[최기원의 세금이야기 - 이 예산으로 탄소중립 가능한가③] 기후대응기금 난맥상
24.10.22 18:19l최종 업데이트 24.10.22 18:19l 최기원(loisesprit) 
▲지난 2월 27일 당시 한동훈 국민의힘 비상대책위원장이 서울 성동구의 한 북카페에서 기후 미래 스타트업 창업자들에게 전달할 `기후 미래 택배'를 들고 입장하고 있다. ⓒ 공동취재사진
많은 이들의 기억 속에서 아스라이 사라졌겠지만 나는 선연히 기억한다. 초록색 티와 빨간색 조끼를 입은 채 택배 상자를 들고 웃고 있는 그의 모습을.
지난 2월 27일, 총선을 앞두고 한동훈 당시 국민의힘 비상대책위원장은 성수동의 한 카페에서 '기후 미래 택배' 공약을 발표했다. 택배의 주요 내용물은 기대 이상이라는 반응이었다. 기후대응기금 규모를 현행 2.4조 원에서 5조 원 규모로 확대하겠다, 예산 편성 과정에서 탄소중립위원회의 협의 절차를 신설하겠다, 해상풍력 절차를 간소화하고 배출권거래제 감축목표를 상향하겠다는 내용 등이 포함됐다.
대통령 후보 토론회 'RE100 트라우마' 속에서, 재생에너지를 죄악시하고 기후위기라는 말 자체가 거론되지 않는 분위기의 이 정권에서 나오기 어려울 것으로 봤던 공약이었다. 게다가 기후대응 재원과 예산의 급소를 봤다는 점에서 오히려 과거의 원론적인 공약을 답습한 더불어민주당보다도 신선하다는 평가였다.
그러나 평가와는 별개로 공약은 이행되어야 의미가 있다. 총선에서 패배했다고는 해도 국민들에게 집권여당의 입장에서 약속한 만큼 공약을 없던 일로 치부할 수는 없는 노릇이다. 총선이 끝난 지금 한동훈 대표와 윤석열 대통령은 택배 발송을 준비하고 있을까?
미래를 비추는 수정구슬, 2025년 예산안
가장 빠르게 의지를 보여줄 수 있는 영역은 2025년 기후대응기금 대폭 증액이다. 집권당은 예산 편성에서 영향력을 행사할 수 있기 때문이다. 2027년까지 기후대응기금을 약속한 5조 원 이상으로 늘리려면 3년간 연평균 9000억 원씩 증액해야 한다. 하지만 윤석열 정부는 2025년도 기후대후대응기금으로 2조 6224억 원을 편성하는 데 그쳤다. 2024년 계획 대비 불과 2306억 원이 증액된 것이다. 이후 2년간 2.4조 원의 증액이 가능할까? 한 해 재량 지출 증액 총액이 2.6조 원에 그치는 상황에서 의지가 의심스러운 행보다.
문제는 이 2306억 원조차도 실질에 근거한 것이 아닌 의문이 가득한 증액이라는 것이다. 기후대응기금의 주 수입원은 유류세의 대부분을 차지하는 교통·에너지·환경세 7%와 자체수입인 배출권 유상할당 경매 수익이라고 할 수 있다. 먼저 교통·에너지·환경세 전입금은 올해 1조 728억 원으로 잡혀 있었다. 이것이 2025년 1조 3318억 원으로 상당히 늘어난다.
그런데 의아하다. 2025년도 예산안에는 교통·에너지·환경세 세입을 15.1조 원으로 잡고 있다. 15.1조 원의 7%는 1조 570억 원이다. 나머지 2748억 원의 전입금은 어떻게 한다는 뜻인가? 1조 3318억 원이라는 전입금 규모는 원칙적으로 교통·에너지·환경세 세입이 19조 원을 넘지 않으면 불가능하다.
지금까지 교통·에너지·환경세는 17조 원 이상 걷힌 적이 없다. 2021년 16.6조 원을 정점으로 이후 대폭의 유류세 감면이 장기화되면서 2022년 11.1조 원, 2023년 10.8조 원이 걷히는 데 그쳤다. 올해는 유류세가 정상화될 것이라면서 15.3조 원 수입을 잡아 놓고 유류세 인하 조치를 계속 연장하면서, 11.2조 원 수입에 그칠 전망이다. 유류세 인하가 계속 이어진다면 교통·에너지·환경세 세입은 12조 원을 넘기기가 어렵고, 따라서 기후대응기금 전입금 규모도 8000억 원 수준에서 그칠 것이다. 정부는 내년에 유류세를 정상화시킬 자신이 있는가? 아니면 탄소중립기본법 제71조를 개정해서 전입률 자체를 상향시킬 용기라도 있는 것인가?
배출권 매각수입 3608억 원도 물음표가 붙는다. 지금의 온실가스 배출권 시장은 사실상 와해되었다. 탄소 다배출 기업의 사정을 봐준다고 공짜 배출권을 지나치게 많이 나눠주다 보니 배출권 가격은 곤두박질치고 기업들은 공짜 배출권을 시장에 내다 팔아 막대한 수익을 올리는 데까지 이르렀다. 그러다 보니 배출권 매각 수입도 형편없는 수준으로 떨어졌다.
2023년 계획된 배출권 수입액은 4008억 원이었다. 그런데 실제 수입은 852억 원에 그쳤다. 예상 수입의 21.2%만 들어온 것이다. 2024년이 다 가지는 않았지만 올해도 상황이 크게 달라지지는 않았다. 10월까지 배출권 낙찰수량은 20% 늘긴 했지만, 평균가격은 16% 떨어졌다. 지난해와 대동소이한 수입이 예상된다. 그런데 정부는 무슨 근거로 2025년 배출권 수입이 2023년 결산보다 세 배 이상 뛸 수 있다고 낙관하는 것일까?
이 모두를 종합해 보면 그나마 늘렸다고 하는 2025년 기후대응기금 2.6조 원도 공수표에 지나지 않는다. 실제 기금 수입은 2조 원에도 미치지 못해 이 정부의 고질적 병폐인 세수결손의 한 페이지를 또다시 장식할 가능성이 매우 높다. 어디서 돈을 가져다 메우지 않는 한 윤석열 정부는 올해도 '결손할 결심'을 했다고 평할 수밖에 없다.
화석연료 보조금, 기후대응을 막아서다
▲충남 당진화력발전소. ⓒ 이희훈
대한민국 모든 정치세력이 심각해지는 기후위기에 맞서야 한다고 말하지만, 그 핵심 재원 기후대응기금의 난맥상은 이루 말할 수 없을 지경이다. 2022년 2조 4594억 원 규모로 탄생한 기후대응기금은 규모가 줄어들면서 결손 문제에 노출되어 왔다. 대한민국 전체 예산(총지출 기준)은 2022년부터 2024년까지 8.1% 늘었는데 기후대응기금은 도로 2.8% 줄었다.
그 중심에는 앞서 언급한 배출권 시장의 형해화와 유류세 인하가 자리하고 있다. 배출권 수입은 2022년 4118억 원, 2023년에는 3156억 원이 계획보다 덜 들어왔다. 연 1조 원은 들어와야 할 교통·에너지·환경세 전입금은 7500억 원 남짓에 그치고 있다. 그 결과 기후대응 사업 집행은 큰 차질을 빚었다. 2022년에는 30개 사업이, 2023년에는 44개 사업이 감액 조정됐다.
분명 기후대응기금의 취지는 탄소 배출에 부담금을 매겨 감축을 유도하고 재원도 마련하자는 것이었다. 그런데 현실은 그 탄소배출에 나라가 보조금을 지급해 고배출자에게 혜택을 주고 기후대응기금의 재원 축소는 방치한다. 탈탄소 사회로 가는 징검다리를 놓기 위해 기후대응기금을 만들었는데, 화석연료 보조금이 그 길을 막아서는 모양새다. 녹색에너지전략연구소에 따르면, 올해 대한민국의 재생에너지 보조금은 1.1조 원에 불과했지만, 화석연료 보조금은 10.5조 원에 달했다.
경제 충격을 막기 위해 어쩔 수 없이 유류세를 인하한다고 하더라도 이렇게 오랫동안 이렇게 대폭으로 유류세를 깎아 줄 이유는 없었다. 탄소감축시설 및 재생에너지 투자를 획기적으로 늘릴 기회로 만들어야 했을 시간을 그대로 날렸고, 결과적으로 지금의 대한민국은 탄소 고배출자들이 그다지 배출을 줄일 이유가 없는 사회가 됐다. 발전소나 기업은 헐값으로 배출권을 사면 그만이고, 시민들과 산업계는 낮은 전기요금에 안주하며 한국전력에 200조 원 부채를 쌓아두기에 이르렀다.
독일에는 기후전환기금(KTF)이 있다. 건물 리모델링, 전기차 보급과 같은 녹색전환 사업을 실시하는데 사용되는데, 주요 수입원이 배출권 수익이라는 점에서 한국의 기후대응기금과 유사하다. 그러나 규모는 비교조차 되지 않는다. 배출권 수입이 2023년 기준 180억 유로(27조 원)에 이르러 2023년 한국 기후대응기금 배출권 수입 852억 원의 300배가 넘는다.
이렇게 다른 나라들은 탄소배출에 대한 더 많은 규제와 탄소감축에 대한 더 많은 지원의 조합으로 녹색 전환을 이뤄내고 있다. 그런데 대한민국은 기후대응하려고 기껏 기후대응기금 만들었는데, 화석연료 보조금 때문에 배출은 배출대로 늘어나고 기후대응기금은 기후대응기금대로 줄어드는 악순환에서 헤어 나오지 못하고 있는 현실이다.
딩동, 배송 문의합니다
▲지난 9월 7일 오후 서울 강남대로에서 열린 기후위기 대응 촉구 대규모 집회에서 참가자들이 손팻말을 들고 구호를 외치고 있다. ⓒ 연합뉴스
5조 원이라는 숫자도 중요하지만, 그 숫자를 달성하기 위해 구체적으로 무엇을 해야 하는가 진지하게 생각해 볼 것을 권한다. 이미 집권 여당의 선거 공약 속에 그 내용이 모두 들어 있다.
배출권 시장이 활성화되지 않는 한 기후대응기금이 독자적으로 성장할 수 있는 가망은 없다. 배출권 이월 제한 완화나 배출권 구매 대상을 확대하는 조치는 변죽이다. 핵심은 공짜 배출권을 없애고 유상할당 비중을 크게 늘리는 것이다. OECD 최하위에 머무는 재생에너지 비율을 확대하기 위해서는 전환부문의 유상할당을 100%로 늘리는 파격적인 안도 고려해야 한다. 부디 지금의 10% 유상할당을 20%로 늘렸다면서 두 배 늘렸다고 생색내는 안일한 안을 내세울 생각은 아니길 바란다.
다음 배출권거래제 계획은 2026년부터 시행되므로 2025년에는 헐값 배출권 문제가 근본적으로 해결되기가 어렵다. 대책이 시행된다고 하더라도 일시적인 변동성 때문에 배출권 수입의 불안정성이 한동안 지속될 가능성이 있다.
때문에 기후대응기금의 안정적인 재원 확보를 위해 다른 기금 및 일반회계에서의 전입금을 통해 기금 수입을 일정하게 유지할 수 있는 조치를 강구해야 하고, 2025년 예산안 심의 전에 구체적인 안이 제출될 필요가 있다. 10월 21일 기준으로 22대 국회에서 발의된 4789개의 법안 중 탄소중립 녹색성장 기본법 개정안은 단 하나도 존재하지 않는다.
공약에서 밝힌 교통·에너지·환경세의 전입금 상향도 법안으로 제출해야 한다. 현행 교통·에너지·환경세는 기후위기 시대에 이미 그 생명력을 다한 법률이지만 별다른 논의 없이 8번째 일몰연장을 앞두고 있다.
근본적으로 탄소세로의 개편이 불가피하다고 보지만, 현 시점에서 최소한 여당이 공약에 성의를 보이는 차원에서 내야 할 안이 있다. 현행 기후대응기금 전입금 비율 7%를 15% 이상으로 올리자. 그리고 유류세 세율 변경 시 안정적인 기금 수입을 보장할 수 있는 대책도 제시하자. 이 조치만으로도 기금 수입을 1조 원 이상 늘릴 수 있다.
한동훈 대표가 '기후 미래 택배' 발송 약속을 한 지 8개월이 지난 지금, 조심스레 배송문의를 해 본다. 민생을 우선하겠다고 하지 않았던가. 정쟁에 집착하는 정치를 그만하겠다고 하지 않았던가. 그런데 왜 택배는 여전히 아무 소식이 없는가. 여러 일로 다망한 줄은 알지만 2025년 예산안 심의를 앞두고 해야 할 일들을 공약집을 읽어보며 돌아보기 바란다. 추석(秋夕)이 아닌 하석(夏夕)을 경험하는 이 시점에 기후대응기금을 더 이상 이렇게 방치할 수는 없지 않을까.
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