장상환의 행복세상

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토지정의시민연대 정책토론회 토론문 2005. 7. 14

국공유지를 확대하고 공공주택을 늘려야 한다

장상환(진보정치연구소장, 경상대 경제학과 교수)

Ⅰ. 박창수 위원의 발표에 대한 의견

1. 지대 조세제에 대하여

지대조세제는 비현실적이다. 산업 침체를 부동산 투기 탓으로 돌리는 것은 팽창하고 있는 경제의 작은 한 가지 면을 현실에 비해 지나치게 확대 해석한 것이다. 부동산투기는 말썽일 수 있지만 심한 경기 침체는 토지가격이 폭등하지 않은 나라에서도 있었다.

지대를 전부 세금으로 환수하는 것은 그리 쉽지 않다. 왜냐하면 지주들만이 사회 발전의 유일한 수동적 수혜자가 아니기 때문이다. 성장하는 회사의 주주, 기술적 발전에 의해 생산성이 향상된 노동자, 국가가 번성함에 따라 실질소득이 올라가는 소비자, 이 모든 사람들 역시 사회 진보의 수혜자들이다. 좋은 위치의 땅을 가진 지에게 돌아가는 불로소득은 다른 여러 형태로 우리 모두도 누리게 된다. 지대뿐만이 아니라 모든 불로소득 역시 문제가 된다. 불로소득은 확실히 심각한 문제이기는 하지만 토지소유만을 가지고는 이 문제를 적절히 다룰 수 없다.

지대를 전부 세금으로 환수한다면 토지를 사적으로 소유하고 있을 이유가 없다. 토지소유자는 정부에 대해 토지를 수용해주기를 요청할 것이다. 여기에 대해서 정부는 적절한 보상을 하고 수용해야 한다. 사유재산권을 침해하지 않는다고 이야기하기 때문이다. 어떤 수준에서 보상할 것인가가 분명치 않다.  

2. 부동산문제에 대한 토지정의시민연대의 단기․중기대책: 지대조세제의 점진적 적용방안에 대한 의견

첫째, 토지보유세를 올리고 건물분 재산세를 낮추자는 의견에 동의한다.

다만 토지와 건물분 재산가액을 어떻게 정확하게 책정할 것인가 하는 문제가 있다. 그리고 세율 격차를 어떻게 할 것인가, 2대1인가 3대1인가 6대1인가, 시간을 두고 격차를 크게 할 것인가 하는 문제도 있다. 실무적인 안에 대해 충분한 검토를 했는지 묻고 싶다.   

둘째, 부동산 보유세를 올리고 부동산 거래세를 낮추어 현 정부 임기 내 부동산 보유세 실효세율 1%를 추진하고, 종합부동산세 부과기준을 기준시가 9억원에서 6억원 이하로 조정하고 종합부동산세 인상 상한선을 전년대비 150%로 하는 것을 폐지하는 안에 대해서도 원칙적으로 동의한다.

그러나 부동산보유세율을 토지와 주택을 합쳐서 부과할 경우 투기적인 가격상승이 없는 곳에서도 상당한 부담이 예상된다. 미국의 경우 부동산세율이 1-2%로 높은데 이것이 일종의 자본이익과세의 효과가 있다고 할 수 있다. 그런데 지대조세제의 철학을 도입한다면 주택과 건물에 대한 세율은 토지에 대한 세율에 비해 낮게 해줘야 하는 것이 아니겠는가? 

셋째, 토지보유세를 올려서 2017년까지 토지보유세 실효세율을 3%로 강화하고 부가가치세, 근로소득세, 법인세를 내린다고 하는 데는 동의하기 어렵다.

우선 토지보유세율이 너무 높다. 투기이익이 없는 곳에서도 부담이 된다. 예컨대 농지의 경우 200평당 한 마지기 지가가 평균 8백만원가량 하므로 토지보유세가 연간 24만원이나 되는데 현재의 농지 임차료가 200평당 평균 16만원에 불과하다. 지주이든 자작농민이든 감당하기 어렵다. 농지의 경우 임대한 지주는 임차농민으로부터 받은 임차료의 전부에 더 보태서 토지보유세로 납부해야 하는가.  

넷째, 판교 등 공공택지정책의 대안으로 ‘토지공공임대-건물민간분양’ 방식을 제시했다.

토지공공임대는 토지를 공유로 유지하는 점에서 동의한다. 그러나 “공공임대주택은 나름대로 부작용도 있다. 건설업체는 주택을 지어 발주처인 정부 또는 공사에 납품하므로 주택 수요자보다는 공사 발주처에 신경을 쓴다. 입주자도 자기 집이 아니므로 알뜰하게 사용하지 않게 된다. 정부나 공사의 권한이 커지면 비능률과 부정부패의 가능성도 커진다”고 하는데 동의하기 어렵다. 박 위원이 말하는 지대조세를 제대로 계산하여 징수하는 행위가 바로 정부의 핵심적 업무이기 때문이다. 

왜 건물민간분양방식이어야 하는지 이유를 충분히 납득하기 어렵다. 공기업인 주택공사를 통해서 공공주택을 많이 공급하는 것이 우선적으로 필요한 것이 아닐까. 싱가포르의 사례를 보면 저소득층에 대해서 우선적으로 공공주택을 분양 또는 임대하고 이것이 어느 정도 달성된 후에는 중산층 이상에 대해서도 공공주택을 공급했다. 주택개발청에서 공공주택을 지어 분양하고 이사 갈 경우 개별적 거래를 불허하고 주택개발청에 되팔도록 함으로서 투기를 원천적으로 차단한 성과를 참조할 수 있다.  

따라서 공영개발 택지의 대부분은 공기업인 주택공사에서 공공주택을 건립하고, 택지의 일부만 민간건설업체에 장기 임대하는 것이 타당할 것이다.

다섯째, 행정도시․기업도시의 대안으로서 토지공공임대․지대환수제를 제시했다. 토지공공임대에는 동의한다. 지대환수제에 대해서는 위의 건물민간분양 방식에서와 같은 이유로 공공주택이 중심이어야 할 것이다.

상업 건물에 대해서는 지대를 환수하는데 있어서 영업권을 어떻게 평가할 것인가가 중요한 문제가 될 것이다. 현재는 공공용지 수용에 대해 보상하는데 영업권도 보상하고 있다. 영업권 가운데 업자의 특수한 능력에 의해서 이루어진 것과 위치의 유리함으로 형성된 것이 있을 것인데 이것을 정확하게 평가하는 방법이 마련되어야 할 것이다.      

Ⅱ. 김윤상 교수 발표에 대한 의견

첫째, 부동산 문제의 핵심은 토지에서 생기는 불로소득이라는 진단에 동의한다.

국토보유세를 “매입지가의 원리금을 보장하는 동시에, 그 이상(이하의) 토지가치는 환수(보상)하는 토지보유세”로 정의하고 있다.

둘째, 주택구입가격에 대한 이자를 공제하기 위한 지가는 방식 1과 같이 현 토지소유자가 매입한 시전의 지가를 기초로 하되 전국 평균 지가상승률 내지 인플레이션율을 고려하여 제도 도입당시의 지가를 환산하는 것이 적절할 것이다. 개발제한구역의 지정 등으로 지대가 하락할 경우 보상하는 것은 당연하다. 

셋째, 종합부동산세는 불로소득 환수를 충분히 할 수 없고 부유세 성격이 강하므로 존치하는 것이 적절할 것이다. 양도소득세를 존치하는 것도 동의한다.

그런데 다음과 같은 의문점이 있다.

첫째, 김윤상 교수가 말하는 불로소득에는 이자가 포함되는가? 하는 점이다. 불로소득에 이자가 포함되지 않다고 한다면 투기적 이익이 존재하지 않으면 국토보유세는 전혀 징수할 수 없는 것인가?   

둘째, 김윤상교수는 “시장친화적이고 사유재산을 침해해서는 안된다”고 했다. 그러면 국공유지 보유를 확대하는 것은 시장친화적인 것으로 보지 않을 터인데 국공유지 보유 확대에 대해서는 어떻게 생각하는가

셋째, 김윤상교수가 말하는 국토보유세와 박창수 위원이 말하는 지대조세의 차이는 무엇인가? 국토보유세는 투기적 이익만을 환수하기 위한 잠정적인 세제이고 지대조세는 모든 지대를 환수하는 세제인가?

넷째, 국토보유세의 과표를 토지임대가치(즉 지대) — 매입지가에 대한 이자로 했는데 투기적 가치는 현실 토지임대가치에 포함되지 않는 것이 보통이다. 박창수 위원이 발제문에서도 인용했듯이 2005년 6월 17일 국민은행이 내놓은 ‘주간 아파트 가격 동향조사’에 따르면 6월 13일 현재 서울의 매매가 대비 전세금 비율은 47.7%로, 이는 국민은행이 통계를 작성하기 시작한 1998년 12월 이후 가장 낮은 수치이다. 집값상승이 본격화되기 전인 2001년 12월의 63.4%보다는 무려 15.7%포인트 낮은 것이다. 그만큼 기대 가치상승분이 커졌다는 이야기이다.

현재의 지가는 현재부터 미래에 걸쳐서 받을 지대총액을 현재의 이자율로 계산하여 현재가치로 평가한 것에다 기대 가치상승분을 보탠 것이다. 일반적으로 말하는 투기적 이익이란 곧 기대 가치상승분을 의미한다. 국토보유세는 매입지가에 대한 이자를 공제해주기 때문에 정상적인 지대에 대해서는 전혀 과세하지 않는 결과가 될 것이다. 

과표를 김윤상교수처럼 정할 경우, 토지임대가치(즉 지대)를 공시지대로 하게 되면 현실에서 통용되는 임대료 보다는 대체로 낮아지게 될 터인데 그렇게 되면 기대 가치상승분은 전혀 과세대상으로 포착할 수 없게 된다. 김교수가 말하는 공시지대는 토지임대가치(즉 지대)를 현실에서 통용되는 임대료로 할 것인가, 아니면 현실 지가(투기적 이익이 포함되어 있다)를 현실 이자율로 평가한 것을 지대로 할 것인가.

따라서 국토보유세를 원래 취지대로 부과할 수 있는 현실적인 대안은 투기적 지가(=현재의 지가 - 현재의 지대로 자본환원한 이론 지가)를 과세표준으로 하는 것이 적절하지 않을까?

Ⅲ. 대안적 부동산정책

그동안 부동산 투기가 창궐한 배경을 간추리면 부동산의 공공적 성격이 후퇴하고 투기적 소유가 보장되어온 것, 임차인의 권리에 비해 토지･주택 소유자의 힘이 지나치게 강력했던 것, 서울과 수도권에 인구 집중이 과도하게 이루어진 것 등을 들 수 있다. 따라서 부동산 투기 해소방안도 이 문제들의 해결에 집중되어야 한다. 2002년부터 십여 차례에 걸쳐 정부가 발표한 부동산시장 안정 대책은 신도시 건설이나 주택금융 확대를 통해 공급을 확대하는 것과 투기꾼에 대한 단속과 부동산 이익에 대한 조세징수를 확대하는 것이었다. 그러나 이것은 일시적인 효과뿐이었다. 부동산투기 발생의 근본적인 원인을 제거하는 것은 경기 침체를 초래한다거나 사유재산권을 침해하는 것이라는 구실로 회피해왔다.

그동안 민주노동당은 임차료 인상 억제, 임차기간 보장, 세입자 보증금 보장 등 임차자의 권리 보호에 정책의 중점을 두어왔다. 그러나 이것만으로는 부동산투기를 막는데 너무나 미흡하다. 더욱 강력한 ‘토지․주택 공개념’을 도입해야 부동산투기를 막고 국민들의 주거를 안정시킬 수 있다. 그 큰 방향은 투기적 수요를 억제하는 것과 토지와 주택의 공공적 공급을 확대하는 것이다.

1. 투기적 수요 억제정책

1가구 1주택 이외 주택 소유 금지, 분양권 전매 금지

모든 양도 차익에 대한 80% 이상 환수

투기적 수요를 억제하기 위해서는 재산세와 종합토지세의 과제표준 현실화 등을 통한 세금 징수 강화는 물론 시행해야 하지만 이것만으로는 한계가 있다. 개인이 소유할 수 있는 주택수를 제한해야 한다. 1가구 1주택만 소유를 허용하고, 2주택이상의 소유를 금지해야 한다. 신규 분양은 무주택자에게만 허용해야 한다. 주택 분양권 전매 금지를 일부 투기지역에서만이 아니라 전국적으로 전면적으로 시행해야 한다. 임대사업자 등록을 의무화하고 세제 혜택을 폐지해야 한다. 20호 이상의 공동주택에서 세입자들의 권익을 대표할 수 있도록 입주자(임차인)대표회의의 민주적 구성과 권한을 강화해야 한다. 

나아가서 서울과 수도권 과다 집중문제를 해소해야 부동산 투기문제를 해결할 수 있다. 서울, 강남의 부동산투기를 해소하는 문제이다. 서울과 수도권에 전체인구의 절반 가까이가 집중되어 있는 사례는 세계적으로 드물다. 서울은 소수의 부동산투기에게는 천국이지만 다수 시민들은 높은 집값과 환경오염으로 큰 고통을 당한다. 중앙집권적 정치행정체제를 지방분권으로 전환하고 중앙정부의 주요 부속기관들을 각 지방으로 이전해야 한다. 이와 관련하여 재정경제부는 고교평준화가 학부모들이 학원이 밀집한 강남으로의 이주하려는 동기를 강화하였으므로 자립형 사립고의 도입으로 부유층들의 질 좋은 자녀교육 욕구를 충족시키는 것이 강남과열을 완화시키는데 도움이 된다고 주장하고 있고, 강남의 부유층 주민들이 이에 동조하고 있다. 그러나 이것은 근거가 박약하고 나아가서 공교육체제를 더욱 약화시킬 위험성이 있다. 오히려 국립대학교를 통합하는 등의 방법으로 대학의 서열화를 타파하여 서울 집중을 막아야 한다.

2. 공공중심의 주택 공급정책

1) 공공주택 공급 확대

한국에서는 국공유지면적 비율은 대단히 낮고 그것도 오지에 있는 깊은 산 등에 집중되어 있고, 도시 시가지에서 국공유지는 거의 없는 편이다. 1980년대 말의 지가폭등 사태를 겪으면서 국가도 총자본의 입장에서 토지공개념 도입 등 토지투기 억제정책을 폈지만 토지소유자의 저항으로 실효성을 거두지 못했다.¹⁾ 토지수용제도가 있지만 토지수용 후 매각절차를 밟음으로써 토지공유제를 위한 제도로 기능하지 못하고 있을 뿐만 아니라 매각 차익을 획득하는 수단으로 변질 운용되어 왔다.

도시지역에서 국공유지를 확대해야 한다. 신규로 조성되는 주택지는 장기 임대하여 투기적 거래를 원천적으로 봉쇄해야 한다. 토지소유에 대한 공적 통제의 필요성은 토지가 갖는 경제적 특성과 함께 현대적 공공복리를 중시하는 헌법상 이념에서 도출된다.²⁾ 토지수용법을 토지공유제의 제도적 기초가 될 수 있도록 개선해야 한다. 특히 수용토지의 공급관련 규정에서 불가피한 경우를 제외하고는 매각을 제한하는 동시에 토지공유에 기초한 장기임대제를 채택해야 한다.

그동안의 공공주택 공급도 영구임대주택과 50년 임대주택은 전체 주택재고의 2%에 불과하여 선진국의 10-20%에 비해 매우 낮다. 공공임대주택정책은 입주대상자들의 경제생활권과 유리된 물량중심의 공급정책에서 벗어나지 못했고 정부의 재정분담금도 낮았고, 일정기간 후 분양조건의 민간건설업체 공급 임대주택 비율이 높았다. 진정한 공공임대주택을 선진국 수준으로 크게 늘려야 한다.

싱가포르 주택정책처럼 주택공사가 주체가 되어 국공유지를 확충한다. 국공유지로 수용할 경우 보상지가는 현재의 지대를 기초로 이론적 지가로 보상하고 투기적 가격상승분은 보상하지 않는다. 공공주택을 건설, 분양 또는 임대하고 공공주택 구입자가 이사할 경우 주택공사가 재매입권을 가지도록 한다. 저소득층에게 우선 공급하되 중산층을 위한 공공주택도 충분히 건설한다.

민간건설업자가 건설한 주택의 경우 소규모 주택을 중심으로 점차적으로 공공주택으로 전환한다.

재개발사업을 할 경우 공영개발을 원칙으로 해야 한다. 재개발지역의 자가 소유자와 세입자에 대한 합리적 주택공급기준을 마련해야 한다. 예컨대 주택공급가격은 자가 소유자의 경우 순 건축비에서 할인된 가격으로 공급하되 선매수권제도를 도입하고, 세입자에 대해서는 공공분양주택의 우선 입주권을 부여하거나 장기공공임대주택을 공급하도록 해야 한다.

2) 민간주택에 대한 규제 강화

주택가격 거품을 빼기 위해 선분양제도를 건축 후 분양제도로 전환해야 한다.

투기를 조장한 분양가 자율화를 폐지하고 분양가 공개와 함께 원가연동분양가제도, 즉 분양가 허가제를 실시해야 한다. 건설교통부는 2004년 2월 12일 대통령에 대한 새해 업무보고에서 공공택지 공급가격의 총액과 평당 가격의 공고를 의무화하되 80% 이상의 주택을 건립하는 민간업체의 분양원가 공개는 민간자율에 맡긴다고 했다. 그러나 공공택지 공급가격은 현재 이미 공개되고 있는 것이다. 또 공공택지 시세차익 환수를 위한 채권 경쟁입찰제를 도입하겠다고 하지만 이것은 아파트 분양가를 상승시킬 가능성이 크다. ｢소비자를 위한 시민의 모임｣이 2004년 2월에 분양되는 1차 서울 동시분양 5개 아파트 분양가격을 평가한 결과 건축비가 건설교통부의 원가계산 기준보다 1백80∼3백62%나 높게 책정돼 있는 것으로 조사됐다.   

부동산거래와 관련된 정보가 정확하고 투명하게 관리되어야 한다. 우선 부동산실명제를 강화해야 한다. 1995년부터 부동산실명제가 실시되었지만 종중(宗中)재산 및 배우자의 재산에 대해서는 명의신탁 금지의 예외를 인정하는 등 예외조항이 많고, 임직원 등의 명의로 신탁돼 있는 기업의 비업무용 부동산은 토지규모에 관계없이 유예기간에 업무용으로 실명화하면 취득세 중과를 면할 수 있게 되어 실질적 효력이 약화되었다. 부동산거래의 실제가격이 등록되어야 한다.

<참고> 민주노동당의 주택정책

2004년 제 17대 국회의원 총선거 주택정책공약

▣ 주택을 투기 대상에서 생존 사회적 생활의 기초공간을 사용하도록 촉진하는 실사용자 중심의 주택정책

① 부동산 투기를 사전에 규제할 수 있는 적극적 투기 억제를 위해 분양권 전매금지를 전국에서 실시

② 2천만 세입자들의 주거비 부담을 낮추기 위해 주택 임대료 인상을 5%로 제한하는 등 세입자 보호대책 마련

③ 원가연동 분양제도를 도입하여 불안정한 분양가를 안정시키고 주택 빈부격차 문제를 해소

▣ 누구나 주거비 걱정 없이 살 수 있도록 주택 관련 복지정책 수립

④ 토지 수용제를 개선하여 공유지와 공공임대주택을 확대 - 토지 장기임대제도 및 토지 선매권제도 도입

⑤ 주거 빈곤가구에 대한 주거환경개선 대책

⑥ 저소득층에 대한 주거비 보조 확대 및 임대주택 확충으로 주거안정 보장

⑦ 국민주택기금의 확충과 올바른 운용으로 진정한 주거안정기금으로 전환

민주노동당 주거정책 기본방향(2005. 7. 11)

1. 주택 및 토지의 소유 공급구조 개혁: ‘강력한 토지공개념’ 실현

 - 택지소유 상한제, 토지초과이득세의 부활

 - 개발이익 환수제 실행

 - 토지기본법, 주거기본법의 제정

 - 경제, 정치적 행위영역에서의 주택 토지정책 독립

2. 공공주택 보장: 국민임대주택 200만호로 공급 확대

 - 공공택지는 전량 공공주택 건설로 활용

 - 공공임대주택 200만호 공급과 주택․단지 형태의 다양화 - 장기임대주택 비율을 2.4%에서 18%로. 200만호 건설소요 재정은 157조원으로 추계.

 - 공공주택의 임대료 관리비 산정방식의 기준 변화

 - 신축 매입 임대주택의 대폭 확대

3. 사회적 약자에 대한 주거권의 보장

 - 강제 철거 금지 및 대체 주거지 제공 의무화

 - 사회적 경제적 신체적 약자에 대한 적절한 공공주택 공급

 - 공공 주도의 전면철거형 재건축 재개발 사업 제한 - 수복형 순환형 정비방식

<참고> 싱가포르 주택정책

싱가포르 주택정책의 특징은 크게 네 가지로 규정할 수 있다.

첫째, 철저한 공공주택정책,

둘째, 선저소득층 후중산층 중심의 소득계층별 주택공급정책,

셋째, 주택개발청(Housing Development Board)과 같은 법적 경제적 힘을 갖춘 주택전담기구에 의한 주거와 관련된 모든 업무의 총괄,

넷째, 체계적인 주택금융제도의 구축 등이다(전정식, 1992)  

싱가포르 주택은 크게 세 가지 종류로 나누어진다.

주택개발청(Housing Development Board) 주택- 싱가포르를 대표하는 가장 보편적인 주거 형태이다. 싱가포르는 국공유지가 67%에 달하고 이를 배경으로 공공집단 아파트 위주로 주택을 건설했다. 싱가포르 전체 주택의 80%이상이 HDB Flat으로 되어 있고 대다수 국민이 HDB에 살고 있다. HDB Flat은 싱가폴 주택 정책의 핵심이며 정부가 직접 집을 지은 후 임대,분양하며 엄격하게 사후 관리를 한다. HDB를 정부로부터 직접 분양․임대받는 것은 원칙적으로 시민권자나 영주권자만 가능하며 외국인은 일정기간이 경과한 HDB를 집주인으로부터  제한적으로 임대 받을 수 있다. HDB의 임대료는 콘도의 70%주준으로 저렴한 편이다.

Condo - Condo는 HDB와 같이 고층 건물이며 싱가포르 전체 주택 중 Condo가 차지하는 비율은 약 7-8% 정도 된다. Condo가 HDB와 다른 점은 내부에 수영장, 테니스장 등의 시설이 있다는 것이며 HDB보다 임대료가 비싸지만 외국인도 자유롭게 빌려 살 수 있다.

Private Apt - HDB 다음으로 보편적 주거형태인 일반주택은 싱가포르 전체 주택중 약10-12% 정도를 차지하고 있으며, 대부분 3-5세대 또는 5-10세대의 가구가 살수 있는 건물로 지어져 있다. 일반주택의 임대료는 HDB와 Condo의 중간정도이다. 외국인도 자유롭게 빌려 살 수 있다.

참고문헌

국토연구원, 1980, ꡔ각국의 주택정책ꡕ

장상환, 2004, “해방후 한국자본주의 발전과 부동산투기”, ꡔ역사비평ꡕ 2004년 봄

전정식, 1992, "싱가포르 주택정택의 정치경제학", ꡔ경제와 사회ꡕ 16호, 한국산업사회연구회.