“값싼 전기요금이 보조금 역할” 주장…전문가들 “정부, 미국의 무리한 조치에 강경 대응해야” 주문
윤석열 대통령과 조 바이든 미국 대통령이 지난 4월 26일(현지시간) 워싱턴DC 백악관에서 소인수 정상회담을 하고 있다. (공동취재) 2023.04.27. ⓒ뉴시스
미국이 한국산 철강에 관세를 때렸다. 한국 전기요금이 지나치게 저렴해, 철강 산업에 대한 보조금 역할을 한다는 게 근거다. 자국우선주의에 입각한 무리한 해석이라는 비판이 나온다. 산업계는 예삿일로 치부할 사안이 아니라는 분위기다. 전기요금이 관세 부과 근거라고 인정해버리면, 다른 산업으로 후폭풍이 번질 우려가 있다. 정부의 강경 대응을 주문하는 목소리가 나오지만, 미국에 종속적인 외교 기조를 고수하고 있어 기대를 걸기 어려운 상황이다.
16일 산업통상자원부와 업계에 따르면, 미국 상무부는 지난달 현대제철과 동국제강의 후판에 각각 1.08%의 상계관세를 부과하기로 했다.
후판은 두께 6mm 이상의 두꺼운 강판을 이른다. 선박을 만드는 조선용, 가스탱크와 원유 저장용기 제작에 쓰는 압력용기용, 교량과 건축에 들어가는 용접구조용 등이 있다.
당장 타격이 크지는 않을 것으로 보인다. 현대제철이 미국에 수출하는 후판 물량은 연간 4만톤 수준으로, 전체 후판 생산량 200만톤의 2%에 불과하다.
현대제철 관계자는 “후판은 국내 조선사 쪽으로 공급하는 물량이 많아 수출량으로 볼 때 크지는 않다”고 전했다. 동국제강 관계자도 “미국 수출 물량이 1만톤 내외인데, 연간 생산량이 700만톤이니 영향은 미미할 것으로 본다”고 말했다.
전기요금 빌미로 한국산 철강 견제하는 미국
관세 부과 근거가 한국의 전기요금이라는 점에서 간과할 사안이 아니다. 미국은 적정가 미만의 전기요금이 사실상 보조금 역할을 하면서 한국산 철강 원가를 낮춰 미국 철강 기업 경쟁력이 떨어진다는 입장이다. 전기요금의 적정성은 조사 대상국의 시장가격, 세계 시장가격, 조사 대상국의 가격정책 등 3가지 기준에 따라 판단한다. 한국은 한국전력이 시장을 독점하고 다른 국가에서 전력을 끌어 쓰지 않아, 가격정책을 기반으로 분석이 이뤄졌다. 이번 조사 대상은 2021년의 전기요금이었다. 미국 상무부는 연례 재심을 통해 매년 상계관세 부과 여부와 관세율을 다시 판단한다.
조사 쟁점은 한국 전기요금 책정이 원가 회수 등 시장원리에 부합하는지 여부였다. 문제를 제기한 미국 철강 기업 뉴코와 스웨덴의 SSAB는 한국 전기요금을 한국전력과 발전자회사가 아닌 정부가 책정하며, 연료비 등 각종 원가가 요금에 반영되지 않는다고 주장했다.
정부는 한국전력의 연료비를 연계해 전기요금이 책정되는 것으로, 임의로 정하는 게 아니라고 반박했다. 고유가를 반영해 연료비조정요금을 최대한도로 인상했으며, 향후에도 한국전력 적자 상쇄를 위해 2026년까지 전기요금을 지속적으로 올릴 계획이라고 설명했다. 유가가 급등할 때는 즉각적으로 전기요금에 반영하기는 어려우나, 이는 단기적인 현상이라는 것이다. 또한, 코로나19 팬데믹 이후 세계 경기 회복세와 러시아-우크라이나 전쟁이 겹치면서 발생한 수급 불균형으로 한국전력뿐 아니라 각국 전력 회사가 손실을 봤다는 점도 강조했다.
미국 상무부는 한국 전기요금이 원가를 충당하지 않아, 시장원칙에 위배된다고 결론 내렸다. 2021년 한국전력의 공시자료를 검토한 결과 원가를 완전히 회수했다는 정보는 없었다는 점을 근거로 들었다. 또한, 2022년 이뤄진 전기요금 인상 등 조치는 이번 조사 대상이 아니며, 향후 행정 검토에서 평가될 것이라고 했다.
미국 철강 업계가 전기요금을 문제 삼아, 한국을 비롯한 다른 국가에서 들여오는 철강에 관세를 부과해야 한다며 미국 상무부에 요구하는 움직임은 2010년대부터 두드러지기 시작했다. 미국이 중국산 철강에 고율의 보복 관세를 매기면서, 한국이 대미 철강 수출 주요국으로 자리 잡았다. 미국 상무부의 철강 모니터링 시스템(SIMA)에 따르면, 지난해 한국은 미국에 255만 5천만톤을 수출해 점유율 9.1%를 차지했다. 1위는 캐나다(622만 5천만톤, 22.2%), 2위는 멕시코(418만 3천톤, 17.2%)다.
미국 내 보호무역주의 기조가 강해지면서 한국 전기요금이 보조금이라는 주장이 수용되는 사례가 늘고 있다. 2016년 포스코의 열연 제품에 대해 70%에 육박하는 관세를 부과했다. 세아제강의 냉연 강판도 관세 부과 대상에 올랐다. 이후 해당 건에 대해 미국 국제무역법원(CIT)이 한국 전기요금은 보조금이 아니라고 판결했으나, 끝이 아니었다. 2017년 유정용 강관에 관세 폭탄이 떨어졌다. 넥스틸에 24.92%가 부과됐고, 세아제강(2.76%)과 현대제철 등 기타 기업(13.84%)도 목록에 올랐다. 동일 사건에 대한 이전 조사에서는 관세율이 3.8~8.04%였던 것에서 대폭 상향됐다.
한국 전기요금에 대한 미국 판단은 다소 자의적인 측면이 있다고 평가된다. 다수 판정 사이에 일관성이 뚜렷하지 않다. 이번 후판 상계관세 건만 봐도, 지난 2월 발표된 연례 재심 예비 판정이 최종 판정에서 뒤집혔다. 예비 판정에서 미국 상무부는 한국 전기가 적정가 미만으로 공급됐다는 사실을 확인할 수 없다고 판단했다. 최종 판정 조사 과정에서 정부는 예비 판정을 뒤집을 새로운 사실이 없다는 점을 강조하기도 했다. 2020년 한국산 도금 강판에 대한 상계관세 판정에서도 한국 전기요금이 보조금에 해당하지 않는다고 판단한 바 있다.
미국의 관세 부과가 점차 범위를 넓혀갈 것이라는 우려도 나온다. 한국의 대미 수출품 가운데 전기요금으로부터 자유로운 품목은 없다. 자동차 생산도 대규모 전력을 필요로 한다. 철강만 해도 이번 후판에 앞서 열연, 냉연, 강관 등 여러 품목에 걸쳐 전기요금 이슈가 불거졌다. 전기요금이 보조금이라고 인정해버리면 대미 수출 산업 곳곳에 무역 장벽이 세워질 수 있다. 과거 냉장고에 대해서도 한국 전기요금의 적정성이 조사 대상에 오른 바 있다.
한 대기업 관계자는 “후판에 대한 상계관세만 놓고 영향이 크지 않다고 단정할 순 없다”면서 “이번 결정을 받아들이면 지속적으로 다른 산업에도 영향을 미칠 수 있어, 이런 부분에 대한 리스크를 완화하는 게 중요하다”고 짚었다. 철강 업계는 CIT에 제소하는 방안을 검토 중이며, 정부는 기업 피해를 최소화하기 위한 방안을 모색하겠다는 방침이다.
송 변호사도 “철강뿐 아니라 미국으로 수출되는 다양한 품목의 공정에 동일한 전기요금 체계가 적용되기 때문에, 전기요금이 보조금이라는 건 모든 수출 품목이 관세 부과 대상이라는 주장이 된다”면서 “한국으로서는 도저히 수용할 수 없는 주장으로, 설득하고 이해를 구하는 차원이 아니라 단호하게 대응해야 한다”고 강조했다. 그는 정부가 세계무역기구(WTO)에 제소할 것을 촉구했다.
정부 차원에서는 WTO 제소보다 외교적인 협상을 통해 해결하는 게 현실적이라는 의견도 있다. WTO 상소기구는 미국이 위원 임명을 저지하면서 2019년부터 심리에 필요한 정족수 3명을 채우지 못해 상소심 개시가 불가능한 상황이다. 상소기구 판결이 나오기 전까지 앞선 재판부의 판결은 효력을 갖기 어렵다.
이 원장은 “WTO가 유명무실해진 상황이라, 향후 진행될 쌍무협상을 통해 풀어야 할 것으로 보인다”면서 “한국은 그간 수차례 협상을 경험했고, 통상교섭본부도 출범해 역량이 강화됐다”고 말했다.
WTO 제소로 정부 입장을 명확히 전달하는 쪽이든, 협상을 모색하는 쪽이든 전망은 밝지 않다. 윤석열 정부가 종속적인 대미 외교 기조를 고수하고 있어서다. 자국우선주의에 기반한 미국의 각종 정책과 행정조치가 한국에 위험 요인으로 작용하는 가운데, 정부가 실리를 챙기지 못하고 있다는 비판이 제기된다.
송 변호사는 “정부가 국제 통상과 국제 관계에서 의미 있는 역할 행위자가 되지 못하고 미국 판단에 따르거나, 배려를 호소하는 방식으로 접근하는 것이 지금과 같은 상황을 만들었다”고 지적했다. 자국 이익을 지키기 위한 수단으로써 WTO 제소와 같은 조치를 취할 것이라고 기대하기 어려운 게 현실이다.
미국을 상대로 협상력을 발휘할 수 있을 것으로 보이지도 않는다. 이 원장은 “표면적으로는 정부가 외교적인 측면에서 미국과 가까운 것으로 보이지만, 최근 들어 대미 통상 문제가 계속 불거지고 있다”고 말했다. 그러면서 “시장을 확보한 미국이 협상력에서 우위를 점하는 구조도 현실적인 어려움”이라고 했다.
미국 관세가 경고한 대기업 특혜는 과제
미국의 이번 결정을 계기로, 산업용 전기요금 인상 필요성을 촉구하는 목소리가 높아지고 있다. 한국의 산업용 전기요금은 세계 주요국 가운데 최저 수준이다. 경제협력개발기구(OECD) 산하 국제에너지기구(IEA) 통계에 따르면, 올해 8월 기준 한국의 산업용 전기요금은 MWh당 95.3달러다. OECD 평균 144.7달러를 크게 밑돈다. OECD 38개국 가운데 집계가 안 된 2개국을 제외하고 4번째로 저렴하다.
한국전력 부실화가 심각해지고 있다. 감사원은 지난 10일 ‘공공기관 재무건전성 및 경영관리 실태’ 감사 결과에서 지난해 한국전력 적자가 32조 7천억원에 이른다고 짚으면서, 원가 변동 요인을 적기에 반영해야 한다고 지적했다.
정부로서는 무작정 전기요금을 올리기 어려운 입장이다. 서민 부담이 가중돼 소비 심리가 위축되고, 물가 상승을 자극할 우려가 있다. 정교한 접근이 필요하다. 가정용, 산업용, 일반용 전기요금을 일괄 인상하지 않고, 통상 문제가 불거진 산업용 전기요금을 인상하는 방안이 제시된다. 전체 전력 사용량에서 산업용이 차지하는 비중은 50% 이상에 달한다.
산업용은 주택용보다 낮게 책정돼 있다. kWh당 판매단가가 산업용은 118.66원, 주택용은 121.32원이다. 값싼 산업용 전기요금 혜택은 주로 대기업이 취한다. 기업별 전력 사용량을 보면, 삼성전자·SK하이닉스 등 반도체 기업, 현대제철·동국제강·포스코 등 철강 기업, 현대자동차 등 완성차 기업이 상위권이 위치해 있다. 일반 가정이 제조 대기업보다 더 비싼 요금을 부담하는 점은 통상 문제뿐 아니라, 재벌 특혜와 형평성 등 사회적 문제도 안고 있다.
이 원장은 “산업용 전기는 과거 산업화 시대에 산업 육성을 위해 설계된 것이었는데, 대기업으로 성장한 지금까지도 계속 보조를 해주는 상황”이라면서 “국내에서도 산업용 전기요금을 올려야 한다는 얘기가 나오고 일부 상향되긴 했지만, 외국에서 보기에는 여전히 낮은 수준”이라고 말했다.
미국의 이번 결정을 계기로 문제가 불거진 대기업 특혜 사안이 또 있다. 후판 상계관세율 1.08%를 항목별로 보면, 전기요금이 0.51%로 가장 크고, 이어 탄소배출권거래제(K-ETS) 0.32%가 두 번째다. 탄소배출권거래제는 정부가 온실가스를 배출하는 기업을 대상으로 배출권을 할당해, 할당 범위 내에서 배출할 수 있도록 하는 제도다. 여분 또는 부족분의 배출권은 기업 간 거래가 가능하다. 온실가스 배출량 연평균 총량이 12만 5천톤 이상 기업과 2만 5천톤 이상 사업장을 보유한 기업을 대상으로 한다.
문제는 정부가 배출권을 공짜로 나눠준다는 점이다. 현재 무상할당 비중은 90%에 달한다. 탄소배출권거래제는 온실가스 배출에 대한 비용 부담을 부과해 친환경 전환을 유인하자는 취지인데, 오히려 기업은 무상으로 받은 배출권을 팔아 돈을 버는 형국이다. 게다가 철강 산업은 배출권이 전면 무상할당 된다. 무역집약도가 높아 산업적으로 보호해야 한다는 주장이 반영됐다.
미국 상무부는 철강 산업에 대한 전면 무상할당이 상계관세 적용 대상이 되는 보조금이라고 판단했다. 현대제철은 탄소배출권거래제 자체는 기업에 부담으로 작용해, 무상할당은 보조금이 아니라는 논리를 폈다. 미국 상무부는 기업이 보조금을 받기 위해 비용을 지불했거나 보조금 상쇄를 위한 관세가 부과되는 경우를 제외하고는, 보조금 관련 프로그램 시행에 따른 부담은 고려하지 않는다고 못 박았다. 결과적으로 정부 정책이 철강 업계에 재정적 기여했다는 점을 부인할 수는 없다는 얘기다.
현대제철은 전면 무상할당을 통해 정부가 실제 이익을 포기한 건 아니라고도 주장했다. 미국 상무부는 배출권이 시장에서 가격이 설정돼 거래되고 있다며 현대제철 주장을 기각했다.
탄소배출에 대한 각국 규제가 강화하고 있어, 한국도 무상할당 비중을 낮춰야 할 필요성이 커지고 있다. 유럽연합(EU)도 탄소배출 규제가 느슨한 국가에 대해 관세를 물리기 위한 제도를 추진하고 있다. 지난 10월 시행된 탄소국경조정제도(CBAM)에 따라 철강, 시멘트, 비료 등 품목을 수출하는 기업은 EU 당국에 탄소배출량 자료를 보고해야 한다. 오는 2026년부터는 실제 탄소배출에 대한 관세를 물린다. 한국에서 지불한 탄소배출 비용은 차감된다. 정부가 지금과 같이 탄소배출 비용을 물리지 않으면, 그만큼 관세가 더 붙게 된다. 제조 대기업 보호라는 헤묵은 구호가 세계 시장에서 발목을 잡는 형국이 될 수 있다.
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