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RSS14일 인사ㆍ조직학회 동계 학술워크샵 발표 및 토론 스케치 및 감상
14일 인사ㆍ조직학회 동계 학술워크샵 발표 및 토론 스케치 및 감상
공공기관 경영평가에 대해 발표/토론을 하거나 교육할 기회가 가끔 있었지만, 경영학 전공자들과 함께하는 학술대회에서 발표할 줄은 몰랐다. 내가 발표하게 될 주제는 "공공기관 경영평가제도: 문제점 분석 및 대안평가의 방향".
순원 선배가 다른 기업평가 발표문과 함께 2009년 초에 경근씨와 함께 썼던 보고서를 요약 보완해서 내면 된다고 하여 편한 마음으로 흔쾌히 응했는데, 막상 닥쳐보니 은근히 부담이 되었다. 그래서 기한을 넘겨서 '2010년도 공공기관 경영실적 평가편람 주요내용'까지 검토하여 보완을 했는데, 그게 더 이상한 모양새가 되었다.
오전에 노동통제위원회 회의에서 ‘노동통제와 공공성 연구’ 과제에 대한 발제를 한다고 대안평가 워크숍에 가지 않았고, 오후에 이어지는 한국인사ㆍ조직학회 동계 학술워크샵에도 제시간에 참석하지 못했다. 전날 발표를 하기 위한 PPT 파일을 별도로 준비하기는 했지만, 가벼운 마음으로 하면 될 것이라 생각했는데, 아무래도 인사ㆍ조직 전공의 경영학자들이 모인 곳에서 이질적인 발표를 한다고 하니 발표시간이 가까워질수록 떨려오더라. 이러다가 제대로 못하면 내용도 별 볼 일 주제에 헛소리한다는 평가를 받지 않을까 싶어서...
2시가 조금 넘어서 워크샵이 열리는 숙대 사회교육관 5층에 도착했다. 사실 숙대 안에서도 사회교육관을 찾느라 시간을 허비했다. (아무래도 나는 길치인가봐. ㅠㅠ) 들어서자마자 강의실에 꽉찬 사람들 발견. “왜 이리 사람이 많은 거야? X 됐다.” 하지만 방금 시작한 듯 라준영 교수의 "사회적기업 평가 도구로서의 SROI (Social Return on Investment)"에 대한 발표와 토론이 이어지고 있었다. 이 발표문 뿐만 아니라 다른 발표문도 관심은 있었고, 시간도 꽤 있었지만, 아무래도 발표준비가 너무 부족한 것 같았다.
결국 내 발표문이라도 일단 한번 정도는 제대로 읽어야겠다는 생각에 먼저 발표하는 이들의 논문도 읽지 않고 허겁지겁 발표문 읽는데 정신을 쏟았다. 다시 살펴보니 교정을 제대로 보지 않은 구석이 곳곳에 보인다. 원고를 넘겨주기 전에 검토를 했어야 하는데... 뒤늦은 후회를 하면 뭐하나. 쩝...
사회를 맡은 순원 선배가 25분 정도 내에서 발표하라고 했는데, 마친 후 보니 28분 정도 걸렸다. 앞부분에서 이러저러한 내용을 덧붙이다 보니 후반부에서는 제목도 다 못 읽으면서 넘어가는 등 역시 프리젠테이션의 미숙을 드러냈다. 그야 어쩔 수 없고... (발표자료: 워크숍.김철.hwp)
다른 이들이 말하는 걸 들어보니 토론을 맡은 이정현 교수가 상당히 공격적인 토론을 준비했다고 해서 긴장했는데, 역시나 그러하다. 이하는 토론내용의 요약.
CSR(기업의 사회적 책임)은 좋은데, 왜 하지 않는가? 발표자가 언급한 것처럼, 경영평가는 이토록 나쁜 것 투성이인데, 왜 하느냐? 이에 대해 생각해봤다. 공기업 경영평가는 지난 20년간 진화해왔는데도 불구하고 그러하다. 이를 보는 데 있어서 입장의 차이, 생각의 차이가 존재하는 것 같다.
공기업은 국민경제에서 차지하는 역할이 크다. 그럼에도 불구하고 도덕적 해이 현상이 존재하고, 노사간 담합이 끊임없이 문제가 되어왔다. 주인이 없는 특징으로 인해 자극, 인센티브를 어떻게 줄 것인가가 핵심으로 제기된다.
그렇다면 공공기관 평가의 주체는 누구인가? 발표자가 말한 것처럼 노조가 주체가 되어야 할까. 내부구성원을 평가의 주체로 해서는 제대로 평가할 수 없으며, 평가주체는 외부일 수밖에 없다. 발표자는 노사관계를 평가하면 왜곡되기 쉬우니 이를 평가에서 배제하자고 한다. 하지만 과연 공공기관 노조가 공공성을 제고할 수 있겠는가.
그렇다면 누가 평가자가 되어야 하나? 정부가 주도적인 역할을 할 수밖에 없다. 공공성 강조 자체가 공사분리를 함의하고 있는데, 평가에서 수익성을 빼놓고 할 수 있는지 의문이다.
정리하면, 1. 노조의 중심적인 역할 인정이 필요한가? 노조는 낙하산 기관장과 담합행위를 해왔고, 정부의 가이드라인을 어기면서 임금인상에 집착하는 도덕적 해이 행태를 보인다. 이들이 평가에서 역할을 해야 할까.
2. 수익성 지표를 사용하는 것이 공공성에 위배되는가? 공공기관 평가는 공통적인 분모를 중심으로 평가할 수밖에 없다. 보편성이 중시되기 때문이다.
3. 강원개발공사의 방치 사례를 보면, 중요한 것은 시민에 대한 Risk 관리임을 알 수 있다. 수익성 또한 장기적으로 파악하면 될 것이다.
4. 발표자는 고객만족도와 시민만족도를 대립시키고 있다. 하지만 고객만족도를 경시하는 것이 타당할까. 시민이라고 해도 특정한 환경 속에서 공공기관을 이용한다. 그 이용에 있어서 고객들이 얼마나 만족하는지를 평가해야 한다. 문제가 되는 것은 이러한 고객만족도 평가가 충분히 되지 않고 있다는 것이다. 고객불만을 듣지 못하고 있다는 문제제기가 필요하다.
5. 사실 정부에서 공공기관의 주요사업을 평가하는 데 있어서도 공공성을 감안하고 있을 것이다. 공공기관 통제를 부정적으로 보고 있는데, 공공기관 경영평가의 실효성을 확보하자는 것은 결국 공기업 발전이 주목표일 것이며, 정부가 노조를 탄압하고 통제하려는 데에만 목표를 둔 것은 아닐 것이다.
6. 공공기관 평가의 변화방향에 대해서도 한마디하면, 기업생산제품에 대해서는 고객만족의 중요한 지표 중의 하나가 바로 “노사관계”이다. 인사ㆍ조직론의 사고방식에서 보면 그러하다. 노사관계가 좋은 기업에 대해 고객들의 만족도가 높기 때문이다. 이 점에서 노사관계를 빼는 것이 문제 아닐까?
그리고 노사관계 합리화 지표가 통제 목적으로 포함된 것일까. 이는 노무현 정부하에서도 포함되었으며, 노조 통제를 위한 것만은 아니다.
7. 덧붙이면, 경영평가를 통해서 공공기관이 동질화되는 것은 사실이다. 이는 고유사업 특성에 맞는 방향으로 가는 것이 아니다. 이에 대한 개선이 필요하다.
그야말로 전면적인 토론이다. 사회자는 앞 주제들과는 달리 토론이 상당히 논쟁적이라고 한다. 이에 대한 반박이 필요하였다. 플로어에 있는 지인들의 눈도 있고... 나중에 이정현 교수는 토론과정에서 자신이 시장주의자인 것처럼 토론을 하였지만, 어쩔 수 없었다고 하더라. 물론 노조의 참여 문제에 대해서는 여전히 부정적이었고... 나의 답변은 대략 이러하다.
1. 노사간 담합행위, 공공기관의 도덕적 해이현상 등이 존재하는 것을 부정하는 건 아니다. 이것은 최근의 문제가 아니며 지난 20년간 끊임없이 지적되어왔다. 그런데 경영평가를 통해서 이러한 문제가 개선되었는가. 아니다. 경영평가는 이러한 문제를 전혀 해결하지 못했다. 오히려 감사원 감사등이 더 효과적이었다. 이 점에서 경영평가는 공공기관의 문제를 제대로 풀지 못하고 있다고 봐야 한다.
2. 공공기관 평가의 주체는 외부일 수밖에 없다고 했지만, 지금까지 내부구성원이 평가에 참여해본 적은 한 번도 없었다. 일단 참여하게 한 후에 그 결과에 대해 말해야 하는 게 타당하지 않은가. 더욱이 「공공기관운영법」의 근거가 되는 ‘OECD 공기업 지배구조 가이드라인’에 따르면 공공기관 평가에 있어서 시민, 노조, 지역사회 등 이해관계자를 참여시킬 것을 권고하고 있는데, 정부는 이 부분을 간과하고 있다.
그리고 평가에 있어서 노조의 중심적인 역할 부분은 시각의 차이이다. 나는 노조가 공공성에 있어서 일정한 역할을 해왔고, 할 수 있다고 본다.
3. 모든 기관에 대해 서열화, 등급화하여 평가하다보니 공통적인 분모 중심으로 획일적으로 할 수밖에 없다. 하지만 각 기관의 주요사업특성을 평가해야 하고, 공공서비스의 질을 봐야 하는 것 아닌가.
4. 토론자가 언급한 강원개발공사는 지방공기업이다. 지방공기업은 중앙 공공기관보다 훨씬 많은 문제를 갖고 있다. 하지만 지방공기업이 문제되는 것은 노사관계가 문제가 있어서, 노조가 존재하기 때문은 아니다. 바로 강원개발공사는 노사관계를 평가하는 게 중심이 될 필요가 없음을 보여준다. 또한 이러한 이유로 관리적 효율성이 아니라 정치적 목적으로 지방공기업의 설립, 낙하산 인사의 기관장 임명으로 인해 발생하는 정책적 비효율성을 중요하게 다루어야 한다.
5. 시민들은 분명 특정한 상황에서 공공기관을 이용하고 있다. 그렇다고 고객만족도 평가를 해야 하는 건 아니다. 공공성 관련문헌을 보면 이는 이용자 공공성이라는 것으로 파악될 수 있다. 공공성을 어떻게 측정할 것인가에 대해서는 좀더 검토가 필요할 것이다.
6. 노사관계 관련지표를 빼자는 것은 이는 외국에서도 평가하지 않고 있으며, 한국에서는 노조를 통제하기 위한, 정치적 목적으로 설정되어 있기 때문이다. 노사관계가 문제가 되어 지금의 공공기관이 문제가 된다고 말하는 것은 지나치다. 이는 대부분의 지방공기업들을 보면 알 수 있다.
시간이 없는 관계로 플로어의 토론은 생략되었다. 대신 "공공부문의 성과관리제도에 대한 사례연구“ 발표가 있고 난 후 짤막한 종합토론시간에 대부분 내 글에 대해 토론을 하더라. 아무래도 평소에 접하지 못했던 식의 발표여서 그러할 터이다.
한국발전전략연구원의 김우택 박사가 상당히 많은 코멘트를 했다. 그 동안 공기업의 BSC에 대해 검토를 해왔단다. 그의 논지는 공공기관 거버넌스와 경영평가 전반에 대한 검토가 필요하다는 것. 그 전에 공공부문 성과관리제도에 대해서 이야기를 했다.
우선 성과관리지표에 회계관리지표의 활용이 필요하며, BSC는 자체적인 성과평가를 통해 성과향상시키려는 것이라는 개괄적인 설명 후, 공공부문의 낙후 원인으로 첫째, 목표의 불명확성으로 인해 성과, 목표를 객관적으로 측정하는 지표가 없다는 것, 둘째, 공익성, 공공성 명목으로 공기업 자체를 없앨 수 없기 때문에 도덕적 해이가 유발된다는 것을 들었다.
이를 보완하는 방안으로 BSC가 도입되고 있는데, 1. 도입 이전과 도입 이후의 성과를 구체적으로 측정하여 제공할 필요가 있고, 2. BSC의 효과 논의는 많지만, 비용 논의는 부족하다는 점을 지적했다. 즉 시간ㆍ예산 비용이 소요되고, 노사관계에 악영향을 미칠 수 있다는 점이 고려되지 않고 있으며, 노동자들의 피로감이 야기된다는 점에 주의해야 하는데, 이를 간과하고 있다는 것이다. 3. 영리기업 vs 공공부문의 차이는 어떠하고, 공공부문의 도입시 유념할 점과, 4. 사례연구는 시행착오 최소화에 유의미한데, KOTRA 사례에 대해 연구한 만큼 그 시사하는 바를 정리하자고 하였다.
한편, 김우태 박사는 BSC의 문제로서, KM(Knowledge Management)을 구현하려다 보니 가시화가 KMS(지식관리시스템) 구축 붐으로 연결되고, 시스템 운영으로 가시화되는 것처럼, BSC는 전반적인 경영의 perspective를 보려는 것인데, IT 도입으로 축소된다는 점을 들었다.
이와 함께 평가 factor를 정할 때 기획부서 등 힘있는 부서가 설정해주면 좋은데, 이를 하위부서로 그대로 넘기고 있어서 factor의 적정성에 대한 평가가 부족해진다는 점을 지적했다. 그리고 factor 부분 문제는 quality 문제로서, 현재는 모든 것을 계량화시켜야 한다는 강박감에 factor에 다 포함시키는 문제가 있다고 하였다. 따라서 이에 대해 다 아는, 전문성 있는 사내전문가들이 회사 전체적인 차원에서 결정하도록 할 필요가 있다고 하였다. 그리고 공사 기관별 메커니즘이 다름을 고려해야 한다는 것도 언급하였고...
김우택 박사가 경영평가와 관련하여 지적한 것은 alignment였다. BSC에서는 communication 과정이 가장 중요하고, 이는 어떻게 조직 특성에 맞게 실행하는가의 문제가 발생한다. alignment가 어떻게 되어 있는가가 관건인 것이다. 여기서 alignment(정렬, 조정)를 실질적으로 정성적으로 보려는 노력이 요구된다. 그러나 현재의 경영평가에서는 시스템 도입만이 강조되고 있으며, alignment를 전혀 보지 못하고 있다.
그리고 평가단 구성시 비전문가들이 다수를 차지하고 있다. 이를 테면 경제학교수가 인사ㆍ조직평가를 하는 게 타당한가?
이들 평가위원들은 보고서에 현혹되기 쉽다. 각 공기업들은 평가를 잘 받기 위한 메커니즘이 발달하여 보고서를 잘 포장하고 있다. 이로 인해 평가위원들이 기업의 quality를 봐야 하는데 그러하지 못하고 있다.
경영평가의 대안으로 어느 정도 경영혁신을 했는지의 수준평가가 아니라 어느 정도 끌어올렸는지를 정확하게 진단해야 한다. level 향상 정도를 측정해야 한다.
그에 이어 김재구 교수도 한마디하였다. 플로어의 토론자 두분이 모두 내 양쪽에 앉은 분들이어서 발언할 때 무슨 비판을 할까 신경이 곤두섰다. 하지만 오히려 호의적으로 평가해서 예상밖이라는 생각이 들었다.
아이디어가 정책으로 옮겨지면서 괴리가 발생한다. 이 또한 alignment의 문제라고 할 수 있다.
일반적으로 (성과)평가의 목적은 3가지다. 1) 현재 성과에 대한 evaluation, 2) development, 3) 문화의 변화.
문제는 각 기관의 평가해야 하는 수준이 다르다는 것이다. 국가공무원의 경우는 문화, 의식의 변화를 의도해야 하는 수준인데, 평가를 먼저 들이댄다. KOTRA의 경우 4개 지표를 보고 있는데, 순서가 있다. 이는 나름대로 바람직한 진화과정이라고 볼 수 있다. 하지만 공공기관에 따라 조직진화과정에 차이가 있을 수 있으며, 이를 분석할 필요가 있다.
발표를 하고 난 후 ‘좀더 학술적으로 논문을 쓸 것을’ 하는 아쉬움이 들었다. 워크샵 자리를 너무 쉽게 생각했기 때문일 것이다. 아무튼 이번 워크샵은 나에게도 좋은 생각거리를 남겨주었다.
저녁식사 때 토론자를 비롯한 워크샵 참석자들과 얘기해보니 다들 공공성 평가가 필요하다는 것에는 의견이 일치했다. 단지 현재의 경영평가를 아무리 비판해봤자 소용이 없으며, 이를 대체할 수 있는 대안을 제시해야 한다는 것이다. 이와 관련해서 현재 사회공공연구소가 준비하고 있는 ‘공공기관 대안평가틀 마련을 위한 연구과제’가 좋은 단초를 제공해주었으면 좋겠다.
그나저나 공부할 꺼리가 계속 늘어나고 있다. 당분간은 손대기 어렵겠지만...
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