새벽길의 그냥그저그래 3

공공기관 대안평가, 더 이상 미룰 수 없다
 
□ 2009년 경영실적평가 결과 진단
 
○ 공공기관 대안평가틀 마련에 앞서 가장 최근 실시된 경영실적평가 또한 기존의 공공기관 경영평가제도의 문제점에서 벗어나지 못했음을 보여줄 필요.
- 박용석 연구위원의 발제문에서 지적된 진단에 대체로 동의하면서 여기에 추가적으로 공공기관 대안평가틀 마련에 도움이 되는 사항을 몇 가지 덧붙이고자 함.
 
○ 기관평가의 경우 ‘경영효율화’ 범주에 ‘공공기관 선진화 및 경영효율화 관리’가 신설되어 평가되었는데, 가중치는 적지만(2점) 공공기관 경영평가에서 절대적 위치를 차지하였음.
- 윤증현 기획재정부장관 또한 경영실적평가 결과가 발표되었던 6월 14일 제6차 공공기관운영위원회에서 “공공기관 평가는 이명박 정부가 역점 추진하는 공공기관 선진화 정책의 중간 평가라는 점에서 관심이 높다”면서 “이번 평가가 끝이 아니라 시작이라는 각오로 공공기관 선진화를 추진해야 한다”고 말하여 공공기관 평가에서 ‘공공기관 선진화 및 경영효율화 관리’의 위치를 단적으로 언급한 바 있음.
- 이러한 공공기관 선진화 사항이 공공성은 물론 공공기관 경영평가에서 의도한다고 주장되는 수익성 내지 효율성에 어떠한 연관이 있는지는 밝혀진 바 없음.
- 예를 들면, 경영평가 실적만으로 보면 2008년 평가 결과보다 훨씬 향상된 것으로 나오지만, 공공기관의 부채는 계속 증가하고 있으며, 2009년 377조원을 기록했던 공공기관 채무는 2010년 445조원에 달할 것으로 예측되고 있음. 좀더 분석이 필요한 부분이나, 2009년도 기관평가에서 유일하게 S등급을 받은 한국전력공사의 경우 23조원의 채무를 지고 있으며, 공공기관 중 채무가 가장 많은 한국토지주택공사(LH공사) 또한 기관평가에서 A등급을 받은 것을 설명하기 곤란함.
- 따라서 현재 경영평가에서 선진화ㆍ경영효율화 부문 평가는 삭제되어야 하고, 기관 고유과제 평가로 대체되어야 함
 
○ 공공기관에 대해 상당한 통제 효과를 발휘하고 있는 ‘노사관계 선진화’ 지표의 경우도 사실상 공공성 및 효율성과 무관함.
- ‘아주경제’에 따르면, ‘기관장평가’의 경우 노조가 있는 기관에서는 ‘단체협약 내용이 합리적이고 개선 노력이 적절히 이뤄지고 있는가?’가 전체 노사관계 평가에서 50%의 비중을 차지했으며, ‘기관장평가’에서 한국시설안전공단이 ‘아주미흡’이라는 최하위 등급을 받은 가장 중요한 이유 중의 하나도 불합리한 단체협약 내용인 것으로 나타남.
- 철도공사의 경우 기관평가에서 C등급을 받았으나, 기관장평가는 전체 96개 평가 공공기관 중 5개 우수등급 기관에 포함되었는데, 이는 2009년 11월 철도노조 파업에 강경대응한 것에 대한 보상으로 파악할 수밖에 없음. 결국 “공공기관의 본연의 목표를 구현하기 위해 얼마나 노력했느냐보다는, 정부의 편향된 노동정책을 얼마나 강행했느냐가 평가의 기준”이 되어버렸음을 의미함.
- 서구와 같이 공기업 운영ㆍ평가에 노조의 참여가 보장되거나 공공부문 노조의 역량이 뒷받침되는 상황이라면, 노사관계 관련 지표를 포함시킬 수도 있고, 비정규직 인력 운영 및 단체협약 훼손 사례 등 배제적 노사관계를 비판적으로 평가할 수 있도록 하는 세부 평가지표를 구성하고 제안하는 것도 의미가 있겠지만, 이는 자칫 오용될 가능성이 큼. 더욱이 노사관계 합리성 지표는 효율성 평가와는 무관하다고 볼 수 있으므로 제외토록 노력할 필요. 지역거점공공병원 운영평가에선 지배구조에 포함되고 있음.
 
○ 박용석의 지적처럼, 기관장평가의 평가지표는 대부분 기관평가의 내용과 중복되고 있기 때문에, 유사한 평가결과가 도출되어야 함에도 불구하고, 평가 등급 차이가 2개 등급 이상 나는 불합리한 결과가 상당수 확인되고 있음.
- 기관평가와 기관장평가가 반드시 상관관계가 있을 필요는 없지만, 2008년 경영실적평가 결과에서도 정권과 코드가 일치하지 않는 기관이나 기관장에 대한 저평가가 이루어지는 등 정치적 압력이 작용하였다는 말이 나왔는데, 2009년 평가 또한 이를 불식시키지 못하고 있음.
- 이는 기관 실적과 무관하게 정부의 시책을 얼마나 잘 따르느냐가 기관장 평가결과를 좌우하는 절대적인 기준이 되고 있음을 의미하며, 기관평가 결과에 대한 불신의 원인으로 작용하고 있음.
- 물론 이는 기관평가위원과 기관장평가위원이 다르기 때문에 불가피한 결과라고 볼 수도 있지만, 정부와 경영평가단의 평가 결과에 대한 내용 검증 부족과 사전 준비 부족을 드러내는 동시에, 평가단의 운용문제를 제기함. 평가의 공정성 및 신뢰성이 확보되려면 이러한 평가결과의 불일치가 사전에 조정되어야 했음.
- 이와 관련하여 2009년도 평가부터 기관장 평가 결과를 임직원 성과급에 반영하기로 한 것도 지적될 필요가 있음. 이를 통해 기관 전체가 합심하여 공공기관 선진화를 적극 추진하도록 하려는 것이겠지만, 기관평가결과와 기관장평가결과의 불일치가 문제되는 상황에서는 불합리한 조치이며, 특히 기관장평가결과보다 기관평가결과가 뛰어난 기관의 경우 임직원들의 수용도가 낮게 나타날 것임.
- 박용석 발제문의 2008년도 기관평가내용 분석 결과에서 유사 평가내용이 평가지표별로 다르게 평가되고 있음이 확인되었는데, 이러한 유사 평가내용의 평가결과와의 연계성 부족도 위와 관련된 문제라고 할 수 있음.
2009년도 평가에서도 이 문제 또한 개선되지 않았으므로, 추후 제출되는 상세한 평가결과에서 다시 관측될 것임.
 
<표 > 2009년 기관장평가결과 및 기관평가결과의 불일치 사례 (2∼3개 등급차가 있는 경우)
기관장평가결과보다 기관평가결과가 뛰어난 경우 : 한국산업기술평가관리원, 한국고용정보원, 농수산물유통공사, 한국석유관리원, 한국철도시설공단, 한국산업인력공단, 한국원자력문화재단, 국민체육진흥공단
기관장평가결과보다 기관평가결과가 뒤떨어지는 경우: 한국철도공사, 에너지관리공단, 한국산업단지공단, 한국청소년상담원
* '중소형‘기관으로서 비계량지표의 평가가 제외된 기관임.
자료: 박용석 발제문의 <표 5> 수정.
  
○ 경영평가 준비업무 자체의 비효율성 및 평가의 객관성 미흡
- 현행 공공기관 평가는 평가준비를 위한 인력의 과다 배분, 시간 및 재원 소요 등의 과도한 비용, 좋은 보고서 만들기 경쟁 등의 문제 발생. 공공기관 이사회 회의록을 분석한 결과 상당수 기관은 장기 비전을 토대로 경영효율성을 높이기보다는 매년 실시되는 경영평가에서 높은 점수를 받는 데 주력한 것으로 나타났음(동아일보 보도).
  - 공공기관들은 경영평가를 받기 위해 한 개팀 이상이 붙어서 3∼6개월을 준비하며, 이 과정에서 대부분 기관이 보고서 양식을 충족하기 위해, 또 좋은 점수받는 방법에 대한 비법을 전수받기 위해 전문 컨설팅 업체를 이용함. 짧은 시간에 많은 것을 보여주기 위해 많은 시간과 재원, 인력을 투여하나, 실제로는 내용보다 포장에 신경쓰는 경우가 많음. 사실상 수능이나 다름 없음
- 이 문제는 여러 매체에서 지적되었으나, 해결되지 않았음. 경영평가 준비에 재원과 인력을 투입할 여력이 있는 기관이 평가를 잘 받을 수밖에 없는 구조. 등급이 상승한 기관들의 경우 보고서 작성에 많이 신경쓴 기관들이라는 점은 언론에도 보도됨. 정부는 이 문제를 개선했다고 하면서도 보고서 분량만 줄이도록 한 것으로 그침
- 성과를 내지 못한 기관장들의 경우 대부분 규모가 작거나 영향력이 상대적으로 약한 공공기관이었으며, 평가위원들과의 관계가 원활하지 않은 기관이었음. 이들 기관은 평가를 좌우하는 보고서를 작성할 인원이나 예산이 부족한 형편임. 특히 문화ㆍ국민생활 유형 기관의 경우 상대적으로 평가 등급이 낮았으며, 평가에 대한 만족도나 수용도가 낮았음.
- 중간평가 결과가 나올 때쯤 평가위원들에게 전화문의가 쏟아짐. 주된 통화내용은 순위가 어떻게 되는지 여부임. 결국 평가위원들과의 안면이 있는 인사가 재직중인 경우 그만큼 유리하고, 그럴 역량이 없는 중소형 기관 등의 경우 등급이 낮게 나타날 것이며, 이는 평가결과로도 확인되고 있음.
 
○ 평가단의 비전문성과 미흡한 자율성
- 앞 토론자가 평가단의 구성ㆍ운영이 매우 자의적이라는 점에서 평가주체의 임의성을 지적함. 평가단 구성 및 운영에 관한 규정이 마련되었으나, 별다른 내용은 없는 것으로 파악됨
- 경제나 경영, 행정 전공한 교수 출신 평가위원들의 경우 비계량적 부분에 대한 평가역량이 부족함.
- 주무부처 및 공공기관 전반에 대한 업무 정보, 시장성, 업무 성과 등 다각적인 경영 정보가 제공되지 않고 공공기관에서 제출하는 단편적인 사업내역서로 단기간에 평가해야 하는 한계가 있음. 평가단이 기관들을 제대로 이해할 수 있는 기반이 갖춰져야 함.
- 갈수록 기획재정부의 영향력이 확대되고 있는데, 평가단을 기재부가 일방적으로 임명하는 것부터 문제제기해야 함.
- 산별노조나 NGO 등의 공공기관에 관련된 다양한 이해관계자(stakeholder) 그룹들의 평가단 참여를 제도적으로 보장하고 평가단의 경험이 지속될 수 있는 방법을 제도화해야 함.
 
□ 공공기관 대안평가틀 예비모델 진단
 
○ 공공기관 경영평가제도에 대한 대안평가틀은 ‘경영’에 대한 대안과 ‘평가’에 대한 대안이 필요함.
- 기존 공공기관 경영평가 대상기관 전부에 대한 평가를 할 것인가를 검토할 필요가 있음. 공공기관의 역할, 특징, 규모별로 나누어서 평가하는 틀을 마련해야 함. 이를 위해 각 유형별로 전문성을 가진 평가위원이 확보되어야 함. 출연연들의 경우 기관평가시 전공 전문가들이 참여하고 있는 점을 참고할 필요. 물론 그렇다고 출연연 기관평가가 잘 되고 있는 것은 아니며, 경영평가와 유사한 문제가 있는 것으로 파악되고 있음
- 이런 차원에서 여섯 가지로 나눈 산업/업종별 특성에 따라 제공하는 공공서비스 유형을 좀더 세분할 필요가 있음. 발제문의 공공서비스 유형은 공기업을 중심으로 분류한 듯 보이며, 다양한 유형의 기타 공공기관을 포괄하지 못하고 주변화시키고 있음. 대안평가틀이 성과급 지급을 위한 경영평가가 아니고, 공공성 중심의 평가라고 한다면, 96개 기관 이외의 기타 공공기관도 평가할 수 있으며, 평가해야 함. 이런 측면에서 평가 유형의 세분화가 필요하며, 기타 공공기관까지 포함하여 각 유형별로 별도의 평가단을 구성하여 평가하는 것도 검토해볼 필요 있음.
- 물론 당장에는 기타 공공기관장에 대한 기관장 평가는 평가에서 제외되어야 함. 이는 법적 근거도 없음.
 
○ 성과주의의 문제
- 기존의 경영평가제도는 공공기관의 방만경영 문제를 해결하지 못했음에도 불구하고 수익성 위주로 성과에 초점을 맞추어 평가하고 있음.
- 그러나 공공기관에 성과주의를 강요할 경우 나타나는 문제는 이번 경찰 하극상 파문에서도 잘 드러남. 서울지역 경찰서장들도 조현오식 성과주의가 범인검거에 탁월한 효과를 발휘하나 정작 주민만족도는 오히려 저하되는 상황임을 지적하고 있음. 이는 경찰조직만의 문제가 아니며, 모든 공공부문에서 발생하는 문제임.
 
○ 공공성 평가가 제대로 된다면 평가결과 반영률을 높여도 되는가?
- 대안평가를 한다고 할 때 그 평가결과를 어떻게 활용할 것인가에 대한 논의가 부족함.
- 컨설팅 등의 대안을 제시하고 있으나, 이미 실시중임. 인사ㆍ재정조치나 성과급이 아니라면 어떤 활용방법이 있는지 좀더 검토할 필요가 있음
 
○ 박용석의 발제문에서는 해당 공기업의 노동생산성 또는 주요사업의 성과가 해당 공기업 종사자의 노력보다 외부 환경에 의존할 수밖에 없는 조건에서, 경영평가 성과급 차등이 최고-최저간 300%에 달한다는 것은 과도하며, 경영평가제도에서 제기되는 모든 문제, 평가 결과에 대한 불신과 불만의 문제는 결국 이러한 과도한 성과급 차등에서 근본적으로 발생하는 것으로 파악하고 있음.
- 성과급 차등폭의 축소가 한시적인 대안이라고 한다면, 공공기관 경영평가제도에서 발생하는 많은 문제들을 해소하기 위해 성과급 지급을 어떻게 할 것인지에 대한 근본적인 고민이 필요함.
- 정부는 2010.6.30(수) 제7차 공공기관운영위원회를 개최하여 「공공기관 성과연봉제 권고안」을 심의·의결하였음. 형식적 연봉제를 내실화하여 경영효율화를 도모한다는 것인데, 이를 위해 공공기관 간부직(10%, 14,000여명)에 우선 적용하고, 기본연봉, 성과연봉, 기타 수당(법정수당)으로 보수체계를 단순화하겠다는 것임. 공기업․준정부기관에 대해 ‘10년말까지 성과연봉제 권고대로 도입을 유도하고, 이를 위해 성과연봉제 권고의 주요내용을 경영평가의 주요 지표로 반영하겠다고 밝힘
- 성과급을 통해 보상하는 현행 방식은 기관 활동이 성과급의 재원이 되는 기관의 수익에 집중하게 만드는 구조이며, 평가 결과 순위에 따른 성과급이 노사협약, 상이한 기준 월봉, 다양한 급여성 복리 후생 제도 등의 이슈가 있어 실제로 합리적으로 지급되지 않음. 출연연의 경우 PBS(연구과제 중심제도)에 기반해서 인건비가 산정되는 유사한 문제가 있음
- ‘경영효율화’의 실적 평가에 대한 공정성도 문제가 되는 상황에서 경영평가 성과급 격차가 큰 것은 적절치 않다고 판단하고 있는데, 그렇다면 공정성 문제가 잘 해소된다면 성과급은 의미 있는 것인가? 즉 과도한 성과급 차등이 없다면 경영평가 제도의 많은 문제들이 해소될까?
- 현재 국립대학 교수에 대한 성과연봉제 도입, 교원평가제와 성과급의 연계, 공무원제도에서 계급제 개편에 따른 연봉제의 확대 도입, 그리고 공공기관 연봉제 표준모델의 도입 등이 모두 이와 연결되어 있다는 점에서 성과급 자체에 대한 근본적인 고민이 필요함.
- 실제 성과급은 장기적인 차원에서 바람직한 인센티브가 될 수 없다는 논의가 민간부문에서도 제기되고 있음. 얼마 전 노벨경제학상을 받은 매스킨의 유인설계의 경우에도 성과급에 대해 회의적이었음
 
○ 평가주기의 문제는 문제제기가 많이 나왔으나 현실화되지 않고 있음
- 발제문의 내용에 동의함. 다만, 감사원과 주무부처, 감독관청의 감사 및 검사와 경영평가를 연계하거나 중장기로 나누는 방안도 검토해야 하며, 감사원이 지적한 대로, 자체감사의 개선이 필요함
 
○ 이하 평가지표와 관련한 문제들: 지배구조, 고객만족도 지표의 경우
- 공공성과의 관련성 문제를 검토해야 함. 공공성 지표와 비공공성 지표가 명확하게 구분되지 않으며, 공공성은 곳곳에 산재하고 있으므로 5:5로 가중치 부여하고 지표별로 검토할 것이 아니라 모든 지표에서 공공성 여부를 따져봐야 함.
- 인사ㆍ재무 등의 지표도 노동자공공성(제공자공공성, 조직내적 공공성)이라는 개념으로 파악할 수 있음. 공공기관 종사자 대상 투명한 인사ㆍ조직관리, 민주적 노사관계, 참여적 의사소통ㆍ결정 등
 
○ 72쪽 주요사업활동지표
- 주요 사업활동 지표의 경우 개별 기관마다 다양할 것임. 사업활동의 공공성을 판단할 수 있는 전문가가 평가할 수 있어야 함

○ 83쪽 사회경제적 부가효과 평가지표
- 사회경제적 부가효과지표는 외부성을 계량화한 것이라고 할 수 있는데, 외부성을 너무 협소하게 파악한 것으로 보임. 앞에서 다룬 이론적 논의의 비중에 비해 지표로 구체화된 비중이 낮은 편임.
- 계량화가 상대적으로 용이하고 효과가 명확한 사회임금, 안전성, 친환경성을 다루고 있는데, 평가를 하기 위해 불가피하다는 점을 인정할 수 있으나, 계량화가 용이한 것만 지표화하는 것은 공공성 지표로서는 한계가 있음을 드러냄

○ 공공권장정책 이행결과는 CSR(기업의 사회적 책임)을 지표로 만든 것인데, 민간, 공공기관 모두에서 관철되어야 하는 내용이라고 할 수 있는 만큼 공공성과 무관하다고 할 수 있음. 공공성 관련항목을 포함하든지, 공공성 지표에서 제외하든지 등의 조치가 필요함
 
○ 노동생산성 및 노사관계 평가지표
- 생산성은 투입 대비 산출이나 성과를 보기 위한 것인데, 공공기관에 대해 산출이나 성과를 경제적인 것으로 국한하면 안 된다. 생산성 평가는 경영 관리 부문에서 조직 효율성 평가로 대체한다. 
- 연구기관 등과 같이 실제 노동생산성이 적용될 수 없는 기관이 상당히 존재함. 이를 평가하는 비용ㆍ노력ㆍ수고보다 평가를 통한 실익이 그리 많지 않음.
- 대안평가틀에서는 운영적절성 범주 중에 노사관계 지표가 포함되어 있는데, 이는 효율성 관련 지표로 분류되고 있다는 점에서 이 기준에 맞춰 평가한다면 노사관계가 생산성 향상에 기여하고 있는지 여부가 평가되어야 함. 그게 아니면 권장정책이행결과나 지배구조 범주에서 노사관계를 언급하는 것이 타당함.
 
○ 평가지표의 다른 문제들
- 평가지표의 계량화 비율을 낮출 경우 평가자의 이해관계나 편견에 의한 평가 가능성을 어떻게 차단할 수 있는지 검토해야 함.
- 대안평가틀에 의해 평가할 경우 평가 결과가 좋지 않은 기관들에 대한 조치는 어떻게 할 것인가의 문제. 낮은 평가를 받았을 때 이를 그 공공기관에 책임을 물을 수 있는가? 오히려 전체적인 관련분야(지방공항, 철도, 버스 등)의 공공서비스 제공계획에 따라 좌우될 수 있음을 감안해야 함. 기관목표를 어떻게 설정할 것인가와 관련되는 문제이므로, 사전에 전제되어야 함.
- 낮은 공공성 평가를 받았을 때 공공성을 제고하도록 할 것인가 아니면 공공성이 없으니 사유화해도 된다고 할 것인가? 이는 기관 존립평가의 문제임. 기관별이 아니라 산업ㆍ업종별로 기관존립의 적절성을 평가할 필요가 있음
- 시장에 의한 대체제공가능성보다 서비스의 보편적 성격에 주목하도록 해야 함