장상환의 행복세상

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부동산 문제 해결을 위한 <토지정의> 대안 제시 기자회견

■ 일시: 2005년 6월 16일(목) 오전 10시
■ 장소: 느티나무 까페(안국역)
■ 주최: 토지정의시민연대(17개단체)

- 순서 -

사회: 김명환 운영위원장
■ 배경 설명: 남기업 사무국장
■ 기자회견문 낭독: 이호승 공동대표
■ 질의 응답

<기자회견문 전문>
부동산 문제 해결을 위한 <토지정의> 대안 제시 기자회견
- 정부는 토지 임대ㆍ건물 분양 방식으로 판교 신도시를 건설하고, 5.4 부동산 대책의 보유세 목표를 임기 내에 추진하라 -

Ⅰ. 현재 부동산 문제의 진정한 원인

참여정부는 기존 정부와 달리, 우리 사회의 망국병이라고 할 수 있는 부동산문제 해결에 적극적 의지를 보여 왔다. 하지만, 현재의 형국은 참여정부의 의지와 정 반대로 가고 있다. 왜 이런 현상이 발생할까? 진정한 대안은 제대로 된 원인분석이 필수적이기 때문에 먼저 원인부터 살펴보자.  

원인을 언급하기 전에 먼저 확실히 해야 할 것은 부동산 투기는 불로소득에 대한 기대에서 비롯된다는 점이고, 불로소득은 건물이 아니라 그 건물이 입지한 토지에서 발생한다는 사실이다. 건물은 시간의 경과에 따라 낡아가므로 가치가 감가되는데, 건물아래 토지는 증가한다. 따라서 문제의 원인은 바로 토지불로소득인 것이다.

시장참여자들은 앞으로 더 많은 불로소득이 생길 것이 예상되면 부동산을 사려고 한다. 이것이 바로 투기적 가수요인데, 이 가수요를 잠재우기 위해서는 앞으로 불로소득이 발생하지 않는다거나 불로소득의 규모가 앞으로 계속 하락할 것이라는 확실한 신호를 시장에 보내고 시장참여자들이 그것을 사실로 인식해야만 한다.

그러나 현 정부의 부동산 정책은 결과적으로 시장참여자들의 내성만 키웠다고 해도 과언이 아니다. 대표적인 참여정부의 부동산 정책이라 할 수 있는 2003년 10.29 정책은 개발이익환수제와 종합부동산세 도입을 통해서 불로소득에 대한 환수비율을 높이겠다고 하였다. 이것은 미흡한 수준이지만 그래도 시장에 나름대로 긍정적 신호를 줄 수 있었다. 그러나 이 정책들은 재경부 논의과정과, 국회의 입법과정을 거치면서 근본취지가 상당히 후퇴했다. 여기에는 보수언론들이 가세하여 ‘조세저항’, ‘사회주의‘ 운운하면서 이 정책을 비판하고 폄하한 것도 한몫을 했다.

그리고 참여정부는 국가균형발전전략의 일환으로 각종 도시를 건설하겠다고 발표했는데, 이 계획의 타당성 여부는 논외로 하더라도, 불로소득인 개발이익에 대한 환수장치가 전혀 구비되지 않은 상태에서 이런 정책을 추진하여 결국 전국의 땅값을 올려놓는 결과만을 초래하고 말았다.

이런 일련의 과정들은 시장참여자들에게, ‘참여정부도 역대정부처럼 말만 요란했지만 어쩔 수 없구나’라는 인식을 심어주는 계기가 되었고, 시장참여자들의 이런 학습의 해가 바로 2004년 이었다.

이러한 학습효과는 지난 5.4 대책에 대한 시장참여자들의 반응에서 여실히 나타난다. 5.4 대책은 과거의 정책보다 상당히 우수한 내용이 포함되어 있다. 그렇다면 당연히 투기적 가수요가 줄어야 하는데도 불구하고 그렇지 않은 것은, 시장참여자들이 이 정책이 진짜 실행될 것이라고 믿지 않기 때문이다. 다시 말해, 이 정책도 보수신문들의 비판과 국회의 입법과정을 거치면 분명히 후퇴할 것이라고 확신하고 있다는 것이다. 여기에 금리까지 낮아 시중에 자금이 풍부하니, 자금들이 모두 부동산으로 몰리는 것은 어찌 보면 당연한 것이다. 따라서 문제의 해결은 불로소득에 대한 기대를 제거해서 어떻게 하면 시장에서 투기적 가수요를 사라지게 하느냐에 달려있다.

그런데, 이런 원인을 제거하지 않은 채 공급확대로 투기를 잡아야 한다고 주장하는 부류가 있다. 수요가 있으니 공급이 뒤따라야 한다는 말이다. 그러나 그들은 불로소득을 노리는 투기적 가수요를 전혀 문제 삼지 않을 뿐만 아니라, 심지어는 투기적 가수요가 존재하는 지 알 수 없다고 한다. 일반인들의 눈에는 잘 보이는 투기적 가수요가 어찌해서 이들의 눈에는 잘 안 띄는지, 정말 이해가 안가는 대목이다.

그러나 공급확대론자들의 주장이 거짓임이 분명한 것은 바로 판교에서 드러난다. 판교신도시 건설은 강남의 수요를 분산시키기 위한 정책, 그리니까 공급확대정책이었다. 그러나 현실은 이런 공급확대정책이 오히려 투기를 조장하는 결과를 초래했다. 모두가 알고 있듯이, 강남, 분당, 용인, 동탄, 심지어 평촌까지 불어 닥친 아파트 투기 열풍의 진원지가 바로 판교였던 것이다. 실상이 이러한데도 현재의 부동산 문제를 해결하려면 2-3개의 신도시를 더 건설해야 한단 말인가?

이런 상황에서 신도시 건설을 또 강행하면 공급물량은 투기세력의 먹이감이 될 것이고, 결과적으로 수도권 전체가 ‘거대한 투기장’으로 변할 것은 불을 보듯 뻔한 것이다. 그리고 무엇보다 투기적 가수요를 제거하지 않고 공급확대를 추진하다가는 과잉공급을 초래할 수 있고, 몇 년 후에는 건설업과 경제의 장기 불황이라는 쓰라린 결과를 낳을 수 있음을 명심해야 한다. 언제나 그렇듯이 진정한 해결책은 원인을 제거하는 것이다.  

현재 상황에 대한 위와 같은 진단 하에 <토지정의>는 다음과 같은 대안을 내 놓는다.

Ⅱ. 단기 대책

1. 토지 임대ㆍ건물 분양 방식의 판교 신도시 건설

<토지정의>는 현재 건설계획에 있는 판교신도시를, 토지는 공영개발하여 임대하고 아파트는 민간업자가 건설ㆍ분양하도록 하는, 이른바 “토지 임대ㆍ건물 분양 아파트” 건설을 제안한다. 공공 택지 매수 및 수용비용과 택지 조성비는 연기금을 투입하면 되는데, 매년 정부가 토지임대료를 안정적으로 환수할 수 있기 때문에, 연기금의 회수가능성은 매우 높다. 그리고 토지가격은 아파트가격에 포함되지 않기 때문에, 지금의 절반 정도의 가격에 아파트를 공급하여 아파트 가격의 하향 안정을 유도할 수 있다.

물론 건물의 건설ㆍ분양까지도 정부가 도맡아 하는 공공임대주택방식도 불로소득을 차단할 수 있고 그 밖에도 많은 장점이 있는 것이 사실이다. 그러나 투기의 원인인 불로소득은 건물이 아니라 토지에서 발생하는 것이기 때문에, 건물까지 임대하는 것은 지나친 방법이다. 또한 이것은 “큰 시장 작은 정부”라는 거대한 흐름과도 맞지 않는다. 공공임대주택건설로 정부나 공사의 권한이 커지면 비능률과 부정부패의 가능성도 커질 수 있다는 것이다. 그리고 공공임대주택방식은 민간 건설업체가 주택을 지어 발주처인 정부 또는 공사에 납품하는 것이므로 주택 수요자보다는 공사 발주처에 신경을 쓰게 되고, 입주자도 자기 집이 아니므로 알뜰하게 사용하지 않게 된다. 바로 이런 문제들 때문에 불로소득의 진정한 원인인 토지만 공영개발하여 임대하고 건물은 민간업체가 건설하여 분양하도록 해야 한다는 것이다.

<토지정의>는 이 방법이 현재 투기를 방조하고 더 많은 불로소득을 얻으려는 발상에서 비롯된 공급확대정책을 역이용하여, 투기적 가수요를 잠재우고 아파트 가격의 하향 안정을 도모할 수 있는 방안으로서, ‘최적의 대안’이라고 판단한다.

2. 현 정부 임기 내 토지보유세 1% 추진

두 번째 방법은 지난 달 내 놓은 5.4 부동산 정책을 수정 보완하여 추진하는 것이다. 사실 따지고 보면 역대 어느 정부도 5.4 대책처럼 거래세를 보유세 중심으로 전환하는 목표와 일정표를 제시한 정권은 없었다. 이런 면에서 5.4 대책은 상당히 우수하다고 평가할 수 있다.

그런데도 이 정책이 시장에서 평가를 못 받고 있는 이유는, 앞서 언급했듯이, 이 정책의 실현 가능성이 없어 보이기 때문이다. 그도 그럴 것이 참여정부가 내세운 목표치는 2008년에 가서야 현재의 보유세 0.15%를 0.24%로 높이고, 최종목표인 1%는 차차기 정권인 2017년에서 실시될 전망인데, 이것이 실현가능할 것이라고 누가 생각하겠는가.

그러므로 정부는 1%의 목표를 차기, 차차기로 넘기지 말고 임기 내에 반드시 추진할 것이라고 선포해야한다. 만약 1%의 실천의지가 시장참여자들에게 강력한 신호로 전달되어, 투기적 가수요를 꺾는데 기여를 한다면 이것은 다음 단계인 중ㆍ장기 단계로 나아갈 수 있다.    

그런데 여기서 중요한 것은, 건물의 보유세는 건물분 보유세와 토지분 보유세가 결합되어 있는데, 보유세 인상 시, 건물분 보유세는 낮추고 토지분 보유세는 높여서 보유세를 건물분에서 토지분으로 이전시켜야 한다는 점이다. 보유세가 미미할 때는 별 문제가 되지 않지만, 보유세가 인상되면 건물분 보유세는 건물의 신축ㆍ개조 활동에 부담을 주게 된다. 만약 건물분이 토지분 보유세로 이전되면 토지의 효율적 이용도가 증가하고 투기목적으로 시장에서 퇴장했던 토지가 재등장하여 공급이 확대될 것이다. 1979년 미국의 피츠버그 시에서는 건물분 재산세의 비율은 낮추고 토지분 재산세를 높인 경험이 있는데, 이것은 그 시의 건축경기 활성화와 실업문제를 해결하는 데 큰 기여를 하였다. 그리고 이에 대해서 일찍이 노벨 경제학상 수상자인 윌리엄 비크리(William Vickrey)는 “부동산 보유세는 ‘최선’의 세금 중 하나인 토지분 보유세와 ‘최악’의 세금 중 하나인 건물분 보유세가 결합된 세금”이라고 평가했다는 점을, 현 정부는 명심하기 바란다.

요컨대, <토지정의>는, 참여정부가 보유세 실효세율을 임기 내에 1%로 인상하고, 건물분 보유세는 토지분 보유세로 이전시킬 것을 강력히 제안한다.

Ⅲ. 중ㆍ장기 대책: 패키지형 조세개혁

<토지정의>가 제시하는 중ㆍ장기 대책은 2017년까지 토지보유세를 3%까지 강화하면서 생산과 유통에 부과되는 다른 세금은 감면하는 것이다. 이것은 일명 “패키지형 조세개혁”이라고 할 수 있는데, 이것의 근본정신은 불로소득은 환수하여 공유하고 노력소득은 사유를 더 보장하여 노력을 더 장려하자는 것이다. 여기서 감면해야할 세금의 순서는 상품 단가를 높이는 부가가치세, 생산 활동을 위축시키는 법인세, 근로소득세이다. “패키지형 조세개혁”의 효과를 살펴보면 아래와 같다.

첫째, 패키지형 조세개혁은 저축과 투자의 증가를 가능하게 한다. 토지보유세의 지속적인 강화는 지가의 하향 안정화를 가져와 투기를 자연스럽게 제거할 수 있기 때문에, 지금 시중에 400조원에 달하는 자금을 저축이나 투자로 유도할 수 있다.

둘째, 패키지형 조세개혁은 소비와 투자의 선순환을 가능케 한다. 부가가치세의 감면으로 물가 하락, 지가의 하락으로 주택가격의 하향안정, 그리고 근로소득세 감면 등으로 가계의 가처분소득액이 증가되면 민간소비가 촉진되고 그것은 다시 투자증대로 이어질 것이다.

셋째, 패키지형 조세개혁은 창의적이고 경쟁력 있는 신기업의 시장진출의 가능성을 획기적으로 높여주는 대신, 지대추구형 기업은 퇴출의 위험에 놓이게 한다. 신기업의 시장진입이 용이하려면 초기투입비용이 낮아야 하는데, 토지보유세의 지속적인 강화가 지가의 하향 안정을 가져와 초기투입비용의 부담을 현저하게 줄여줄 수 있다. 이렇게 되면 창업이 활발해지고, 이것은 실업문제 해결에 큰 도움이 될 것이다. 그런 반면, 기존에 주로 토지불로소득을 먹고살았던 지대추구형 기업은 시장에서 점점 설자리를 잃게 될 것이다. 요컨대, 패키지형 조세개혁은 국민경제를 튼실하게 하는데 크게 기여할 수 있다는 것이다.

결론적으로 말해서, <토지정의>는 참여정부가 단기적으로는 판교신도시를 토지 임대ㆍ건물 분양 아파트로 건설하고, 임기 내에 토지보유세 1% 실현에 강한 의지를 천명하여 시장참여자들에게 확실한 메시지를 전달하며, 중ㆍ장기적으로는 3%를 목표로 해서 토지보유세를 지속적으로 강화시키는 동시에 생산과 유통에 부과되는 다른 세금은 하락시키는 “패키지형 조세개혁” 방향의 일정표를 제시하여, 투기는 막고 경기는 활성화 시키는 쪽으로 경제를 이끌기를 촉구한다.    

2005. 6. 16

토지정의시민연대
연대단체(17개): 경제정의실천 시민연합(경실련), 균형사회를 여는 모임, 민들레공동체, 보은예수마을, 복음적 사회선교를 위한 새벽이슬, 생명평화연대, 성경적 토지정의를 위한 모임, 예수원, 작은손길, 전국철거민협의회, 주거권 자유를 위한 시민연대회의, 코람데오선교회, 하남YMCA, 한국YMCA전국연맹, 한국빈곤문제연구소, 헨리조지 연구회, 환경정의