[전강수의 경세제민] 토지공개념 구현 위해 필요한 '기본소득 연계형 국토보유세'
25.12.01 06:43ㅣ최종 업데이트 25.12.01 06:43
▲조국 조국혁신당 신임 당대표가 지난 11월 23일 청주 오스코에서 열린 전당대회에서 수락연설을 하고 있다.남소연
조국 조국혁신당 대표는 지난 11월 23일 당 대표 수락 연설에서 "지금 부동산 시장은 다주택자의 이기심, 투기꾼의 탐욕, 정당과 국회의원의 선거 득표 전략, 민간 기업의 이해득실이 얽힌 복마전"이라며, 토지공개념과 보유세 강화의 필요성을 역설했다. 27일에는 해방 후 농지개혁의 신호탄을 쏘아 올렸던 죽산 조봉암 선생 묘역을 참배한 자리에서 "죽산은 이승만 정부에서 친일 지주 세력의 완강한 반대를 뚫고 농지개혁을 단행했다"라고 강조하며, 조국혁신당은 토지개혁을 토지공개념으로 이어받겠다고 결의를 다졌다.
윤석열 정권에서 종합부동산세(아래 종부세)가 무력화되고 거대 양당이 표심을 의식해 사실상 감세 경쟁을 벌이는 상황에서 야당 대표가 정치적 위험이 따를 수도 있는 주제를 정면으로 꺼내 든 것은 실로 용감한 행보다. 이재명 정부가 유독 보유세를 빼놓고 부동산 문제를 해결하려는 억지스러운 상황에서 시의적절한 문제 제기이기도 하다. '시장친화적 토지공개념'을 실현해서 부동산 공화국을 혁파하자고 오랫동안 역설해 온 나로서는 조국 대표에게 큰 박수를 보내지 않을 수 없다.
조국 대표의 외침이 단순한 선언에 그치지 않으려면, 과거의 역사를 제대로 돌아볼 필요가 있다. 오늘날 더불어민주당과 여권 인사들은 대부분 기억하지 못하는 듯하지만, 토지공개념 정신을 실질적으로 구현하기 위해 최선을 다했던 정부는 노무현 정부다(여러 사람이 노무현 정부의 부동산 정책을 실패라고 말하지만 나는 그렇게 생각하지 않는다).
노무현 정부는 재집권에 성공하지 못한 탓에 탁월한 부동산 정책까지도 실패한 것으로 매도당하지만, 대한민국 역사상 최초로 부동산 투기라는 '괴물'에 맞서 부동산보유세 강화라는 정공법을 택했던 가장 개혁적이고 용맹한 정부였다. 조국 대표가 앞으로 진정으로 토지공개념을 구현해 가려면, 노무현 대통령이 아무도 가지 않은 길을 걸으며 올바르게 세웠던 원칙을 정교하게 다듬어 완성해야 한다.
지대추구는 경제를 망치는 주범
▲지난 11월 17일 서울 남산에서 바라본 서울 시내 아파트. 연합뉴스
오늘날 많은 사람이 부동산 투기를 개인의 재테크 수단으로 여기지만, 거시경제적 관점에서 보면 이는 국가의 존립을 위협하는 병리 현상이다. 토지와 자본은 둘 다 생산수단으로 기능하지만, 양자 간에는 결정적인 차이점이 존재한다. 기계, 건물, 댐, 도로, 수로 등 자본은 인간이 비용과 노력을 들여 만들어내기에 그 소유권을 철저히 보호하고 이익을 보장해야만 생산이 늘어난다. 반면, 토지는 인간이 만든 것이 아니다. 게다가 토지의 가치는 소유주의 노력이 아니라, 도로가 깔리고, 지하철이 들어서고, 인구가 모이는 등 공동체의 발전에 의해 결정된다.
자본에 부여하는 것과 같은 절대적 소유권을 토지에 부여하면 토지 소유자에게는 계속해서 증가하는 불로소득이 주어지지만, 토지를 소유하지 못한 사람들은 기본적인 삶의 기회를 박탈당하고 땀 흘려 벌어들이는 노력소득을 착취당할 수밖에 없다. 부동산 투기와 사회의 기반을 뒤흔드는 악성 불평등·양극화는 여기서 시작된다.
농지개혁 이후 수십 년이 지나는 사이에 대한민국은 기업이 혁신적인 기술 개발에 투자하기보다 안전한 땅 투기에 몰두하고, 청년들이 창업을 도모하기보다 빚을 내서라도 아파트를 사고 건물주가 되기를 꿈꾸는 '지대추구 사회'로 전락했다. 토지 불로소득이 노동 소득과 생산적 이윤을 압도할 때, 근로 의욕과 투자 의욕은 꺾이고 사회의 역동성은 사라진다. 실제로 부동산은 대한민국에서 소득과 부의 양극화, 주기적 불황, 지역 격차의 주요 원인으로 자리 잡았다. 바야흐로 부동산 문제는 단순한 집값 등락 문제가 아니라, 대한민국 자본주의의 지속 가능성을 내부로부터 갉아먹는 악성 종양이 되고 말았다.
노무현 정책은 실패가 아닌 미완의 혁명
▲2003년 9월 3일 당시 서민주거안정과 관련, 현장방문에 나선 노무현 대통령이 경기도 의왕시 내손동 주공아파트를 방문해 주민과 인사하고 있다.연합뉴스
대한민국 부동산 정책의 역사에서 노무현 정부는 독보적인 위치를 점한다. 이전 정부들이 투기가 일어날 때만 반짝 규제하고 경기가 나빠지면 다시 투기를 조장하는 '냉열탕식' 정책으로 일관했다면, 노무현 정부는 문제의 근원을 건드렸다.
노무현 정부는 부동산 실거래가 제도를 도입해 시장의 투명성을 획기적으로 높였고, 장기 공공임대주택을 연 10만 호씩 공급하며 주거 복지의 물꼬를 텄다. 무엇보다 종부세를 신설하여 부동산 고액 보유자의 불로소득을 환수하면서 투기 근절의 기틀을 닦기도 했다. 종부세는 근로소득과 비근로소득 간 과세 형평성을 높이고, 지역 균형 발전을 위한 재원까지 마련하는 획기적인 정책이었다.
당시 보수 언론과 기득권 세력은 종부세에 대해 '세금 폭탄'이라며 격렬히 저항했고, 지방민과 중산층·서민층이 거기에 동조해 다수 국민이 동요했다. 하지만 사실 종부세 과세 대상은 전체 세대의 2~4%에 불과했다. 더욱이 종부세가 본격적으로 걷히기 시작한 2006~2007년경부터 부동산 가격은 완연한 하향 안정세를 보이기 시작했다. 요컨대 노무현 정부의 부동산 정책은 실패한 것이 아니라, 기득권의 조직적인 저항과 선동 속에서도 '부동산 공화국 해체'의 깃발을 끝까지 내리지 않았던 고군분투의 모범이었다. 그 정신은 결코 폐기할 것이 아니라 계승해야 할 소중한 유산이다.
퇴행과 오류의 시절: 이명박과 박근혜의 오류, 그리고 문재인의 실책
▲2019년 11월 19일 당시 문재인 대통령이 서울 상암동 MBC에서 '국민이 묻는다, 2019 국민과의 대화'를 하고 있다.연합뉴스
안타깝게도 노무현 정부가 물러난 뒤 대한민국 부동산 정책은 처참하게 후퇴했다. 이명박 정부는 "아파트값을 세금으로 잡는 나라는 없다"라며 종부세를 무력화했고, 수도권 곳곳에 전면 철거 방식의 뉴타운 사업을 추진하며 주민들의 탐심을 자극했다. 혹자는 이때의 정치를 '탐욕의 정치'라고 부른다. 박근혜 정부는 이명박 정부의 정책 기조를 그대로 이어받았으며, 간신히 유지되고 있던 금융 규제까지 완화하며 부동산 시장 부양에 몰두했다. 2016년 이후 수도권에 불어닥친 부동산 광풍은 두 정부의 투기 조장 정책에서 비롯됐다.
문재인 정부에 대한 평가는 냉정해야 한다. '촛불 혁명'으로 탄생했지만, 부동산 정책에서만큼은 노무현 정부의 철학을 제대로 잇지 못했다. 임기 전반 3년 동안 투기를 근절할 근본 정책인 보유세 강화에 극도로 미온적이었을 뿐만 아니라, 임대주택 등록제를 통해 다주택자들에게 과도한 세제 혜택을 부여하며 과세를 피할 길을 마련해주었다. 당시 이준구 서울대 명예교수는 이 제도를 두고 투기꾼들에게 '꽃길'을 깔아준 것이라며 혹평했다.
임기 4년 차부터 부동산 과세 강화로 시장 안정화를 도모했지만, 이미 집값은 오를 대로 오른 뒤였다. 취득세·양도소득세·종부세를 몽땅 급격히 강화하고 주택 수 기준의 차등 과세 방식을 적용했으니 격렬한 조세 저항이 일어나는 것은 불문가지(不問可知)였다. 요컨대 문재인 정부는 전반기에는 미온적인 부동산 조세정책으로 부동산값을 폭등시켜 서민층의 마음을 잃었고, 후반기에는 정반대의 극단적인 정책으로 세 부담을 급증시켜 중산층의 마음을 잃었다. 부동산 문제와 관련해 당시 고위 공직자들이 어처구니없는 행태를 보인 것은 온 국민의 마음에 불을 지른 것과 다름이 없었다.
윤석열 정부는 문재인 정부 부동산 정책에 대한 국민의 반감에 기대어 노골적인 부동산 시장만능주의로 돌아섰다. 공정시장가액 비율과 세율을 낮추고 공시가격 현실화 로드맵을 폐지함으로써, 종부세를 무력화해 버렸다. 재건축·재개발 규제 전면 해제, 양도소득세 중과 폐지, 대출 규제 완화 등 전방위적 부양 정책이 그 뒤를 이었다. 그 결과 안정세를 보이던 서울·수도권의 부동산값이 다시 상승세로 돌아섰고 지금은 투기 광풍의 조짐이 완연하다. 윤석열 정부의 부동산 정책은 이명박 정부 정책과 내용이 유사했지만, 속도와 범위 면에서 더 급진적이고 광범위했다. 이는 부동산 공화국을 더욱 공고히 해서 국가의 장기적 지속 가능성을 위협할 위험한 도박이었다.
조국 대표가 가야 할 길: 노무현의 종부세를 업그레이드하라
그렇다면 이제 우리는 어떻게 해야 할까. 현재 대한민국 어떤 정치인보다도 빠르고 정확하게 토지공개념과 보유세 강화의 필요성을 인식한 조국 대표에게 제안하는 형식으로 논의를 전개해 보자. 조국 대표는 조봉암의 실천을 애써 기억하며, 노무현이 닦아놓은 토대 위에서, 문재인과 윤석열의 실책과 오류를 염두에 두면서, 다음과 같은 내용과 방식으로 정책을 만들어 끊임없이 의제화해야 한다. 이때 중요한 것은 '조세 저항의 벽'을 넘을 새로운 무기를 장착하고 그것으로 국민과 정치권을 계도하는 일이다.
첫째, 노무현 정부 당시의 원칙에서 크게 벗어난 종부세를 정상으로 되돌려야 한다. 고액 보유자에 대한 과세 강화를 통해 윤석열 정부가 무너뜨린 보유세 체계를 복원하되, 문재인 정부의 실책인 '주택 수별 차등 과세'를 '가액 기준의 일률 누진과세'로 개편해야 한다. 강남의 비싼 집 한 채를 가진 사람이 지방의 싼 집 두 채를 가진 사람보다 세금을 덜 내는 모순을 없애고, 오직 '자산 가치'에 따라 일률적으로 세금을 매기자는 말이다. 아래 표의 맨 오른쪽 열은 종부세 세율 개편의 한 가지 방안이다.
▲주택분 종부세 세율 개편안2005년 이후 종부세 세율의 변천과 향후 개편 내용전강수
일정한 조건을 갖춘 1주택 실거주자에 대해서는 세금이 늘어나지 않도록 하는 장치를 마련할 필요가 있다. 예컨대 현행 장기보유자 공제를 1주택 실거주자 공제로 전환해서, 1주택 실거주자로서 5년 이상 거주하고 과표 50억 원 이하인 경우, 매년 10%씩 세액을 공제하되 총 80%까지 공제해 주는 것이다. 이 장치를 두면 현재 민주당 일부 의원들이 염려하는 '한강 벨트' 주민들의 반발을 상당 부분 완화할 수 있다.
둘째, 장기적으로는 '기본소득 연계형 국토보유세'로 패러다임을 전환해야 한다. 이것이 노무현의 정신을 완성하는 핵심 열쇠다. 국토보유세는 모든 토지 소유자를 대상으로 부과하여 세수 순증분을 모든 국민에게 1/n씩 기본소득으로 분배하는 새로운 세금이다. 국토보유세는 여러 면에서 종부세보다 우수하다. 주택 따로, 종합합산 토지 따로, 별도합산 토지 따로 과세하는 용도별 차등 과세를 폐지하고, 건축 활동을 위축시킨다고 알려진 건물 보유세를 제외하며, 극소수 고액 보유자만이 아니라 모든 토지 보유자에게 부과하기 때문이다. 종부세보다 토지공개념 정신에 더 부합하는 것은 물론이다. 보유세 강화가 기득권의 저항에 부딪히는 이유는 '내기만 하고 받는 것은 없다'는 인식 때문인지 모른다. 세수 순증분을 다른 데 쓰지 않고 그대로 국민에게 1/n 씩 나눠주면 조세 저항을 상당 부분 완화할 수 있다.
나는 "불평등 시대 부동산 정책의 방향"이라는 논문(서울사회경제연구소, <불평등 시대의 부동산 정책>에 수록)에서 국토보유세를 도입해 전체 부동산 보유세(재산세 포함) 실효세율을 0.37~0.76%로 높이고, 세수 순증분을 전액 기본소득으로 모든 국민에게 똑같이 지급하면, 순수혜 세대가 전체 세대의 83.4~85.9%에 달할 것이라는 시뮬레이션 결과를 발표한 바 있다. 이는 비례세를 가정하고 계산한 결과로, 만일 누진세 구조를 도입한다면 순수혜 세대의 비중은 90%를 훌쩍 넘어설 것이다.
종부세는 그 세금으로 혜택을 입는 사람이 누구인지 드러나지 않았기 때문에, 소수 기득권층의 조세 저항을 막아설 사회세력이 등장하기 어려웠다. 그러나 국토보유세는 그렇지 않다. 순수혜자가 될 90% 이상의 국민은 소수의 순부담자들이 벌일 조세 저항을 막아설 강력한 방파제 역할을 할 것이기 때문이다.
노무현 정부 때는 상위 2~4% 부동산 부자들의 목소리가 과잉 대표되어 종부세를 두고 '세금 폭탄' 여론이 형성되었지만, 전 국민의 약 90%가 혜택을 보는 구조를 만든다면 그런 일은 일어날 수가 없고 기득권층의 저항은 무력화될 수밖에 없다. '지속 가능한 개혁'이란 이런 것을 두고 하는 말이다.
토지공개념을 실현하기 위해서는 세제 개혁이 핵심이지만, 아울러 주택 공급 방식을 전면 전환하는 일도 중요하다. 지금까지 대한민국 정부는 공공임대 주택을 건설해 공급하기도 했지만, 그보다는 사유지를 강제수용해서 조성한 공공택지를 그대로 민간 건설업체에 매각하거나 그곳에 주택을 건설해서 분양하는 일에 몰두해 왔다.
사유지를 강제수용한다는 것은 매우 높은 공공성을 전제로 하는 행위다. 그와 같이 고도의 공공적 행위를 해놓고는 그 토지를 민간에 매각해 버렸으니, 전혀 앞뒤가 맞지 않는다. 원칙상 강제수용한 토지는 국공유 상태로 유지하는 것이 옳다. 또 빈약한 국공유지 비율을 생각할 때 공공기관 이전·유휴 부지와 군 골프장 같은 기존 국공유지도 국공유 상태로 유지해야 한다.
앞으로는 공공택지와 국공유지를 가능한 한 민간에 매각하지 말고, 토지임대부 주택과 장기 공공임대주택 공급에 집중해야 한다. 토지임대부 주택에 적용되는, 건물만 분양하고 토지는 공공이 소유하여 임대료를 받는 방식은 서민들에게 저렴한 내 집 마련 기회를 제공하면서 투기를 원천 차단하는 효과가 있다.
현재 6% 수준(2022년)에 머물고 있는 장기 공공임대주택 재고 비율을 OECD 평균(7.1%) 이상으로 높이는 것 또한 시급한 과제다. 부동산 투기로 인한 불평등이 심화하는 과정에서 오랜 세월 서민층이 주거 문제로 겪은 고통을 생각하면, 한국의 장기 공공임대주택 비율은 OECD 평균이 아니라 유럽 모범 국가의 수준(약 20%)으로 끌어올릴 필요가 있다.
'사람 사는 세상'의 꿈, 이제는 현실로
▲조국 조국혁신당 대표가 24일 오전 서울 여의도 국회에서 열린 최고위원회의에서 모두발언을 하고 있다.유성호
노무현 대통령은 기득권층의 거센 저항 속에서도 '사람 사는 세상'을 꿈꾸며 부동산 불패 신화와 맞서 싸웠다. 비록 당시에는 기득권층의 조세 저항과 수구 언론의 왜곡으로 인해 그 뜻이 온전히 뿌리내리지 못했지만, 그가 제시한 방향은 분명 옳았다.
조국 대표가 꺼내든 토지공개념은 조봉암의 실천을 재현하는 것일 뿐만 아니라 노무현의 꿈을 다시 호출하는 것이기도 하다. 단, 이번에는 조금 달라야 한다. '세금을 더 걷겠습니다'가 아니라, '토지 불로소득을 환수해 국민 여러분께 배당으로 돌려드리겠습니다'라고 말해야 한다. 정교하게 설계한 '기본소득 연계형 국토보유세' 모델은 노무현 정부가 겪어야 했던 조세 저항의 파고를 거뜬히 넘을 튼튼한 선박이 되리라 기대한다. 조국 대표를 필두로 대한민국 정치권이 이 길을 걸어가, 언젠가는 대한민국이 부동산 공화국이라는 오명을 벗고, 땀 흘린 사람이 대접받는 정의로운 나라로 거듭나기를 간절히 기대한다.
사족 한 마디. 이 기대를 충족하려면 조국혁신당과 조국 대표는 너무 짙은 조국의 그림자를 벗어던질 필요가 있다. 그러려면 당명에서부터 '조국'을 빼기 바란다. 지금보다 더 추락하지 않을까, 다가오는 지방선거에서 폭망하지 않을까 하는 걱정도 생기겠지만, '사즉생 생즉사(死卽生 生卽死)'라고 하지 않았던가. 새로운 당명으로 당을 새롭게 하고 내부 조직의 '결함'을 철저히 제거한 다음, 조봉암의 토지개혁을 이어받은 토지공개념 비전을 소리높여 전파하라. 그러면 희망과 변화의 상징으로 뉴욕시장에 당선된 조란 맘다니(Zohran Mamdani)처럼, 우리 국민은 조국 대표를 대한민국의 조란 맘다니로 세워 줄 공산이 크다.
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