정부조직개편의 방향에 대하여 토론하다

오늘은 연구소 월요세미나에서 '사회공공적 정부조직개편의 방향'이라는 주제로 발표를 했다가 많은 문제제기를 받았다. 지난 2007년 17대 대선을 앞두고 진보정치연구소에서 발주하여 썼던 '대안적 정부조직개편의 방향'을 지금 시기에 맞게 수정, 보완한 글을 발제한 것인데, 여러 문제제기가 글을 발전시키는데 많은 도움이 될 것 같다.

ㅇ 연구의 배경 및 목적

정부조직개편은 단지 정부조직의 능률성 및 효율성 제고만을 추구하는 것은 아니며, 도리어 개혁의지의 표현이나 권력 재분배의 수단, 정책적 변화를 유도하는 수단으로서의 가치가 더욱 클 수 있는 하나의 상징적 행위(symbolic action)로 볼 수도 있다. 따라서 우리나라에서 아직도 사회ㆍ복지ㆍ문화 분야에 대한 정책적 배려나 예산비중이 OECD 국가들에 비해 미흡하고, 대선후보로 거론되는 이들 모두가 복지국가를 외치고 있음에도 경제부처의 저항 등에 의해 구체적인 추진전략이 수립되지 않는 것을 고려하면, 정부조직개편 방안을 단순히 정부조직의 능률성 및 효율성 제고 측면으로만 바라볼 것이 아니라, 전체 정부 차원에서 공공성과 민주성을 강화하는 정책변화를 유도하고자 하는 수단으로 이해할 필요도 있다.

권위주의 체제에서 형성된 강력한 국가가 더욱 공고해지고, 그 하부기반이라고 할 관료행정체제의 영향력이 점점 커지고 있는 현 시기는 관료조직의 대대적인 개편이 요구되는 시점이다. 노무현 정부 시기 개혁 실패의 주된 원인이 관료제에 대한 통제 실패 및 관료제에의 포섭에 있다는 진단에 동의한다면, 그리고 이명박 정부 하에서 관료제의 지배가 더욱 공고해졌다는 사실에 주목한다면, 새로운 변화와 발전을 위해서라도 관료제기구에 대한 전면적인 조직개혁이 불가피하다. 나아가 정부개혁을 이야기하면서 공공성에 대해서는 전혀 언급을 하지 않으며, 책임성을 강조하면서 민중에 의한 통제에 대해서는 말을 꺼내는 법이 없는 현실에 메스를 가해야 한다. 공공성을 염두에 두면서, 사회복지 분야로 중심축이 이동하는 정부조직 개편이 요구되며, 기존의 시장편향적인 경제부처 중심의 국가조직 운용 틀을 바꾸어야 하는 것이다.

ㅇ 정부조직 개편의 분석틀

- 정부가 아닌 국가의 틀로

- 작은 정부론의 프레임 비판

- 대부처주의 비판

- 대대적인 정부조직개편의 필요성

ㅇ 정부조직 개편의 원칙과 기본논리: 관료에 대한 민주통제의 확보, 참여와 자치의 확대, 공공성의 확보, 사회복지로 정부정책의 중심축 이동

ㅇ 역대 정부의 조직개편 주요 내용과 평가, 기존 정부조직 개편방안의 정리 및 분석

ㅇ 사회공공적 정부조직 개편방안

- 총괄ㆍ조정 및 일반행정 분야 정부조직 개편방안

- 사회ㆍ복지ㆍ문화 분야 정부조직 개편방안

- 경제ㆍ산업 분야 정부조직 개편방안

□ 토론내용 정리

ㅇ 이상과 현실의 괴리: 정부조직 개편의 원칙과 기본원리를 통해 궁극적으로 달성하려고 하는 이상과 정부조직개편방안을 통해 제시된 내용 사이에 괴리가 있다.

ㅇ 위원회 조직의 문제

- 참여와 자치의 확대를 위해 숙의민주주의 확보 기제가 필요하고, 이를 위한 절차가 마련되어야 하는데, 이 글에서는 이러한 내용이 보이지 않는다. → 중앙정부 차원에서 숙의민주주의 기제를 어떻게 둘 것인가에 대한 고민도 필요하다고 본다.

- 참여와 자치의 확대를 위해 위원회 조직의 확대, 강화를 얘기하고 있는데, 위원회 조직의 참여자들은 결국 기득권층이 될 수밖에 없는 것 아닌가. 위원회 조직이 민주주의를 강화시키나? vs 위원회 조직이 부처형 조직보다는 사회적 쟁점을 공론화하는 데 조금은 의미가 더 있다고 본다. 실제 위원회 조직 말고 노동계 등 이해관계자가 정부정책결정에 참여할 수 있는 통로가 없다. 정부조직과 위원회조직, 그리고 규제기관을 잘 설계할 필요가 있다. → 위원회 조직이 한계가 있는 건 분명하지만, 최소한 현 상황에서 참여통로로서는 불가피하다. 위원회 조직에 관한 한국적인 특성, 즉 독임제화 현상만 제어하더라도 지금보다는 더 의미있게 되리라 생각한다.

- 국가인권위나 국민권익위와 같은 조직을 국가기구로 남겨두어야 하는가? 물론 아예 없는 것보다는 낫지만, MB정부 하에서 오용된 측면을 고려하면 이들 기관의 경우 정부로부터 재정과 인사, 조직이 독립되어 있고, 시민들로부터 그 권위를 인정받는 기관으로 바꿀 필요가 있다. → 동의한다. 하지만 적어도 단시일 내에는 불가피한 것 아닌가?

ㅇ 검찰의 인권보호기능 활성화, 통상교섭본부를 총리실 직속 통상위로 전환, 경찰청의 소관기관 변경 등은 정부조직 개편의 기본원칙과 괴리된 것이 아닌가. → 이들 부처의 기능을 합리화, 정상화하자는 것이며, 강화하자는 것은 아니다.

ㅇ 대부처주의의 문제: 사실 범정부적으로 해결해야 할 사안이 많은데, 이런 경우에 대응하기 위해서는 대부처주의가 필요한 게 아닌가? 대부처주의를 취하고 있는 국가들은 대부분 연방국가들이고, 우리는 이와 다르며, 중앙정부가 훨씬 더 큰 역할을 하고 있다. 지방정부의 역할과 권한이 더 커져야 한다. → 올해 발표된 행정학회 중견학자들의 논문은 전문부처주의 입장에서 대부처주의를 비판하고 있다. 문제는 행정학자들이 지난 17대 대선 직전에는 대부처주의로 가자고 했다가 5년만에 이에 대한 자기평가 없이 다시 전문부처주의로 가자고 하는 부분이다. 대부처주의를 비판한 것은 작은 정부론을 전제하고 있는 MB정부의 정부조직개편을 비판하는 차원에서 제기한 것이다. 진보진영에서는 사회부총리 등을 두어 해결하자고 하는 경우도 있는데, 부총리제는 옥상옥일 뿐 실질적인 역할을 하지 못한다고 본다. 정책조정기능 활성화와 관련해서 이 문제를 검토해볼 필요는 있겠다. 기본적으로 전문부처주의에 동의한다.

ㅇ 이와 관련하여 지방정부와의 매칭 문제: 작은 정부론과는 달리 중앙정부의 규모와 권한은 축소되어야 하고, 그 상당부분은 지방정부로 이관되어야 한다. 노동기준과 같이 보편성 확보가 필요한 부분은 중앙정부에서 맡아야겠지만, 문화 등 다양성 확보가 중요한 부분은 지방정부에 넘길 필요가 있다. 국가, 중앙정부가 비대화되는 건 우리가 지향해야 할 사회를 감안한다면 지양되어야 한다. → 동의한다. 이 부분은 정부조직 개편의 기본원칙 중의 하나로 언급할 필요가 있을 듯하다.

ㅇ ‘사회공공적’인 것의 의미를 분명하게 할 필요가 있다. 보고서에서 정부조직개편의 기본원리와 그 방안이 나름 연결이 되긴 하지만, ‘사회공공적’이라고 명명했다면 공공부문의 확장 강화를 위한 방안 및 지역자치 강화를 위한 방안이 내용 중에 포함되어야 하며, 그리고 전체 방안을 꿰뚫는 핵심, 캐치프레이즈를 제시할 필요가 있다. 개편의 함의가 무엇인지가 명확하게 드러나야 한다. → 타당한 의견이다. 캐치프레이즈로 뭐가 좋을지는 좀더 고민이 필요하다.

ㅇ 총괄조정일반행정분야와 사회문화분야, 경제산업분야 각 분야의 핵심이 무엇이고, 그것이 핵심인 이유가 제시되고 있지 않다. 물론 모든 정부부처에 대해 개편안을 제시하다보니 불가피하기도 하겠지만, 나열식으로 이루어져 있고, 글이 눈에 들어오지 않는다. 이 글이 사회적 논쟁을 불러일으키려면 핵심사항이 잘 드러나야 한다. 오히려 전체 부처를 다 하려 하지 말고 핵심적인 부처 몇 개만 잡아서 개편안을 제시하는 것은 어떠한가? 핵심부처 이외의 부처에 대한 개편안은 날림이라는 생각이 든다. → 타당한 지적이다. 각 분야별로 핵심적인 사항들, 일반행정분야에서 경제기획위원회의 신설, 행정안전부의 해체 및 행정지원처로의 전환, 사회문화분야에서 교육과학기술부의 개편, 경제산업분야에서 지경부, 국토해양부의 해체, 방통위의 전문성과 독립성 제고 등에 대해 그게 왜 핵심적인 정부조직개편사항이고, 이게 기본원리에 비추어 어떻게 바뀌어야 하는지가 명확하게 드러나도록 할 필요가 있겠다. 그리고 지금까지 진보진영에서도 단편적으로 자기 이해관계가 있는 부처들에 대해 개편안을 제시했지만, 유기적으로 연결되지 않다보니 문제가 있었다. 그래서 현행 15부 2처 18청을 전반적으로 개편하는 안을 제시한 것이다. 어설픈 구석이 있다고 비판받을 소지가 있기는 하지만, 지금까지 문제되었던 것은 무관심이나 무시였지, 어설프다는 데 있지 않았다. 오히려 이러한 사안이 쟁점화되는 것, 그게 바로 이 글이 노리는 것이다. 사회적 쟁점이 되면 될수록 좋다고 본다. 그리고 본 내용을 보면 알겠지만, 좀더 보완하면 어설프다는 점도 개선되리라 본다.

ㅇ 사회적기업진흥원과 같이 연대경제를 지원하는 부처도 필요한 것 아닌가? vs 시민사회의 역량이 미미하다는 점에서 이를 과장하는 것은 문제가 있다 → 복지부의 한 부서 정도로는 고민할 수 있을 듯하다.

ㅇ 지금 시기 정부조직 개편안을 제기하는 배경이 빠져 있다. 원칙적인 차원에서의 안으로는 의미가 있지만, 국면적인 차원에서 국가 개입의 중요성, 현 단계 세계경제 및 한국경제 등의 변화에 대한 진단도 필요하다. → 타당한 지적이다. 이에 대해서도 추가적으로 서술할 필요가 있다.

ㅇ 노동을 핵심적 기능으로 하는 고용노동부이 경우 교과부에서 인적자원관리기능을 노동부로 넘긴다고 했는데, 이렇게 되면 고용 중심적으로 되는 것 아닌가? 노동부의 문제의식이 바뀌어야 하는 것 아닌가? → 교과부에서 이관받더라도 노동이 핵심적 기능이 되도록 한다는 것이며, 문제의식이 변화하도록 하는 방안에 대해 고민하겠다.

ㅇ 사회보험 관리운영체계의 통합과 같이 사회보험이 정부기구화되는 것에 반대한다. 우리나라에서는 조세문제와 결부되어 있기 때문이다. 사회보험 관리운영통합체계는 장기적으로 바람직할지 몰라도 현재는 자본의 논리일 뿐이며, 사업주의 부담분을 축소시키게 될 것이다. 따라서 강제보험으로서의 법적 틀만 확보하고 정부에서 독립시키는 게 타당하다. 이에 대해 제도주의자들은 통합체계를 지지한다. → 이에 대해서는 좀더 검토하기로 한다.

ㅇ 이러한 정부조직개편방안이 노동자들에게 무슨 도움이 되나? → 한계를 인정한다. 정부조직개편방안과 함께 각 부처의 구성을 바꾸고 기본원리에 나타난 문제의식이 정부조직에 구체화될 수 있도록 하는 방안에 대해서도 검토하겠다.