성하고자 한다.

  

사회적 경제는 지역사회에 기초해서 다양한 지역의 필요에 대응하는 집합적 대응양식으로 지역사회의 이해당사자들간의 호혜적 관계망을 제공함으로써 이에 대응한다.

  

5. 결론

  

울산지역 진보정치가 지방자치를 통해서 몇 가지 대안적인 가능성을 제공하고 있다는 점은 분명하게 평가될 수 있다. 우선 진보정치가 보여준 지방정부의 집권가능성과 지방행정의 운영가능성은 대중들로 하여금 진보정치에 대한 긍정적인 사회적 심리를 창출하는 데 주효하였다고 할 수 있다. 기존 보수정치의 지방자치와 차별적인 진보정치의 내용을 과도하게 요구하지 않는다면 울산지역 민주노동당의 기초자치단체장들은 여느 보수정당의 지방자치단체장보다 훨씬 투명하고 청렴한 구정활동을 보여주었으며, 주민들을 위한 지역의제를 추진하였다고 할 수 있다. 또한 비정규직 노동의 문제나 공무원 노동조합의 문제에서 드러난 바와 같이 보수정치에 대한 진보정치의 대항적인 권력 행사를 보여주기고 하였다. 하지만 ‘내부정치의 과잉’과 ‘외부정치의 부재’로 요약되는 다양한 한계 또한 드러내었다. 이러한 문제를 해결하는 가장 근본적인 방안은 역시 민주노동당을 지역 노동자, 서민대중에게 돌려주는 것이다. 다시 말해서, 민주노동당의 권력이 얼마나 그들에게 되돌려지는가에 따라서, 혹은 민주노동당의 정치가 얼마나 그들에 의해서 행해지는가에 따라서 민주노동당의 진보정치는 구체적인 현실에서 그 의미를 드러내게 될 것이다.

 

김현우ㆍ이상훈ㆍ장원봉, 2006,『지역사회와 노동운동의 개입전략』, 한국노동사회연구소ㆍ프리드리히 에베르트재단.

오삼교, 2004, ｢브라질 노동자당(PT)의 지방정부 집권 경험: 지향과 딜레마를 중심으로｣,민주노동당(http://demos.skhu.ac.kr/schlar/doc_files/ch_71223.hwp ). 

장원봉, 2005, ｢사회적 경제의 대안적 개념구성에 관한 연구: 유럽과 한국의 사례를 중심으로｣, 한국학중앙연구원 한국학대학원 사회학과 박사논문.

Adaman, Fikret ㆍPat Devine, 1997, “On the Economic Theory of Socialism,” New Left Review No.221.
                                        , 1996, “The Economic Calculation Debate; Lessons for Socialists,” Cambridge Journal of Economics 20(4). 

Devine, Pat, 1992, "Market Socialism or Participatory Planning?," Review of Radical Political Economics.

Jamie PeckㆍKevin Ward, 2002, City of Revolution: Restruction Manchester, Manchester University Press.
John Sheldrake, 1989, Municipal Socialism, Avebury.
Thomas R. Cusack, 2003, Nation Challenger at the Local Level: Citizen, Elites and Institutions in Reunified Germany, Ashgate.
Will, Jane & Simms, Melanie, 2004, "Building Reciprocal Community Unionism in the UK", Capital & Class, issue no. 82.

   

김태근 사무국장의 발제는 가장 흥미있는 것이었다. 당원은 아니었지만, 울산에서 지방자치와 관련한 활동을 하면서 민주노동당이 했던 진보적 지방자치에 대해 누구보다 잘 알고 있었기 때문이다.

 

그가 결론 부분에 쓴 내용은 귀담아둘 필요가 있다. "지역의 제2당이라는 행세식의 태도를 접고, 실사구시의 자세로 반성에 기초해 새롭게 출발해야 한다. 당론 결정의 불분명함, 공직자들의 당 중심성 훼손 등의 문제부터 해결의 노력을 시도하자. 그리고 시당 중심체계를 명확히 하고, 이를 기반으로 정책역량의 결집을 위해 노력해야 할 것이다. 아울러 재원마련을 위한 다양한 가능성(당원 가입의 가능성이 충분한 대기업 노동자들과 사회적 공헌에 책임이 있는 대기업 노동조합 등)을 충분히 활용하여 독자적인 지방자치연구소의 설립을 시도해 보는 것도 좋은 방법이라 생각된다. 경우에 따라서는 중앙당과 연계하여 지방자치연구소를 설립하는 방안도 고려해 볼 수 있을 것이다."

그는 어느 교수가 했다는 "지방자치를 발전시키기 위해서는 지방자치법을 없애야 한다"는 말을 소개했다. 그 만큼 발칙한 상상이 필요하다는 얘기이리라.

토론시간에 그에게 세 가지 정도를 질문했다. 우선 민주노동당의 지방정치에 대한 고민이 늦었다고 했는데, 그렇지 않다는 것이었다. 사실 2002년 지방선거 전부터 준비는 하고 있었던 것이다. 문제는 축적이 되지 않았고, 경험으로만 남는다는 것이었다.

 

단체장의 재량행위와 관련한 질문을 했을 때 그가 미리 준비하여 당론을 확정하고, 예측가능성을 제고하며, 기준을 만들어야 한다는 그의 답변을 했는데 이에 공감한다. 이는 글 중에서도 나오는 내용이다.

 

총액인건비제와 관련해서는 의견차이가 있었는데, 그는 교원평가제와 같은 문제로 파악하면서 단체장의 조직, 인사재량 확대와 관련하여 긍정적으로 볼 수 있는 부분이 있음을 언급했다. 이에 대해서는 서울시의원을 하고 있는 심재옥 최고위원이 나를 대신하여 잘 보완하였다. 총액인건비제가 공무원 구조조정의 수단으로 악용되지 않도록 그 전제조건을 마련하고, 제도적 보완을 해야 하며, 사회적 합의구조를 마련할 필요가 있다는 것이다.  

  

지방자치와 진보정치
- 울산 민주노동당의 경험을 중심으로

 

들어가며

 

선거를 통한 외연적 성장이라는 성과에도 불구하고, 울산지역 민주노동당의 지방자치를 중심으로 한 지역정치에 대한 내ㆍ외의 판단은 그리 우호적이지 않은 현실에 직면해 있다. 공직자들은 당의 중심성을 지키고 있지 못하고, 당은 공직에 대한 지원시스템과 지역정책에 대해 제대로 된 대응을 하지 못한다는 평가를 받고 있다(2006년 위원회 보고서, 민주노동당 울산광역시당, 2005년). 지역에서의 민주노동당에 대한 평가는 한마디로 요약한다면 ‘무엇인가를 하려고 하나, 그것이 무엇인지 모르겠다’로 정리할 수 있다.

  

1. 한국 지방자치의 현실

 

2. 지방자치의 진전을 위한 시도

  

1) 지역시민운동의 성장

2) 지역시민운동의 활동 

3) 제도개혁을 위한 노력과 한계

‘지역민에 의한, 지역민을 위한, 지역민의 자치’를 실현하고자 하는 지역시민사회진영의 활동은 제도개혁을 위한 노력으로도 표출된다. ... 이런 노력은 이후 지방살리기 특별3법(지방분권특별법, 국가균형발전특별법, 신행정수도건설특별조치법)의 제정이라는 성과를 보이기도 하나, 지방분권운동에 대한 시민단체와 학계의 시각차를 보이기도 한다. 초기에는 분권과 자치 중 어디에 치중할 것인지에 대해 논란이 진행되기도 하였고, 이후에는 3대 입법쟁취운동이 상층의 교섭중심의 청원운동(시도지사협의회, 시장군수구청장협의회, 시도의회의장협의회, 시군자치구의회의장협의회 등과의 협력을 통한 문제 해결)이라는 비판도 제기되었다.

당초 시민사회의 문제의식이었던 주민들의 직접 참여를 위한 제도의 보장(주민투표, 주민소송, 주민소환 등)의 문제는 특별법에 간단하게 언급되거나 아예 논의에서 배제되기도 하였다.

   

3. 민주노동당과 지방자치

 

1) 강령을 통해 본 민주노동당의 지방자치에 관한 생각

2) 민주노동당이 그리고 있는 지방자치(정치)

 

3) 지방선거와 민주노동당

 

2002년 지방선거를 앞두고 발표된 민주노동당의 지방선거 공약의 전문에서 당은 ‘평등과 참여의 자치’를 실현하겠다며, 그 세부적인 공약을 밝힌 바 있다. ... 그러나 후보들조차 이 공약을 확실히 이해하지 못한 상황에서 지역의 특성을 살려 적당히 가감하여 공약을 내놓았고, 이후 공약에 대한 구체적인 준비와 내용 마련은 당선된 후보에게 개인적인 취사선택의 문제로 돌려졌을 뿐 현실화를 위한 노력은 중앙당이나 지구당 어디에서도 진행되지 않았다(민주노동당 울산시당, 2005a: 53). 지역에서 가장 중요한 문제중 하나인 대중교통의 공영화에 대한 공약(2002년 민주노동당 지방선거 공약)의 경우 각 지역별로 문제가 되고 있고, 이의 해결책 제시는 민주노동당의 지방선거와 관련한 핵심적 공약사항이 될 수 있으나 여전히 그림만 제시된 채, 구체적 실현의 문제는 지구당의 책임으로 넘어와 있는 상황이다.

  

지방자치나 구체적인 지역의제에 대한 진보적인 대안 마련의 문제는 중앙정치를 무대로 활동하는 단위에서는 구체적인 내용의 마련이 쉽지 않다는 것이다(참여연대나 경실련의 지방자치위원회가 유명무실해짐). 현재 지방자치와 관련해서 우리에게 필요한 것은 구체적인 현실에 기초한 정책과 이의 실현을 위한 방도라고 한다면, 당 차원에서는 진보정치연구소의 한 연구 분야로서의 지방자치로 접근할 것이 아니라 진보정치연구소에 버금가는 형태의 지방자치연구소의 설립이 필요하다.

책임정치의 실현이 단순히 공정한 당내 경선을 통한 공직후보자의 선출이 전부가 아니고 지역에 대한 구체적인 정책과 이의 실현을 위한 정당의 노력이라고 본다면 책임정치의 실현을 위한 민주노동당의 모습은 실질적인 지방자치연구소의 개소와 이를 통한 지역의제의 발굴 등의 노력으로 연결되어야 할 것이다.

 

4) 민주노동당과 공직자

 

그간 울산지역에서 발생한 공직진출자들의 문제(98년 민주노총 후보로 당선된 시의원이 2002년에는 한나라당 구청장 후보로 출마, 2002년 민주노동당 후보로 당선된 동구의 기초의원이 당을 탈퇴한 일, 그리고 최근 무소속 출마를 위해 당을 탈당한 98년도 시의원 등)는 후보에 대한 충분한 검증의 부재도 문제이긴 하지만 민주노동당의 공직후보에 대한 개념규정의 문제도 포함하고 있는 것으로 보인다. 이와 관련해서 는 일본의 가나가와네트운동(NET)에서 제시하고 있는 ‘나가고 싶은 사람이 아닌, 내보내고 싶은 사람’을 선출하는 대리인운동(가나가와네트워크, 2002)을 참고하는 것도 좋은 방법으로 보인다. 더 많은 후보의 출마와 당선을 위해 검증되지 않은 후보를 내보냈던 것에 대한 반성과, 실력 있고 능력은 있으나 정파의 구조나 힘을 얻을 수 없어, 또는 대중적인 인지도에 밀려 출마가 어려운 사람의 문제 등을 해결하기 위한 시도 또한 이제는 제도적 보완을 통해 해결의 실마리를 찾아야 할 것으로 보인다. 철저한 후보에 대한 검증과 당 중심성에 대한 판단의 잦대가 존재하지 않는 한 공직진출자에 대한 당의 통제는 불가능한 일이 될 것이다.

 

4. 민주노동당 울산시당의 지역정치에 대한 비판적인 검토
1) 2002년 이전의 활동

 

울산에서의 민주노동당 건설의 과정은 다른 지역의 민주노동당이 그러했듯이 정파연합의 성격으로 구성되었다. 이후 진행된 99년 동구청장 보궐선거 과정과 2000년 4월 총선과정에서는 정파간의 대립으로 인한 내홍을 겪게 되고 결국 2000년 북구 국회의원 선거에서는 패배의 쓴 잔을 맛보기도 한다. 이후 유난히 울산시당에서는 통일과 단결이라는 구호가 자주 등장하고, 이런 과정은 당내에 분명히 존재하는 현안에 대한 입장의 차이나 노선의 차이를 적당히(?) 넘어가는 모습으로 나타나기도 한다. 공직자들에 대한 비판의 목소리도, 시당 운영의 편협함에 대한 지적도 묻혀 버린다.

 

2) 2002년 이후
① 2002년 지방선거

2002년 선거 당시 공약으로 제시하였던 내용 중 판공비의 공개와 주민참여예산제의 시행14) 등의 문제만이 단체장들의 개인적인 의지에 의해 실현15)되고 있을 뿐 시당 차원에서 지속적으로 관심을 가지고 대응해야 할 대중교통문제나 시립의료원과 산재전문병원의 설립 문제 등에 대한 후속 작업은 찾아보기 힘들다.

울산지역의 1인당 GRDP16)는 2004년 기준으로 3만달러를 상회하고 있다, 대구의 3배에 이르는 수치다. 그렇다면 울산지역의 사회복지예산관련 정책은 사회적 약자를 넘어서 보편적 시민들의 복지수준을 2만 달러 수준에 맞게 만들겠다는 것으로 발표할 수 있지 않을까 한다.

  

2002년 선거를 평가하는 과정에서 놓쳐서는 안 될 내용은 이전 집권에 대한 구체적인 평가와 이에 기반한 진보정치의 집권 청사진의 제시가 이루어지지 않았다는 점이다. 이전 동ㆍ북구청장의 경우 집권기간의 자신의 활동에 대한 평가와 차기 집행권자에 대한 인수인계 과정이 충실하지 못했다는 것이다. 인수인계의 경우 조승수 구청장은 당내 경선으로 인한 불편함과 이영순 구청장의 경우 이갑용 구청장과의 불편한 관계(정파적 갈등, 이후 소방도로를 둘러싼 논란 등)로 인해 어려움이 있었던 것으로 보인다. 그러나 정작 중요한 자신의 구정경험에 대한 반성과 평가가 제대로 정리되지 못한 채 마무리 된 것은 진보정당의 소중한 경험의 유실이라는 측면에서 아쉬움이 남는 대목이다.

  

② 당과 공직자와의 관계

의원들이나 공직자는 당이 실력도 없으면서 ‘오라 가라 지시하려고 한다’고 불평하고, 당에서는 ‘공직자들이 당보다는 이후의 선거를 겨냥한 개인차원의 지역활동에 치중하고 있다’고 비판한다. 당차원에서 운영된 지방자치위원회는 여전히 계모임의 성격을 탈피하지 못했고, 이후 2004년 들어 지방자치위원회는 의지가 있는 공직자와 관심있는 당원들의 모임으로 재편된다. 

공직자 중 단체장들의 경우 본인의 말 한마디나 정책 하나가 민주노동당의 노선이나 정책으로 평가받을 위치에 있는데도 당과의 충실한 협의는 가능하지 않았다. 결국 당은 문제가 발생하면 사후에 이에 개입할 수 밖에 없는 처지가 돼버렸다. 

 

이갑용 동구청장과 이상범 북구청장의 경우 주요한 현안에 대해 서로 다른 판단을 통해 문제에 접근했던 적이 있고, 당은 이러한 문제에 대해 의미 있는 조정을 성공시키지 못했다. 공무원노조의 징계를 둘러싼 판단, 공무원들의 출근 시간과 관련한 사례 모두 당의 입장에서 공직자의 재량 행위의 범위를 어디까지 인정할 것인가의 문제와 관련되며 출근시간 문제의 경우 공무원에 대한 민주노동당의 입장과 태도의 문제로 매우 중요한 것이라 판단되어 기술하였으니 이에 대한 당의 공론화와 입장정리가 필요할 것으로 보인다.

 

③ 현안에 대한 공론화와 당론의 결정과 집행과정

‘음식물자원화시설’문제와 관련한 논쟁은 2002년부터 당내에서 발생했고, 당론 결정을 위한 과정이 시도되기도 하였으나, 구청장과 비대위 위원장이 모두 민주노동당의 당원인 조건에서 당론 결정보다는 대화로 해결할 수 있다는 당사자들의 요구에 의해 당론 결정은 유보되었다. 당내의 논란의 핵심은 ‘친환경 시설의 설치를 위한 소신행정’이라는 판단과 ‘지역민들의 정서를 외면한 밀어붙이기 행정’이라는 판단 사이의 갈등이었다.

   

음식물 자원화시설과 관련한 평가의 지점은 결국은 당의 발목을 잡게 된 중요한 현안문제에 대해 당론 결정이 미루어진 점과, 조승수 전 구청장의 정치적 소신의 변경에 대한 평가, 단체장과 의회를 장악하고 있는 민주노동당의 주민민원 해결 능력의 문제, 그리고 일반적인 주민 정서와는 반대로 나타나고 있는 당원들의 평가의 문제, 과정상의 문제는 발견되지만 우리사회의 갈등해결의 대표적인 모델로 평가받고 있는 배심원제의 도입과 운영에 대한 평가까지 다양하다. 이 문제에 대한 종합적인 평가 없이 단편적인 평가로 끝을 낸다면 민주노동당은 다가오는 5ㆍ31 지방선거에서 이 문제로 인해 또다시 곤욕을 치를 수 있다.

당론 결정의 불분명함의 문제는 이 문제 외에도 공무원노조에 대한 양구청장의 태도에 대한 결정의 문제(재량권의 범위에 대한 해석 포함), 자치단체 비정규직문제에 대한 양구청의 단체협약 체결과정에 대한 개입의 문제 등 다양하게 나타난다. 모든 문제에 대해 당론을 결정할 수는 없는 일이나 민주노동당의 정신과 관련된 문제나 주요 현안에 대한 당론 결정의 불명확함은 당의 권위의 실추와 당의 지지율 저하로 나타날 수 있음을 명심해야 할 것이다. 

  

3) 변화를 위한 노력

 

2006년 위원회에 참석한 당내인사 12인과 당외 인사 5인(시민단체 핵심활동가 4인과 공무원노조 1인)의 당에 대한 진단은 한결 같았다. 그 진단을 열거하면 다음과 같다. - 당이 지역과 관련한 의제 발굴에 실패하고 있다. - 당의 선거활동은 존재하지만 정치활동은 부재했다. - 공직자들의 당중심성이 떨어진다. - 공직자 지원시스템이 부족하다. - 당과 당원간의 소통이 차단되어 있다. - 시당으로의 집중이 필요하다. - 지방자치에 대한 상이 부족하다 등이다.

 

이의 해결을 위한 방도로 첫째 정책역량 강화를 위해 울산시의 주요현안에 대한 구체적인 분석과 대응방안을 마련하고, 상근인력의 재배치(시당 5인, 5개 지역위원회 18인)를 통해 정책별 담당자를 배치한다. 두 번째 공직자들의 당 중심성 회복을 위해서 우선 의정지원단을 설치 운영하고, 훌륭한 공직후보를 발굴하는 사업과 함께 후보검증위원회의 설치 등을 통해 공직후보에 대한 사전 검증절차를 구체화한다. 세 번째 당원들과의 일상소통 강화를 위해 당원들의 욕구조사와 다양한 취미모임의 결성, 그리고 홍보와 사이버 활동의 강화를 시도한다. 마지막으로 당원들의 일상적인 정치활동의 강화를 위해 중앙의제에 대한 동원전략을 넘어서 생활 속에 실천 가능한 사업을 제시하고 이의 실현을 위해 노력한다. 이상의 진단과 대안에 대한 보고서를 작성하고 지역위원회의 토론을 거쳐 2005년 3월 정기대의원대회에 보고서(안)를 제출하고 승인을 받았다.

 

마무리하며

  

전반적으로 의미있는 토론회였다. 거기에 많은 당원들이 오긴 했지만, 좀더 많은 사람들이 알게 되었으면 하는 아쉬움이 든다.

울산에서는 이와 관련한 토론회를 지방선거 이후에 한다고 한다. 현재 울산시장 후보 경선으로 인해 정신이 없고, 지역에서 악용될 수 있기 때문이라나. 확실히 울산에서 단체장과 당의 의사소통에 많은 문제가 있었고, 책임정치 구현 차원에서 비판을 받을 꺼리가 있음에 틀림 없는 듯하다. 현재로서는 동구는 단체장에 당선되지 못할 것이 확실하고, 북구도 위험한 상황이라고 하니까 말이다.

 

뒷풀이 중에 현대자동차노조가 지역사회참여 차원에서 10억원을 매년 내놓고 있으나, 반응이 별로 좋지 않다는 말에 대해 10억을 정말 지방자치연구소를 만드는데 사용하는 것도 좋겠다는 말이 나왔다. 그리고 노동자의 힘(현장파) 계열의 민투위 출신 의원이 현재의 지방의원들 중에서 가장 민주노동당스럽게 활동한다는 에피소드로 재미있었고... 물론 이는 원래 당적을 가지고 있던 다른 의원들은 그렇지 못하다는 점을 반증하는 것이리라.