기사입력 2013-12-26 오전 9:23:37

김근태재단(이사장 인재근 민주당 의원)과 우석대학교 김근태민주주의연구소(소장 최상명 우석대 교수) 등은 지난 19일 김근태 2주기를 맞아 동아시아의 평화('한반도 정세와 일본의 우경화, 그리고 동아시아 평화')를 모색하는 학술세미나를 열었다. 3명의 발제자와 5명의 토론자가 참석한 가운데 열린 이 날 세미나 내용 중 25일 소개한 이삼성 한림대 교수의 발제에 이어 남기정 서울대 교수 발제의 주요 내용을 간추려 소개한다. 이후에는 백준기 코리아컨센서스 소장과 이해영 한신대 교수의 토론문을 실을 예정이다.

남기정 교수는 <일본 '정상국가론'의 배경과 실상: '전후체제로부터의 탈각'이 의미하는 것>이라는 제하의 발제에서 우리가 흔히 '평화국가'로 알고 있는 일본의 실상이 '기지국가'였다고 지적한다. 즉 1950년 6.25전쟁을 계기로 미군의 한국전쟁을 위한 출격기지, 수리조달기지, 훈련휴양기지, 생산기지가 되었다는 것이다. 이후 일본은 베트남전쟁(1965년), 걸프전쟁(1991년)을 거치면서 기지국가로서의 역할이 변화하며 한계에 부딪혔고, 아프간전쟁(2001년)을 계기로 기지국가로서의 역할을 다하게 됐다는 것이다. 이와 함께 중국이 부상하면서 일본 국민들 사이에서도 정상국가화에 관심이 고조되면서 '전후 체제' '청산, 기지국가'로부터의 탈피에 대한 논의가 본격화되고 있다는 것이다.

남 교수는 이어 정상국가화에 대한 일본 국민들의 여론 추이를 면밀히 추적하면서 2000년 이후 개헌 여론이 호헌 여론을 앞서고 있지만, 이것이 곧 일본의 자주국방 또는 군사대국화를 의미하는 것은 아니라고 지적한다. 예컨대 2000년대 이후 일본 국민들 사이에서는 '자위대와 방위문제'에 대한 관심이 증가하고 있으나, 일본이 '외국으로부터 침략을 당했을 때' 선택하는 방법으로는 '자주방위'보다는 '미일안보와 자위대'에 의지하는 것을 최선의 수단으로 생각하는 국민의 수가 더 증가하고 있다는 것이다. '자주방위'를 선택한 국민이 10% 내외에서 평행하고 있는 데 비해, '미일안보와 자위대'의 현상유지를 선택한 국민은 2000년대 들어 70%를 넘어서고 있는 것이다. 즉, 방위정책에 관한 한 현행 헌법 하의 현상유지에 대한 선호가 더욱 커지고 있다는 것이다.

또한 NHK 여론조사의 추이를 보면, 1992년부터 10년 만인 2002년에 실시된 조사에서 헌법개정 찬성론자가 반대론자를 앞선 결과를 보였다. 그런데 그 내용을 들여다보면 제9조의 개정이 '필요하다'는 응답은 30%, '필요 없다'는 응답이 52%로, 방위문제와 관련해서는 여전히 평화헌법의 유용성을 지지하고 있는 것으로 나타났다고 한다. 또한 '자위대를 국방군으로 변경하자는 의견'에 대해서는 반대가 45%, 찬성이 20%로, 헌법개정이 곧바로 본격적 군대 보유에 대한 적극적 지지는 아니라는 것이다. 나아가 2013년 8월에 실시된 <아사히신문>여론조사에 따르면, 집단적 자위권 행사에 찬성하는 국민이 27%인 반면, 59%의 국민이 반대하고 있었다. 아베 내각 지지층 가운데에서도 찬성은 37%, 반대가 49%여서, 일본이 현행헌법 해석의 틀에서 벗어나려는 데 대해 비판적인 의견이 다수를 차지하고 있다는 것을 알 수 있다.

아베 정부는 지난 연말 중의원 선거에서 개헌 발의에 필요한 3분의 2 의석을(자민당과 일본유신회, 다함께당을 합칠 경우) 확보했으나, 올여름 참의원 선거에서는 연립여당을 합쳐 과반수 의석을 확보했을 뿐 3분의 2 의석 확보에는 실패했다. 따라서 아베 정부는 앞으로 헌법 개정이 필요없는 집단적 자위권의 보유 및 행사를 위해 움직일 것이며, 다음으로는 개헌을 위한 국민투표법 개정에 나설 것으로 남 교수는 전망했다. 현 의회의 임기가 만료되는 오는 2016년까지는 헌법 개정 및 정상국가화를 둘러싼 일본 국내의 논란이 뜨겁게 이어질 것이라는 예측이다. 따라서 한국을 비롯한 이웃 나라에서는 일본의 군사대국화를 때 이르게 기정사실화 할 것이 아니라 일본의 평화적인 정상국가화를 도모할 수 있도록 일본 내 평화세력들과의 연대를 도모해야 할 필요가 있다는 것이다. 다음은 남기정 교수의 발제 중 주요 내용이다. <편집자>
 

▲ 아베 신조 일본 총리(오른쪽)가 지난 1월 13일 메이지신궁을 참배하러 가면서 한 아이와 악수하고 있다. 메이지신궁은 일본 근대화를 이끈 메이지 일왕 부부를 기리는 신사로 현직 총리가 신궁을 참배한 것은 아베 본인이 지난 재임기인 2007년 1월 이후 6년만이다. ⓒAP=연합뉴스

평화국가의 성립

전후 헌법에서 특히 주목할 내용은 두 가지였다. 하나는 1장 1조에서 8조까지의 상징천황제 조항이었고, 다른 하나는 2장 9조의 전쟁포기조항이었다. 상징천황제 조항에서 메이지천황의 권위는 부정되었다. 천황은 실체적 권력을 갖지 못하고 '일본국의 상징이고 일본국민통합의 상징'의 존재로 내려왔다. 그리고 '그 지위는 주권을 지니는 일본 국민의 총의에 기초한다'고 하여 주권재민의 원칙이 확인되었다.

그러나 이에 대해서는 천황의 전쟁책임을 엄격히 물을 것을 요구하는 아시아 국가들의 반발이 예상되었다. 천황의 존재가 군국주의의 부활을 야기할 수 있다는 비판이었다. 이를 설득하기 위해 삽입된 것이 전쟁포기조항이었던 것이다. 일본국헌법 제9조는 2개 항으로 구성되어 있다. 제1항에서는 일본은 전쟁과 무력에 의한 위협 또는 무력의 행사를 '영구히' 포기한다고 하였으며, 제2항에서는 이러한 목적을 달성하기 위해 '육해공군 기타 군사력'을 보유하거나 유지하지 않는다고 선언했다. 이 두 개 항이 이른바 '평화헌법'의 핵심 조항이 되고 있는 것이며, '평화국가' 일본의 근간을 이루고 있다.

한국전쟁과 일본: '기지국가'의 탄생

그런데 한국전쟁의 현실을 목전에 두고, '평화국가' 일본의 존립이 위기를 맞이했다. 일본 내외에서 재군비 논의가 일었던 것이다. 이미 한국전쟁 이전인 1948년 3월 무렵부터 냉전이 가시화하는 가운데 일본의 안보를 둘러싸고는 여러 논의가 있었다. 주일 미 극동군 사령부는 점령의 일상 업무에 더해 재해에 대처하고 민간비상사태와 전면적 비상사태에 대처하기 위한 행동계획을 수립하고 있었다.

한국전쟁이 발발하자, 일본정부는 7월 4일, '한국에서의 미군의 군사행동에 대한 협력방침을 승인'했으며, 8월 19일에는 <조선의 동란과 우리의 입장>이라는 제목의 외무성 성명을 통해 유엔군에 대한 협력방침을 최종 확인했다. 8월 29일 요시다 시게루(吉田茂) 당시 일본 수상은 맥아더에게 '일본 정부는 어떠한 시설이나 노무도 제공할 용의가 있다'고 밝힘으로써 전쟁을 수행하는 미국에 대한 전면 협력을 약속했다.

이후 일본은 한국전쟁을 위한 출격기지, 수리조달기지, 훈련휴양기지, 생산기지가 되었다. 일본에서 한반도의 전선으로 수송되는 미군 병사와 군수물자들을 실어 나르는데 일본의 선박과 선원, 부두 노동자들이 동원되었다. 또한 한반도 연해에 설치된 기뢰를 제거하기 위해 일본의 소해정이 한국수역에 파견되었다. 이 '작전'에는 원산 상륙을 앞둔 1950년 10월 초부터 그해 말까지 연 1200명이 넘는 인원이 동원되었다. 소해대원들은 해상보안청 소속 직원들로 대부분 구 해군 간부 출신들이었다. 또 일본의 미군기지 주변에는 미군 병사들을 위한 위락시설들이 들어섰고, 이러한 시설에 흘러들어 온 기지촌의 여성들은 미국에 의해 '기지국가'화하는 일본의 모습을 상징하는 존재들로 인식되었다.

일본의 기지들을 이용해 전쟁을 치르는 미국은 일본에 대한 강화를 모색하기 시작했다. 미 군부의 입장에서 보면 일본의 기지를 자유롭게 사용하는 것이 중요했지만, 장기적인 점령의 지속은 일본 국민 사이에서 반미감정을 불러올 수 있었기 때문에 미국에 부담이 되었다. 오히려 강화 이후의 일본이 미국의 우호국으로서 자발적 협조를 약속하게 하는 것이 유리해 보였다.

자유로운 기지의 사용과 조기 강화라는 미국의 두 가지 목표는 같은 날에 조인된 샌프란시스코 강화조약과 미일안보조약에서 구현되었다. 그런 의미에서 두 가지 조약은 불가분의 짝을 이루고 있었다. 이렇듯 패전으로 고도국방국가를 해체하고 평화국가로서의 재생을 모색하던 일본은 한국전쟁 하에서 '기지국가'가 되어 '독립'하여 국제사회에 복귀했다. '기지국가'란 '스스로의 국방군을 보유하지 않은 채, 동맹국의 안보상 요충에서 기지를 제공하고 그 대가로 안전을 확보하는 국가'라 개념화할 수 있다.

베트남전쟁과 일본: '기지국가'의 변용

1965년 2월 미국이 통킹만 사건을 구실로 북베트남에 대해 전면적 폭격을 개시하자 사토(佐藤) 내각은 이를 '불가피한 조치'라 하여 이해하는 입장을 표명하고, '안보조약의 형식에 따라 가능하다'는 입장에서 본토의 미군기지를 베트남전쟁의 후방기지로서 미국에 제공했다. 4월 14일에는 시나(椎名) 외상이 안보조약 상의 '극동'의 범위에 대해 재해석함으로써 사토 내각의 행동을 정당화했다. 60년에 개정된 안보조약의 '극동조항'이 베트남전쟁에서 현실화한 것이다. '북폭' 이후 오키나와는 물론 요코스카(横須賀)와 이와쿠니(岩国) 등의 미군기지가 베트남전쟁으로 향하는 항모와 폭격기의 출격기지로 변모했으며, 사가미(相模) 보급창은 수리조달기지가 되었다. 오지(王子)와 네리마(練馬)의 미군병원은 야전병원이 되었으며, 베트남전쟁 특별수요가 창출되기도 했다. 이 모든 것이 한국전쟁 시기의 일본을 방불케 했다.

그 사이에 오키나와는 일본에 '반환'되었고, 본토에서 미군기지가 축소되는 만큼 오키나와에서는 미군기지가 확충되었다. 이에 따라 '기지국가'의 속성이 '기지의 섬'에 집중적으로 표현되기 시작했다.

걸프전쟁과 일본: '기지국가'의 한계

냉전이 붕괴되고 미일안보조약이 재조정의 운명에 처해질 즈음인 1990년, 동아시아로부터 멀리 떨어진 중동 지역에서 발발한 걸프전쟁은 일본의 미군기지가 여전히 전쟁의 후방기지로서 유용함을 보여주었다. 걸프전쟁이 발발하자 일본 본토와 오키나와의 미군기지는 중동을 향한 출격, 중계, 보급기지가 되었다. 오키나와의 가데나(嘉手納), 후텐마(普天間), 그리고 본토의 이와쿠니(岩国) 등에서는 항공부대가 출격했으며, 요코스카와 사세보(佐世保) 등의 해군기지로부터는 제7함대 소속 함정들이 추격해 나갔다. <오키나와 타임스>에 따르면 1990년 8월 7일 밤부터 8일에 걸쳐, 완전무장한 미군 병사가 C130 수송기로 출격했고, 8일에는 E3 공중조기경계관제기(AWACS)가 2기 중동을 향해 발진해 나갔다. 그리고 14일에는 오키나와주둔 미군 소식통이 확인한 바에 따르면, 제1해병 항공단 소속 공격기 등 항공부대의 일부가 야마구치현 이와쿠니 기지와 오키나와 후텐마 기지에서 필리핀을 경유해서 걸프지역으로 향했다.

미 태평양군 준 기관지인 성조지(Stars and Stripes)는 1990년 8월 22일 자 기사에서 후텐마 기지의 제36해병 항공군이 필리핀에서의 훈련을 끝내고 중동으로 출동했다는 사실을 보도하고 있다. 요코스카 기지로부터는 제7함대 기함 블루리지가 출항했고, 사세보 기지에서는 19일, 전차 양륙함 샌버나디노(San Bernardino)호가, 20일에는 전차 양륙함 세넥타디, 해난구조함 브라운즈윅 등이 출항했다. 21일에도 해난구조함 뷰포트, 군용 트럭과 물자 등을 적재한 독크형 양륙함 데뷔크 등 2척이 출항했는데, 이들 함정들은 20일에서 23일 사이에 오키나와의 화이트비치, 레드비치 등에 기항, 전차와 트럭과 지프차, 대포, 탄약, 의약품 등의 군수물자와 해병대원 등을 적재하고 다시 출항했다. 걸프전쟁 시기 미국은 54만 명 이상의 미군이 투입되었다고 발표했는데, 이 가운데 약 1만 5000명이 주일 미군기지에서 직접 걸프 지역으로 파견되었던 것으로 파악되고 있다.

이러한 미군의 출격은 지역적으로 주일미군의 동원을 극동의 안전보장에 한정한 '극동조항'에 위배되는 내용이었지만, 일본 국회에서는 외무성 조약국장이 '주일 함대가 출동하는 것은 전투작전행동을 위한 것이 아니라 단순한 이동에 불과하다'는 궤변으로 이를 용인했다. 걸프전쟁을 계기로 주일미군은 일본의 기지로부터 어디로든지 출격이 가능한 태세가 만들어졌다. 나아가 가이후(海部) 수상은 담화를 발표하여 다국적군의 투입에 대해 '확고한 지지를 표명'하고, 다국적군에 대한 후방지원을 위해 자위대 파견을 고려하고 있다고 밝혔다. 이를 위해 '유엔평화협력법안'을 마련하기도 했지만, 헌법에 위배될 소지가 있다는 반대에 부딪혀 폐기되었다. 그 대신 일본은 다국적군에 대해 130억 달러의 재정을 지원했다.

이에 대해 미국은 긍정적으로 평가했지만, 국제사회에서는 매정한 평가가 내려졌다. '피를 흘리지 않는 이기적인 국가', '평화에 대한 무임승차 국가'라는 부정적인 이미지가 일본에 각인되었다. 한편 90년대 초는 한국에 의한 흡수통일 가능성이 회자되는 반면, 다른 한편으로는 북한 당국의 '불바다' 발언으로 전쟁의 위기가 고조되던 시점이었다. 한반도에서 '통일도 없고 전쟁도 없다'는 '기지국가' 외교의 전제가 무너지고 있었던 것이다. 이것이 보통국가론의 등장 배경이 되었다. 이후 일련의 법안정비를 거쳐 1999년에는 주변사태법이 성립되기에 이르렀다.

아프간전쟁과 일본: '기지국가'의 종언

2001년 9월 11일에 일어난 동시다발 테러와 이에 이은 미국의 아프간전쟁은 일본의 보통국가화가 '자위대의 해외파견'이라는 형태로 일선을 넘게 되는 계기가 되었다. 9월 11일 심야, 일본 정부는 국제 긴급 원조대를 편성하고 국내 미군시설에 대한 경비 강화를 지시했다. 아프간전쟁이 개시된 뒤에는 아미티지 국무부 부장관이 일본의 적극적 공헌을 요구하고 나섰고, 이에 대해 일본 정부는 미군의 지원협력활동을 전개하기 위한 법제를 마련하고 자위대를 파견했다.
 

▲ 발언하고 있는 서울대학교 남기정 교수 ⓒ김근태재단

10월 5일 테러대책 특별조치법이 국회에 제출되었고, 18일에 중의원, 29일에 참의원을 통과해서 가결되었다. 이어서 11월 9일에는 이지스함을 포함한 자위대 함정이 인도양을 향해 사세보를 출항했다. 이 모든 과정이 일본으로서는 이례적인 속도로 진행되었다. 11월 25일에는 추가로 자위대 함정 3척이 사세보를 출항했으며, 전체적으로 1200명 규모의 지원이 이루어졌다. 이는 '기지국가' 이후 미일안보조약 하에서 진행되어 온 현실이 기정사실화되는 과정이었다. 특히 걸프전쟁 이후 유사법제가 마련되어 있었던 것이 신속한 대응을 가능하게 했다.

때마침 북한의 핵개발과 중국의 급격한 부상이 맞물리면서 일본에서는 안보불안이 고조되기 시작했다. 그런 가운데 고이즈미 내각의 자위대 파견 결정을 '어쩔 수 없는 선택'으로 받아들이고 있었다. 그러나 9.11 직후부터 11월 중순 사이에 일본 여론에 변화가 나타났다. TV 아사히의 <뉴스 스테이션>이 실시한 여론조사에 따르면, 시간이 지나면서 미국 주도의 아프간 보복 공격에 대한 반감이 커지고, 일본의 자위대 파견에 대해서도 지지하지 않는 여론이 지지하는 여론을 웃돌기 시작했다. 9월 22~23일에 실시된 최초의 조사에서는, 미국의 보복공격에 대해 '지지'가 48%, '지지하지 않음'이 38%였으며, 고이즈미 내각의 자위대 파견에 대해서도 찬성이 52%, 반대가 37%였다. 그러나 이에 반대하는 사람들 가운데에는 대테러 공격에 가담함으로써 감수해야 할 위험, 즉 일본 국내에서 테러가 일어나거나 외국에서 일본인이 테러의 표적이 될 수 있다는 데 대해 불안을 호소하는 의견이 90%에 이르렀다. 또한 찬성 의견에도 다음과 같은 유보가 붙어 있었다. '미국이 보복공격의 근거가 될 수 있는 증거를 제시해야 한다'(85%), '미국의 보복공격을 인정하는 유엔결의가 필요하다'(73%)는 것이었으며, '일본이 자위대를 파견할 경우, 미군의 작전에 대해 주문할 수 있는 권리를 가져야 한다'는 의견도 65%였다. 이라크 등에 대한 확전에 대해서는 반대한다는 의견도 58%였다.

또한 미국의 아프가니스탄 보복공격 직후인 10월 13~14일에 실시된 TV 아사히의 조사에서는 공격에 대한 '지지'가 51%, '지지하지 않음'이 37%, 자위대 파견에 대한 '지지'가 55%, '지지하지 않음'이 35%로 현실을 받아들이는 의견이 우세했다. 그런데 그로부터 한 달 후인 11월 17/18일의 여론조사에서는 '영미의 군사공격'에 대해 '지지'가 40%, '지지하지 않음'이 47%로 역전되었으며, '일본 해상자위대 함정의 인도양 파견'에 대해서도 '지지하지 않음'이 53%인데 반해 '지지'가 38%로 역전되는 모습을 보였다. 일본 국민은 '기지국가'의 효용한계를 실감하는 한편, 자위대가 '기지'의 방위를 넘어선 활동에 참가해서 군사적 '정상국가'로 탈바꿈하려 하는 데 대해서는 여전히 저항감을 표현하고 있었던 것이다.

'기지국가'에서 '정상국가'로: '헌법개정'의 향방

대테러전쟁이라는 이름의 새로운 전쟁을 '세계내전'이라 명명한 국제정치학자들이 있었다. '세계내전'의 시대에 '기지국가'는 유효기간이 종료된 것으로 감지되었다. '세계내전'의 시대에는 '극동'의 지정학적 구분도, 전선과 후방의 군사 작전상의 구분도 의미가 없기 때문이다. '기지국가'로부터의 탈각이 '전후체제로부터의 탈각'이라는 구호로 표현되기 시작한 것이 이즈음이었다.

이러한 상황에서 표출된 일본 국민의 여론은 양가적이다. 우선 일본 국민들 사이에서는 2000년대에 들어와 '자위대와 방위문제'에 대한 관심이 증가하고 있다. 2000년까지 이러한 문제에 관심을 나타내는 국민은 걸프전쟁 시기를 예외로 하면 50~60% 사이에서 점증하고 있었는데, 2000년 이후부터 오름세가 뚜렷해 졌으며 2003년 이후 60%를 너머 70%에 육박하고 있다. 그러한 관심의 고조에도 불구하고, 일본이 '외국으로부터 침략을 당했을 때' 선택하는 방법으로는 '자주방위'보다는 '미일안보와 자위대'에 의지하는 것을 최선의 수단으로 생각하는 국민의 수가 더 증가하고 있다는 것이다. '자주방위'를 선택한 국민이 10% 내외에서 평행하고 있는 데 비해, '미일안보와 자위대'의 현상유지를 선택한 국민은 2000년대 들어 70%를 넘어서고 있다. 즉, 방위정책에 관한 한 현행 헌법 하의 현상유지에 대한 선호가 더욱 커지고 있다는 것이다.

이는 일본 국민 사이에서 헌법개정론이 호헌 여론을 앞서기 시작했다는 조사에서도 확인되고 있다. 일례로 NHK조사를 들 수 있는데, 1992년부터 10년 만인 2002년에 실시된 조사에서 헌법개정 찬성론자가 반대론자를 앞선 결과를 보였다. 그런데 그 내용을 들여다보면 제9조의 개정이 '필요하다'는 응답이 30%, '필요 없다'는 응답이 52%로, 방위문제와 관련해서는 여전히 평화헌법의 유용성을 지지하고 있는 것으로 확인되었다.

2013년의 조사는 보다 복잡하다. 개정 찬성론자(약40%)가 반대론자(약20%)보다 두 배 많은 결과를 보였으며, 제9조의 개정에 대해서도 개정 필요성을 주장하는 의견이 33%, 개정 반대 의견이 30%로 나타났다. 이렇게 보면 이제 일본 국민은 헌법개정을 통한 군대 보유에 긍정적인 의견이 많아지고 있는 것으로 보인다. 그런데 보다 구체적으로 의견을 묻는 항목에서는 미묘하게 상반된 결과를 보였다. '자위대를 국방군으로 변경하자는 의견'에 대한 찬반은 반대가 45%, 찬성이 20%로 나타나, 헌법개정이 곧바로 본격적 군대 보유에 대한 적극적 지지는 아님을 알 수 있다.

최근 논란이 된 집단적 자위권에 대한 찬반 여론은 보다 이러한 경향을 농후히 보여준다. 2013년 8월에 실시된 <아사히신문>의 여론조사에 따르면, 집단적 자위권 행사에 찬성하는 국민이 27%인 반면, 59%의 국민이 반대하고 있었다. 아베 내각 지지층 가운데에서도 찬성은 37%, 반대가 49%여서, 일본이 현행헌법 해석의 틀에서 벗어나려는 데 대해 비판적인 의견이 다수를 차지하고 있다.

동아시아적 문제로서의 일본의 '정상국가화'

이와 같이 전후 동아시아에는 미소 간에 전개되는 지구적 냉전 체제 하에 한국전쟁 휴전체제라고 하는 지역 수준의 준전시체제가 형성되어 있었고, 일본은 '기지국가'가 되어 동아시아 휴전체제에 편입되었던 것이다.

아시아태평양전쟁을 거치면서 총력전 체제를 갖추고 '고도국방국가'가 되어 있던 일본은 전후 평화 헌법 하에서 '평화국가'로 재기를 다짐했지만, 한국전쟁을 거치면서 '기지국가'가 되어 국제사회에 복귀했다. 일본인들의 의식 속에 계승되어야 할 자산이거나 부정되어야 할 유산으로 자리 잡은 평화국가의 실상은 기지국가였던 것이다. 일본에서 '정상국가'화 논의가 대두된 1990년대는 지구적 수준에서 냉전체제가 붕괴되는 이면에서 동아시아의 휴전체제가 전면에 모습을 드러내기 시작한 시점이었다. 일본의 개헌 논의는 이러한 '불편한 진실'과의 마주 대하기로서의 의미를 지니고 있는 것이다.

/박인규 프레시안 편집인(=정리) 필자의 다른 기사

기사입력 2013-12-25 오전 9:30:16

경찰의 '뻘짓'에도 철도 파업이 계속되고 있다. 오히려 그 때문인지 철도노조의 '민영화 저지 파업'에 대한 지지가 탄력을 받는 느낌이다. 정부측과 노조, 시민사회 사이의 '민영화' 공방에 빠지지 않고 등장하는 것이 철도 민영화와 한미FTA와의 연관성 문제이다. 민영화, 아니 정확히 말해 사유화(privatization)의 주체는 자본일 수밖에 없고 이 때 자본의 국적에 구분이 있을 수 없다. 특히 우리가 체결한 수많은 FTA 가운데 유독 한미FTA에만 철도시장과 관련된 매우 구체적인 조항들이 포함되어 있는 까닭에 철도민영화와 미국의 철도자본의 진입 가능성 여부는 불가피하게 관심거리가 될 수밖에 없는 주제다. 한ㆍEU FTA에는 한미FTA와 비교할 만한 철도 관련 조항이 포함되어 있지 않다. 하지만 지난 4월 박근혜 대통령의 프랑스 방문시 도시철도 개방을 위한 WTO GPA(정부조달협정) 개정이 언급되었고, 국회 비준동의를 거치지 않은 상태에서 이미 대통령이 비준해 버렸다. 요컨대 GPA 개정은 다분히 유럽의 철도자본을 의식한 조치라 할 만하다. 일단 여기서는 한미FTA 철도조항에만 논의를 한정키로 하겠다.

1. 한미FTA 협정문상 철도에 직접 관련된 조항은 부속서I (현행 유보)과 부속서 II (미래 유보)에 등장한다. 먼저 부속서II을 보면 이렇게 되어 있다.

분야 운송서비스 - 철도운송
관련의무 최혜국 대우 (제11.4조 및 제12.3조)
유보내용 국경간 서비스무역 및 투자

대한민국은 시행 중에 있거나 이 협정 발효일 후 서명되는 철도운송에 관한 양자간 또는 다자간 국제협정에 따라 국가들에 대하여 차등 대우를 부여하는 어떠한 조치도 채택하거나 유지할 권리를 유보한다.

해석하자면 이런 말이다. 철도운송에 관한 한 대한민국은 한미FTA 협정문의 다수 의무 가운데 제11.4조와 제12.3조에 명시된 미국에 대한 최혜국대우만은 부여하지 않아도 된다는 말이다. 그 외 협정문 11장 투자, 12장 서비스장에 명시된 수많은 협정 의무는 당연히 준수해야 하며 위반시 투자자-정부 소송제(ISD)의 대상이 된다. 미래의 최혜국대우 의무를 우리가 유보함으로써 철도운송에 관한 한 향후 미국보다 예컨대 EU나 기타 제3국에 더 나은 대우를 해 줄 수 있다.

2. 그런데 문제는 부속서I 철도에 대한 현행 유보에 있다. 우선 협정문을 살펴 보자.

분야 운송서비스 - 철도운송 및 부수 서비스
관련의무 시장접근(제12.4조)
조치 철도사업법 제5조, 제6조 및 제12조(법률 제7303호, 2004.12.31)
한국철도공사법 제9조(법률 제7052호, 2003.12.31)
철도건설법 제8조(법률 제8251호, 2007.1.19)
철도산업발전기본법 제3조, 제20조, 제26조 및 제38조(법률 제8135호,
2006.12.30)
한국철도시설공단법 제7조(법률 제8257호, 2007.1.19)

유보 내용 국경간 서비스무역

한국철도공사만이 2005년 6월 30일 이전에 건설된 철도 노선의 철도운송서비스를 공급할 수 있다.

경제적 수요 심사에 따라 건설교통부장관의 면허를 받은 법인만이 2005년 7월 1일 이후에 건설된 철도 노선의 철도운송 서비스를 공급할 수 있다.

중앙 또는 지방정부나 한국철도시설공단만이 철도건설 서비스를 공급할 수 있고 정부소유 철도시설(고속철도 포함)을 유지 및 보수할 수 있다. 다만, 사회간접자본시설에 대한 민간투자법의 기준을 충족하는 법인은 철도건설서비스를 공급할 수 있다.

한미FTA 협정문상 예컨대 문제가 되고 있는 수서발 KTX 경부선구간만을 놓고 본다면 2005년 7월 1일 이후에 건설된 노선 곧 수서-평택, 동대구-부산은 이미 개방된 상태다. 그리고 호남선구간은 평택-오송 사이 아주 일부를 제외하고 거의 다 개방되어 있다고 보면 된다. 따라서 이 구간에 대해 미국 철도자본이 철도운송서비스의 시장 접근을 희망할 경우 이를 막을 근거가 없다는 말이다. 아주 단순화시켜 말하자면, 미국 자본이 원하기만 한다면 KTX경부선 구간중 수서-평택, 동대구-부산 구간은 이미 '민영화'되어 있다. 그리고 수서발 KTX 노선에서 2005년 7월 1일 이후 건설된 구간 중 극히 일부라도 미국의 시장접근을 추가적으로 제한하는 구간이 발생한다면 이는 '역진방지 메카니즘'이 적용되는 한미FTA 현행 유보의 규정에 따라 협정의무 위반 논란이 발생한다. 그러므로 포괄적으로 철도 민영화를 금지하는 법안과 한미FTA는 상충될 가능성도 배제할 수 없다. 왜냐하면 이미 개방된 구간에 대한 미국 민간자본의 시장 접근을 제한하는 것으로 이는 자유화의 후퇴가 되기 때문이다.

물론 한국 정부가 2005년 7월 1일로 '현행 유보'한 개방요건을 더 '자유화'하는 방향, 예컨대 2004년 7월 1일식으로, 곧 개방을 확대하는 방향으로 개정하는 것은 한국의 협정 의무와 전혀 충돌하지 않는다. 하지만 이러한 협정의무의 변경은 사실상의 법개정에 해당되므로 별도로 국회 심의를 거쳐야만 할 것이다. 아무튼 만에 하나 부산-동대구 구간에 KTX 여객운송서비스를 미국 철도회사가 제공한다면 이를 두고 '민영화'라는 말이 아닌 그 어떤 다른 말로 부를 수 있을지 나는 알지 못한다. 지금 민영화냐 아니냐식의 논란도 문제의 대외적 차원을 함께 놓고 본다면 사실상 거의 무의미할 지도 모른다.

3. 미국 자본의 입장에서 보건대 개방되지 않은 평택-동대구 구간을 제외하고, 개방된 위 구간만으로 사업성이 있는지 여부는 '그들만의' 경영적 판단이 필요한 문제이다. 이 때 미국 자본이 국내 자본과 컨소시엄 등을 구성해서 KTX 전 구간을 대상으로 하거나 또는 평택-동대구 구간만을 대상으로 운송서비스를 제공할 수도 있을 것이다. 한미FTA 협정문 상으로 한국은 경부선만 놓고 본다면 평택-동대구 구간에 대한 시장 접근과, 한국철도시장에 대한 최혜국대우 미래유보를 제외한, 내국민대우, 이행의무 부과, 최소기준 대우, 수용 및 보상, 송금, 최고경영진 및 이사회등과 관련된 협정 의무를 준수해야만 하며 위반시 당연히 ISD대상이 된다. 만일 경부 고속철 시장에 접근을 희망하는 미국 철도자본이 있음에도 '주식회사 수서발 KTX'에만 특혜를 준다면 이는 차별대우로서 내국민대우 위반의 소지가 발생한다.

4. WTO GATS(서비스무역에 관한 일반협정) 제16조와 한미FTA 제12.4조 곧 두 종류의 '시장접근' 조항을 비교해 볼 때 결정적 차이는 GATS 제16조 2항 바호 즉 "외국인 지분소유의 최대 비율 한도 또는 개인별 투자 또는 외국인 투자 합계의 총액 한도에 의한 외국자본 참여에 대한 제한"이 한미FTA 제12.4조에서는 삭제되었다는 점에 있다. 다시 말해 한미FTA에서 미국자본의 지분투자 등 자본참여는 시장접근에 대한 현행 유보에서 아예 삭제되어 있기 때문에 철도시장에 대한 외국인 소유지분 제한등 방법으로 미국 자본의 투자를 막을 방법은 협정문 상으로는 없다고 봄이 타당하다.

5. 한미FTA 철도 부속서의 두 번째 부분은 이렇게 되어 있다. "경제적 수요심사에 따라 건설교통부장관의 면허를 받은 법인만이 2005년 7월 1일 이후에 건설된 철도 노선의 철도운송 서비스를 공급할 수 있다." 이 조항을 설치한 취지는 이렇다. 미국인이 경제적 수요심사(ENT: Economic Need Test)를 거쳐 사업면허를 취득하기만 하면 예컨대 동대구-부산 구간에 KTX 법인을 설립 여객운송을 포함한 철도운송서비스를 제공할 수 있다. 2001년 한국은 경제수요심사를 거쳐 면허를 취득하면 누구든지 한국에서 철도화물 운송서비스를 제공할 수 있다는 양허안을 WTO에 제출한 바 있다. 그러므로 한미FTA 철도부속서의 이 조항은 2001년 WTO 철도 양허안을 화물에서 여객운송까지 확장한 것이라고 볼 수 있다. 그런데 이 조항에 근거해 얼마 전까지도 국토부측은 경제수요 심사를 통해 미국 자본의 시장 진입을 막겠다, 그리고 막을 수 있다고 장담한 바 있다. 하지만 이는 경제적 수요심사의 개념을 정확히 파악하지 않은 채 한 말에 불과하다.

먼저 이 개념이 등장하는 한미FTA 협정문 제12.4조를 보자.

제 12.4 조
시장접근

어떠한 당사국도 지역적 소구분에 기초하거나 자국의 전 영역에 기초하여 다음의 조치를 채택하거나 유지할 수 없다.

가. 다음에 대한 제한을 부과하는 것

1) 수량쿼터, 독점, 배타적 서비스 공급자 또는 경제적 수요심사 요건의 형태인지에 관계없이, 서비스 공급자의 수
2) 수량쿼터 또는 경제적 수요심사 요건의 형태로, 서비스 거래 또는 자산의 총액
3) 쿼터 또는 경제적 수요심사 요건의 형태로, 지정된 숫자단위로 표시된 서비스 영업의 총 수 또는 서비스의 총 산출량, 또는
4) 수량쿼터 또는 경제적 수요심사 요건의 형태로 특정 서비스 분야에 고용될 수 있거나 서비스 공급자가 고용할 수 있으며, 특정 서비스의 공급에 필요하고 직접 관련되는, 자연인의 총 수, 또는 서비스 공급자가 서비스를 공급할 수 있는 특정 유형의 법적 실체 또는 합작투자를 제한하거나 요구하는 것

위에서도 언급했듯이 한미FTA 제12.4조는 WTO GATS 제 16조 시장접근 조항에서 외국자본참여 제한을 삭제한 것이다. 일종의 WTO 플러스 조항인 셈이다. 아무튼 GATS 제16조에 처음 등장한 경제적 수요 심사는 WTO 회원국이 취할 수 있는 4가지 유형의 시장접근 제한 조치로서 (1) '서비스공급자의 수', (2) '서비스거래 또는 자산의 총액', (3)'서비스 영업의 총 수 또는 서비스의 총 산출량', (4) '자연인의 총 수'를 말한다. 회원국은 시장접근에 관련된 이 4가지 유형의 조치를 수량을 적시하거나 또는 '경제적 수요심사의 형태로' 양허안에 해당 분야(sector)를 명시하고 등재할 수 있다. 기본적으로 경제적 수요 심사는 엄밀히 규정된 개념이 아니었다. 그래서 2001년 3월 22일 GATS 서비스무역위원회가 채택한 <특정 양허의 스케줄에 대한 가이드라인(Guidelines for the Scheduling of Specific Commitments under the GATS)>에 따르면 경제적 수요 심사는 위에 열거한 "4가지 유형의 양적 제한으로 구성되며", 이 양적 제한 조치는 "서비스 공급의 질 또는 서비스 공급자의 능력 (즉 기술 표준 또는 공급자의 자격)과는 무관하다." 그러므로 경제적 수요 심사 형태의 조치들은 GATS 제6조 4항에 명시된 서비스 공급자의 자격요건, 기술표준 그리고 면허요건과는 구분되어야 한다고 명시하고 있다.

기본적으로 모든 FTA, 특히 한미FTA는 경제적 수요 심사등을 통한 4가지 유형의 양적 제한을 금지하자는 것이 입법 취지라 할 수 있다. 하지만 이 제12.4조 시장접근 조항에 대해 철도부문은 현행 유보를 했기 때문에, 경제적 수요 심사에 따른 국토부장관의 면허를 취득해야 2005년 7월 1일 이후 노선에 철도사업을 경영할 수 있다고 명시할 수 있게 되는 것이다. 경제적 수요 심사를 통한 4가지 양적 규제가운데 여기서 의미가 있는 것은 '서비스 공급자의 수'다. 쉽게 말해 미국인 사업자가 국토부장관에게 철도운송서비스업 운영을 위한 면허를 신청했을 때, 국토부장관이 경제적 수요 심사를 통해 '서비스 공급자의 수'를 '주식회사 수서발 KTX'로만 즉 단수로 제한할 수 있을까가 관건이 된다는 말이다. 하지만 수서발 KTX에게 독점권을 부여하는 것은 우선 2005년 7월 1일 건설 노선에 대해서는 협정문상으로도 전혀 가능하지 않다. 더군다나 이는 수서발 KTX의 설립 취지가 코레일의 독점이 적자 방만경영을 불러 왔으므로 이를 '복수의' 사업자가 참여하는 '경쟁체제'를 구축해 바로 잡겠다는 정부의 주장과도 정면배치되는 것이다. 독점을 통해 독점의 폐해를 바로 잡겠다는 것은 자가당착이라는 말이다. 요컨대 경제적 수요심사를 통해 서비스 공급자의 수를 단수로 제한하는 것은 사실상 가능하지 않다.

(심지어 경제부총리는 주식회사 수서발 KTX를 '준정부기관'으로 만들 수 있음을 시사했다. 준정부기관은 공기업인 코레일보다 더 강력한 형태의 공공기관이다. 말하자면 코레일이라는 공기업을 놓고 '114년 독점의 폐해'을 운운하면서 그보다 더한 슈퍼 공기업을 또 만들겠다는 황당하기조차 한 주장이다.)

6. 한미FTA와 '주식회사 수서발 KTX'를 비롯한 한국의 철도시장과는 두가지 형태의 관계가 있을 수 있다. 첫째는 지분 투자이며 두 번째는 법인 설립이다.

(1) 수서발 KTX는 코레일이 41%, 국민연금 등 공적 자금이 59% 지분을 투자하게 될 것이라고 한다. 그런데 국민연금법에 따르면 국민연기금은 시장수익률 이상의 수익을 내도록 규정되어 있고 그렇지 못할 경우 지분을 매각하게끔 있다. 이 때 정부측은 이 지분을 오직 공공부문만 인수할 수 있게 한다는 말인데, 과연 그런 공적 기금이 존재하는 것인지, 또 민간자본의 참여를 원천배제하는 '주식회사'나 그런 기업공개가 가능한 것인지는 전적으로 의문이다. 만일 현행법상 그것이 가능하지 않아서 어떤 형태로든 민간자본의 참여가 불가피하다고 할 때, 만에 하나 미국자본의 투자를 막는다면 이는 명백한 내국민대우 위반이 된다.

(2) 그런데 사실상 정부의 지배 하에 있게 될 '주식회사 수서발 KTX' 에 설사 그것이 단 1달러라 하더라도 미국자본의 지분투자가 포함된다면 국토부장관이 말하는 것처럼 '민간 매각 시 면허 취소' 등의 조치는 이행의무부과 (PR: performance requirements)에 해당되어 한미FTA 협정위반 논란의 소지가 있음에 유의해야 한다.

(3) 미국자본에 의한 여객, 화물 운송서비스를 위한 법인 설립도 역시 마찬가지다. 이 경우에도 정부는 '민간 매각시 면허 취소'를 포함 그 어떤 종류의 이행의무도 부과할 수 없다. 철도사업법 제5조(면허 등)에 따르면 "① 철도사업을 경영하려는 자는 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다. 이 경우 국토교통부장관은 철도사업의 질서를 확립하기 위하여 필요한 부담을 붙일 수 있다". 그러나 철도사업법 제5조 1항의 "필요한 부담" 조항을 국내자본이 아닌 미국자본에 적용할 수는 없다. 철도사업에 투자할 미국자본은 한국의 철도사업법이 아니라 우선적으로 한미FTA협정의 적용을 받기 때문에, 이러한 '필요한 부담'은 '이행의무 부과'에 해당 협정 위반이 된다. 미국자본에 요구되는 면허요건은 협정문상 경제적 수요 심사 외에는 없다.

7. '아버지를 아버지라 부르지' 못하게 하는 정부가 그나마 내놓은 방안 그 최신 버전으로서 '민간매각시 면허 취소', '준정부기관화' 등은 사실 '국내용'이라 할 수 있다. 하지만 이를 이미 훨씬 넘어서 있는 한미FTA는 정부의 주장을 가장 강력하게 부정하는 근거 가운데 하나가 되어 버렸다. 사실 현 단계에서 가장 확실한 해법은 철도 민영화를 법률로 금지하는 것이다. 하지만 이는 한미FTA의 역진방지 조항과 상충될 가능성이 높다. 우리가 지금까지 한미FTA 역진방지 메카니즘을 놓고 독소조항이라고 비판해 왔던 이유가 바로 이런 데 있다. 우리는 이 조항으로 인해 정부의 공공정책공간이 현저히 위협, 축소되는 바로 그 현장을 철도민영화에서 보고 있다. 정부는 이제라도 그 실효성과 진정성이 의심스러운 '국내용' 헛대책을 남발하기보다, 수서발 KTX설립을 원점에서 재검토해야 한다.

'뻘짓'이 끝나고 퇴각하는 경찰지휘관들이 이런 대화를 나눈 것이 포착되었다 한다. "어떻게 된 거야? 뭐? 그럼 어떻게 해야 돼?" 어쨌거나 더 큰 '뻘 짓'은 아직 끝나지 않았다.

/이해영 한신대 교수 필자의 다른 기사

기사입력 2013-12-23 오후 4:33:00

박근혜정부가 추진하는 수서발 KTX 주식회사의 성격을 두고 찬반론이 평행선을 달리고 있다. 나는 민영화 비판론의 입장에 서 있다. 현재 논점이 되는 다섯 가지를 중심으로 비판 근거를 정리한다. 결론을 먼저 밝히면 아래와 같다.

다섯가지 논점에 대한 입장

첫째, 수서발 KTX 주식회사는 민영화인가? 그렇다. 정부는 민간자본이 참여하지 않는 자회사이니 민영화가 결코 아니라고 강조하지만 이는 30년 전에나 통하는 이야기이다. 1980년 이후 등장한 신자유주의는 공기업 민영화에도 여러 '파생상품'을 개발해 왔다. 지금 박근혜정부의 자회사를 경유한 민영화는 정부 민영화론자들이 내놓은 철도민영화 상품이다. 김대중 정부부터 철도민영화를 자신의 미션으로 추진했던 이들에게는 '창의적인' 작품이지만, 그 상품의 성격을 모를만큼 우리도 우둔하지 않다.

둘째, 국민연금기금이 참여하면 철도공공성이 유지되는가? 훼손된다. 수서발 KTX 주식회사에 참여하라고 초대받은 국민연금기금은 시장에서 움직이는 민간펀드의 일종이다. 국민연금기금이 투자하므로 민영화가 아니라는 주장은 자산시장에서 운용되는 국민연금기금의 기본 성격을 이해하지 못한 주장이다. 국민연금기금은 국민연금법에 의해 시장수익률을 넘는 수익을 올려야 한다.

셋째, 박근혜정부는 철도관련법을 지키고 있는가? 심각하게 위반하고 있다. 철도산업발전기본법, 철도사업법이 제정된 취지는 철도운영을 한국철도공사가 독점적으로 운영하되, 공사가 폐지한 노선과 민간투자사업 노선에 한해 제 3자 운영을 허용하는 것이었다. 지금 박근혜정부는 철도관련법을 왜곡 해석하며 철도정책의 중대한 결정을 강행하고 있다.

넷째, 수서발 KTX 주식회사로 인한 경쟁 효과가 발생하는가? 거의 전무하다. 정부는 복수의 KTX 회사가 존재하면 경쟁 효과가 발생할 것이라 주장하지만 이는 열차 운행이 선로에 종속되는 철도산업의 기본 특성을 무시한 설명이다. 두 회사 사이에 경쟁 효과는 발생하지 않고 오히려 중복 비용만 초래될 뿐이다. 수서발 KTX 주식회사 설립은 동일한 성격의 회사 설립으로 인한 중복 비용과 시장자본에게 제공해야 하는 수익을 국민이 부담해야 하는 비합리적이고 비효율적인 조치이다.

다섯째, 한국철도공사의 개혁은 필요한가? 그렇다. 그 방향은 민영화를 통해 철도의 공공성을 파괴하는 것이 아니라 철도서비스를 시민의 벗으로 만드는 일이다. 이를 위해 우리가 준비해야할 과제는 민영화가 아니라 한국철도공사의 이사회를 이용자, 전문가, 생산자 등이 함께 논의하는 참여형 지배구조로 개편하는 일이다.
 

▲ 수서발KTX 출자회사 설립과 관련해 민영화 논란이 일고 있다. ⓒ연합뉴스

민영화, 시장자본의 수익성에 종속되는 기관으로의 전환

전통적으로 민영화는 공공기관을 민간자본에게 넘겨주는 매각(sale)으로 인식돼 왔다. 하지만 1980년 이후 지난 30년 동안 시장만능 신자유주의가 세계를 주도하면서 고전적 형태인 매각을 뛰어 넘어 다양한 종류의 민간위탁(franchising, concession, public-private partnership), 민간투자사업(BTO, BTL) 등 교묘한 민영화방식이 개발되어 왔다.

한국철도에서도 여러 민영화 방식이 도입되었다. 이명박 정부가 추진했던 수서발 KTX 민영화는 정부가 건설하고 운영권을 민간에게 넘기는 민간위탁 방식이었으며(영국 여객철도도 여기에 해당), 이미 일부 업무를 민간회사에게 넘기는 외주화도 진행 중이다. 또한 민간자본이 건설에 참여하고 독점 운영권을 얻어가는 민간투자사업도 근래 늘어나고 있다(인천공항철도, 서울 지하철9호선 등).

다양한 방식의 공공기관 민영화에서 관통되는 기본 원리는 '수익 추구(profit motive)'이다. 공공기관은 사기업과 달리 공공성을 목적으로 설립되고 운영된다. 그런데 그 공공기관이 시장자본의 수익성에 종속되는 기관으로 전환될 때, 이것이 바로 민영화이다.

따라서 민영화 여부의 판단 잣대를 공공기관의 소유구조 변화, 매각으로 한정하게 되면 철도산업의 민영화 추세를 제대로 평가할 수 없다. 대표적 예로, 이명박 정부는 수서발 KTX 민간위탁을 추진하면서 결코 '민영화가 아니라 경쟁체제 도입'이라고 강변했다. 현대건설, 동부건설, GS건설, SK건설, 현대산업개발, 두산 등 주요 민간기업을 대상으로 사업제안서 공개 설명회까지 개최하고서도 민영화가 아니라고 거듭 우기는 촌극을 벌였다. 지분 매각 방식만이 오직 민영화라는 30년 전의 통념에 머물러 있기 때문이다.

이러한 논리에 따르면, 현재 25개 사기업이 운영하는 영국 여객철도도 소유권은 영국정부에 있으니 민영철도가 아니고, 지하철9호선도 외국계 금융자본인 맥쿼리한국인프라투융자회사 등 시장투자자가 운영해도 소유권은 서울시가 가지고 있으니 공공철도가 된다.

박근혜 정부의 KTX 민영화 방식: 자회사 주식회사를 활용한 시장자본 참여

철도산업의 민영화가 주로 이루어지는 영역은 철도운영 부문이다. 외국에서도 철도시설은 국가 기간산업으로 인식되어 민영화되는 경우가 드물다. 철도 민영화의 선봉에 섰던 영국조차 처음에는 철도시설까지 민간에게 매각했지만 그 부작용이 너무 커 지금은 철도시설공단(Network Rail)으로 재국유화해야 했다. 반면에 철도운영부문은 시설투자 부담에서 벗어나므로 시장자본이 눈독을 들이는 대상이다. 철도 운영권만 불하받으면 막대한 투자비를 책임지지 않으면서 수익을 추구할 수 있기 때문이다.

이 때 운영부문의 민영화 방식은 이명박 정부식(영국식) 민간위탁, 지하철9호선식 민간투자사업, 자회사 형식을 통한 시장자본 참여 등 다양하게 추진될 수 있다. 박근혜 정부의 방식이 바로 자회사를 활용한 민영화이다.

민간투자사업이 SOC 건설에 정부재정과 민간자본이 함께 참여하는 것이라면, 박근혜정부의 수서발 KTX 자회사는 시설 건설은 정부(철도시설공단)가 맡았지만 운영에 정부 지분(한국철도공사)과 시장자본(국민연금기금)이 함께 들어오는 변형된 형태의 민간운영사업이다.

일반적으로 자회사는 모기업의 사업 역영에서 주변 업무를 맡는 경우가 대부분이다. 그런데 수서발 KTX 주식회사는 모기업을 능가할 수 있는 독특한 자회사이다. 수서발 KTX가 이후 한국철도의 중추 간선이 될 수 있기 때문이다. 앞으로 수서역은 수도권광역급행철도(GTX)가 개통됨에 따라 수도권 광역교통망의 허브로 자리잡을 예정이다. 수서발 KTX는 황금알을 낳은 거위처럼 성장해 가지만, 한국철도공사는 KTX 승객이 감소하고 이에 따른 경영수지 악화로 일반철도의 고사가 우려되는 실정이다. 박근혜정부의 수서발 KTX 주식회사 설립이 다른 자회사 방식보다 더욱 심각한 문제를 지니는 까닭이다.

국민연금기금 성격: 국민연금기금은 시장수익률 이상을 추구하는 시장펀드

박근혜 정부는 수서발 KTX 자회사 설립이 민영화가 아니라고 주장한다. 자회사 지분구조가 코레일 41%, 공적자금 51%로 구성되니 민간 참여가 없고 정관에서 민간 매각을 금지하므로 민영화될 수 없다는 설명이다.

하지만 이는 국민연금기금의 기본 성격을 전혀 이해하지 못하거나 일부러 왜곡하는 변명일 뿐이다. 국민연금기금은 국민연금법에 의해 조성된 국민의 노후예탁금이므로 '사용 목적'에서 공적자금의 성격을 지닌다. 그런데 이 목적을 수행하기 위해 적립기금으로서 자산시장에서 기금을 투자하는데, '기금 운용'의 측면에서는 다른 민간펀드와 동일하게 시장자본의 성격을 지니게 된다.

이러한 시장자본의 성격은 현행 국민연금법에서도 분명하게 명시되어 있다. 국민연금법 102조(기금의 관리와 운영)는 '국민연금기금은 국민연금 재정의 장기적인 안정을 유지하기 위하여 그 수익을 최대로 증대시킬 수 있도록 관리운영하고.... 자산 종류별 시장수익률을 넘는 수익을 낼 수 있도록' 해야 한다고 명하고 있다.

이에 따라 기금운용의 책임을 지고 있는 국민연금기금운용위원회는 국민연금기금운용지침을 마련한다. 이 지침은 국민연금법이 정한 '시장수익률을 넘는 수익' 추구를 위하여 국민연금기금이 달성해야할 목표수익률을 '실질경제성장률+소비자물가상승률±조정치'로 명시해 놓았다. 매년 약 7% 수준에서 목표수익률이 정해져 왔다. 이에 근거하여 국민연금기금은 자산운용시장에서 활동하는 유사한 민간펀드를 벤치마크로 삼아 자산군별(국내주식, 해외주식, 국내채권, 해외채권, 대체투자) 목표수익률을 세부적으로 정해 기금운용 집행기관인 국민연금공단에 요구하고 국민연금공단은 이 목표수익률 달성을 위해 기금을 투자하게 된다.

국민연금기금이 수서발 KTX 주식회사에 투자할 경우 이는 인프라 부문에서 특정 지분 몫을 인수하는 SOC 대체투자에 속하게 될 것이다. 2010-12년 3년간 국민연금기금이 SOC 투자에서 비교로 삼은 벤치마크 수익률은 평균 6.91%였고, 실제 달성한 수익률은 이보다 0.79% 포인트 높은 7.70%였다(국민연금연구원, [2012년 국민연금 기금운용 성과평가] 245쪽. 2013년)

따라서 국민연금기금이 수서발 KTX 주식회사 지분 59%를 가질 경우, 국민연금기금은 당연히 7% 이상의 수익을 요구할 것이다. 이는 국민연금법, 국민연금기금운용지침에 따른 의무적 조치로 누구도 막을 수 없는 일이다. 이와 같이 자산운용 측면에서 국민연금기금은 다른 민간펀드와 동일한 시장펀드의 하나일 뿐이다.

수서발 KTX 주식회사에겐 일반 투자신탁회사 펀드가 지닌 지분이나 국민연금기금이 투자한 지분이나 시장수익을 보장해주어야 한다는 점에서 동일한 투자자이다. 결국 국민연금기금이 투자한다는 것은 시장수익을 추구하는 시장자본이 참여하는 것이다. 이는 한국철도공사가 운영하면 발생하지 않을 수익 추구가 '민영화 비용'으로 국민에게 전가된다는 것을 의미한다.

정관의 매각 금지 조항: 이사회가 언제든지 변경 가능

국민들의 민영화에 대한 비판이 거세어지자 수서발 KTX 주식회사 정관에 공적자금의 지분을 민간자본에 매각하지 못하도록 하는 조항을 넣어 민영화를 차단하겠다고 호언한다. 국토교통부는 국민연금기금의 시장자본 성격을 이해하지 못하기에 지난 12월 10일 한국철도공사 이사회가 의결한 수서발 KTX 주식회사 설립안이 이미 민영화 방안임을 인식하지 못한 뒷북 설명이다.

게다가 정관이 도대체 얼마나 의미를 지니는 것인가? 지난 8월 한국철도공사는 상법상 주식회사에서 주주의 지분 매각을 금지하는 것이 위법적 조항이어서 무효화될 수 있다는 법률 자문까지 받아놓고도 정관 제정을 강행했다. 또한 이 정관은 이사회가 마음만 먹으면 언제든지 변경될 수 있기에 국민연금기금의 지분이 다른 투자자의 몫으로 전환되는 일도 진행될 것이다.

이러한 의미에서 공기업이 주식회사 형태로 전환하거나 설립되는 것은 민영화의 사전 조치로 해석되는 게 보통이다. 대표적 사례로, 1997년 공기업경영개선 및 민영화에 관한 법률이 제정되어 담배인삼공사, 한국통신, 한국가스공사, 한국중공업, 인천국제공항, 한국공항공사가 민영화 대상 기업으로 정해졌었는데, 이 공기업 역시 주식회사로 전환되는 경과를 밟아 갔다(현재 담배인삼공사, 한국통신, 한국중공업은 민영화 완료).

박근혜 정부 위법 행정: 기본법 위반하고 의사결정에 국회 배제

수서발 KTX 민영화 논란에서 국민들이 주목할 점은 박근혜정부가 한국철도운영체제의 중대한 결정을 수서발 KTX 자회사라는 일개 공공기관의 정관 사안으로 취급하고 있다는 점이다.

지난 김대중 정부 시절 철도민영화로 사회적 논란을 벌일 때 쟁점은 철도민영화법 제정 여부였고, 노무현정부에서도 역시 그러하다. 그런데 박근혜 정부의 논리에 따르면, 철도산업에 중대한 변화를 초래하는 결정이 철도자회사 이사회의 손에 맡겨진다. 형식은 이사회를 통하지만 사실상 이사회를 좌지우지할 수 있는 행정부가 한국철도운영체제의 변화 결정권을 행사하겠다는 이야기이다. 국민의 대표기관인 국회의 권한을 심각하게 침해하는 조치이다.

이는 현재 철도산업의 기본골격을 정한 모법인 한국철도산업발전기본법을 위반하는 일이다. 한국철도산업발전기본법은 한국철도공사에 국가 소유 철도노선에 대하여 독점적 운영권을 부여하고, 예외적으로 한국철도공사가 아닌 새로운 운영자가 맡는 경우는 한국철도공사가 적자를 이유로 철도서비스를 중지하거나 제한한 경우로 정하고 있다. {한국철도산업발전기본법 34조(특정노선의 폐지 등의 승인), 시행령 48조(철도서비스의 제한 또는 중지에 따른 신규운영자의 선정)}.

즉 현행법에 따르면, 한국철도공사가 적자를 이유로 운영을 포기한 노선이거나 민간투자사업에 의해 별도로 건설된 노선이 아니라면 한국철도공사가 아닌 제3자가 운영할 수 없다. 수서발 KTX는 한국철도공사가 포기한 노선도 아니고, 민간투자사업도 아니다. 적자 폐지노선, 민간투자사업 노선도 아닌데 박근혜정부가 시장자본이 참여하는 수서발 KTX 주식회사에 면허권을 부여하는 것은 한국철도산업발전기본법을 위반하는 일이다.

최근 국토교통부장관은 나중에라도 민간자본이 들어오면 면허권을 취소하겠다고 발언했는데, 이 역시 주주의 이익을 침해해 상법을 위반할 소지가 매우 큰 조치이다. 사실상 효력이 없는 대책임에도 논란을 피해보려는 꼼수에 불과하다.

게다가 수서발 KTX 주식회사 지분에 미국자본이라도 들어오는 날이면 현재 KTX 노선도 한미FTA 조항에 적용받을 위험이 크다. 2005년 6월 이전에 건설된 현행 KTX 노선은 현재유보 적용을 받는다. 하지만 그 이후 건설된 노선은 한미FTA 유보조항 보호를 받지 못하기에 미국자본이 참여할 수 있다. 수서발 KTX 주식회사가 현행 평택~부산(목표) 노선까지 운행하기에 자신의 영업권을 내세우며 이 노선에 대한 권리까지 주장할 수 있기 때문이다.

최연혜 사장에게 묻고 싶다. 최 사장은 작년 새누리당 후보로 국회의원에 출마하기 이전까지 노무현정부에서 철도공사 부사장을 지내고 얼마전까지 철도대학 총장까지 지낸 철도전문가이다. 현행 철도관련법이 정말 아무에게나 철도면허권을 주도록 입법화되었다고 생각하는가? 지난 8월, 한국철도공사가 수서발 KTX 자회사 정관이 이후 상법에 의해 무효화될 수 있다는 법률 자문까지 받아 놓지 않았는가? 한미FTA로 인해 평택-부산(목표)까지 미국자본에 넘어갈 수 있다는 사실을 모른 체 할 것인가? 왜 이토록 이러한 위험한 일을 벌이는 것인가?

두개 KTX 회사의 경쟁효과: 없다
 

▲ 수서발 KTX 운행 노선 수서 펴택 구간을 빼고 겹친다. ⓒ철도노조

정부는 수서발 KTX가 따로 운영되면 서울역발 KTX와 비교 대상이 생기므로 경쟁 효과가 발생할 것이라 주장한다. 이는 열차 운행이 선로에 종속되는 철도산업의 기본 특징을 애써 모른 체하는 궤변이다.

두 회사가 별도로 KTX를 운영하면 무엇이 달라질까? 인원을 줄일 수 있을까? 현재 서울-부산 KTX노선의 편성은 20개의 차량으로 이루어진다. 여기에 기관사 1명, 열차팀장 1인, 승무원 2인(1인당 10량 담당)이 일한다. 수서발 KTX 주식회사 역시 여기서 인원을 더 줄일 수 없다.

다른 업무는 어떨까? 두 회사 모두 철도시설공단이 소유한 시설을 사용하고 선로사용료를 동일하게 납부한다. 수서발 KTX 주식회사는 한국철도공사에게 열차 차량을 임대하고 정비까지 위탁한다. 노선의 대부분이 한국철도공사와 겹치기에 선로 유지보수 업무도 두 개로 나눌 수 없는 하나의 일이다. 역사도 한국철도공사의 것을 함께 쓰고 정보시스템도 한국철도공사의 것이다. 서울역에서 평택 구간을 제외하곤 같은 선로를 달리기에 앞지를 수도 없어 소요시간도 동일하다. 어느 한 회사가 인하하면 따라 내릴 수밖에 없는 구조이기에 서울에서 부산까지 같은 구간에서 사실상 요금도 달리하기 어렵다.

굳이 두 회사에서 다른 점을 찾는다면 객실 서비스 정도인데 비좁은 공간에서 소수 승무원들이 제공할 수 있는 역할의 차이가 클 수 없다. 동일한 차량을 사용하면서 만들어 낼 수 있는 변화로 색상이 있겠지만, 어린 아이가 아니라면 이것에 영향을 받을 어른은 없을 것이다. 결국 두 회사 사이에서 경쟁효과는 사실상 발생하지 않는다. 현행 고속버스처럼 여러 회사 버스들이 순서에 따라 배차될 뿐이다.

그런데도 정부는 경쟁체제 도입 운운하며 또 하나의 공기업을 설립하고자 한다. 왜 굳이 임원직, 관리직 비용을 별도로 지불하고, 두 회사간 차량 임대, 수리 등 계약 업무까지 추가로 벌여야 하며, 수서발 KTX에 투자한 시장자본에 시장수익까지 지불해야 하는 일을 벌이는지 이해하기 어렵다. 정부의 낙하산 자리가 더 필요한 것인가? 혹시 한미FTA 협정에 따른 말 못할 사정이 있는 것인가?

공기업이라도 경쟁을 벌여야 한다면 이미 KTX는 저가항공, 고속버스와 치열한 경쟁을 벌이고 있다. 지금도 좌석이 부족할 정도로 잘 운영되고 있는데 동일 기술, 동일 차량의 회사를 복수로 설립하는 것, 이것이 바로 정부가 초래하는 공기업 비효율이다.

정부의 주장대로 수서발 KTX 주식회사가 여전히 공공기관이라면 이는 박근혜 정부의 공공기관 정책과도 모순된다. 정부는 지난 12월 11일 관계부처 합동으로 발표한 '공공기관 정상화 대책'에서 공공기관의 유사ㆍ중복기능 등을 축소·조정하겠다고 발표해놓고 지금 동일한 역할을 하는 조직을 하나 더 만들겠다고 강행하고 있다.

올해 봄까지 한국철도공사는 수서발 KTX를 분리 운영할 경우 경쟁효과는 없으면서 비효율만 발생한다며 정부정책을 비판해 왔다. 취임 2개월을 맞는 최연혜 사장도 이전에는 고속철도 경쟁체제 도입은 철도 특성을 잘못 이해한 정책이라며 KTX 경쟁 도입과 민영화를 강력히 비판해 왔다. 한국철도공사는 철도운영의 책임기관으로 국민들에게 정직하게 사실을 고해야 한다. 최연혜 사장은 새누리당 정치인 이전에 철도 학자였다는 점을 상기하고 진실을 말해야 한다.

대안: 한국철도공사가 수서발 KTX를 통합운영하고 참여형 이사회 도입하라

정부가 수서발 KTX 자회사 설립이 민영화가 아니라고 주장한다. 진정 그러한가? 그렇다면 철도민영화를 금지하는 조항을 입법화하자는 야당, 시민사회, 철도노조의 제안을 수용하기 바란다. 상호 신뢰가 문제라고 지적하면서 왜 신뢰를 줄 수 있는 조치를 거부하는가? 입법 항목은 간단하다. 한국철도산업발전기본법에 한국철도공사가 운영하는 철도 노선에 수익을 목적으로 하는 시장자본이 들어오지 못하도록 명시하고, 철도사업법에 면허를 받을 수 있는 신규운영자를 적자폐지노선과 민간투자사업 노선으로 제한하면 된다.

이제 진정 한국철도를 발전시킬 수 있는 개혁을 진행하자. 공기업 중복 설립, 시장자본의 수익 등의 비용을 치루지 않고도 개혁은 가능하다. 우선 수서발 KTX는 현재 철도산업발전기본법에 따라, 철도산업의 통합적 특성을 살려 한국철도공사가 통합운영해야 한다. KTX의 경쟁은 이미 저가항공, 고속버스를 상대로 발생하고 있고 한국철도공사의 KTX 사업은 매년 수천억원의 영업이익을 거둘 만큼 성공적으로 운영되고 있다. 만약 수서발 KTX 노선이 개통됨에 따라 KTX 노선끼리 비교 효과를 얻고 상호 자극을 주고자 한다면 한국철도공사에 노선별 사업부서를 꾸리면 된다.

한국철도공사를 비롯해 우리나라 공공기관의 고질적인 문제는 지배구조에 있다. 따라서 이번 논란을 계기로 우리가 추진해야할 진정한 철도개혁은 민영화가 아니라 의사결정권을 지닌 지배구조 혁신에 있다. 한국철도공사 지배구조를 철도이용자, 전문가, 철도생산자들이 함께 논의하는 '참여형 이사회'로 전환해야 한다. 지금의 낙하산체제에서 벗어나 이용자, 전문가, 생산자가 자신의 이해관계에서 상호 경제하고 소통하는 혁신 공기업체제를 마련해 가자.

* 필자는 <영국 철도산업 민영화와 철도 노사관계 변화> 저자로 철도 전문가이기도 합니다. 내만복 칼럼은 필자가 참여하는 팟캐스트 <만복라디오>에서 상세히 논의됩니다. 지난번 칼럼을 들으세요. (☞바로 가기 http://mywelfare.or.kr/464)<

/오건호 내가만드는복지국가 공동운영위원장 필자의 다른 기사