장상환의 행복세상

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KBS 1라디오

<안녕하십니까 김인영입니다>

연결시간: 8/18(목) 07시32분

MC : 김인영 기자

인터뷰 대담: 장상환(진보정치연구소장)

국세청이 어제(17일) 1가구 2주택이 전국적으로 158만 가구에  달한다고 밝힌 가운데, 국회에서 열린 토지.주택 공개념에 관한 어제의 한 토론회에서는 주택소유를 가구별 또는 가구구성원별로 제한해야 한다는 주장이 나와 관심을 끌었습니다. 어떤 주장인지 들어보고 이에 대한 반대의견도 이어서 들어보겠습니다. 먼저 민노당 진보정치연구소 장상환 소장께 들어봅니다.

1. 어제 민노당 주최의 토론회에서 1가구 1주택 제도를 도입하자는 의견을 내셨는데요, 가구당 한집씩만 소유해야 우리나라의 부동산 문제가 풀린다고 보시는지요. (취지와 내용)

그렇습니다. 무제한적인 주택 소유 보장과 그에 의한 주택 투기가 주택가격 앙등과 주택 소유 불평등을 초래하는 주된 요인이기 때문입니다.

첫째, 주택가격 상승에는 김대중 정부가 외환위기 극복과정에서 도입한 다양한 부동산 규제 완화에 의한 주택경기 부양책의 효과가 크게 작용했습니다 분양권 전매 허용 등 갖가지 수요진작책을 도입했고, 그 결과로 주택 투기가 벌어진 것입니다.

지난 7월 1일에 국세청 발표에 의하면 최근 강남지역 재건축 아파트 등 부동산가격 급등지역 9개 단지의 2000년 이후 2005년 6월까지 아파트 거래동향 표본분석 결과 전체 취득건수 총 26,821건 중 3주택 이상 보유세대가 취득한 건수가 15,761건으로 전체 취득건수의 58.8%에 이르는 것으로 분석되었습니다. 투기적 가수요가 아파트가격 상승의 원인임을 극명하게 보여주는 것입니다.

민간 아파트 건설업자들이 분양가 자율화로 분양가를 마구 올릴 수 있는 것도 부자들이 여러 채의 주택을 살 수 있기 때문입니다. 이들은 일단 구입하면 값이 오를 때까지 기다려서 팝니다. 그래서 부동산 값은 쉽게 내려가지 않는 것입니다. 주택 공급이 늘어나도 이들이 독점하면 집값이 내려가지 않습니다. 이걸 그냥 두면 주택수가 많아져서 빈집이 늘어나게 됩니다. 선진국에서 그런 사례가 많습니다.

2002년 말 현재 주택소유 상황을 보면 전체 1673만 세대의 50.3%는 무주택자이다. 1주택 세대는 34.1%이고 집을 두 채 이상 갖고 있는 세대는 276만세대(전체 세대의 16.7%)이고, 이들이 차지한 집은 814만호 전체 1370만호 중 62%를 차지합니다. 두 채 소유하는 세대는 158만호이고, 집을 다섯채 이상 소유한 1.7%에 불과한 29만세대가 전체의 26%인 214만채를 소유하고 있습니다. 정말 집없는 사람들에게는 피눈물 나는 이야기입니다. 

둘째, 1가구 1주택이 필요한 것은 주택이 공공재적 성격이 강한 재화이기 때문입니다. 우선 주택은 토지와 마찬가지로 필요하다고 무한정 생산, 공급할 수 없습니다. 토지보다는 덜 하지만 제한이 존재합니다. 주택은 재생산 불가능한 토지를 기반으로 건설되고 따라서 공급이 제한되어 있습니다. 물론 고층 아파트를 지으면 소요대지 면적을 줄일 수는 있지만 과밀을 막고 주거의 질을 충족시키기 위해서는 일정한 토지 면적이 반드시 필요합니다. 특히 한국처럼 국토가 좁고 산이 많아 택지로 가용한 면적이 좁은 나라에서는 양적, 질적으로 충분한 주택의 공급은 어려운 과제입니다. 또한 주택은 생활에 필수적인 재화입니다. 물의 경우와 같이 자신의 소득으로 인간다운 삶을 누릴 수 있는 주택을 구입할 수 없는 다수의 저소득층에게 주택은 공공재입니다. 국민의 46%를 차지하는 전세입자, 13만 가구에 달하는 단간방 거주자를 비롯한 최저주거기준에 미달하는 주택에 거주하는 다수의 국민들에게 주택은 공공재입니다. 

셋째, 조세를 강화하는 것만으로는 부동산투기를 잡는데 한계가 있습니다. 양도소득세 부과는 투기적 개발이익의 일부만 과세할 수 있고, 또한 사후적 조치로서 개발이익의 발생과 향유를 기본적으로는 보장한다는 한계가 있습니다. 돈있는 사람은 세금을 좀 내더라도 가격이 오르면 이익이 생기기 때문에 투기를 멈추지 않습니다. 세금을 가격 인상으로 전가하려고도 합니다. 1985년 이후 1990년까지 일본의 거품 발생의 경우에도 양도소득세를 크게 인상하는 등 조세정책을 강화했지만 무력했습니다. 

2. 이미 한나라당 홍준표 의원은 ‘성인 한사람당 소유할 있는 주택을 1채로 제한하자’는 내용의 특별법 발의를 제안한 뒤에 재산권 침해라는 논란을 겪은바 있습니다. 홍준표 의원 제안과 차이 있는지요.

주택은 공공재로서 소유제한이 필요하고, 이것이 헌법에 근거를 두고 있다고 주장하는 점에서 민주노동당의 1가구 1주택으로 소유제한과 홍의원의 1인1가구로 소유제한은 같습니다.

그런데 홍준표 의원의 주장처럼 1인1주택으로 하면 자녀 2명이 모두  성인의 경우에 분가하지 않더라도 4채의 집을 소유할 수 있게 됩니다. 지금 결혼을 늦게 하는 추세인데 이것은 주택 투기를 합법화하는 결과를 가져올 수 있습니다.

홍의원이 1인1주택은 합헌이지만 1가구1주택은 위헌이라고 합니다. 그런데 그 근거로 금융소득종합과세를 부부합산과세로 한 것에 대해 헌재가 위헌판결을 했고 부동산의 경우에도 마찬가지 원칙을 적용해야 한다고 합니다.

그러나 금융자산과 주택은 성격이 다른 재산입니다. 금융자산은 많아도 다른 사람에게 피해를 주지를 않고 저축이 많아져서 경제에 도움이 됩니다. 그러나 주택은 공공재적 성격이 강한 재화입니다. 주거용이고 한 사람이 여러 채를 가지고 횡포를 부리면 집 없는 사람이 피해를 입게 됩니다. 

2-1. 사유재산 보호와 관련해 역시 같은 비판이 있을 듯한데요...   그리고 위헌소지가 있지 않나요.

오히려 다수자의 소유권과 생활권을 지키기 위해 소수자의 소유권을 제한하는 것이다. 토지 주택 소유에 대한 공적 통제의 필요성은 토지 주택이 갖는 경제적 특성과 함께 현대적 공공복리를 중시하는 헌법상 이념에서 도출될 수 있습니다. 우리 헌법은 공공복리를 위한 재산권은 제한을 규정하고 있고 투기는 공공복리에 위배된다. 헌법 제23조 2항은 '재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 해야 한다'고 명시돼 있다. 헌법 제 122조는 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형적인 이용 개발을 위해 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다"고 규정하고 있다. 또 헌법 제123조는 “국가는 토지소유권에 대해 법률이 정하는 바에 따라 제한과 의무를 과할 수 있다”고 규정하고 있다. 투기는 재산권 행사의 공공복리에 적합하지 않기 때문에 법률적 제한이 얼마든지 가능한 것입니다.

주택에 대해서는 헌법 제 35조 제3항에 주택개발정책 등을 통하여 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다는 조항 또한 두고 있습니다. 

관련 헌법 판례를 분석해보면 소유제한의 방법을 합리적으로 하면 합헌의 범위 내에서 이 제도를 도입할 수 있습니다. 헌재는 ‘택지소유상한에관한법률’ 위헌심판(1999. 4. 29)에서 투기를 억제하고 주거를 안정시키기 위해 택지소유상한을 두어야 한다는 목적은 정당하다고 판단했고, 수단의 적정성에 대해서는 행정기술상의 시정을 요할 부분이 있다고 판단했습니다. 다만 택지소유 상한을 일률적으로 200평으로 정한 것이 최소침해성에 어긋나 위헌적인 규정이라 했습니다. 법 시행 이전에 보유한 택지에 대해서도 무차별적으로 상한을 적용하고 무거운 부담금을 물린 것은 신뢰보호의 원칙 및 평등원칙에 반하여 위헌이라고 판단했다. 따라서 소유상한을 합리적으로 설정하고 소유상한을 넘는 소유부분에 대해 합리적으로 규제하면 합헌적인 내용이 될 수 있습니다.

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부산 MBC 라디오 방송 인터뷰

2005. 8. 17 18:38-6분간 방송

<생방송 시사터치> 인터뷰

진행 : 안동진 아나운서

인터뷰 대담 : 장상환(진보정치연구소장)

1. 주택 소유 제한 문제에 대해 필요성은 어떻게 보십니까?

첫째, 1가구 1주택으로 소유를 제한할 필요가 있는 것은 먼저 주택도 토지에 못지않게 공공재적 성격이 강한 재화이기 때문입니다. 우선 주택은 토지와 마찬가지로 필요하다고 무한정 생산, 공급할 수 없습니다. 토지보다는 덜 하지만 제한이 존재합니다. 주택은 재생산 불가능한 토지를 기반으로 건설되므로 공급이 제한됩니다.  물론 고층 아파트를 지으면 소요대지 면적을 줄일 수는 있습니다. 그러나 과밀을 막고 주거의 질을 충족시키기 위해서는 일정한 토지 면적이 반드시 필요합니다. 특히 한국처럼 국토가 좁고 산이 많아 택지로 가용한 면적이 좁은 나라에서는 양적, 질적으로 충분한 주택의 공급은 어려운 과제입니다.

다음으로 주택은 생활에 필수적입니다. 물의 경우와 같습니다. 소득이 낮아서 물을 마시지 못하면 안 되기 때문에 물을 정부나 공공기관에서 저렴하게 공급합니다. 주택은 교육과 의료와 같다고 할 수 있습니다. 자신의 소득으로 인간다운 삶을 누릴 수 있는 주택을 구입할 수 없는 다수의 저소득층에게 주택은 공공재입니다. 그들은 주택이 투자의 수단이 아니고 주거의 수단으로서 적절한 비용으로 이용할 수 있어야 한다고 생각하고 이를 원합니다. 국민의 46%를 차지하는 전세입자, 13만 가구에 달하는 단간방 거주자를 비롯한 최저주거기준에 미달하는 주택에 거주하는 다수의 국민들에게 주택은 공공재입니다.

둘째, 주택에 대한 투기적 소유 허용이 부동산투기의 가장 중요한 원인이기 때문입니다. 전체 1673만 세대의 절반이 넘는 841만 세대(50.3%)는 무주택자이다. 자기 집이 있는 832만 세대 중 1세대 1주택은 556만 세대이다.(전체 세대의 34.1%) 집을 두 채 이상 갖고 있는 1세대 다주택은 276만세대(전체 세대의 16.7%)로, 이들이 차지한 집은 모두 814만호(전체 아파트의 71%)입니다. 집 부자들이 평균 집을 세 채(2.95호)씩 차지하고 있습니다. 이들 집부자 중에서 집을 5채씩 차지한 세대는 11만5천세대, 6채～10채를 차지한 세대는 14만 세대에 이르고, 3만 세대는 11채에서 20채까지 차지하고 있습니다. 결국 전체의 절반이 넘는 사람들은 무주택자인데, 전체의 1.7%에 불과한 29만세대가 집을 5-20채까지, 214만채를 소유하고 있는 것입니다

분양가 자율화를 해서 주택건설업체들이 분양가를 올려도 분양이 되는 이유는 실수요자가 아닌 자들이 주택을 투자용, 투기용으로 구입하기 때문이다. 이들은 일단 구입하면 값이 오를 때까지 기다려서 팝니다. 그래서 부동산 값은 쉽게 내려가지 않는 것입니다. 공급이 늘어나도 이들이 독점하면 집값을 내리지 못합니다.  

2. 토지 주택 이용에 대한 공적 규제 강화책은 어떤 방안들로 마련되어야 하겠습니까?

첫째, 용도 변경과 개발 등에 따르는 개발이익을 환수해야 합니다. 토지초과이득세제도는 1994년 7월 29일 헌법재판소가 목적의 정당성은 인정하면서 입법기술상의 이유를 들어 헌법불합치(한정합헌) 판결을 내렸습니다. 이에 따라 1994년 12월 22일 법개정이 이루어졌으나 1998년 12월 부동산정책 활성화시책의 일환으로 폐지했습니다.

｢개발부담금제도｣는 1998년에 법을 개정하여 1999년말까지 한시적으로 시행이 유보되었다가 2000년 이후 부과율을 50%에서 25%로 인하하여 재시행한 후 2002년 초에 건설업체의 강력한 로비로 수도권 이외 지역에서 경제 활성화를 이유로 시행을 중지했고, 수도권도 2004년 1월 이후 시행이 중단된 상태입니다. 

개발부담금제도를 즉시 재도입해야 합니다.  

둘째, 임차자를 보호하는 것이 중요합니다.

우선 세입자 계약갱신청구권을 10년 이상 보장해야 합니다. 2000년 인구주택 총조사에 의하면 전세 57.4%, 보증부 월세 56.4%, 월세 59%, 사글세 64.5%의 세입자가 2년 미만의 거주기간으로 매우 짧습니다. 이것이 주거불안의 직접적 요소가 됩니다.

다음으로 주택임대료 인상률을 조세공과금 등의 증가하는 경우에 한해 연간 5% 이하로 제한해야 합니다. 재계약시 임대료와 관련하여 계약이 갱신되는 임대차의 임대료에 대해서는 차임증감청구권(인상률 상한 5% 규정)이 적용될 수 있게 하여 실질적으로 전월세 값을 안정시켜야 합니다. 임대료 과다 인상 등에 대해 시정명령제를 도입해야 합니다. 규정에 위반하여 전월세 값을 인상한 경우 시정조치하고 과태료를 부과해야 합니다.

그리고 임대차분쟁위원회를 설치해야 합니다. 보증금의 반환이나 주택의 유지․보수와 관련된 문제 등 임대차분쟁 발생 경우 당사자 합의를 통하지 않고는 해결이 어렵습니다. 민사소송법에 의한 민사조정이나 민사소송을 제기하여 해결하고자 하는 경우, 긴 기간 절차의 복잡성 및 비용부담의 문제. 불법․부당 행위에 대한 최소한의 처벌규정(과태료 등), 담당주무부서의 시정권고나, 시정조치로 해결할 수 있는 사안까지 민사조정이나 소송절차를 거쳐야 하는 문제가 있어서 세입자들 다수가 권리구제를 포기하고 있는 상황입니다. 주택임대차보호법 개정안에 임대차분쟁조정위원회의 설치근거를 마련해야 합니다.

3. 정부 여당에서 추진하는 부동산 정책과 관련, 조세로 규제하는 방안에 대해서는 어떻게 보시는지요?

조세 중과세만으로 토지․주택의 소유 불평등과 투기적 가격 상승을 막는 것은 한계가 있습니다. 양도소득세 부과는 투기적 개발이익의 일부만 과세할 수 있고, 또한 사후적 조치로서 개발이익의 발생과 향유를 기본적으로는 보장한다는 한계가 잇습니다. 돈 있는 사람은 세금을 좀 내더라도 가격이 오르면 이익이 생기기 때문에 투기를 멈추지 않는 것입니다. 세금을 가격 인상으로 전가하려고도 합니다. 1985년 이후 1990년까지 일본의 거품 발생의 경우에도 양도소득세를 크게 인상하는 등 조세정책을 강화했지만 무력했습니다. 

4. 주택 소유제한은 자칫 소유권 봉쇄로 위헌 소지가 있지 않습니까?

오히려 다수자의 소유권과 생활권을 지키기 위해 소수자의 소유권을 제한하는 것입니다. 토지 주택 소유에 대한 공적 통제의 필요성은 토지 주택이 갖는 경제적 특성과 함께 현대적 공공복리를 중시하는 헌법상 이념에서 도출될 수 있습니다. 우리 헌법은 공공복리를 위한 재산권은 제한을 규정하고 있고 투기는 공공복리에 위배됩니다. 헌법 제23조 2항은 '재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 해야 한다'고 명시하고 있습니다. 헌법 제 122조는 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형적인 이용 개발을 위해 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다"고 규정하고 있습니다. 또 헌법 제123조는 “국가는 토지소유권에 대해 법률이 정하는 바에 따라 제한과 의무를 과할 수 있다”고 규정하고 있습니다. 투기는 재산권 행사의 공공복리에 적합하지 않기 때문에 법률적 제한이 얼마든지 가능한 것입니다. 뿐만 아니라 민법 제2조는 “개인의 소유권리라도 권리는 남용하지 못한다”고 규정하고 있으며 동법 제212조에서는 “개인의 소유권이라도 정당한 이익이 있는 범위 내에서만 행사하여야 한다”고 규정하고 있습니다. 주택에 대해서는 헌법 제 35조 제3항에 주택개발정책 등을 통하여 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다는 조항 또한 두고 있습니다.

관련 헌법 판례를 분석해보면 소유제한의 방법을 합리적으로 하면 합헌의 범위 내에서 이 제도를 도입할 수 있습니다. 헌재는 택지소유상한에관한법률 위헌심판(1999. 4. 29)에서 투기를 억제하고 주거를 안정시키기 위해 택지소유상한을 두어야 한다는 목적은 정당하다고 판단했고, 수단의 적정성에 대해서는 행정기술상의 시정을 요할 부분이 있다고 판단했습니다. 다만 택지 소유상한을 일률적으로 200평으로 정한 것이 최소침해성에 어긋나 위헌적인 규정이라 했습니다. 법 시행 이전에 보유한 택지에 대해서도 무차별적으로 상한을 적용한 것은 신뢰보호의 원칙 및 평등원칙에 반하여 위헌이라고 판단했습니다. 따라서 불가피한 예외를 허용하는 등 소유상한을 합리적으로 설정하고 소유상한을 넘는 소유부분에 대해 합리적으로 규제하면 합헌적인 내용이 될 수 있습니다.     

5. 부동산의 불로소득은 건물보다 토지가 크므로 주택 소유 제한조치까지는 불필요하다는 지적은 어떻게 보십니까?

토지불로소득이 바로 주택 불로소득으로 나타나는 것입니다. 아파트의 경우 택지 지분과 면적과 건물이 합쳐서 재산이 됩니다. 따라서 주택 소유제한이 바로 택지 소유제한으로 연결되는 것입니다. 아파트에 따르는 택지지분을 정확히 계산하여 택지소유제한으로 해도 상관이 없으나 택지소유상한은 과거에 200평으로 설정했는데 헌재에서 위헌판결을 받았습니다. 단독주택의 경우 택지를 300-400평으로 더 넓게 설정해야 하는데 이것을 아파트에 적용하면 여러 채를 소유해도 상한에 적용되지 않을 수 있습니다.

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민주노동당 부동산대책위원회는 8월 17일 국회의원회관 소회의실에서 ｢토지․주택 공개념 정책의 방향｣이라는 주제로 정책토론회를 개최했다. 이 자리에서 장상환 진보정치연구소장은 공공유지 확대/ 1가구 1주택/ 공공주택 공급 등을 핵심 내용으로 하는 주제발표를 했다.

아래는 발제문 요약이다.

전체 발제문과 토론문은 민주노동당 정책소식난의 첨부파일을 참조 바람

장상환, “토지․주택 공개념 정책의 실현방향-국공유지 확대/1가구 1주택/공공주택 공급”

외환위기 극복과정에서 주택의 수요와 공급 양면에서 제반 규제가 완화된 데다가 2000년 4/4분기 이후의 불황에 따른 투자기회 축소, 경기침체를 완화하기 위한 초저금리에 따른 단기성 부동자금 확대 등이 함께 작용하여 부동산 투기가 극성을 부리기 시작했다.  서울 강남 등 일부 지역을 중심으로 주택가격이 크게 오르고 이것이 지방으로까지 확산되는 등 토지 주택 문제가 심각한 상황에 이르렀다.

이에 정부 여당은 7월에 판교 신도시 개발방식을 민영에서 공영개발로 전환하기로 함과 동시에 8월말 발표를 목표로 다주택 보유가구에 대한 양도소득세 강화, 종합부동산세 강화, 분양권 전매 금지 기간 연장, 공영개발 확대, 기반시설부담금제 등 제반 부동산 규제강화정책을 연이어 발표하고 있다. 한나라당도 7월 20일 분양권 전매 전면 금지, 1세대 2주택도 중과세, 판교 시범적 공영개발, 기반시설 부담금제 도입, 4-5개 신도시 추가 건설 국민임대단지 조성 활성화 등의 대책을 발표했다. 홍준표의원은 1인1주택 소유 제한이라는 파격적인 제안까지 내놓고 있다.

여야당 부동산정책의 기조는 부동산 조세 강화를 기조로 하고 있고 토지공개념을 도입하더라도 합헌의 테두리 내에서 하고, 개발부담금이 아닌 기반시설부담금을 부과하는 차원에 머무른다. 그러나 조세 중과세만으로 토지․주택의 소유 불평등과 투기적 가격 상승을 규제하는 것은 한계가 있다. 양도소득세 부과는 투기적 개발이익의 일부만 과세할 수 있고, 또한 사후적 조치로서 개발이익의 발생과 향유를 기본적으로는 보장한다는 한계를 가진다. 1985년 이후 1990년까지 일본의 거품 발생의 경우에도 조세정책의 한계는 확인되었다. 

민주노동당은 진정한 토지․주택 공개념이 실현되어야 부동산 투기를 근본적으로 척결하고 서민주거를 안정시킬 수 있다고 본다. 토지․주택은 삶과 주거의 터전이 되어야지 더 이상 재테크의 수단이 되도록 해서는 안 된다는 것이다. 민주노동당은 2000년 창당시 강령에서 ‘농지와 소규모 생활 터전용 소유지를 제외한 일정 규모 이상의 토지는 국공유를 원칙으로 한다. 또한 주택이나 상가 임차자의 장기간 임차권을 보장하고 임대료 인상을 억제한다’고 선언했다. 그 기조 위에 서되 민주노동당의 현실적인 역량과 토지․주택문제의 심각성의 정도에 대응해 토지주택 정책대안을 제시해왔다. 2002년 제16대 대통령선거 때에는 주택과 상가의 임대료 인상 억제를 통한 임차자 보호, 서민주거보조금 도입, 공공임대주택을 전채 주택의 20% 수준으로 확충 등의 정책공약을 발표했다. 그리고 2004년 제17대 국회의원 선거 때는 주택을 투기 대상에서 생존과 사회적 생활공간으로 사용하도록 촉진하는 실사용자 중심의 주택정책(분양권 전매 금지, 임대료 인상 억제, 원가연동 분양제 등)과 주거비 걱정 없이 살 수 있도록 주택관련 복지정책 수립(공유지와 공공임대주택 확대, 저소득층에 대한 주거비 보조 확대와 임대주택 확충) 등을 정책공약으로 제시했다. 그러나 부동산 투기 문제가 심각해지고, 17대 총선으로 민주노동당도 원내 의석을 가지게 된 것을 기반으로 2005년 7월 11일에는 토지 공개념의 재도입을 주장했다.

민주노동당은 지난 7월 29에는 ｢부동산세제의 개혁방향｣을 주제로 <토지․주택 공개념 실현을 위한 제1차 부동산정책토론회>를 가졌다. 오늘 토론회는 제2차 토론회이다. 민주노동당은 이른 시일 내에 전문가들의 체계적인 연구를 거쳐 국공유제 확대와 1가구 1주택 소유 제한, 싱가포르식 공공주택 공급제도 등 토지․주택 공개념 제도를 확립하기 위한 정책을 마련한 후 하반기에 제 3차 부동산토론회를 가질 예정이다.

1. 토지․주택 정책의 기본원칙 - 공개념 도입의 필요성

토지․주택의 소유와 이용에 대한 공적 규제의 필요성

토지는 소재로서 본원적 생산력, 부증성(不增性), 부동성(不動性)과 같은 특성을 가지고 있다. 이에 따라 토지의 이용을 위해서는 플로우의 증가는 불가능하고, 스톡의 이전이 필요하다. 스톡의 이전에는 용도전환이나 권리이동(소유권이전, 임대차 등)이 필요하다. 이 스톡의 이전에는 사회적 마찰이 따른다. 또한 미래의 예상되는 변화가 미래의 지가만이 아니라 현재의 지가에도 영향을 주게 되는데 이 결과 토지의 용도를 완전히 시장에 맡길 경우 사회적으로 바람직한 장기성 토지투자가 이루어지기 어렵다. 그리고 토지는 비이동성 및 이질성으로 인해 특정장소에서는 독점재로서의 성격을 가지고 이에 따라 토지투기가 지가상승을 더욱 부채질하는 악순환이 생긴다. 토지의 가치는 공공의 노력 또는 사회전체의 노력의 산물인데 사적 소유자가 차지할 수 있다. 이러한 시장 실패에 따라 국가가 공적 소유와 소유제한, 이용 규제 등 다양한 공적인 규제를 해야 하는 것이다.

주택은 공공재적 성격이 강한 재화이다. 첫째, 주택은 토지와 마찬가지로 필요하다고 무한정 생산, 공급할 수 없다. 토지보다는 덜 하지만 제한이 존재한다. 주택은 재생산 불가능한 토지를 기반으로 건설된다. 따라서 공급이 제한되어 있다. 물론 고층 아파트를 지으면 소요대지 면적을 줄일 수는 있다. 그러나 과밀을 막고 주거의 질을 충족시키기 위해서는 일정한 토지 면적이 반드시 필요한 것이다. 특히 한국처럼 국토가 좁고 산이 많아 택지로 가용한 면적이 좁은 나라에서는 양적, 질적으로 충분한 주택의 공급은 어려운 과제이다.

둘째, 주택은 생활에 필수적이다. 물의 경우와 같다고 할 수 있다. 소득이 낮아서 물을 마시지 못하면 안 되기 때문에 물을 정부나 공공기관에서 저렴하게 공급한다. 주택은 교육과 의료와 같다고 할 수 있다. 자신의 소득으로 인간다운 삶을 누릴 수 있는 주택을 구입할 수 없는 다수의 저소득층에게 주택은 공공재이다. 그들은 주택이 투자의 수단이 아니고 주거의 수단으로서 적절한 비용으로 이용할 수 있어야 한다고 생각하고 이를 원한다. 국민의 46%를 차지하는 전세입자, 13만 가구에 달하는 단간방 거주자를 비롯한 최저주거기준에 미달하는 주택에 거주하는 다수의 국민들에게 주택은 공공재이다.

2. 진정한 토지․주택 공개념 도입 정책

1. 실수요자 위주의 토지․주택 수요정책

(1) 국공유지 확대

한국의 경우 국공유지 면적 비율은 2004년 현재 30%로 낮고 그것도 오지에 있는 산림 등에 집중되어 있고, 도시 시가지에서 국공유지는 거의 없는 편이다. 국가가 소유, 관리하고 있는 국유지는 2004년말 현재 22,833㎢로 국토 면적의 22.9%를 차지하고 있다. 가액은 81조386억원으로 2005년 사유지(국공유지 및 비과세 제외) 전체공시가 총액 2176조원의 4%에 불과하다. 전체 국유지의 대부분은 행정재산이고, 나머지 보존재산과 잡종재산으로 국유지의 대부분은 임야이기 때문이다. 지방자치단체가 관리하고 있는 공유지는 2004년말 현재 6,845㎢로 국토면적의 6.9%를 차지하고 있다.

현재의 전체 가용토지에 대한 국공유 비율을 장기적 정책으로써 높일 수 있는 정책이 마련되어야 한다. 이를 위해서 민간보유분 토지에 대하여 국공유 토지로 자연스럽게 전환할 수 있는 제도의 도입이 시급하다. 택지소유의 상한을 정하고 상한이상의 토지 보유분에 대하여 국가나 공공이 선매수할 수 있는 토지선매제 등을 정책 실행 수단으로서 고려하여 합리적인 기준으로 국공유 보유 토지 비율을 높여야 한다. 국공유지를 확대하기 위해 ｢토지기본법｣을 제정하고, 국공유지 확보를 위한 토지수용제도 개선 및 국공유지 관리제도 개혁이 필요하다. 

(2) 1가구 1주택 소유/ 택지소유 제한

1가구 1주택이어야 하는 이유는 주택의 무제한 소유 허용이 부동산투기의 가장 큰 원인이기 때문이다. 조세로 투기적 이익을 일부 환수해도 문제의 근원을 그대로 두면 주기적 거품을 막을 수 없다.

① 합리적인 주택 소유/ 택시소유 상한 기준 설정

첫째, 주택 소유 상한 기준에 대해서 타당한 예외를 인정한다. 1가구 1주택을 기본으로 하더라도 다음의 경우에는 관련 주택당국의 허가를 얻어 2주택 소유를 허용한다.

- 학업, 취업, 질병치료 등 생활상의 필요가 있을 경우(다만, 사유가 종료한 경우에는 일정한 기간이 지나면 처분의무를 지고, 이에 대한 부담금 부담)

- 문화재 내지 제사 등의 이유로 보유할 필요성이 있는 주택

- 영농 또는 영어의 목적으로 취득한 귀농주택

- 주말농장용 주택

- 일정면적 이하이거나, 기준시가가 일정액수 이하인 경우(이 경우 목적을 불문하고 2주택을 취득할 수 있기 때문에 규제가 용이함)

- 상속받은 주택(일정 기간이 지나면 처분의무를 지고, 이에 대한 부담금 부담)

- 기타 적절한 사유가 있을 경우 관계 주택당국의 허가를 얻어서 

둘째, 택지소유 상한의 경우, 형평성을 고려해 1주택이라고 하더라도 처분의무는 부과하지 않더라도 저율의 부담금을 부과한다. 소득세법 상 고가주택으로서 부지가 일정면적 이상(예컨대 400평, 또는 해당 지역 평균 택지면적의 3배)인 경우에는 그 부지의 초과부분에 대해서 부담금 부과(자가주택에 대해서는 부담금의 요율을 낮은 것으로 적용)

② 기존 보유자에 대한 합리적 규제

- 기존 2주택 이상 보유자에 대해서는 유예기간을 두고 처분하도록 하고 유예이간을 지날 경우 부담금을 부과하되 그 부담금의 세율이 과도하지 않아 원본을 잠식하지 않도록 약 3~5% 정도로 한다. 2주택 소유자는 5년의 유예기간을 두고, 3주택 이상 소유자에 대해서는 2년간의 유예기간을 두고 처분하도록 한다.

- 처분할 경우 양도소득세 부과시 부담금 부과분을 공제한다. 또는 양도소득세 세율 인하 또는 보유세 인하 등 혜택을 부여한다. 일정 기간이 지나 계속 보유하는 경우에는 양도소득세 세율을 높여 적용한다. 

- 기간 중 매각하지 못한 주택에 대해서는 주택소유자가 요청하는 등 필요가 있을 경우 정부가 공시가격으로 이것을 매입한다. 보상은 분할 보상으로 한다.

③ 신규 분양 무주택자에 한정, 분양권 전매 및 재당첨 금지

- 1가구 1주택을 실현하기 위해 신규 주택 구입자격을 무주택자에게 한정.

- 주택 분양권 전매 금지를 일부 투기지역에서만이 아니라 전국적으로 전면적으로 시행

- 주택 거래는 공공주택 보유자는 이사할 경우 주택공사가 환매하도록. 민간주택의 경우 1가구 1주택 소유자의 주택 거래는 자유롭게 허용하되, 다주택 소유자에 대해서는 주택거래 허가제를 도입.

④ 1가구 1주택 소유제한/ 택지소유 상한제 도입의 합헌성

1가구 1주택 소유제한/ 택지소유 상한제 도입의 위헌 가능성이 제기될 가능성이 있음. 그러나 관련 헌법 판례를 분석해보면 소유제한의 방법을 합리적으로 하면 합헌의 범위 내에서 이 제도를 도입할 수 있다.

주택, 토지 공개념은 헌법 제122조와 헌법 제35조 제3항에서 그 근거를 찾을 수 있다. 주택에 대해서는 국가의 국민의 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다는 의무만 규정되어 있으나, 국민의 생활기반이 되는 국토의 효율적인 이용 중에 가장 중요한 것은 주택 용도로 쓰이는 토지라고 할 때 헌법 제122조와 헌법 제35조 제3항에서 주택 공개념까지 도출된다고 할 수 있다.

헌법 제37조 제2항은 국민의 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 그 본질적 내용을 침해할 수 없도록 하고 있다. 헌법재판소는 다수의 판례에서 제37조 제2항을 다음과 같이 해석하고 있다. 첫째, 기본권을 제한하기 위해서는 입법목적이 정당하여야 한다(입법목적의 정당성). 둘째, 수단이 목적에 적합하여야 한다. (수단의 적정성). 셋째, 수단이 기본권을 침해하더라도 최소한만 침해하여야 한다는 것이다(침해의 최소성). 넷째, 최소한만 침해하더라도 달성하려고 하는 목적 내지 공익의 실현이 침해하는 권리와 적절한 비례관계가 있어야 한다는 것이다(법익의 균형성).

헌재는 택지소유상한에관한법률 위헌심판(1999. 4. 29)에서 목적은 정당하다고 판단했고, 수단의 적정성에 대해서는 행정기술상의 시정을 요할 부분이 있다고 판단했으나 상한을 일률적으로 200평으로 정한 것이 최소침해성에 어긋나 위헌적인 규정이라 했다. 법 시행 이전에 보유한 택지에 대해서도 무차별적으로 상한을 적용한 것은 신뢰보호의 원칙 및 평등원칙에 반하여 위헌이라고 판단했다.

따라서 소유상한을 합리적으로 설정하고 소유상한을 넘는 소유부분에 대해 합리적으로 규제하면 합헌적인 내용이 될 수 있다.     

(3) 양도소득세의 강화 및 임대소득 과세

① 실거래가 과세를 위한 관련법 개정

: 가짜 거래가격이 아닌 실제 거래가격을 기준으로 과세.

○ 소득세법에 실거래가 과세 원칙을 명시.

○ 등기부 등본에 실거래가를 기재하게 하고 검인계약서에 허위 기재할 경우 형사처벌.

② 실수요자 보호를 위한 주택양도소득공제제도 도입

: 현행 소득세법의 1가구1주택 양도소득세 비과세 제도를 주택양도소득공제제도로 전환

○ 현행 소득세법의 1가구 1주택에 대한 비과세 제도의 모순점

- 보유기간에 따른 지나친 세부담 차이로 불공평 과세 요소 : 1가구 1주택 비과세 혜택을 받으려면 3년 이상 보유해야 함. 따라서 2년 11개월 보유와 3년 보유는 기간은 1개월 차이지만 세부담은 비과세와 정상과세라는 지나친 차이가 남.

- 양도소득의 많고 적음에 관계없이 단순히 주택 수에 따라 과세여부 결정되는 과세 형평성의 한계 : 가격이 싼 지방의 2주택 보유자가 집 한 채를 양도해 2천만원의 양도차익이 발생하면 과세하는 반면, 서울에서 5억짜리 고가주택 한 채를 가진 사람이 집을 팔아 2억원의 양도차익이 나도 양도소득세를 안 냄.

- 실거래가 파악을 어렵게 함 : 양도자의 양소소득세 신고 의무가 없어 실거래가격을 알 수 없음.

○ 주택양도소득공제제도의 효과

- 주택 실수요자인 대부분의 서민들은 비과세의 혜택을 받게 됨 : 2000-2003년 주택양도소득 현황을 보면 양도차익이 2억원을 초과하는 양도건수는 전체의 1%에 불과한 반면, 1%가 차지하는 양도차익은 전체의 30～90%를 차지함. 주택양도소득공제제도를 도입하면 99%는 비과세 혜택을 볼 수 있는 반면, 양도차익이 2억이 넘는 고가주택 양도자를 대상으로 양도소득의 상당부분을 과세할 수 있음.

- 현행 천편일률적인 1가구 1주택 비과세 제도의 보유기간과 주택수에 따른 과세여부 결정 방식이 안고 있었던 문제점을 크게 완화할 수 있음.

- 무엇보다도 부동산 실거래가를 파악할 수 있는 효과를 거둘 수 있음.

③ 다주택 보유 집부자와 투기지역 중과세

: 양도소득세 1가구 2주택 최고세율 36% → 50%, 3주택 이상 60% → 70%, 투기지역 36% → 50%

○ 실거래가 과세를 확대하는 전제 아래 투기 지역에 있어서는 현행 최고세율 36%를 최고세율 50%로 확대하고, 1세대 3주택 이상의 양도에 대해서도 현행 60%에서 70%로, 1세대 2주택의 양도에 대해서는 현행 36%에서 50%로 세율을 인상하는 등 양도소득세가 강화돼야 함.

◎ 임대소득세 강화 : 1가구 이상의 모든 임대소득에 대한 과세 원칙 확립. 고액 임대 소득에는 15%까지 탄력세율 적용. 임대사업자에 대한 세금감면 혜택 축소. 임대사업자의 세부담이 임차인에게 전가되지 않게 제도 보완.

(4) 보유세의 강화

① 종합부동산세를 부동산부유세 수준으로 끌어올리는 등 보유세 강화

: 실효세율 3년 내 선진국 수준인 1%로, 과세기준 강화, 합산과세 원칙 강화

○ 종합부동산세 과세기준의 인하 : 주택 9억원 → 6억원, 나대지 6억원 → 3억원

○ 세대별 합산 기준 마련 → 개인별 합산과 별도로 50%를 추가한 세대별 합산기준 마련

○ 주택과 나대지 합산과세

○ 사업용 건물도 과세대상에 포함

② 재산세 누진율 강화

: 1억원 이상 주택 재산세에 대한 과표 분할 및 누진율 적용

종합부동산에 대한 개혁과 함께 현행 재산세의 과표도 재정비 필요. 현행 재산세는 0.15%(4,000만원 이하), 0.3%(1억원이하), 0.5%(1억원 이상)의 세구간으로 부과되고 있으나 1억원 이상부터 종합부동산세가 적용된 4.5억원(과세표준 적용)까지 0.5%의 단일 세율이 적용되고 있음. 이는 1억원 미만의 과표구간과 비교할 때 지나치게 넓은 것으로 실제시가 2억원대와 9억원대의 주택에 대해 단일 세율을 적용하는 것. 이에 따라 종합부동산세의 과세기준을 3억원 낮출 경우 1.5억원 이하 0.7%의 과표를 적용하고 현행 4.5억원을 유지할 경우 1.5억원 0.7%, 3억원 0.9% 등 과표구간을 세분화해 차등세율을 적용해야 함.

(5) 다주택자 대상 부동산 금융의 억제

- 1가구 2주택자 신규 주택담보대출 제한

- 투기지역 내 3억원 이상 고액대출자 담보/주택가(LTV, Loan to Value) 비율 40% 미만으로 축소

- 민간건설임대아파트에 대한 직접적인 국민주택기금의 대출지원 중단. 

2. 공공적 토지․주택 공급 확대

(1) 공공 주택의 전면적 확대

현재 우리나라의 공공주택 보유율은 2.5%로서 아주 낮다. 진정한 공공주택을 대폭 늘려야 한다. 이를 위해 싱가포르식 공공주택 공급정책을 도입해야 한다. 싱가포르는 국공유지를 67%까지 확대하면서 공공집단 아파트 위주로 주택을 건설하여 전체 주택의 80% 이상이 공공주택으로 되어 있다. 주택개발청은 1973년에 대상을 중산층에까지 확대하여 수요자의 소득수준에 맞는 주택을 공급한다. 월평균소득 4,000 싱가포르달러 이하의 계층에 대해서는 임대주택을 제공한다. 월평균소득 4000달러 이상이어야 방 세 이상 규모의 주택을 분양받을 수 있다. 공공주택 구입자가 이사할 경우에는 주택개발청이 환매권을 가진다. 그러므로 주택을 대상으로 한 투기는 원천적으로 불가능한 것이다.

한국은 싱가포르처럼 가용면적이 좁은 국가이다. 산지가 많고 대지는 전 국토의 2.5%에 불과하다. 또 질 높은 주택의 수요가 새롭게 대두되는 상황이다. 도시 재개발사업도 공공개발을 통해 공공주택을 공급해야 할 것이다. 공공주택 공급을 확대하기 위해 국민연금을 활용하는 등으로 국민주택기금을 확충해야 한다.

(2) 건축후 분양제도, 분양원가 전면 공개 및 원가연동 분양가 제도

(3) 개발이익 환수장치 재정비 - 개발부담금제 확대 재도입

양도소득세만으로는 공공사업으로 인한 증가를 직접 개발이익으로 환수할 수 없다. 또 정부에서 검토하고 있는 기반시설부담제 도입은 꼭 필요한 일이나, 개발부담금제 확대 도입을 중심으로 한 개발이익 환수제도 전반을 재정비하는 가운데 기반시설부담제의 실효성을 높여야만 개발이익 환수장치로서의 제 기능을 할 수 있다.

3. 저소득층 주거권 보장과 주거 지원 확대

(1) 저소득층에 대한 주거권의 보장- ｢주거기본법｣ 제정

유엔은 저소득층뿐만 아니라 모든 사람의 주거권을 경제 사회적 문화적 권리로서 보장되어야 한다고 선언하고 있다. ｢경제적․사회적․문화적 권리에 관한 국제규약(A규약)｣(1990년 7월 10일부터 국내에서 효력을 발함) 제 11조 1항은 주거권도 규정하고 있다. 

주택법은 최저주거기준을 설정하는 등 주거권의 일부라고 할 수 있는 부분을 포함하고 있다. 그러나 홈리스에 대한 정책, 도시 재개발사업시 강제철거의 금지와 대체주거 제공 등과 같은 저소득층의 중요한 권리는 확립되어 있지 않고 그에 따른 사회적 마찰이 끊임없이 벌어지고 있다. 따라서 ｢주거기본법｣을 제정하여 주거권을 기본권으로 보장하도록 한다. 

(2) 공공임대주택 공급 확대

- 10년 이내에 국민임대주택을 200만호 공급.

- 매입 국민임대주택 공급 확대

1998년부터 2004년말까지 사업 승인된 국민임대주택은 28만1996호로 이중 11만4117호가 착공되었고, 8만1751호는 입주자를 선정했으며, 4만6700호는 입주를 완료했다. 부진한 상황이다. 10년 이내에 국민임대주택을 200만호 공급해야 주거기준 미달 가구의 주거 수준을 높일 수 있다.

국민임대주택의 문제는 수익성을 감안해 임대료를 책정함으로써 저소득층이 입주하기에는 임대료가 상당히 부담이 된다는 것이다. 따라서 국민임대주택 공급과 함께 입주자의 소득에 따른 임대료 보조금제도가 병행되어야 한다.  

신규 건축부지난 등으로 국민임대주택의 신규 건설, 공급이 어려울 경우 매입을 통한 국민임대주택을 대폭 늘릴 필요가 있다.

(3) 기초생활보호대상자 이외에까지 독일식의 주거급여제도 도입

주거급여는 주거유형이나 설비 및 지역별 주거비를 고려하지 못하고 있으며, 급여액은 그동안 주택가격 상승 및 전월세가격의 상승을 고려할 때 현실을 반영하지 못한 낮은 수준이다.

독일식의 보편적 성격의 주거급여제를 도입하도록 한다. 주거급여액은 실제 세대 인원, 세대 총수입, 임대료(건축비부담)에 따라 차등 지급하고 장애인이 있는 경우에는 추가액을 지급한다. 기준은 가구가 적절한 주거를 확보하기 위해 소요되는 비용이 전체 가계비 지출의 15-25%를 넘지 않도록 보조하는 것이다.

(4) 공정임대차, 공정 임대료 제도 확립

<민간 임대>

- 세입자 계약갱신청구권 10년 이상 보장

- 주택임대료 인상율을 조세공과금 등의 증가하는 경우에 한해 연간 5% 이하로 제한

- 임대료 과다 인상 등에 대한 시정명령제 도입,

- 임대차분쟁위원회 설치,

- 경매시 세입자 우선 매수제 도입

<공공 국민임대>

- 임차보증금 전액 보호

- 임대료 및 관리비 소득수준에 따라 차등 부과 및 손실분 정부 재정보조

- 임차인회의에 의한 민주적 자율관리 활성화

본문

이건희에게 좋은 것은 한국에 좋은 것인가

장상환(진보정치연구소장, 경제학)

이번 9월 정기국회에서는 금융산업 구조개선에 관한 법률(금산법)의 개정을 둘러싸고 재벌과 국민들과의 한판 싸움이 예정되어 있다. 또 삼성그룹이 공정거래법에 대해 위헌 소송을 제기하였기에 헌법재판소의 판결이 어떻게 나올지도 주목된다. 

1955년에 제너럴 모터스는 미국 자동차시장의 절반을 차지했고, 10억 달러의 이익을 올린 최초의 회사가 되었다. 1953년에 아이젠하워 대통령은 당시 제너럴 모터스 회장 찰리 윌슨을 국방장관으로 지명했다. 상원 군수산업위원회의 청문회에 불려나간 윌슨 회장은 ‘만약 국방장관이 된다면 제너럴 모터의 이익에 반하는 결정을 내릴 수 있을 것인가’ 라는 질문을 받았다. 윌슨회장은 그럴 수 있다고 대답하고는 자신은 그런 상황을 이해할 수 없다면서 이렇게 덧붙였다. “왜냐하면 오랫동안 나는 미국에 좋은 것은 제너럴 모터에 좋고 그 역도 맞다고 생각했기 때문이다” 제너럴 모터스의 철학을 너무나도 잘 요약한 말이었기에 나중에 “제너럴 모터에 좋은 것은 미국에 좋은 것이다”(What's good for General Motors is good for the country)라는 경구로 유명하게 되었다. 그런데 2005년 3월에 신용평가회사 스탠더드 앤 푸어스는 제너럴 모터스의 신용등급을 정크 본드 수준으로 떨어뜨렸다. 제너럴 모터스는 4월 5일에는 기관차 부문을 팔았다.

제너럴 모터스가 위기에 빠진 것은 독점적 지위를 유지하기 위해서 경쟁업체들을 합병하는데 골몰하고 기술혁신에 소홀했던 탓이다. 기존모델을 써먹으려고 새로 개발한 기술도 도입을 늦추었다. 제너럴 모터스는 하이브리드 차를 내놓지 못하여 토요타나 혼다에 뒤쳐져 버렸고, 뒤늦게 수소차에 힘을 기울이고 있다. 공룡기업이 시장을 오랫동안 독점할 때 어떻게 위기에 빠지는지를 잘 보여준다. 제너럴 모터는 미국 종업원 2만5천명을 해고한다는 계획을 발표했다. 제너널 모터스에게 좋은 것이 꼭 미국에 좋은 것은 아니게 된 셈이다.

그런데 요사이 이와 비슷한 이야기가 한국에서도 나돌고 있다. “삼성에게 좋은 것은 한국에 좋은 것이다.” 이러한 논리에 따라 정부, 특히 금감위와 재경부가 삼성, 결국 이건희 감싸기에 앞장섰다. 지난 7월 5일의 국무회의에서는 재경부 주도로 금산법 제24조를 위반한 초과지분에 대해 소급입법이라는 이유로 매각명령을 내리지 않는 금산법 개정안을 통과시켰다. 그리고 지난 8월 4일 열린우리당과 정부의 당정협의에서 기존초과분까지 처분토록 하자는 열린우리당의 주장에 대해 한덕수 경제부총리와 재경부는 법 시행 내지 개정 이전의 초과지분에 대해서는 위험 소지 등을 이유로 처분명령은 물론이고 의결권 제한도 할 수 없다는 것을 분명히 했다. 금융계열사의 다른 계열사 지분보유는 고객 돈으로 재벌총수의 경영권을 뒷받침하는 것이 분명한데 정부가 이렇게 행동하는 것은 이건희 감싸기가 분명하다. 여기에 대해 한나라당과 바른 사회를 위한 시민회의 등 보수적 세력들은 정부의 주장에 적극 동조하고 있다.   

또한 지난 6월 28일 계열사에 대한 계열금융기관의 의결권을 15% 이내로 제한한 공정거래법 조항을 대상으로 삼성그룹 자회사들이 위헌 소송을 한 것은 누구를 위한 것인가. 이건희와 그 아들 이재용의 경영권을 지켜주기 위한 것일 뿐이다. 재벌체제란 재벌총수가 조그마한 지분으로 다수의 계열사를 지배하고, 그 계열사들이 국민경제를 지배하는 구조이다. 문어발 확장이 재벌의 지배력을 극대화하는 수단이고 상호출자에 의한 의결권 행사는 지배권을 유지하는 지렛대인 것이다. 이에 대해 강철규 공정거래위원장은 강한 유감을 표시하고 지난 법 개정 때 폭넓은 합의를 거친 것이라면서 합헌 판결을 자신한다고 한다. 그러나 보수세력들은 공정거래법의 의결권 제한조항이 겨냥하는 금융자본과 사업자본의 분리나 경제력 집중 완화는 세계화된 경제에서 맞지 않는다고 주장하면서 삼성을 옹호한다. 이윤을 많이 남기기만 하면 어떤 기업지배구조이든 좋다는 것이다. 또한 삼성에 고용된 판검사 고위직 출신 인물들의 로비로 헌법재판소가 삼성의 손을 들어줄 가능성도 충분히 있다. 

그리고 국가정보원 도청 테이프에서 드러난 것처럼 삼성재벌 총수 이건희는 여야당 대선 후보에게 막대한 정치자금을 건넸다. 정부의 규제를 최대한 피해보겠다는 의도임이 분명하다. 견제받지 않는 경제권력이 어떻게 정치권력을 손아귀에 넣는가를 생생히 보여주는 장면이다. 그런데도 검찰은 부정한 방법으로 인지된 사실을 근거로 수사를 할 수는 없고 이학수부회장을 소환한 것은 참여연대에서 고발했기 때문일 뿐이라는 자세이다.

이건희에게 좋은 것은 삼성에 좋은 것인가. 아닐 수 있다. 또 삼성이라는 기업에 좋은 것이 이건희에게 반드시 좋은 것이라고는 할 수 없다. 대학교수가 연구비를 타가지고 대학원생들의 인건비를 잘라먹은 것은 일시적이기는 하겠지만 자신에게 좋을지라도 대학원생에게 좋지 않을 뿐만 아니라 그 학교에도 좋지 않고 결국에는 자신에게도 좋지 않은 것이다. 따라서 무리한 이건희 감싸기는 삼성이라는 기업에 대해서도 나쁜 결과를 가져올 수 있다. 현대그룹의 정주영회장과 대우그룹의 김우중이 어떻게 그룹을 위기로 몰고 갔는지, 그리하여 국민들에게 얼마나 큰 피해를 줬는지 우리는 생생하게 기억하고 있다. 

삼성에 좋은 것은 한국에 좋은 것인가? 삼성이 이익을 많이 내는 것은 한국에 좋은 것일 수 있지만 무노조 경영은 삼성에는 좋지만 한국에는 좋지 않다. 삼성이 오래 지탱되려면 정부뿐만 아니라 삼성 스스로도 한국에 좋지 않은 것을 줄이기 위해 노력해야 할 것이다. 

금융산업과 산업자본의 분리는 보편적인 원칙이다. 미국의 경우 소수 독점자본가들의 시장 지배에 따른 영향으로 1929년 대공황의 쓰라린 경험을 한 후 금융업 내부의 융합과 금융업과 상공업간의 엄격한 분리를 규정했다. 1933년에 제정된 글래스 스티걸법(Glass-Steagall Act)은 은행업과 증권업을 구분하는 4개 조항을 담고 있다. 은행의 증권 관련 업무 수행 금지, 은행의 증권사와 관계회사화 금지, 증권회사의 예금수취 금지, 은행임직원의 증권사 겸직금지 등이다. 은행이 증권에 투자함으로써 안정성을 상실하고 투자자에 대해 이해상충행위를 할 위험성 때문에 은행업과 증권업간에 차단벽을 설치한 것이다. 그리고 1956년에 제정된 금융지주회사법(Bank Holding Company Act)은 은행의 비은행사업의 영위 및 다른 주의 은행 매수 등을 금지하고, 은행업과 상공업 간의 분리 원칙(Separateness of commerce and banking)을 유지하는 것이 주요 내용이다.     

그동안 삼성은 법을 어기는 것을 예사로 해왔다. 그런데 이제는 힘이 커지니까 자기들에게 유리하도록 법이나 법의 해석을 바꿔버리려고 한다. 정말 그 지배욕의 끝이 어디일지 우려되지 않을 수 없다.

 

진보정치연구소 새 세상의 창  2005. 8. 16

본문

 

토지정의시민연대 정책토론회 토론문 2005. 7. 14

국공유지를 확대하고 공공주택을 늘려야 한다

장상환(진보정치연구소장, 경상대 경제학과 교수)

Ⅰ. 박창수 위원의 발표에 대한 의견

1. 지대 조세제에 대하여

지대조세제는 비현실적이다. 산업 침체를 부동산 투기 탓으로 돌리는 것은 팽창하고 있는 경제의 작은 한 가지 면을 현실에 비해 지나치게 확대 해석한 것이다. 부동산투기는 말썽일 수 있지만 심한 경기 침체는 토지가격이 폭등하지 않은 나라에서도 있었다.

지대를 전부 세금으로 환수하는 것은 그리 쉽지 않다. 왜냐하면 지주들만이 사회 발전의 유일한 수동적 수혜자가 아니기 때문이다. 성장하는 회사의 주주, 기술적 발전에 의해 생산성이 향상된 노동자, 국가가 번성함에 따라 실질소득이 올라가는 소비자, 이 모든 사람들 역시 사회 진보의 수혜자들이다. 좋은 위치의 땅을 가진 지에게 돌아가는 불로소득은 다른 여러 형태로 우리 모두도 누리게 된다. 지대뿐만이 아니라 모든 불로소득 역시 문제가 된다. 불로소득은 확실히 심각한 문제이기는 하지만 토지소유만을 가지고는 이 문제를 적절히 다룰 수 없다.

지대를 전부 세금으로 환수한다면 토지를 사적으로 소유하고 있을 이유가 없다. 토지소유자는 정부에 대해 토지를 수용해주기를 요청할 것이다. 여기에 대해서 정부는 적절한 보상을 하고 수용해야 한다. 사유재산권을 침해하지 않는다고 이야기하기 때문이다. 어떤 수준에서 보상할 것인가가 분명치 않다.  

2. 부동산문제에 대한 토지정의시민연대의 단기․중기대책: 지대조세제의 점진적 적용방안에 대한 의견

첫째, 토지보유세를 올리고 건물분 재산세를 낮추자는 의견에 동의한다.

다만 토지와 건물분 재산가액을 어떻게 정확하게 책정할 것인가 하는 문제가 있다. 그리고 세율 격차를 어떻게 할 것인가, 2대1인가 3대1인가 6대1인가, 시간을 두고 격차를 크게 할 것인가 하는 문제도 있다. 실무적인 안에 대해 충분한 검토를 했는지 묻고 싶다.   

둘째, 부동산 보유세를 올리고 부동산 거래세를 낮추어 현 정부 임기 내 부동산 보유세 실효세율 1%를 추진하고, 종합부동산세 부과기준을 기준시가 9억원에서 6억원 이하로 조정하고 종합부동산세 인상 상한선을 전년대비 150%로 하는 것을 폐지하는 안에 대해서도 원칙적으로 동의한다.

그러나 부동산보유세율을 토지와 주택을 합쳐서 부과할 경우 투기적인 가격상승이 없는 곳에서도 상당한 부담이 예상된다. 미국의 경우 부동산세율이 1-2%로 높은데 이것이 일종의 자본이익과세의 효과가 있다고 할 수 있다. 그런데 지대조세제의 철학을 도입한다면 주택과 건물에 대한 세율은 토지에 대한 세율에 비해 낮게 해줘야 하는 것이 아니겠는가? 

셋째, 토지보유세를 올려서 2017년까지 토지보유세 실효세율을 3%로 강화하고 부가가치세, 근로소득세, 법인세를 내린다고 하는 데는 동의하기 어렵다.

우선 토지보유세율이 너무 높다. 투기이익이 없는 곳에서도 부담이 된다. 예컨대 농지의 경우 200평당 한 마지기 지가가 평균 8백만원가량 하므로 토지보유세가 연간 24만원이나 되는데 현재의 농지 임차료가 200평당 평균 16만원에 불과하다. 지주이든 자작농민이든 감당하기 어렵다. 농지의 경우 임대한 지주는 임차농민으로부터 받은 임차료의 전부에 더 보태서 토지보유세로 납부해야 하는가.  

넷째, 판교 등 공공택지정책의 대안으로 ‘토지공공임대-건물민간분양’ 방식을 제시했다.

토지공공임대는 토지를 공유로 유지하는 점에서 동의한다. 그러나 “공공임대주택은 나름대로 부작용도 있다. 건설업체는 주택을 지어 발주처인 정부 또는 공사에 납품하므로 주택 수요자보다는 공사 발주처에 신경을 쓴다. 입주자도 자기 집이 아니므로 알뜰하게 사용하지 않게 된다. 정부나 공사의 권한이 커지면 비능률과 부정부패의 가능성도 커진다”고 하는데 동의하기 어렵다. 박 위원이 말하는 지대조세를 제대로 계산하여 징수하는 행위가 바로 정부의 핵심적 업무이기 때문이다. 

왜 건물민간분양방식이어야 하는지 이유를 충분히 납득하기 어렵다. 공기업인 주택공사를 통해서 공공주택을 많이 공급하는 것이 우선적으로 필요한 것이 아닐까. 싱가포르의 사례를 보면 저소득층에 대해서 우선적으로 공공주택을 분양 또는 임대하고 이것이 어느 정도 달성된 후에는 중산층 이상에 대해서도 공공주택을 공급했다. 주택개발청에서 공공주택을 지어 분양하고 이사 갈 경우 개별적 거래를 불허하고 주택개발청에 되팔도록 함으로서 투기를 원천적으로 차단한 성과를 참조할 수 있다.  

따라서 공영개발 택지의 대부분은 공기업인 주택공사에서 공공주택을 건립하고, 택지의 일부만 민간건설업체에 장기 임대하는 것이 타당할 것이다.

다섯째, 행정도시․기업도시의 대안으로서 토지공공임대․지대환수제를 제시했다. 토지공공임대에는 동의한다. 지대환수제에 대해서는 위의 건물민간분양 방식에서와 같은 이유로 공공주택이 중심이어야 할 것이다.

상업 건물에 대해서는 지대를 환수하는데 있어서 영업권을 어떻게 평가할 것인가가 중요한 문제가 될 것이다. 현재는 공공용지 수용에 대해 보상하는데 영업권도 보상하고 있다. 영업권 가운데 업자의 특수한 능력에 의해서 이루어진 것과 위치의 유리함으로 형성된 것이 있을 것인데 이것을 정확하게 평가하는 방법이 마련되어야 할 것이다.      

Ⅱ. 김윤상 교수 발표에 대한 의견

첫째, 부동산 문제의 핵심은 토지에서 생기는 불로소득이라는 진단에 동의한다.

국토보유세를 “매입지가의 원리금을 보장하는 동시에, 그 이상(이하의) 토지가치는 환수(보상)하는 토지보유세”로 정의하고 있다.

둘째, 주택구입가격에 대한 이자를 공제하기 위한 지가는 방식 1과 같이 현 토지소유자가 매입한 시전의 지가를 기초로 하되 전국 평균 지가상승률 내지 인플레이션율을 고려하여 제도 도입당시의 지가를 환산하는 것이 적절할 것이다. 개발제한구역의 지정 등으로 지대가 하락할 경우 보상하는 것은 당연하다. 

셋째, 종합부동산세는 불로소득 환수를 충분히 할 수 없고 부유세 성격이 강하므로 존치하는 것이 적절할 것이다. 양도소득세를 존치하는 것도 동의한다.

그런데 다음과 같은 의문점이 있다.

첫째, 김윤상 교수가 말하는 불로소득에는 이자가 포함되는가? 하는 점이다. 불로소득에 이자가 포함되지 않다고 한다면 투기적 이익이 존재하지 않으면 국토보유세는 전혀 징수할 수 없는 것인가?   

둘째, 김윤상교수는 “시장친화적이고 사유재산을 침해해서는 안된다”고 했다. 그러면 국공유지 보유를 확대하는 것은 시장친화적인 것으로 보지 않을 터인데 국공유지 보유 확대에 대해서는 어떻게 생각하는가

셋째, 김윤상교수가 말하는 국토보유세와 박창수 위원이 말하는 지대조세의 차이는 무엇인가? 국토보유세는 투기적 이익만을 환수하기 위한 잠정적인 세제이고 지대조세는 모든 지대를 환수하는 세제인가?

넷째, 국토보유세의 과표를 토지임대가치(즉 지대) — 매입지가에 대한 이자로 했는데 투기적 가치는 현실 토지임대가치에 포함되지 않는 것이 보통이다. 박창수 위원이 발제문에서도 인용했듯이 2005년 6월 17일 국민은행이 내놓은 ‘주간 아파트 가격 동향조사’에 따르면 6월 13일 현재 서울의 매매가 대비 전세금 비율은 47.7%로, 이는 국민은행이 통계를 작성하기 시작한 1998년 12월 이후 가장 낮은 수치이다. 집값상승이 본격화되기 전인 2001년 12월의 63.4%보다는 무려 15.7%포인트 낮은 것이다. 그만큼 기대 가치상승분이 커졌다는 이야기이다.

현재의 지가는 현재부터 미래에 걸쳐서 받을 지대총액을 현재의 이자율로 계산하여 현재가치로 평가한 것에다 기대 가치상승분을 보탠 것이다. 일반적으로 말하는 투기적 이익이란 곧 기대 가치상승분을 의미한다. 국토보유세는 매입지가에 대한 이자를 공제해주기 때문에 정상적인 지대에 대해서는 전혀 과세하지 않는 결과가 될 것이다. 

과표를 김윤상교수처럼 정할 경우, 토지임대가치(즉 지대)를 공시지대로 하게 되면 현실에서 통용되는 임대료 보다는 대체로 낮아지게 될 터인데 그렇게 되면 기대 가치상승분은 전혀 과세대상으로 포착할 수 없게 된다. 김교수가 말하는 공시지대는 토지임대가치(즉 지대)를 현실에서 통용되는 임대료로 할 것인가, 아니면 현실 지가(투기적 이익이 포함되어 있다)를 현실 이자율로 평가한 것을 지대로 할 것인가.

따라서 국토보유세를 원래 취지대로 부과할 수 있는 현실적인 대안은 투기적 지가(=현재의 지가 - 현재의 지대로 자본환원한 이론 지가)를 과세표준으로 하는 것이 적절하지 않을까?

Ⅲ. 대안적 부동산정책

그동안 부동산 투기가 창궐한 배경을 간추리면 부동산의 공공적 성격이 후퇴하고 투기적 소유가 보장되어온 것, 임차인의 권리에 비해 토지･주택 소유자의 힘이 지나치게 강력했던 것, 서울과 수도권에 인구 집중이 과도하게 이루어진 것 등을 들 수 있다. 따라서 부동산 투기 해소방안도 이 문제들의 해결에 집중되어야 한다. 2002년부터 십여 차례에 걸쳐 정부가 발표한 부동산시장 안정 대책은 신도시 건설이나 주택금융 확대를 통해 공급을 확대하는 것과 투기꾼에 대한 단속과 부동산 이익에 대한 조세징수를 확대하는 것이었다. 그러나 이것은 일시적인 효과뿐이었다. 부동산투기 발생의 근본적인 원인을 제거하는 것은 경기 침체를 초래한다거나 사유재산권을 침해하는 것이라는 구실로 회피해왔다.

그동안 민주노동당은 임차료 인상 억제, 임차기간 보장, 세입자 보증금 보장 등 임차자의 권리 보호에 정책의 중점을 두어왔다. 그러나 이것만으로는 부동산투기를 막는데 너무나 미흡하다. 더욱 강력한 ‘토지․주택 공개념’을 도입해야 부동산투기를 막고 국민들의 주거를 안정시킬 수 있다. 그 큰 방향은 투기적 수요를 억제하는 것과 토지와 주택의 공공적 공급을 확대하는 것이다.

1. 투기적 수요 억제정책

1가구 1주택 이외 주택 소유 금지, 분양권 전매 금지

모든 양도 차익에 대한 80% 이상 환수

투기적 수요를 억제하기 위해서는 재산세와 종합토지세의 과제표준 현실화 등을 통한 세금 징수 강화는 물론 시행해야 하지만 이것만으로는 한계가 있다. 개인이 소유할 수 있는 주택수를 제한해야 한다. 1가구 1주택만 소유를 허용하고, 2주택이상의 소유를 금지해야 한다. 신규 분양은 무주택자에게만 허용해야 한다. 주택 분양권 전매 금지를 일부 투기지역에서만이 아니라 전국적으로 전면적으로 시행해야 한다. 임대사업자 등록을 의무화하고 세제 혜택을 폐지해야 한다. 20호 이상의 공동주택에서 세입자들의 권익을 대표할 수 있도록 입주자(임차인)대표회의의 민주적 구성과 권한을 강화해야 한다. 

나아가서 서울과 수도권 과다 집중문제를 해소해야 부동산 투기문제를 해결할 수 있다. 서울, 강남의 부동산투기를 해소하는 문제이다. 서울과 수도권에 전체인구의 절반 가까이가 집중되어 있는 사례는 세계적으로 드물다. 서울은 소수의 부동산투기에게는 천국이지만 다수 시민들은 높은 집값과 환경오염으로 큰 고통을 당한다. 중앙집권적 정치행정체제를 지방분권으로 전환하고 중앙정부의 주요 부속기관들을 각 지방으로 이전해야 한다. 이와 관련하여 재정경제부는 고교평준화가 학부모들이 학원이 밀집한 강남으로의 이주하려는 동기를 강화하였으므로 자립형 사립고의 도입으로 부유층들의 질 좋은 자녀교육 욕구를 충족시키는 것이 강남과열을 완화시키는데 도움이 된다고 주장하고 있고, 강남의 부유층 주민들이 이에 동조하고 있다. 그러나 이것은 근거가 박약하고 나아가서 공교육체제를 더욱 약화시킬 위험성이 있다. 오히려 국립대학교를 통합하는 등의 방법으로 대학의 서열화를 타파하여 서울 집중을 막아야 한다.

2. 공공중심의 주택 공급정책

1) 공공주택 공급 확대

한국에서는 국공유지면적 비율은 대단히 낮고 그것도 오지에 있는 깊은 산 등에 집중되어 있고, 도시 시가지에서 국공유지는 거의 없는 편이다. 1980년대 말의 지가폭등 사태를 겪으면서 국가도 총자본의 입장에서 토지공개념 도입 등 토지투기 억제정책을 폈지만 토지소유자의 저항으로 실효성을 거두지 못했다.¹⁾ 토지수용제도가 있지만 토지수용 후 매각절차를 밟음으로써 토지공유제를 위한 제도로 기능하지 못하고 있을 뿐만 아니라 매각 차익을 획득하는 수단으로 변질 운용되어 왔다.

도시지역에서 국공유지를 확대해야 한다. 신규로 조성되는 주택지는 장기 임대하여 투기적 거래를 원천적으로 봉쇄해야 한다. 토지소유에 대한 공적 통제의 필요성은 토지가 갖는 경제적 특성과 함께 현대적 공공복리를 중시하는 헌법상 이념에서 도출된다.²⁾ 토지수용법을 토지공유제의 제도적 기초가 될 수 있도록 개선해야 한다. 특히 수용토지의 공급관련 규정에서 불가피한 경우를 제외하고는 매각을 제한하는 동시에 토지공유에 기초한 장기임대제를 채택해야 한다.

그동안의 공공주택 공급도 영구임대주택과 50년 임대주택은 전체 주택재고의 2%에 불과하여 선진국의 10-20%에 비해 매우 낮다. 공공임대주택정책은 입주대상자들의 경제생활권과 유리된 물량중심의 공급정책에서 벗어나지 못했고 정부의 재정분담금도 낮았고, 일정기간 후 분양조건의 민간건설업체 공급 임대주택 비율이 높았다. 진정한 공공임대주택을 선진국 수준으로 크게 늘려야 한다.

싱가포르 주택정책처럼 주택공사가 주체가 되어 국공유지를 확충한다. 국공유지로 수용할 경우 보상지가는 현재의 지대를 기초로 이론적 지가로 보상하고 투기적 가격상승분은 보상하지 않는다. 공공주택을 건설, 분양 또는 임대하고 공공주택 구입자가 이사할 경우 주택공사가 재매입권을 가지도록 한다. 저소득층에게 우선 공급하되 중산층을 위한 공공주택도 충분히 건설한다.

민간건설업자가 건설한 주택의 경우 소규모 주택을 중심으로 점차적으로 공공주택으로 전환한다.

재개발사업을 할 경우 공영개발을 원칙으로 해야 한다. 재개발지역의 자가 소유자와 세입자에 대한 합리적 주택공급기준을 마련해야 한다. 예컨대 주택공급가격은 자가 소유자의 경우 순 건축비에서 할인된 가격으로 공급하되 선매수권제도를 도입하고, 세입자에 대해서는 공공분양주택의 우선 입주권을 부여하거나 장기공공임대주택을 공급하도록 해야 한다.

 

2) 민간주택에 대한 규제 강화

주택가격 거품을 빼기 위해 선분양제도를 건축 후 분양제도로 전환해야 한다.

투기를 조장한 분양가 자율화를 폐지하고 분양가 공개와 함께 원가연동분양가제도, 즉 분양가 허가제를 실시해야 한다. 건설교통부는 2004년 2월 12일 대통령에 대한 새해 업무보고에서 공공택지 공급가격의 총액과 평당 가격의 공고를 의무화하되 80% 이상의 주택을 건립하는 민간업체의 분양원가 공개는 민간자율에 맡긴다고 했다. 그러나 공공택지 공급가격은 현재 이미 공개되고 있는 것이다. 또 공공택지 시세차익 환수를 위한 채권 경쟁입찰제를 도입하겠다고 하지만 이것은 아파트 분양가를 상승시킬 가능성이 크다. ｢소비자를 위한 시민의 모임｣이 2004년 2월에 분양되는 1차 서울 동시분양 5개 아파트 분양가격을 평가한 결과 건축비가 건설교통부의 원가계산 기준보다 1백80∼3백62%나 높게 책정돼 있는 것으로 조사됐다.   

부동산거래와 관련된 정보가 정확하고 투명하게 관리되어야 한다. 우선 부동산실명제를 강화해야 한다. 1995년부터 부동산실명제가 실시되었지만 종중(宗中)재산 및 배우자의 재산에 대해서는 명의신탁 금지의 예외를 인정하는 등 예외조항이 많고, 임직원 등의 명의로 신탁돼 있는 기업의 비업무용 부동산은 토지규모에 관계없이 유예기간에 업무용으로 실명화하면 취득세 중과를 면할 수 있게 되어 실질적 효력이 약화되었다. 부동산거래의 실제가격이 등록되어야 한다.

<참고> 민주노동당의 주택정책

2004년 제 17대 국회의원 총선거 주택정책공약

▣ 주택을 투기 대상에서 생존 사회적 생활의 기초공간을 사용하도록 촉진하는 실사용자 중심의 주택정책

① 부동산 투기를 사전에 규제할 수 있는 적극적 투기 억제를 위해 분양권 전매금지를 전국에서 실시

② 2천만 세입자들의 주거비 부담을 낮추기 위해 주택 임대료 인상을 5%로 제한하는 등 세입자 보호대책 마련

③ 원가연동 분양제도를 도입하여 불안정한 분양가를 안정시키고 주택 빈부격차 문제를 해소

▣ 누구나 주거비 걱정 없이 살 수 있도록 주택 관련 복지정책 수립

④ 토지 수용제를 개선하여 공유지와 공공임대주택을 확대 - 토지 장기임대제도 및 토지 선매권제도 도입

⑤ 주거 빈곤가구에 대한 주거환경개선 대책

⑥ 저소득층에 대한 주거비 보조 확대 및 임대주택 확충으로 주거안정 보장

⑦ 국민주택기금의 확충과 올바른 운용으로 진정한 주거안정기금으로 전환

 

민주노동당 주거정책 기본방향(2005. 7. 11)

1. 주택 및 토지의 소유 공급구조 개혁: ‘강력한 토지공개념’ 실현

 - 택지소유 상한제, 토지초과이득세의 부활

 - 개발이익 환수제 실행

 - 토지기본법, 주거기본법의 제정

 - 경제, 정치적 행위영역에서의 주택 토지정책 독립

2. 공공주택 보장: 국민임대주택 200만호로 공급 확대

 - 공공택지는 전량 공공주택 건설로 활용

 - 공공임대주택 200만호 공급과 주택․단지 형태의 다양화 - 장기임대주택 비율을 2.4%에서 18%로. 200만호 건설소요 재정은 157조원으로 추계.

 - 공공주택의 임대료 관리비 산정방식의 기준 변화

 - 신축 매입 임대주택의 대폭 확대

3. 사회적 약자에 대한 주거권의 보장

 - 강제 철거 금지 및 대체 주거지 제공 의무화

 - 사회적 경제적 신체적 약자에 대한 적절한 공공주택 공급

 - 공공 주도의 전면철거형 재건축 재개발 사업 제한 - 수복형 순환형 정비방식

<참고> 싱가포르 주택정책

싱가포르 주택정책의 특징은 크게 네 가지로 규정할 수 있다.

첫째, 철저한 공공주택정책,

둘째, 선저소득층 후중산층 중심의 소득계층별 주택공급정책,

셋째, 주택개발청(Housing Development Board)과 같은 법적 경제적 힘을 갖춘 주택전담기구에 의한 주거와 관련된 모든 업무의 총괄,

넷째, 체계적인 주택금융제도의 구축 등이다(전정식, 1992)  

싱가포르 주택은 크게 세 가지 종류로 나누어진다.

주택개발청(Housing Development Board) 주택- 싱가포르를 대표하는 가장 보편적인 주거 형태이다. 싱가포르는 국공유지가 67%에 달하고 이를 배경으로 공공집단 아파트 위주로 주택을 건설했다. 싱가포르 전체 주택의 80%이상이 HDB Flat으로 되어 있고 대다수 국민이 HDB에 살고 있다. HDB Flat은 싱가폴 주택 정책의 핵심이며 정부가 직접 집을 지은 후 임대,분양하며 엄격하게 사후 관리를 한다. HDB를 정부로부터 직접 분양․임대받는 것은 원칙적으로 시민권자나 영주권자만 가능하며 외국인은 일정기간이 경과한 HDB를 집주인으로부터  제한적으로 임대 받을 수 있다. HDB의 임대료는 콘도의 70%주준으로 저렴한 편이다.

Condo - Condo는 HDB와 같이 고층 건물이며 싱가포르 전체 주택 중 Condo가 차지하는 비율은 약 7-8% 정도 된다. Condo가 HDB와 다른 점은 내부에 수영장, 테니스장 등의 시설이 있다는 것이며 HDB보다 임대료가 비싸지만 외국인도 자유롭게 빌려 살 수 있다.

Private Apt - HDB 다음으로 보편적 주거형태인 일반주택은 싱가포르 전체 주택중 약10-12% 정도를 차지하고 있으며, 대부분 3-5세대 또는 5-10세대의 가구가 살수 있는 건물로 지어져 있다. 일반주택의 임대료는 HDB와 Condo의 중간정도이다. 외국인도 자유롭게 빌려 살 수 있다.

참고문헌

국토연구원, 1980, ꡔ각국의 주택정책ꡕ

장상환, 2004, “해방후 한국자본주의 발전과 부동산투기”, ꡔ역사비평ꡕ 2004년 봄

전정식, 1992, "싱가포르 주택정택의 정치경제학", ꡔ경제와 사회ꡕ 16호, 한국산업사회연구회.

본문

싱가포르 모델의 공공주택 정책으로 전환해야

장 상 환(진보정치연구소장, 경제학)

부동산 투기가 우리 경제와 사회를 위기에 내모는 정도에까지 이르렀다. 이제 토지와 주택은 투기적 이익을 올릴 수 있는 투자의 대상에서 제외하도록 해야 한다. 그러나 이 문제를 부동산세제 강화로 해결하는 것은 한계가 분명하다. 조세로 투기적 이익을 완전히 환수하는 것은 논리적으로뿐만 아니라 행정기술 상으로도 불가능하기 때문이다. 이제는 부동산 정책 대응이 소유 문제로까지 나아가야 한다. 요컨대 토지와 주택을 기본적으로 공공부문이 소유하고 실수요자가 보유하거나 장기 임차하여 사용하는 체제가 갖추어져야 한다.  

최근의 부동산 투기 심화에는 민간 주택건설업체들의 과도한 분양가 인상도 한 몫 했다. 고급 자재를 쓴다는 명목으로 인근 아파트 시세보다 분양가를 훨씬 더 높여서 기존 아파트 가격까지 올리는 행태를 보였다. 최근 포스코 건설은 주상복합건물의 분양가를 평당 3450만원으로 책정했다가 여론이 나빠지고 지자체에서 인하를 권고하자 평당 500만원을 내려서 100평 아파트의 분양가를 5억원이나 낮췄다. 이런 일은 전국 각지에서 벌어지고 있다. 경북 포항시는 7월 14일에 장성동 재건축아파트의 분양가격이 한 달 전에 분양된 다른 아파트보다 평당 100만원이상 올랐다며 분양승인 신청가격보다 68만원을 내릴 것을 권고했고, 시공 업체는 이를 수용할 수밖에 없었다. 업체로서는 올린 근거가 분명하다면 수용하지 않았을 것이고 시에서도 업체보고 손해보라고 할 수는 없었을 것이다.

이렇게 주택공급의 주도권을 민간 업체에 맡겨두면 부당한 부동산 가격 상승을 막을 수가 없다. 분양가 원가연동제나 원가공개제도를 시행해도 건설업체들이 갖가지 명목으로 원가가 올랐다고 억지를 부릴 수 있기 때문이다. 주택 공급의 주도권을 공공부문이 가지고 있어야 민간 자본의 투기적 행위를 견제할 수 있다. 우리가 참고할 수 있는 가장 좋은 선례는 싱가포르의 공공주택 정책이다. 싱가포르 주택정책의 특징은 크게 네 가지로 요약할 수 있다. 철저한 공공주택정책; 선저소득층 후중산층의 소득계층별 주택공급정책, 주택개발청(Housing Development Board)과 같은 법적 경제적 힘을 갖춘 주택전담기구에 의한 주거관련업무의 총괄; 체계적인 주택금융제도의 구축 등이다(전정식, "싱가포르 주택정택의 정치경제학", ꡔ경제와 사회ꡕ 16호, 1992).  

 

싱가포르 주택은 크게 세 가지 종류로 나누어진다. 첫째, 주택개발청 주택(Housing Development Board flat)은 싱가포르를 대표하는 가장 보편적인 주거 형태이다. 싱가포르는 국공유지를 67%까지 확대하면서 공공집단 아파트 위주로 주택을 건설하여 전체 주택의 80% 이상이 공공주택으로 되어 있다. 전체 주택 건설물량 중 매년 약 95% 정도를 공공부문에서 지원해주고 있으며 이를 주택개발청이 전담하고 있다. 초기에는 중산층 이상을 대상으로 하고 고급 아파트 부문은 민간건설부문에 맡겼으나 1973년 이후에는 그 부분도 공공부문으로 흡수하여 주택개발청에서 담당하고 있다. 주택개발청은 수요자의 소득수준에 맞는 주택을 공급하고 언제든지 소득수준이 상승하면 그 수준에 맞는 새로운 아파트를 구입할 수 있도록 해준다. 월평균소득 4,000 싱가포르달러 이하의 계층에 대해서는 임대주택을 제공한다. 월평균소득 4000달러 이상이어야 방 세 이상 규모의 주택을 분양받을 수 있다. 공공주택 구입자가 이사할 경우에는 주택개발청이 환매권을 가진다. 그러므로 주택을 대상으로 한 투기는 원천적으로 불가능한 것이다. 공공주택 입주자는 주택가격의 80%까지 주택개발청으로부터 최장 20년 기간으로 대출을 받을 수 있다. 또한 주택구입자는 부족한 재원조달과 주택개발청 대출금에 대한 원금, 이자 상환을 위해 중앙준비기금(Central Provident Fund, CPF)으로부터 적립자금을 인출할 수 있다. 중앙준비기금은 1955년 7월에 설립된 노후생계보장제도이면서 동시에 주택금융조달기구이다. 중앙준비기금은 법령에 따라 노동자와 고용주로부터 월급여의 일정 비율을 강제로 징수하여 재원을 조달하고 근로자의 안정된 생활 보장을 위한 재산형성 역할을 한다. 주택을 분양받은 노동자는 바로 이 기구에서 자신이 그동안 조성한 자원을 주택구입과 대부상환금을 위해 사용할 수 있다. 둘째, 콘도(Condo)는 공공주택과 같이 아파트이나 시설이 고급이고 임대료가 더 비싼 편이며, 전체 주택 중 차지하는 비중은 약 7-8% 정도이다. 셋째, 5-10세대의 연립주택 형태인 일반주택(Private Apt)은 공공주택 다음으로 보편적 주거형태로서 전체 주택 중 약 10-12% 정도를 차지한다.

싱가포르는 인구가 400만명도 되지 않는 도시국가이고 국토가 좁아서 어쩔 수 없이 그랬던 것이 아니냐, 한국은 사정이 다르다고 생각할지 모른다. 그러나 우리나라도 국토 가운데 산림을 빼고 또 식량안보를 위해 일정한 규모의 농경지를 보존해야 한다면 주택용지로 사용할 수 있는 면적은 제한되어 있다. 그리고 싱가포르는 주택이 모자랄 때 공공주택을 공급하기 시작하여 주도권을 가질 수 있었는데 지금 한국은 이미 주택보급률이 100%를 넘었고 민간주택이 지배적인 위치를 차지하고 있는데 공공주택 중심으로 가는 것이 가능할까 하는 의문이 제기될 수 있다. 그러나 현재 자 가보유율은 농촌지역을 제외하고 수도권 도시에서는 자가 보유율이 아직 40-50% 정도로 낮다. 따라서 자가 보유에 대한 수요가 있는데 부유층들이 다가구를 소유하면서 집값과 임대료를 올리는 상황이므로 공공주택을 확대 공급하여 이러한 수요에 부응할 필요가 있는 것이다. 필요한 경우 민간건설업자가 건설한 주택을 점차적으로 공공부문이 인수하여 서 공공주택으로 전환할 수 있다. 또한 현재 한국의 주거 사정은 1인당 주거면적이 6.1평으로 선진국의 12평 내외의 절반에 불과하여 주택의 질 개선의 요구가 높으므로 공공주택 확대를 통해 이것을 빠른 시일 내에 해결해야 한다.    

  

공공주택 확충은 우선은 저소득층의 주거문제 해결에 주력하면서 중산층을 위한 주택도 공급해야 할 것이다. 2000년 인구주택 센서스에 의하면 전국 1천4백31만2천가구 중 23.1％인 3백30만6천가구가 최저 주거기준에 미치지 못하는 것으로 나타났다. 이들을 위한 영구임대주택과 장기임대주택은 전체 주택재고의 2%에 불과하여 선진국의 10-20%에 비해 매우 낮다. 국민임대주택은 입주대상자들의 경제생활권과 유리된 물량중심의 공급정책에서 벗어나지 못했고 정부의 재정분담금도 낮고, 일정기간 후 분양조건의 민간건설업체 공급 임대주택 비율이 높다. 따라서 진정한 공공주택을 선진국 수준으로 크게 늘려서 이러한 무주택자들의 수요에 부응해야 하는 것이다.  

판교개발은 본격적인 공공주택 공급의 시작이 되어야 할 것이다. 공영개발을 한다고 하면서도 택지를 민간에게 임대하여 민간건설업체가 주택을 지어서 분양하는 반쪽짜리 공영개발이 아니라 주택공사가 공공주택을 지어 환매조건으로 분양하거나 임대하도록 해야 할 것이다. 그리고 재개발사업의 경우에도 공영개발을 통해 공공주택을 공급해야 한다. 주택공급가격은 자가 소유자의 경우 순 건축비에서 할인된 가격으로 공급하되 선매수권제도를 도입하고, 세입자에 대해서는 공공분양주택의 우선 입주권을 부여하거나 장기공공임대주택을 공급하도록 해야 한다. 한편 민간 건설업체가 분양하는 주택의 경우에도 원가 공개, 무주택자에게만 분양 허용, 분양권 전매 금지 등으로 부당한 가격 인상과 투기적 수요를 막아서 상당한 정도로 공공성을 갖도록 해야 할 것이다.  

공공주택을 대량 공급하는 데는 물론 대규모 공공자금이 필요하다. 이것은 현재 매년 20조원씩 증가하고 있고 2004년 현재 219조원에 달하는 연금기금의 일부분을 공공주택채권을 발행하여 조달할 수 있다.

토지․주택시장의 주도권을 민간에 맡겨두는 한 부동산 투기는 언제 재발할지 모른다. 투기를 원천적으로 막을 수 있는 실거주자의 주택 보유, 공공주택 주도 등 진정한 토지․주택 공개념을 확립하는 것은 시대적 과제이다.  

 

진보정치연구소 새세상의 창 2005. 7. 26  

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1가구 1주택 정책이 필요하다

최근 토지 주택 가격이 급등한 것은 토지 주택이 가진 특성에다가 투기적 수요가 작용했기 때문이다.   지난 7월 1일 이주성 국세청장은 “최근 강남지역 재건축 아파트 등 부동산가격 급등지역 9개 단지의 2000년 이후 2005년 6월까지 아파트 거래동향 표본분석 결과 분석대상 아파트의 평균 가격이 2000년 1월 3억7천7백만원에서 2005년 6월 10억6천5백만원으로 2.82배 상승했으며, 같은 기간동안 9개 아파트 단지의 전체 취득건수 총 26,821건 중 3주택 이상 보유세대가 취득한 건수가 15,761건으로 전체 취득건수의 58.8%에 이르는 것으로 분석되었는 바 투기적 가수요가 아파트가격 상승의 원인임을 극명하게 보여주는 것”이라고 밝혔다. 2주택 이상 보유세대가 차지하는 비중은 아마 80%에 달했을 것이다.   투기꾼들은 집값을 터무니없이 끌어올려 무주택자를 울린다. 현재 서울의 주택보급률은 100%에 가까운데 무주택자 비율은 40% 이상이다.    토지와 주택은 특수한 상품이다. 자동차를 여러 대 소유한다고 해서, 옷을 여러 벌 가진다고 해서 자동차나 옷값을 터무니없이 올릴 수는 없다. 수요가 늘어나면 곧 증산으로 공급을 늘릴 수 있기 때문이다. 그러나 토지는 배타적 이용의 대상으로서 다른 곳으로 옮겨놓을 수 없고, 인위적으로 늘릴 수 없다는 특성이 있다. 그러므로 사람이 많이 다니는 서울 명동이나 강남의 요지는 임대료와 토지 주택 가격이 비싼 것이다.   이러한 상태에서 몇 사람이 토지나 주택을 독점하고 있다면 임대료나 집값을 무리하게 올려도 꼼짝없이 받아들여야 한다.  그런데 세금으로는 투기 이익, 개발이익을 모두 환수할 수 없어 투기적 수요를 막는 데는 한계가 있다. 재산세율을 높인다고 하지만 점진적으로 이루어질 뿐이고, 종합부동산세는 과세기준이 높아서 해당자가 5-6만명에 불과하다. 1인 다주택에 다소 무겁게 부과하는 양도소득세는 투기적 이익의 일부만 과세하는 것이다. 이러니 투기꾼들은 다주택 소유를 통한 투기적 이익 추구를 감행하는 것이다.   주택 투기를 원천적으로 막는 방법은 1가구 1주택제도를 통해 주택은 투기적 이익 추구의 대상이 될 수 없도록 하는 것이다. 한나라당 홍준표 의원이 제기한 1인1주택제도는 부유층의 경우 한 가구에서 여러 명이 주택을 소유할 수 있기 때문에 주택에 대한 투기적 수요를 잠재울 수 없다.  1가구 1주택 제도는 위헌이 아니다   1가구 1주택 제도를 도입하는 것은 택지소유 상한을 정하는 것과 유사하다. 그런데 많은 언론에서는 택지소유상한제가 위헌판결을 받았다고 보도하고 있다. 그러나 그 판결내용을 들여다보면 택지소유상한을 정한 것 그 자체가 위헌판경을 받은 것은 아니다.   1999년 4월 29일 헌법재판소는 택지소유상한제 위헌소송에 대해 택지소유 상한에 대해 ‘입법 목적 자체, 즉 택지소유 상한이 필요하고 법으로 규정하는 것 자체는 위헌이 아니며, 다만 200평이라는 소유상한과 처분 불이행시 지가의 4-11% 이르는 부담금을 매긴 것이 수단의 적정성과 권리의 최소 침해성을 갖지 못해 입법목적에 비해 침해받는 사익이 과도하기 때문’이라는 이유로 위헌판결을 내렸다.   “택지의 사회적 기능, 택지소유권의 사회적 심각성, 도시에서의 택지 및 주택문제의 심각성 등을 종합하여 판단할 때, 택지소유 상한제도 그 자체는 국민이 받아들여야 하는 사회적 제약의 범위를 넘는다고 볼 수 없고, 재산권의 제한을 통하여 공익의 비중과 택지소유 상한제도에 의해 발생하는 토지재산권의 침해 정도 사이에 적정한 비례관계가 성립한다고 보이므로 법익균형성의 요건이 충족되었다고 할 수 있다.”   그러나 “소유상한을 지나치게 낮게 책정하는 것은 개인의 자유 실현의 범위를 지나치게 제한하는 것이라고 할 것인데, 소유목적이나 택지의 기능에 따른 예외를 전혀 인정하지 아니한 채 일률적으로 200평으로 소유상한을 제한함으로써 어떠한 경우에도, 어느 누구라도 200평을 초과하는 택지를 취득할 수 없게 한 것은 적정한 택지공급이라고 하는 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 정도를 넘는 과도한 제한으로써, 헌법상의 재산권을 과도하게 침해하는 위헌적인 규정이라고 할 수 있다” 또한 소유상한을 초과하는 택지에 대한 처분 및 이용 개발의무를 이행하지 않을 때 부담금을 부과하는 것도 위헌은 아니라고 하였다.   다만 ”10년만 지나면 그 부과율이 100%에 달할 수 있도록 아무런 기간의 제한도 없이 매년 택지가격의 4% 내지 11%에 해당하는 부담금을 계속적으로 부과할 수 있도록 하는 것은 짧은 기간 내에 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 가져 오는 것이 되어 재산권에 내재하는 사회적 제약에 의하여 허용되는 범위를 넘는 것이다“라고 판시하여 원본 침식 가능성을 고려하지 못한 법제의 기술적인 사항을 문제로 삼은 것이다.      따라서 심각한 부동산투기를 막기 위해서는 국공유지 확대, 공영개발에 의한 공공주택 대량 공급 등 다른 여러 제도와 함께 토지·주택 공개념 정책의 하나로 1가구 1주택 제도, 택지소유 상한제가 도입되어야 할 것이다.  장상환/  경상대 경제학과 교수

진주신문 2005년 07월 25일 (768호)

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‘삼성공화국’의 횡포가 초래할 파국

장상환(진보정치연구소장, 경제학)

삼성그룹 이건희 회장에 대한 고려대의 명예철학박사학위 수여를 둘러싼 갈등을 계기로 삼성의 힘이 너무 커진 것이 아닌가, 이제는 ‘삼성공화국’인가라는 비판이 제기되었다. 여기에 대해 삼성그룹도 부담을 느껴 지난 6월 1일 그룹 사장단 회의에서 "한국의 대표기업으로 성장한 이상 단 1%의 반대세력이 있더라도 포용해 진정한 국민기업으로 정착할 수 있도록 '상생'과 '나눔 경영'에 박차를 가하자"고 발표했다. 그러나 ‘무노조 경영’ 이나 경영권 세습과정에서의 불법․편법 문제에 대해서는 전혀 언급을 하지 않았다. 이런 것은 별로 문제될 것이 없다는 오만한 자세이다.

삼성그룹 문제의 핵심은 삼성이 수출의 20%를 차지할 정도로 국민경제를 지배하고 있는데도 자신은 법을 제대로 지키지 않고 기업의 성장을 위해 수단방법을 가리지 않는다는 데 있다.

첫째, 삼성전자가 10조원이라는 막대한 이윤을 올리는 배경에는 이건희 회장의 경영기술과 함께 첨단 정보기술 제품에 대한 한국 소비자들의 과다한 부담과 삼성 노동자들의 희생이 있다. 자녀들이 수십만원 짜리 휴대폰 신제품을 사달라고 조르는데 부모들은 많은 부담을 느끼고 있다. 그리고 삼성에서는 수익을 많이 올리는 부서 노동자들에게는 보너스를 넉넉하게 주지만 수익을 올리지 못하는 경우에는 보너스도 없으며, 심한 경우에는 부서를 아예 없애버리고 노동자를 내쫓아 버린다. 노조가 없으니 회사 마음대로 인력을 관리할 수 있는 것이다.

둘째, 삼성재벌은 이건희 회장의 아들 이재용이 삼성그룹에 대한 지배권을 승계하도록 하기 위해 온갖 불법과 탈법을 저지르고 있다. 이재용에게 헐값으로 에버랜드 주식을 양도하여 이재용이 삼성의 실질적 지배자가 되도록 했을 뿐만 아니라 고객이 맡겨 놓은 삼성생명의 돈으로 삼성전자의 주식을 갖고 의결권을 행사하면서 계열사를 지배하고 있다. 그리고 ‘금융산업 구조개선에 관한 법률’에서 재벌 금융사 계열사가 다른 계열사 지분을 5% 이상 보유했을 때는 반드시 금융당국의 승인을 얻도록 하고 있는데도 삼성카드는 그룹의 지주회사격인 삼성에버랜드 지분 25.6%를 소유하고 있으면서 금융당국으로부터 어떤 승인도 받지 않았다. 지금 금융당국은 은행의 보험업 겸영(방카슈랑스) 허용에 잇따라 보험회사에 은행 업무를 허용하는 것을 검토하고 있다. 이렇게 되면 삼성은 보험업계의 패권자 삼성생명에다가 삼성은행까지 가지게 되어 산업자본의 금융자본 지배와 국민경제에 대한 삼성의 지배는 완성될 것이다.      

셋째, 삼성재벌은 무노조 경영을 위해 온갖 불법을 저지르고 있다. 노조 결성을 시도하는 노동자를 납치하고 휴대폰을 복제하여 감시하기까지 하는 등 부당노동행위를 저지르고 감독당국이 확보한 서류를 탈취하고 컴퓨터 자료를 파기하는 등 법을 버젓이 위반하면서 문제가 되면 벌금을 내고 하급자가 처벌받으면 된다는 자세이다. 노동법을 이렇게 무시하면 어떻게 되는가. 법이란 완전한 것은 아니지만 행위의 상하한선을 규정한 것으로 지배세력이 이것을 아예 무시하면 그야말로 무법천지가 되고 결국에는 재벌총수의 목숨도 위협받는 지경에 이르게 될 것이다. 그리고 삼성의 무노조 경영과 노조 탄압에 대응하여 세계 각국 노동자들이 삼성제품 불매운동을 펴면 어떻게 할 것인가. 삼성은 노동자의 원한이 쌓여가는 것을 정말로 두려워해야 할 것이다. 

넷째, 삼성재벌은 중소기업을 압박해서 최대한 이윤을 짜내고 있다. 삼성 계열사 경영진은 수익을 올리라는 그룹 회장의 무자비한 요구에 부응하여 납품 중소기업에게 납품단가 인하를 강요하고 중소기업은 이러한 부당거래를 어쩔 수 없이 받아들인다. 그리고 그 부담은 고스란히 노동자들에게 전가된다. 세계 각국에서 유례없을 정도로 정규직과 동일한 일을 하는 비정규직 노동자가 늘어나고 정규직과 비정규직간의 임금 격차가 확대되는 데는 정규직 조직노동자들의 집단적 이기주의가 아니라 바로 이러한 삼성그룹과 같은 재벌 대기업의 무자비한 초과착취 행위가 있는 것이다. 

다섯째, 삼성재벌은 해서는 안 되는 일을 돈으로 자행하고 있다. 고려대의 이건희 회장 명예철학박사 학위 수여를 둘러싼 소동은 소중한 가치인 대학의 자유를 돈으로 사버리려고 시도한 것이다. 사법계 인사를 고액 연봉으로 채용해서 탈법 불법을 방어하도록 한 것도 마찬가지이다. 이제 삼성의 영향력은 단순히 경제적 차원을 넘어 행정과 정치, 사법의 영역에서도 작용하고 있다. 삼성가의 사돈인 대상그룹 임창욱 회장의 비리에 대한 처벌이 늦어지고 있는 것도 삼성과의 특수관계가 작용하기 때문이라고 한다. 삼성재벌은 국회에 상주하는 임직원과 삼성 계열사에 근무하는 친지를 통해 개별 국회의원을 접촉하여 정보를 수집하고 삼성의 요구를 전달하여 손아귀에 넣고 있다. 최장집교수가 현재의 정부에 대해 재벌이 중심이 되고 하위 파트너로서 국가의 정책이 재벌에 봉사하게 되었다고 비판한 것은 정확한 지적이다.

  

삼성재벌은 세계 경제사와 미국 경제사를 잘 연구해보기 바란다. 미국에서도 1870-1900년 사이에 이른바 ‘금도금한 시대’(gilded age)가 있었다. 대륙횡단철도가 개설되고 산업화가 급진전되던 시대로서 돈벌기 위해서는 부정직이 당연했고, 정직하면 바보가 되는 시대였다. J. P. 모건의 전신인 루이지에나 시민 은행은 1850년대에 노예를 담보로 돈을 빌려주기도 했다. 자본가들은 노조 파괴에 온갖 수단을 동원했고, 심지어는 살인청부업자를 동원해 노조 지도자를 살해하기까지 했다. 매튜 조셉슨은 산업계의 거물들을 강도귀족(Robber Barons)이라고 부르는 책을 썼다. 이 시기에 J. P. 모건은 상업은행과 투자은행을 같이 경영하고 기업에 이사를 파견해서 지배했다. 결국 미국 경제 전체가 모건의 지배 하에 들어가게 되었다. 불황기에 기업과 금융기관을 살리고 죽이는 힘을 사적 금융자본가인 모건이 장악하고 대통령이 모건에게 호소하는 꼴이 되었다. 

그 결과 빈부격차와 불황이 심화되었다. 미국 정부는 1913년 연방준비제도이사회를 설립하여 사적 금융자본에 의한 금융산업 조정을 공적 규제로 대신했다. 1929년의 주가폭락과 그에 이은 경제대공황의 배경의 하나로 금융업간의 통합이 지적됨으로써 개혁조치로 1933년 글래스 스티걸법이 제정되었다. 연방예금보험제도의 창설, 예금금리의 상한 설정, 연방준비제도의 강화 등과 함께 기업이 발행하는 유가증권 인수업무는 투자은행에만 허용되고 상업은행에 대해서는 일체 금지되었다. 또한 노조 탄압이 대공황을 초래한 원인의 하나라고 지적되어 1935년에 와그너법이 제정되어 부당노동행위를 금지하고 위반할 경우 무거운 처벌을 하도록 했다. 

삼성은 시대착오적인 1970년대의 무노조 경영을 글로벌 경영의 시대에 들어온 지금에는 확실하게 그만두어야 한다. 고 이병철 회장의 유지를 고집하는 것은 너무나도 어리석다. 그리고 리스크를 키우는 산업자본의 금융자본 지배와 금융산업간 통합 시도를 정부의 정책과 관계없이 중단해야 한다. 정부도 이 점을 확실히 해서 삼성의 불법, 탈법과 국민경제에 대한 지배 강화를 막아야 한다. 공룡 재벌 삼성이 시대에 맞지 않는 행태를 고집하면 결국 삼성 자체의 몰락은 물론이고 국민경제 또한 빈부격차 확대와 대공황이라는 파국에 직면하게 될 것이다. 국민들은 더 이상 이것을 용납할 수 없다. 

 

진보정치연구소 홈페이지(http://policy.kdlp.org/index.html) 2005. 6. 10 

 

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초고령 사회 - 사회보장 확충이 유일한 해결책

장상환(경상대 경제학과 교수, 진보정치연구소장)

전국적으로는 노령인구가 8% 이상, 남해군은 26%에 달하고 있다. 그야말로 초고령 사회이다. 자살하는 노인이 급격히 증가하여 2003년에는 65세 이상 10만 명 중 71명으로, 일본의 두 배, OECD 가입국가들 중 1위를 기록했다. 이제는 대책을 늦출 수 없는 지경에 이르렀다. 노인인구가 안고 있는 여러 문제를 모두 포괄하도록 복합 처방이 필요하다.

첫째, 농촌의 가난한 노인은 저소득층을 위한 국민기초생활 수급자로 선정하여 지원해야 한다. 조그마한 농지가 있거나 도시에 가족이 있더라도 실제 소득을 정확히 조사하여 기준에 미달하면 국민기초생활 수급자가 될 수 있어야 한다.

둘째, 모든 농촌 노령자는 국민연금을 받고 최소한의 인간다운 생활을 할 수 있도록 보장해야 한다. 현재 농촌지역의 연금은 보험료가 높고 농어촌지역 가입자의 1/3이 납부예외자로 되어 있다. 당연히 납부예외자를 줄이고, 국가 보조수준을 높이며 지원대상자를 확대해야 한다. 그리고 연금 관리운영비 지원은 일반예산에서 해야 한다. 농특세는 원래 목적에 맞게 농어업인 연금보험료 지원에만 대부분 사용되어야 함에도 불구하고 현재 관리운영비로 많이 사용되고 있다. 2002년의 경우 농어민연금의 농특세 예산 총액은 707억 708만원이었으며, 이 중 보험료지원은 270억 6,678만원인데 비해, 관리비지원은 436억 4,030만원이었다. 이런 문제를 해결하기 위해 2003년에는 연금보험료 국고보조 비율을 현행 1/3에서 1/2로 확대하였지만, 기본적으로 관리비 지원은 일반예산에서 해야 한다.

 

나아가서 ‘무기여 기초연금제도’를 도입해야 한다. 즉 보험료를 지급하지 않더라도 기초적인 소액의 연금을 지급하는 제도이다. 이것은 농민들의 경우 소득도 낮은데 국민연금 보험료까지 내야 하는 부담이 있기 때문에 농촌의 노인들에게는 절실하게 요구되는 제도이다. 민주노동당은 2004년 4월 17대 국회의원 총선 공약에서 모든 노인에게 2002년 평균임금 188만원의 15% 선인 월 28만원의 기초연금을 지급할 것을 공약했다. 여기에 소요되는 재정은 11조8천억원에 이를 것으로 추정되었다. 이것을 마련하기 위해서는 일정 기준 이상 부동산과 금융자산 소유자를 대상으로 한 부유세, 자본거래세 등을 도입하고, 소득비례 부분 급여를 축소시킴에 따라 발생하는 잉여분 보험료 수입을 기초연금 부분으로 전환할 수 있다. 그리고 이러한 기초연금 제도 도입을 위한 전제조건으로서 개인연금 급여를 포함하여 전체 연금 급여(공적연금, 기업연금, 개인연금을 포함)에 대해 종합적인 과세를 해야 한다. 소득 재분배 기능을 할 수 있도록 하기 위해서이다. 이 경우 부유층에 대한 기초연금 급여는 대부분 소득세로 환수될 수 있을 것이다. 또한 자영업자에 대한 철저한 소득 파악이 있어야 한다. 그리고 기초연금과 합산한 급여지급 시 과다급여 방지를 위해 국민연금 급여액을 조정해야 할 것이다.

셋째, 농촌노인들이 아플 때 무상 의료혜택을 받을 수 있어야 한다. 신자유주의가 판치는 미국에서도 노령자들에게는 메디케어(Medicare)라는 정책으로 무상의료를 제공한다. 무엇보다도 먼저 노령 치매 환자들과 그 가족들을 위하여 공공 치매요양병원을 대폭 확대해야 한다. 학계의 실태조사 연구에 의하면 치매전문병원에서 돌보는 것이 비용도 적게 든다. 전문적인 지식을 가진 간호사가 여러 명의 치매노인을 돌볼 수 있기 때문이다. 치매노인을 각 가정에서 가족이 돌보게 되면 간병을 담당하는 가족조차 병을 얻게 되는 결과를 낳는다.

나아가서 농촌 노인들이 질병을 안심하고 치료할 수 있고, 편안한 노후생활을 보내려면 재가 사회복지 서비스를 확대해야 한다. 이를 위해 공공의료체제를 확충하고 마을단위 보건진료소를 잘 가동해야 하며, 1년에 1번 정도 건강진단을 받을 수 있는 서비스를 구축할 필요가 있다. 이것은 의료비용을 절감할 수 있는 방안이 될 수 있을 것이다.

우리 국민들은 지금 공적 사회보장이 취약하니까 개인 연금보험, 생명보험을 많이 든다. 그러나 이러한 사적 보험은 보험회사에서 지출하는 보험 모집비와 관리비의 비중이 너무 커서(대략적인 추계에 따르면 납부한 보험료 가운데 모집비로 30%, 관리비로 30%가 나가고 급여를 받는 것은 납부 보험료의 40%에 머무른다고 한다) 상당한 손해를 보고 있다. 공적 사회보장체계를 확립하는 것이 훨씬 비용이 적게 드는 것이다.

공적인 사회보장 체계가 미흡하니까 세태도 달라지고 있다. 소득에 여유가 있는 노인들은 아플 때 간병인으로부터 간병을 받을 수 있지만 그럴 수 없는 사람들은 가족의 간병을 받기 원한다. 누가 주로 간병을 하는가. 딸들이 주로 담당한다. 얼마 전에 병원에 진료를 받아야 할 일이 있었는데 옆 병상의 80세 이상 고령의 할아버지의 부인이 우리 부부한테 아들뿐이라는 이야기를 듣고는 앞으로 노후에 힘들 것이라고 걱정을 해주셨다. 그러면서 최근에는 딸의 인기가 높아서 신혼부부들이 딸 낳기를 선호한다는 것이다. 불과 10년전만 해도 아들 낳으려고 딸을 대량 낙태하여 출생 남녀성비가 115대 100이었는데 정말 짧은 기간에 너무나 급격하게 변하는 것을 실감했다. 사회보장을 통한 복지가 필요에 비해 턱없이 미흡하니까, 사람들이 각자 알아서 살아가는 방법을 찾아가고 있다고 할 수 있지만 고작 생각해낸 방법이 민간보험을 많이 들고 간병을 위해 딸을 두겠다고 한다면 이것은 어이없는 희극이다.  

문제는 어떻게 필요한 재정을 마련하는가이다. 우선 농어촌특별세를 노인복지 확충을 위해 활용할 필요가 있다. 2003년 12월 국회 본회의에서 농어촌특별세법을 개정하여 농어촌특별세 과세시한을 오는 2014년 6월30일까지 10년간 연장했다. 그동안 농특세는 농업 경쟁력 제고에 집중 투입됐는데 이것은 혜택이 젊은 농민에게 집중되고 지원받은 농민에게 부채도 함께 안겨주는 부작용을 초래했다. 앞으로 농특세 사업은 농민이 피부로 느낄 수 있는 복지 증진에 집중할 필요가 있다.

다음으로 추가적인 세금을 거둘 원천은 충분히 존재한다고 할 수 있다. 현재 한국의 1인당 국민소득 수준은 달러 기준으로는 1만2천달러 정도이지만 구매력 평가, 즉 실질 구매력 기준으로는 1만8천달러가 된다. 상당한 수준이다. 자동차 1대당 인구수가 2004년 현재 4.5명으로 줄어들 정도로 마이카 시대로 접어들었다. 부동산 임대 소득과 부동산 가격 상승에 따른 거래 차익을 누리는 사람들을 중심으로 고소득을 올리는 사람은 많다.

그러나 조세 징수 원천이 존재하더라도 이를 입법화하여 조세를 징수하는 데는 정부의 입법의지와 국회의원들의 동의 등이 필요하다. 노인의 수가 점점 늘어나고 이들이 보수정당의 표밭에 머무르지 않고 획기적인 소득재분배 정책을 요구하는 투표를 하게 될 때 농촌의 노인복지체제도 대폭 확충될 수 있을 것이다.  

｢남해신문｣ 2005. 6. 3

본문

2002년 대통령 선거가 끝나고 노무현 대통령이 당선된 후 선배들과 모일 기회가 있었다. 한나라당 이회창 후보를 지지한 한 선배가 “우리 사회의 주요 분야의 지도급 인사들이 모두 이회창 후보를 지지했다. 그런데도 어떻게 해서 선거에서 패배했는지 도저히 이해가 되지 않는다. 노무현 후보가 이긴 이유가 무엇인가”라고 물었다.

나는 이렇게 대답했다. “그동안 우리 사회의 기득권 세력들은 사회로부터 이득을 취하려고만 하지 사회에 대해 해야 할 의무를 제대로 하지 않았다. 자녀를 군대에 보내는 일, 세금을 정직하게 내는 일, 노동자의 권익을 옹호하는 법을 지키는 일을 제대로 한 사람이 얼마나 있는가. 과거에 1년에 10% 정도로 고도성장을 할 때는 어쨌든 일반서민들의 생활도 나아지니까 이러한 의무 기피와 부정부패가 심했더라도 눈감아주었다. 그러나 이제 양극화와 실업, 고용 불안 등으로 생활이 악화되고 있으므로 사회보장 요구가 높아진 서민들은 이러한 행태를 계속하는 기득권 세력을 지지할 리가 없다.”

최근 보도를 보면 이러한 문제가 분명하게 드러나고 있다. 부자와 가난한 사람 간에 소득격차는 커졌는데 조세부담률 차이는 오히려 줄어드는, 어이없는 현상이 나타나고 있는 것이다. 최근 통계청이 발표한 ‘2005년 1/4분기 가계수지 동향’에 의하면 도시가구의 소득 상·하위 20% 계층간 소득격차(1/4분기 기준)는 2003년 7.23배에서 2004년 7.28배, 2005년 7.6배로 확대되었다. 반면 상·하위 20% 계층간 조세부담률 격차는 2003년 5.16배에서 2004년 4.04배, 2005년 3.59배로 작아졌다.

또 의사, 변호사, 상인 등 자영업자들은 근로자들보다 소비지출은 더 많이 하면서도 세금은 턱없이 적게 내고 있다. 지난해 전국 가구의 소비지출은 월평균 소비지출은 196만원, 이 가운데 세금으로 7만 3천원을 냈다고 통계청은 발표했다. 조세부담률은 3.7%이다. 근로자 가장 가구의 경우 월평균 200만원을 소비하면서, 세금은 5%에 육박하는 9만 8천원을 부담했다. 사무직 근로자 가구는 월평균 소비지출 243만5천933만원의 6.74%인 16만4천139원을 세금으로 냈다. 하지만 의사와 변호사, 상인들을 포함한 자영업자의 경우 210만원으로 소비수준은 더 높은 데 반해, 세금은 고작 4만 3천원을 낸 것으로 조사돼 근로자의 44%수준에 불과했다.

이렇게 된 주된 이유는 부자들의 재산 보유와 재산소득에 대한 과세가 제대로 되지 않고 있기 때문이다. 정부가 경기활성화를 위한다는 명분을 앞세워 재산소득에 대한 정확한 과세에 힘을 쏟지 않고, 오히려 특별소비세 인하 등 부유층을 위한 간세정책을 편 효과가 나타나고 있는 것이다. 금융소득 종합과세가 종이호랑이에 불과하고, 부동산 임대소득에 대한 과세가 제대로 이루어지지 않는다. 이상경 대법관은 자신의 건물 임대소득을 월 400만원 가량에서 100만원 가량으로 대폭 적게 신고해 10년 동안 3억원 가량의 세금을 떼먹었다는 사실이 임차한 가게주인과의 갈등 속에서 드러났다. 이러니 정액 임금을 받는 노동자들이 분노하는 것은 당연한 것이 아니겠는가.

기득권층은 이러한 모든 것이 그동안의 관행이었으니 자기만의 잘못도 아니고 혹 걸려도 추징세금 좀 내면 되므로 별로 문제될 것 없다고 생각할지 모르겠다. 그러나 세상은 달라졌다. 우선 민주주의가 무섭도록 성장하고 있다. 공무원노동조합조차 합법화되기에 이르렀다. 공무원노조는 바로 이러한 탈법과 부정부패를 척결하는데 힘을 쏟게 될 것이다.

또한 기득권 세력들이 자기 의무를 소홀히 하는 동안 우리 사회는 사회 자체의 유지마저 어려운 위기에 처하게 되었다. 외환위기 후 노인들의 자살률이 급상승하여 2003년에는 65세 이상 10만 명 중 71명으로, 일본의 두 배, OECD 가입국가 1위를 기록했다. 어른을 잘 모신다는 우리의 전통 풍속에 비춰봐서 정말 부끄러운 기록이다. 가족과 사회로부터 노후보장을 받지 못하는 노인들의 절망이 얼마나 깊은지를 잘 보여준다. 다른 한편 자녀출산율은 1.17%로 세계 최하수준이다. 신규 노동자의 절대 다수가 피할 수 없는 운명인 비정규직 노동자 부부로 구성된 신혼 가족이 아이를 제대로 키울 경제적 힘이 없고 사회보장도 너무나 미약하기 때문이다.

노무현 정부는 기득권세력의 의무 수행 강제하기를 위해 특별한 각오를 하고 대책을 마련해야 한다. 국세청과 전체 행정부의 힘을 총동원하여 조세정의를 실현해야 한다. 국민들이 기대하는 이러한 시대적 과제를 소홀히 하는 것에 오늘날 노무현 정부의 정치적 위기의 뿌리가 있다.

경상대학교 경제학과 교수 장상환

진주신문 2005년 05월 30일 (760호)