○ 사회복지사무소 시범사업
사회복지사무소 시범사업은 지역 사회복지 전달체계 개편을 위하여 지방 사회복지 전담 행정기구를 설치‧운영하는 것으로 2004년 7월부터 2년간 전국 9개 지역에서 실시하고 있다.시범사회복지사무소는 시‧군‧구의 직속기관(지방자치법 제104조)이며, 복지사무전담기구(사회복지사업법 제15조)로서, 복지업무에 집중할 수 있는 전문영역별 조직구조의 설계, 행정업무 절차‧단계 개선을 통한 전문서비스 투입 여력 확보, 지역 사회복지의 종합 기획 및 자원 연계‧조정 기능 강화 등을 주요 내용으로 하고 있다.
○ 복지전담 인력의 비효율적 활용
사회복지전담공무원이 읍‧면‧동에 고정 배치, 읍‧면‧동장의 지도‧감독 하에 있으므로, 지역간 업무량을 감안한 탄력적 활용이 곤란하다. 기초생활보장제도가 시행된 2000년 이후 전담공무원이 50% 이상 확충되었으나(3,000명에서 7,200여명으로 증가), 기초보장업무량을 기준으로 배치가 이루어졌으나, 현재 최일선의 모든 사회복지업무를 담당하고 있어, 업무수행에 어려움 발생하고 있다. 현재 7,200명은 기초보장수급가구(75만가구) 100가구 담당을 기준으로 확보한 인원으로서, 그간 지방자치단체 전문인력 배치 방침에 따라 약 20%의 인원이 시‧도, 시‧군‧구에 배치됨에 따라 실제 일선 기초보장업무 담당자의 업무부담이 증가하였으며, 장애인, 노인, 모부자, 영유아복지등 기타 사회복지업무 수행량이 전체 업무의 절반정도를 차지하고 있다.
<표1> 일선 사회복지담당공무원의 업무 및 신규추가업무 현황
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구분 |
업무 내용 |
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보건복지부 |
기존
업무 |
○ 기초생활보장: 수급자선정‧관리, 자활사업, 의료급여, 생업자금대여
○ 장애인: 장애인등록‧관리, 장애수당지급, 장애인자녀학비지원, 복지카드발급, 자립자금대여, 장애인편의시설관리
○ 노인: 경로연금, 노인교통수당지급, 경로당관리
○ 가정‧아동: 소년소녀 및 가정위탁가정 지원, 모‧부자가정지원, 장사업무, 청소년복지업무
○ 기타사회복지: 공동모금회, 재해업무 |
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추가
업무 |
○ 기초생활보장: 동절기 서민생활 안정대책, 차상위계층 의료급여, 사회취약계층 관리
○ 장애인: 장애범주 확대에 따른 업무
○ 노인: 노인일자리창출사업, 무료급식사업
○ 가정‧아동: 겨울철 아동급식 지원
○ 기타사회복지: 유치원교육비 조사, 지역사회복지협의체 및 서비스, 위기가정지원사업, 위기가정 SOS상담전화 운영, 건전가정육성사업 |
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여 성 부 |
○ 저소득층 보육료감면대상자 조사 |
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건설교통부 |
○ 주거지원프로그램 |
2) 민간 사회복지부문 인프라와 민‧관 연계체계
○ 열악한 지역사회 민간 복지 인프라의 수준
지역사회에서 민간으로서 복지부문에서 그 역할을 수행할 주체는 민간사회복지기관과 복지문제를 다루는 시민단체로 집약된다. 그러나 현재 지역사회에는 민간사회복지시설 및 시민단체의 분포가 기본적으로 부족하고 편포되어있다. 재가복지의 수준을 높이고 지역주민의 복지참여기회를 제고하며 지역사회의 다양한 복지주체들과의 협력에서 주 역할을 수행하게 되는 사회복지이용시설의 경우 시‧군‧구 단위의 지역사회에 일정 수 이상의 시설이 기본적으로 분포되어야 한다. 특히 군부의 경우는 민간복지이용시설이 하나도 없는 지역이 거의 절반정도에 이르고 있어 이들 지역의 경우 공공과 민간의 협력, 민간을 통한 복지서비스의 제공은 불가능하다. 더욱이 군지역은 공공부문의 전담인력의 분포도 취약하여 복지전달에 이중고를 겪게 된다.
<표2> 시‧군‧구 단위 이용시설 분포 현황
(단위: 개소, %)
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구분 |
이용시설 |
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종합복지관 |
단종복지관 |
소계 |
노인
주간보호 |
노인
단기보호 |
소계 |
재가센터 |
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노인 |
여성 |
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시 |
130(82.4) |
51(58.9) |
86(56.1) |
267(95.9) |
74(47.3) |
22(28.4) |
96(52.7) |
86(59.5) |
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군 |
16(18.0) |
23(25.8) |
34(19.1) |
73(55.1) |
12(10.1) |
5( 5.6) |
17(15.7) |
38(31.5) |
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구 |
214( 97.1) |
53(76.8) |
42(30.4) |
309(98.6) |
125(89.9) |
39(40.6) |
164(95.7) |
104(95.7) |
주: 1) 여성은 여성회관, 여성인력개발센터 포함함.
2) ( )는 각 시군구별 1개 이상 분포된 지역의 비율임.
3) 전체 시‧군‧구는 시 74개, 군 89개, 구 69개 총 232개 지역임.
4) 소계는 해당 개소수 합이며, 계의 ( )는 합산한 시설(종합복지관+단종복지관, 주간보호+단기보호)이 1개 이상 분포된 지역의 비율임.
○ 지역사회 민간 복지기관의 비민주적 운영
민간복지기관에 대한 운영비 지원은 공공의 민간에 대한 비수평적 관계를 강요하는 경향이 있으며 합리적인 민간위탁 등 자원배분상의 불건전성이 초래되기도 한다. 투명한 위탁과정과 위탁 후 민주적이며 수평적인 민간과 공공의 관계형성이 가능하도록 하여야 한다.
○ 지역사회 민간-공공 협력의 비구조화
지역사회의 복지역량은 공공-민간의 협력을 통하여 더욱 확대될 수 있다. 그럼에도 불구하고 공공과 민간의 협력을 위한 기제들은 원활하게 작동하고 있지 못하다. 지역사회 주민의 복지와 관련하여 대표적인 공공과 민간의 협력 기제는 기초자치단체 수준의 사회복지위원회가 있다. 사회복지위원회의 구성과 운영은 법적인 근거를 갖고 있었으나 구성된 지역도 많지 않았으며 구성된 지역의 경우도 그 운영은 매우 미흡한 실정이다.
지방정부에는 개별법에 근거한 각종 위원회 및 협의체 등이 산발적으로 구성되고 있어 유사한 기능을 할 가능성이 높고 인적 구성도 중복될 소지가 높다. 예를 들어 지방장애인복지위원회(장애인복지법), 시‧도 아동복지지도원 및 시‧군‧구의 아동위원(아동복지법), 시‧군‧구 의료급여심의위원회(의료급여법), 시‧군‧구 지방생활보장위원회(국민기초생활보장법), 자활기관협의체(국민기초생활보장법 시행령), 기타 보육위원회, 청소년 위원회 등이 있으나 활발하게 개최, 지역의 안건을 논의하지 못하고 있다. 기존 공공과 민간의 협력이 합리적으로 구조화되지 못하여 결국 서비스의 누락, 중복문제가 발생하고, 지역사회의 여건에 기초한 자체적인 서비스 개발 등이 어려운 실정에 있다.
○ 지역사회복지협의체 구성
기존 공공과 민간의 협력은 매우 미흡한 상태에 있으며 결국 공공과 민간의 협력 부족으로 서비스의 누락, 중복문제가 발생하고, 지역사회에 기초한 자체적인 서비스 개발 등이 어려운 실정에 있다. 향후 지역사회단위 복지에 대한 기획 및 집행을 위해 필요한 지역의 역량을 높이기 위해서는 보다 실질적인 협력 기제가 마련되어야 한다. 2003년 사회복지사업법의 개정을 통하여 시‧군‧구 단위의 사회복지위원회를 2005년 7월부터 지역사회복지협의체의 구성으로 대체되었다.
3) 청소년 빈곤정책
(1) 교육복지 투자우선지역지원사업
현재까지 저소득층에 대한 교육복지정책 즉 저소득층 5세 아동의 무상지원, 중학교 의무교육, 저소득층 중고생 수업료 지원, 대학생 학자금 융자 등은 주로 경제적 보조에 중점을 두고 있다. 그러나 경제적 지원만으로는 대상 학생의 교육성취 수준 제고에는 한계가 있다는 지적에 따라 교육에 대한 실질적 기회균등을 위한 적극적 차별정책의 일환으로 농어촌, 도시 저소득층 밀집지역을 대상으로 교육복지 투자우선지역지원사업이 시범사업으로 도입되었다.
저소득층의 경우 이혼율의 증가 등 가정해체로 인해 아동 보호와 교육의 문제가 중산층에 비해 상대적으로 심각하다. 그리고 자신에 대한 존중심과 자신의 미래에 대한 고민 그리고 직업에 대한 탐색은 정서적 안정과 문화적 토대에 기반하고 있다. 따라서 이들에게는 교육과 복지 그리고 문화의 통합적 서비스 제공이 필수적이다. 교육복지 투자우선지역지원사업의 추진전략은 가정-학교-지원사회 차원에서 교육-문화-복지 연계체계를 구축하여 저소득지역의 교육여건의 개선(학교 복합화시설 우선 추진), 투자우선지역의 교원의 전문성 개발, 지역사회와의 연계를 통한 문화활동 활성화, 투자우선지역 내 학생에 대한 복지프로그램 활성화(방과후 보호 프로그램 등) 등을 구체적 지원내용으로 담고 있다. 이러한 사업의 성공을 위해 지역사회의 핵심센터로서 학교의 기능을 강화한다.
2003년조사 결과를 살펴보면 저소득층 지역의 청소년들의 빈곤 탈출을 돕기 위해서는 학교 생활지원, 정서적 지원, 문화활동, 보육/복지지원 등 청소년에 대한 종합 지원시스템이 필요하다는 것을 알 수 있다. 이러한 조사 결과에 따라 연구진들은 지역사회 문화․복지 거점으로 ‘청소년 지원센터’와 ‘복지지원센터’ 설치를 제안하고 있다.
(2) 청소년자활지원관
보건복지부가 지역사회 차원에서 자활후견기관사업과 동시에 시범사업으로 진행 중인 사업이 청소년자활지원관으로, 2005년 3월 현재 전국에 25개 청소년자활지원관이 설치되어 있다. 청소년자활지원관 운영의 목적은 저소득층 청소년 등을 대상으로 취업 및 자활을 위한 지속적인 지원과 건전한 문화공간을 제공함으로써 빈곤문화의 세대전승을 차단하는 것으로 되어 있다. 이상의 운영 목적을 달성하기 위한 방안으로 제시한 사업내용은 다음과 같다. ①저소득 청소년의 올바른 진로의식 및 직업관 확립을 위한 사업, ②청소년의 창의적인 직업개발 및 창업을 위한 동아리 활동 지원, ③취업전 단계에서의 직업능력 향상 지원, ④직장 및 사회적응력 배양을 위한 교육, ⑤실업청소년 모임을 통한 자생력 배양, ⑥자활공동체 사업장에의 취업 연결 등이다. 이러한 운영 목적과 사업내용으로만 본다면 저소득층 청소년을 위한 “자활지원센터”의 성격이 강하다고 볼 수 있다.
2003. 6월 자활정보센터가 실시한 전국 20개 청소년자활지원관 운영실태(실무자 대상)에 대한 조사결과에 의하면 청소년자활지원관은 직업개발, 직업체험 등 자활지원센터로서의 일차적 역할과 더불어 저소득층 청소년들에 대한 방과후 학습지원 등 교육 지원의 역할을 보조적으로 담당할 수 있을 것이다. 이와 같은 사업을 진행하기 위한 파트너로는 학교, 사회복지관, 청소년상담소, 고용안정센터, 청소년수련관 등을 생각할 수 있다. 여기서 문제는 현재의 실무자 2인 구조로 이러한 과제를 수행할 수 있을 것인가를 고려해야 한다는 점이다. 청소년자활지원관이 저소득층 지역의 청소년들에게 자활지원의 주요 거점 역할을 수행하기 위해서는 과업에 걸 맞는 조직체계를 갖추어야 할 것이다.
(3) 저소득지역 청소년 종합지원 체계 구축
여러 부처별로 분산되어 진행 중인 청소년 지원사업을 일관성있게 실행하기 위해서는 지역 차원에서 청소년 종합지원 체계의 구축이 필요하다. 종합지원이 필요한 주된 정책 대상은 저소득계층 초․중․고등학교 재학 청소년, 학업중단, 가출/결손가정 청소년 등이 된다. 이들에게 필요한 분야별 지원내용을 프로그램별로 살펴보면 다음과 같다.
○ 교육 지원
저소득지역 청소년들에게 가장 필요한 서비스 중 하나가 교육 지원이다. 빈곤탈출에 교육의 역할은 절대적이다. 교육은 개인의 사회적 성공을 이루는 강력한 수단이다. 일반적으로 빈곤의 원인을 이야기할 때 가장 많이 그리고 가장 중요하게 거론하는 것이 교육수준이고, 실제로 교육수준이 낮을수록 빈곤할 가능성이 높은 것은 많은 실증적 조사에서 검증된다.
교육에는 일정한 경제적 비용이 수반되기 때문에 경제적 불평등은 교육기회의 불평등으로 이어진다. 우리 사회에서 사회경제적 배경이 취약한 가정 출신들이 상대적으로 낮은 학력을 보인다는 것은 이미 여러 조사를 통해 확인된 사항이다. 과거 빈곤탈출의 유력한 수단으로 여겨졌던 교육이 더 이상 계층 상승의 통로로서 역할하지 못한다는 지적에도 불구하고, 학력성취의 불평등이 오늘날 빈곤 재생산 과정의 한 단면임을 고려한다면 빈곤 청소년들에 대한 교육지원은 일차적 중요성을 갖는다 하겠다. 현재 저소득지역 청소년들을 대상으로 교육지원사업을 수행하는 기관은 사회복지관, 청소년 공부방 등이 있다. 민간차원의 교육지원사업을 포함하여 지역사회에 종합적인 교육지원체계 구축이 요구된다.
○ 자활지원
저소득지역 청소년들에게 자활지원은 교육지원 못지않게 중요한 프로그램이다. 빈곤을 벗어날 수 있는 확실한 방안 중의 하나가 그들에게 일자리를 제공하는 것이다. 그런 의미에서 현재이든 가까운 미래에 직업을 원하는 청소년들에게 일자리 제공과 관련된 다양한 서비스를 제공하는 자활지원은 대단히 중요한 서비스가 된다. 자활지원 업무는 다양한 직업 세계에 대한 소개 및 진로지도, 노동부 고용안정센터와 연계한 취업알선 그리고 현재 근로활동 중인 청소년들을 보호하는 활동 등이 주요 과제가 된다. 현재 이러한 역할을 수행 중인 기관은 자활후견기관차원에서 시범사업으로 수행 중인 청소년지원관이 있다. 빈민지역의 자활후견기관 수급자 가정의 청소년들을 대상으로 자활지원 프로그램을 지원하기 위해 설치한 것이 청소년자활지원관이다. 청소년들의 직업 체험의 의미는 단순하게 미래의 직업을 미리 경험한다는 의미보다 직업 체험을 통해 산업과 경제의 원리를 배우고 그 안에서 자기의 능력과 가능성을 새롭게 탐색하는 계기가 된다는 것이다. 따라서 직업 체험을 원하는 청소년들에게는 광활한 직업세계에 대한 다양한 방식의 소개가 요구되고 있다. 그리고 상급학교 진학보다 직업을 갖기는 원하는 저소득지역 청소년들에게 자활지원서비스를 제공하는 것은 그 청소년이 속한 가정의 탈빈곤에도 중요한 계기가 된다.
○ 복지 및 문화지원
저소득지역 청소년들에게 필요한 서비스로 교육과 자활지원 외에 복지 및 문화지원이 있다. 빈민지역 청소년들 중 가족해체가 진행 중인 경우는 기본적인 의식주조차 해결이 어려운 경우가 있다. 이들에게는 생활에 필요한 기본적인 복지서비스가 제공되어야 한다. 그리고 빈민지역 청소년의 경우 건강이 중산층 지역 청소년에 비해 상대적으로 좋지 않은 것으로 나타나고 있다. 이들에게는 기본적인 건강서비스가 제공되어야 하며, 특정 문제가 있는 청소년들에게는 약물치료, 성교육, 재활서비스의 제공이 필수적으로 이루어져야 한다. 그 외 청소년들의 정상적인 성장을 위해서는 여가활동 등 다양한 문화활동이 제공되어야 한다. 청소년들은 정서 발달을 위해 필수적인 문화활동을 강하게 희망하고 있으며, 다양한 방과후 특기적성교육을 통해 문화활동이 지원되어야 한다.
4) 자활사업
‘복지+고용’의 통합적 서비스 제공은 근로능력 있는 빈곤계층들이 자활할 수 있게 하는 데 매우 중요한 정책방안으로, 국민기초생활보장제도를 기반으로 저소득층의 절대빈곤을 추방하기 위해서는 장․단기적인 종합대책을 체계적으로 수립, 시행해야 한다. 또한 국민기초생활보장제도와 빈곤퇴치대책의 실효성 확보를 위한 각종 복지정책은 노동부의 자활지원기능과 밀접한 연계 속에서 이루어져야 한다. 따라서 ‘복지+고용’의 통합적 서비스 제공을 위한 전달체계를 구축하기 위해 보건복지부와 노동부의 통합의 필요성이 제기되는 것이다. 복지와 고용의 통합적 서비스 제공 체계는 광역, 기초자치단체 단위에서도 적용되어야 한다.
(1) 전달 체계 일원화 및 중앙 자활지원센터 설치
자활사업은 고용과 복지의 통합적 서비스에 기초한 빈곤정책으로 통합적 서비스의 제공과 사례관리를 위해 정책의 집행 및 전달체계는 조속히 일원화되어야 한다. 프랑스, 벨기에, 캐나다 등은 보건복지부와 노동부의 통합을 통해 기존의 분산된 고용․복지서비스 업무를 통합하고 사회경제부를 신설하여 사회적 일자리 창출을 전담케 하고 있다. 현재 영국에서도 Jobcentre Plus(Benefit Agency 와 Employment Service를 통합한 조직) 설치를 통해 일자리(교육훈련 포함)와 사회적 급여 제공을 통합해서 제공하고 있다. 이 기관은 사회복지서비스와 일자리 및 교육훈련을 원하는 취업 희망자(신규 인력 포함)에게 뿐만 아니라 구인 업체의 고용주에게 서비스를 제공한다. 현재 26개소가 설치되어 있고 2006년까지 영국 전역으로 확대될 예정으로 있다.
중앙정부 차원의 전달체계 일원화와 함께 자활사업을 지원하기 위한 중앙 자활지원센터의 설치가 필요하다. 현재 자활후견기관을 비롯한 다 수의 자활사업 실시기관들이 전개하는 자활공동체, 자활근로, 취업알선, 직업훈련 등 다양한 자활사업들을 지원하는 중앙단위의 지원기관은 없다. 다만 민간 단위의 한국자활후견기관협회 산하 자활정보센터가 자활후견기관의 자활공동체 사업을 중심으로 조사, 연구사업의 일부를 담당하고 있을 뿐이다. 그러나 자활사업이 사회적 약자들의 탈빈곤사업으로 발전하기 위해서는 중앙정부 차원의 종합적 지원기관의 설립이 불가피한 현실이다. 신설될 자활지원센터는 보건복지부 자활지원과와 긴밀한 협조체제하에 자활사업을 총괄 지원하게 될 것이다.
(2) 광역단위 자활지원센터 설치
시, 도 단위 전달체계 개선방안의 핵심은 중앙 자활지원센터와 마찬가지로 광역단위에서 자활사업을 기획하고, 자활후견기관을 비롯한 기초단위의 자활실시기관을 지원하는 역할을 수행할 자활지원센터를 설치하는 것이다. 광역단위 자활지원센터는 자활후견기관이 설치를 희망하는 자활근로 공동사업과 광역 단위 사업지원센터의 역할을 포괄할 수 있을 것이다. 광역단위 지원기관의 주요 대상은 자활근로사업단, 자활후견기관, 자활실무자 등이며 광역 지자체의 파트너 역할을 수행해야 한다. 광역단위 지원 기관의 주요 과제는 지역자활사업 지원, 정보제공, 전문경영지도, 사업개발, 종사자 교육훈련 등이 될 수 있다. 광역단위 자활지원센터의 조직 구조는 중앙조직 중 사업지원부의 자활기업지원팀, 취업지원팀, 창업지원팀은 그대로 설치해야 할 것이며, 기획관리부와 연구개발부는 기획관리팀과 연구개발팀 수준으로 구성할 수 있을 것이다.
(3) 지역자활네트웤 단일창구를 통한 원스탑 서비스 체계 구축
지방자치단체 사회복지조직(사회복지사무소 혹은 사회복지과), 노동부 산하의 고용안정센터, 중소기업청 산하의 소상공인지원센터 등 공공의 자활관련기관은 물론이고, 민간의 자활후견기관, 사회복지관, 자활직업훈련기관 등 자활사업을 지원하는 실질적인 지역자활네트웍(지역자활지원협의체의 확대)을 구축하며, 지역자활네트웍 조직내 단일창구를 두어 원스탑서비스가 가능하도록 해야 한다. 예를 들어 수급자의 경우, 사회복지전담공무원과의 초기상담과 지역자활네트워크 내 사례회의를 거쳐, 사례관리자(복지사무소 전담공무원, 고용안정센터 고용상담원, 자활후견기관 실무자 등)를 통해 필요한 지원기관(복지사무소, 고용안정센터, 자활후견기관)을 소개받게 되며, 지속적인 사례관리를 받게 될 것이다.
(4) 지역자활 인프라 보완
자활후견기관 등 자활실시기관 정비와 자활인프라 구축이 동시에 진행되어야 한다. 지금의 시․군․구 단위의 자활후견기관은 운영체계 개선이 요구되며, 자활사업의 효율성을 위한 자활정보화 체계 구축이 이루어져야 한다.
단기과제로는 전국적으로 활동 중인 240여개의 자활후견기관과 중앙의 자활후견기관협회와의 핵심 연결고리 역할을 하고 있는 광역단위 지부 역할의 공식화가 필요하다. 지부가 공식적인 지위와 역할을 갖게됨으로서 광역지자체의 자활사업에의 관심을 제고시킬 수 있으며, 자활후견기관 사업의 원활한 진행을 가능하게 할 것이다. 장기과제로는 자활후견기관의경우 지역 여건을 고려한 상당한 자율성을 갖는 조직 운영이 보장되어야 하며, 여건이 되는 대로 복지부와 자활후견기관이 기본 협정을 체결하며, 정기적으로 평가를 통해 재계약 여부를 판정하는 체계로 전환되어야 할 것이다(목표 공유 일정기간별 계약, 지원책 제시, 프랑스의 사회적 기업은 프로그램 내지 사업 아이템별 지원방식).
자활사업의 수요와 공급의 양측면을 고려한 일자리 창출·유지·개발과 훈련·교육·배치의 전 과정을 지속적이고 체계적으로 관리할 수 있는 자활정보화 체계 구축이 필요하다. 이는자활사업 대상자들의 욕구(need)에 기초한 자활전략 수립과 이를 통한 다양한 서비스 제공 및 참여 활성화 프로그램 실시를 가능하게 한다. 시스템 구축을 통해 자활실시기관-지역사회-기업-훈련기관-정부를 잇는 효과적인 온/오프라인 전달체계 구축을 통한 자활사업 활성화 도모와 자원간 연계망 구축을 통한 새로운 자활사업 모델을 확립할 수 있다. 나아가 자활 전 과정에 이르는 고용과 복지의 통합 서비스 기반을 구축할 수 있다. 그리고 온/오프라인의 유기적 결합을 통한 일자리 창출과 이를 위한 상시적 교육 시스템을 마련할 수 있다.
2. 지역복지운동의 성과와 한계
지역복지운동은 1970년대 이후 대도시의 대규모 재개발사업을 위한 강제 철거에 맞선 철거민들의 주거복지운동에 뿌리를 두고 있다. 안정적인 주거 마련를 위한 지역복지운동은 선진국의 경우도 최근까지 중요한 이슈로 제기되고 있으며, 주거복지 이슈는 우리나라에서도 도시 빈민들의 주요 투쟁 과제가 되고 있다. 도시 철거민운동은 1990년대 지역자조운동으로, IMF경제체제 이후에는 지역실업극복운동으로 계승되었으며, 1990년대 중반 이후 도시빈민지역을 중심으로 나타난 주민 자조형 지역복지운동(관악주민연대, 노원 나눔의 집 등)은 자활공동체 사업으로 확대되었다. IMF가 가져온 경제위기는 전국적으로 자활사업의 확대를 가져왔다.
지역복지운동을 실천하기 위해 조직화된 것이 지역복지운동단체이며, 지역복지단체의 활동은 서비스 제공, 옹호 활동, 당사자 동원, 조직화의 4 가지 차원에서 이루어지고 있다.
첫째, 문제 해결을 위해 사회적 서비스를 제공하는 것은 가장 전통적인 접근방법이다. 서비스 제공은 개인이 필요로 하는 것을 제공받을 수 있다는 의미에서 서비스의 의의를 찾을 수 있다. 그러나 서비스 제공으로는 사람들이 공통적으로 가지고 있는 문제에 대하여 활동하도록 사람들을 조직하지 못하기 때문에, 원천적으로 문제의 원인이 되는 상황에 맞서거나 변화시키지 못하는 것이 일반적이다.
둘째, 옹호활동은 부당한 현실, 정책에 의해 고통 받는 사람들을 대신해서 현실이나 정책의 변화를 추구하는 것이다. 옹호는 누군가 다른 사람이나 어느 집단을 대변하는 것을 말한다. 옹호는 인간의 삶을 실제적으로 향상시킬 수 있으며, 옹호를 통해 기관이나 제도의 운영방식을 변화시킬 수 있다. 그러나 옹호활동은 사회내 권력관계를 바꿀 수 있으나, 당사자 스스로 행동하도록 동기부여하지는 못한다.
셋째, 동원은 인간의 삶을 통제하기 위해 사람들을 관여시키는데 있다. 당사자 동원은 사람들이 자신의 문제를 스스로 해결하려는 과정에서 시작된다. 동원을 통해 사람들은 자신의 힘에 대한 감각을 얻게 되며, 이 동원이 조직으로 나가는 하나의 단계가 될 수 있다. 그러나 동원은 보통 시급한 문제에 대한 직접적 반응으로 성과가 일시적이며 제한적이다. 이에 비해 조직화는 지역사회 권력관계에 대한 지속적인 도전을 유지한다.
넷째, 조직화는 사람들의 문제를 해결할 수 있는 조직을 구성하는 것이며, 조직에는 많은 이점이 있다. 조직에는 지속성이 있으며, 이슈에 따라 경험을 쌓은 구성원과 지도자가 있다. 그리고 조직만들기 과정을 통해 조직성원들은 개인적, 집단적으로 역량강화를 이루어 간다.
지역복지운동단체의 역할은 1990년대 중반이후 본격화되었으며, 1990년대 후반부터는 단체들의 활동이 더욱 활발해 지고 있다. 우리나라의 지역복지운동단체의 활동 역시 서비스 제공, 옹호 활동, 당사자 동원, 조직화의 4 가지 차원에서 이루어지고 있지만, 지역복지운동단체들의 궁극적 지향은 지역복지 정책과정에 지역주민들의 참여를 조직화하는데 있다. 그럼에도 현재 지역복지운동단체들의 주요 활동은 지역주민들에게 직접 서비스나 교육훈련을 제공하는 서비스 제공 활동, 지역단체들과의 연대활동과 지방자치단체/지방의회와의 관계 및 조례 재개정사업 등의 옹호활동을 주로 전개하고 있다. 지역주민들의 실질적 참여를 상시적으로 보장하는 주민조직화 활동은 아직 미약한 수준에 머무르고 있다.
지역복지운동의 성과를 대표적인 지역복지운동단체들이 활동하고 있는 충남 천안시, 서울시 관악구, 대구광역시, 경기도 사례를 중심으로 살펴본다.
(1) 사회복지조직화사업(인큐베이터 활동)에 성공한 천안 사례
1998년 창립한 천안의 ‘복지세상을 열어가는 시민모임’(이하 ‘복지세상’)은 이제 8년차 활동단체로서는 상당한 성과를 보여주고 있다. 여타 운동단체들과 마찬가지로 직접 서비스 제공활동으로 1999년부터 저소득가정 아동대상 방과후 교실, 독거노인, 아동, 장애인가정 밑반찬 나눔을 지속적으로 실시하고 있으며, 지역복지교육도 실시되고 있다. 그리고 실업문제, 사회복지시설 비리문제, 장애문제, 노인문제 등 다양한 영역에서 연대활동을 전개하고 있다. 타 지역단체들과의 차이점은 지역사회에서 사회 문제 발생할 경우, 해결책을 모색하는 과정에서 일회성의 사건 해결에 그치는 것이 아니라 당사자 위주 주민조직화로 발전시켰다는 사실이다. 복지세상은 이러한 활동을 사회복지 인큐베이트 활동이라 규정하고 있는데, 중요한 모범사례이자 결실이라고 생각한다. 즉 결식아동 문제 해결과정에서 ‘미래를 여는 아이들’ 결성, 미신고시설 다니엘의 집 비리사건 해결을 통해 ‘충남여성장애인연대(준)’ 결성, 정신요양시설 구생원 비리사건에서 ‘지역사회 정신건강을 생각하는 사람들의 모임’ 결성의 사례들은 지역복지운동단체의 존재 의의를 보여주는 좋은 사례라고 생각한다.
이러한 사회복지 조직화사업은 복지세상이 지역복지의 현안들을 현장 활동을 통해 체득하고 해결방안을 구체화하는 계기가 되었으며, 조직화사업을 담당했던 실무자, 내부 운동 지도자들에게 교육 및 훈련의 장을 제공하였다. 그 결과 20여명의 실무자들이 양성되어 현장에서 활동하고 있다. 그리고 조직화활동은 다양한 지역사회 자원들을 연계하는 기회를 제공하였는데, 특히 교회를 중심으로 한 종교기관과의 연계는 일정한 성과를 가져왔다. 또 하나의 성과는 일반 시민들의 지역사회 참여를 확대시킨 것이다. 조직화사업에 자원 활동가로 참여한 사람들이 차츰 조직의 의사결정구조에 동참하면서 지역복지운동의 활동가로 전환한 것은 좋은 사례가 된다.
2002년 6월 지방선거 기간에는 사회복지조직화 활동을 통해 독립한 각 단체를 중심으로 10여개 사회복지단체들 주도로 ‘살고싶은 복지도시 천안네트워크’를 결성하여 지역정치의 장에서 ‘사회복지 의제’를 쟁점화 하였다. 이러한 활동을 통해 지역 주민들의 복지 인식을 확대할 수 있었으며, 복지 아젠다를 공론화할 수 있었다.
(2) 주민주체의 전통을 견지한 서울시 관악구 사례
창립 10년을 넘긴 관악사회복지의 활동은 빈민운동의 전통을 이어받아 지역주민주체의 활동 전략을 지속적으로 전개해온 것으로 평가할 수 있다. 기본 사업으로는 푸드뱅크 사업, 해체가정 결연 운동을 통한 서비스 제공은 물론이고, 정기적인 지역복지학교를 통해 지역주민은 물론이고 사회복지 현장실무자들과의 정체성을 공유하고 있다.
지역주민들을 권리 보장을 위한 다양한 연대활동, 즉 보건의료 네트워크, 푸드뱅크 네트워크 등의 연대활동을 지속적으로 전개하고 있으며, 지역단체들과의 일상적인 연대활동의 경험은 2001년 12월 이후 관악구 내 시민사회단체들과 함께 지방자치연대를 만들어 지방선거 참여로 이어졌다. 관악사회복지는 연대사업의 폭을 관악구에 한정하지 않고 전국의 풀뿌리 지역단체들의 활동정보를 공유하기위해 홈페이지(rootngo.net)을 운영하고 있으며, 복지의정 감시를 위해 복지정책 지원활동모임(복지지킴이)을 지원하고 있다.
관악사회복지 활동의 지향이 잘 나타나는 것이 주민조직화사업이다. 청소년 자원봉사활동을 계승한 자원활동모임 ‘햇살’, 여성 모임 ‘해오름’, 직장인 대학생 모임지원 ‘꿈꾼이’ 등이 결성되어 활동하고 있다. 관악사회복지는 활동 초기에 시작된 청소년 자원봉사학교 프로그램을 통해 지역주민의 조직화 가능성을 인식하였으며, 그 결과 자원활동 모임 ‘햇살’이 결성되었다. 관악사회복지는 설립 초기부터 지역사회 복지자원 및 자원활동 모임 조직화에 조직활동을 집중하였다. 이 과정에서 지역사회 역량강화는 지역사회 주민 스스로 문제 해결에 있다고 보고, 주민들의 주체 역량과 주민들간의 공동체 모임을 활성화하였다. 활동의 초점을 이웃과 지역사회 문제에 관심을 가지고 지속적으로 참여하는 청소년, 여성, 직장인 대학생 모임들을 활성화하는 것, 그 모임이 자치력을 가지고 스스로 지역사회에서 자신의 목소리를 내고 개방적 실천을 전개할 수 있도록 지원하는 것에 맞추어져 있었다. 청소년과 여성조직의 경우 매년 정기적인 자원활동 교육프로그램으로 진행되는 자원봉사학교를 거쳐 각 모임과의 연관을 이어가고 있다. 2002년부터는 지역사회 빈곤문제 해결을 위해 지역주민들을 일상적으로 만날 수 있는 지역의 복지센터로서 ‘이웃사랑방’을 열었다. 이웃 사랑방에서는 중고생활용품을 교환하고 판매하는 환경매장, 지역어르신들의 먹거리를 지원하는 푸드뱅크 나눔공간, 주민들의 건강문제를 중심으로 의료 및 복지상담활동을 전개하고 있다.
(3) 지역사회연대를 통한 지역복지활동을 전개하는 대구 사례
지역사회의 다양한 사회복지 욕구를 주도적으로 반영시키는 주체는 궁극적으로 지역복지운동단체들의 몫이 되어야 하며, 이것이 현실화되기 위해서는 지역내 다양한 시민사회단체와의 연대활동이 필수적으로 이루어져야 한다. 모범적으로 연대활동을 통한 지역복지운동을 전개하는 단체가 대구의 우리복지시민연합이다.
우리복지시민연합(당시는 우리사회복지연구회)은 1994년 지하철 편의시설 설치문제를 둘러싸고 ‘노인도 장애인도 탈 수 있는 지하철을 만들자는 시민단체협의회로 연대활동을 시작하여 1995년 지방선거 개입을 위한 대구지역사회복지연대회의, 1997년 사회복지시설 비리 해결을 위한 사회복지개혁을 위한 시민연대, 2000년 국민기초생활보장법 올바른 정착을 위한 대구시민연대, 2000-2001년 산격복지관 비리사건 해결을 위한 연대활동, 2001년 국민건강권 확보와 의료개혁을 위한 대구경북공동대책위 활동, 2002년 지방선거 보건․복지․여성 공약 추진본부 활동 등 조직의 결성 이후 지속적으로 연대활동을 적극적으로 전개하고 있다. 연대활동의 내용 역시 초기부터 지금까지 구체적인 사회복지분야 문제 해결을 위한 이슈 제기는 물론이고 - 예를 들어 1994년 노인․장애인 편의시설, 1997년 사회복지시설 비리 해결, 2000-2001년 산격복지관 비리 해결 등 - 전국적인 이슈인 2000년 국민기초생활보장제도 개선. 2001년 국민건강권 확보와 의료개혁 요구 연대활동까지 전개하였다. 뿐만 아니라 1995년부터 지방선거과정에 사회복지 이슈를 정책 의제화 하기 위한 활동을 전개하였으며, 2002년 지방선거 과정에도 개입하였다.
우리복지시민연합의 연대활동은 기존 사회복지실천현장에 적지 않은 파장을 불러 일으켰다. 1997년 사회복지시설 비리 해결을 위한 사회복지개혁을 위한 시민연대(이하 복지연대) 활동은 사회복지시설의 비리문제를 다룸으로써, 지역의 기존 복지계에 일대 충격으로 다가 왔다. 복지연대의 활동에 대응하여 대구지역 기존 사회복지 관련단체, 대구광역시 사회복지협의회, 대구사회복지사협회 등의 조직적 활동의 결과 새로운 단체로 대구사회복지종사자협회가 만들어 졌다. 대구사회복지종사자협회는 일부 시설의 비리가 전체 사회복지계의 비리로 간주되는 것을 반대하였으며, 복지연대의 주장이 그러한 위험성을 내포하고 있다고 보았다. 사회복지시설의 비리 해결을 둘러싸고 사회복지 실무계와 지역시민단체연대조직이 하나가 되지 못한 것이다. 그러나 대구지역종사자협회는 창립 이후 복지연대 집행위원장을 비난하는 내부 성명서를 발표한 채 어떠한 활동도 하지 않고 문을 닫게 되어, 표면적으로 사회복지개혁을 표방하였지만, 단순히 시민운동 주도의 연대회의에 대응하기 위해 급조한 단체로서 한계를 넘어서지 못하였다. 2000-2001년 산격복지관 비리사건 연대활동에서도 1997년 복지연대활동과 유사한 대결상황이 벌어져 문제 해결에 혼선을 가져왔다.
(4) 지역복지예산 분석을 통한 지역복지 운동을 전개한 경기도 사례
1999년 창립한 경기복지시민연대는 사회복지학교, 평택 에바다 재단비리 해결과정에 적극적 참여, 장애인 편의시설 탐방, 청소년 자원활동가 모임 등의 활동을 전개하고 있다. 그러나 경기복지시민연대의 창립 정신을 살릴 수 있는 계기는 2001년 경기도 사회복지정책 모니터 및 정책개발 활동을 통해 이루어 졌다. 경기도 사회복지정책 모니터 및 정책개발 활동 결과물인 ‘경기도 사회복지 10대 의제 수립’을 통해 경기도 차원의 복지정책수립의 필요성을 절감하였고, 2002년 경기도 의회 의정감시활동을 통해 경기도 예산분석의 필요성을 인식하게 되었다. 2003년도에는 1차로 도민이 바라는 경기도 복지예산 만들기 사업을 종료한 후 2004년에는 2차로 경기도 예산분석과 2005년 경기도 예산 요구안 사업을 진행하였다. 예산분석활동은 국민기초생활보장팀 등 각 팀별로 사회복지연구자와 현장실천가들이 결합하여 작업을 진행하였다.
사회복지예산분석은 먼저 총론 작업으로 경기도 일반 및 특별회계 세출예산 중 사회보장 관련 예산 총액과 비율의 추이, 사회복지 사업예산 각 분야별 국고보조사업과 자체사업의 비율과 변화 추이, 사회복지 관련 기금 운용의 추이를 살펴보았다. 본론에서는 국민기초생활보장, 보육/아동복지, 청소년복지, 장애인복지, 노인복지, 여성복지팀으로 나누어 분야별 예산분석과 예산 요구 기초안을 작성하였으며, 경기도민들을 상대로 사업의 우선순위에 대한 설문조사 결과를 참조하여 최종 예산 요구안을 만들게 된다. 2003년의 경우 2002년도 단년도 예산 분석에 머물렸으나, 2004년의 경우 과거 5년간(1999-2003)의 복지예산에 대한 추이분석과 각종 사회복지분야 기금에 대한 분석을 추가하였다.
2003년도의 경우 복지예산 정책토론회 이후 경기도와의 정책 간담회를 통해 예산안의 반영을 요구하였으나 가시적인 성과를 가져오지는 못하였다. 2004년도에는 이러한 전철을 되풀이하지 않기 위해 정책토론회 전에 경기도 담당 팀장들과 사전 정책간담회를 거행하였으며, 복지예산 요구안 작성 후에도 다양한 예산요구 활동을 전개하였다. 복지예산 분석 결과 만들어진 각 분야별 예산 요구안은 1차로 경기도와 경기도 의회에 전달되며, 예산 요구안의 실제 반영을 위해 지역의 시민사회단체와 사회복지기관들과 다양한 연대 활동도 모색되고 있다.
(5) 지역복지운동의 한계와 전국적 연대모임의 모색
이상에서 살펴본 대표적인 지역복지운동단체들의 활동을 살펴보면, 사회복지조직화 사업, 주민주체 조직 활성화, 지역사회연대 활동, 지역복지예산분석 등 짧은 시간에 적지 않은 성과를 보여주고 있다. 그럼에도 이러한 활동들이 지역복지운동단체들이 지향하는 주민참여에 기반한 지역사회의 변화를 가져왔는가 하는 부분에 대해서는 미흡한 것이 현실이다. 개별 단체들의 치열한 자기 점검과 비젼 공유의 노력도 필요하지만, 단체들 간의 연대활동을 통한 공동 아젠다 개발과 상호 지지망의 확보도 중요한 발전의 계기가 된다.
이러한 필요성에 부응하여 개별적으로 이루어지고 있는 지역복지운동단체들의 활동을 점검해 보고 공통 이슈 개발, 공동의 교육훈련 방안 모색 등 활동가들의 활동을 상호 격려하고, 사회복지운동을 전국적 차원에서 제기하는 방안으로 2003년 지역복지운동단체 활동가 대회가 개최되었다. 활동가 대회는 크게 3가지의 성과를 가져왔다.
첫째, 지역복지활동가들 사이에 친목과 유대를 형성할 수 있었다. 구체적 실천영역과 관심 그리고 활동기간은 다르지만 지역복지운동을 실천하면서 느꼈던 경험과 주장을 나누면서 ‘복지활동가‘로서의 정체성과 유대감 그리고 자긍심을 가질 수 있었다. 둘째, 지역복지운동의 현황에 대한 상호 이해와 경험을 나눌 수 있었다. 활동가대회를 통해 일부 활발한 활동을 전개하고 있는 단체들의 활동경험과 노하우를 서로 나누고, 다양한 복지의제를 개발할 수 있었다. 셋째, 복지운동진영의 연대 모색의 단초를 마련하였다. 복지운동의 역사가 일천한 상황에서 서로의 성과와 한계를 확인하고, 앞으로 복지운동진영의 소통과 연대를 어떤 원칙과 방도 속에서 만들어갈 것인가에 대한 공감대를 마련하였다.
1차 활동가대회를 마감하면서 참가자들은 첫째, 지역주민들의 조직적인 참여와 실천을 통한 지역복지활동 전개, 둘째, 단체들 상호 활동경험의 공유와 활동가 교육을 통한 역량강화 모색, 셋째, 운동단체들 간의 네트워크 준비와 공동 의제 개발의 3가지 결의사항을 발표하였으며, 매년 활동가 대회를 개최하기로 합의하였다.
3. 지역복지운동의 전망과 과제
(1) 문제해결의 주체로서 지역사회 변화와 주민 조직화 과제
지역복지활동가와 같은 거시 실천가는 사회복지학의 오랜 전통인 ‘환경 속의 개인’의 관점에서가 아니라 ‘개인이 활동하는 환경으로서의 지역사회’의 관점에서 지역사회 문제에 개입해야 한다. 무엇보다 자신이 살아가는 지역사회, 활동하는 지역사회에 대한 전문가가 되어야 한다. 지역사회 역사, 지역사회 사회/경제/문화적 특성, 공공부문과 민간부문, 전문복지활동, 교회 등 비영리복지활동, 풀뿌리 운동조직, 지역사회의 인적, 물적 자원 등에 대한 관심과 지식을 보유해야 한다.
지역사회 역할의 재발견은 현재 우리 사회가 처해 있는 심각한 지방 소외 현실의 근본적인 변화에서 출발해야 한다. Wagner(1995)는 복지 제공의 주체를 국가와 시장에 한정하는 것이 아니라 지방정부, 지역단체 등 지역사회까지 확대하고 있다. 우리 사회의 경우 복지 제공의 주체로서의 지역사회의 역할을 재고하는 차원이 아니라 붕괴되고 있는 지역사회 재건을 위한 지역사회의 정체성 회복이 먼저 검토되어야 한다. 이를 위해서는 국가발전전략차원에서 지역사회 발전의 주제가 다루어져야 하며, 지역사회 차원에서는 지역주민들에 의한 지역사회 능력강화가 모색되어야 한다. 지역사회복지학의 관점에서는 Rothman(2000)이 제시하는 바와 같이 지역사회 실천현장에 대한 강조는 교육훈련과정에서도 꾸준하게 제기되고, 학생들에게도 지역사회 조직화의 구체적 경험이 제공되어야 한다.
그런 의미에서 참여정부의 ‘지방분권’정책은 지역사회 변화의 구체적 계기를 제공하고 있다. 예를 들어 참여정부가 추진하는 재정분권화가 요구하는 핵심 과제는 지역 시민사회 내부의 주체적 참여에 기반한 지역복지정책의 수립과 집행에 있다. 지금까지의 복지 정책이 국가의 일방적인 계획과 집행에 의해 이루어진 것과 비교해서 지방분권적 복지정책은 지역 시민사회의 주체적 참여에 기초하고 있다. 재정분권화 정책의 추진은 현재 기준 없이 남발되고 있는 보건복지부 보조금 관리 정책의 정비, 지방정부의 복지재정에 대한 자율성 신장, 지역현실에 맞는 복지계획 수립의 계기 그리고 지역 주민 및 지역 NGO의 복지예산 수립과정의 참여기회 확대 등의 긍정적 영향을 가져올 것으로 예상할 수 있다.
그러나 보다 근본적 지역사회 변화를 위해서는 사회복지 차원의 능동적 논리 개발과 참여가 필요하다. 국고보조금 제도의 변화뿐만 아니라 지역복지전달체계의 변화 등 사회복지 실천을 둘러싼 국가 정책차원의 다양한 변화에 대해 (수세적 차원의) 적극적인 대응책 마련에 못지않게, 인구 출산율 저하와 급속한 고령화 진행, 근로연계복지의 도입 등 복지제도 전반에 대해 심각한 도전으로 나타나고 있는 사회경제적 차원의 변화들에 대한 주체적인 대응전략 마련도 필요하다. 외부의 도전에 대해 응전하는 것도 필요하지만 사회복지계에서 능동적으로 여러 변화에 대응하는 제도 개선안을 주도적으로 마련하여야 할 것이다. 이러한 활동은 중앙 차원은 물론이고 지역차원에서도 이루어져야 한다. 이를 위해서는 지역사회에서 활동하는 여러 시민사회 영역과의 보다 개방적이고 발전적 관계 구성이 필요하다. 사회복지 과제의 구현은 사회복지계의 힘만으로는 어렵다. 지역사회의 다양한 활동 영역과의 연대활동을 통한 긍정적 영향의 상호 침투가 이루어질 때 복지과제의 실현이 가능해 질 것이다. 지방분권의 흐름은 지역차원의 생활정치의 차원을 한 단계 높일 것이며, 그런 의미에서 사회복지계의 지역사회의 공공영역과 민간영역에의 적극적 참여와 주도가 요구되고 있다.
지역복지활동의 궁극적 지향은 주민 주체의 문제 해결 방안의 마련에 있다. 복지 제공에서 지역사회의 역할을 제고하는 것이 곧 바로 주민주체로 문제를 해결하는 것을 의미하는 것은 아니다. ‘지역주민 주체’의 문제해결 활성화의 구체적 방안 모색이 요구된다. 이와 관련해서는 관악사회복지의 주민주체 해결방안의 지속적 적용의 결과 다양한 주민조직의 활동을 가능하게 한 사례와 지역사회문제 발생시 일회성의 문제 해결을 넘어서서 당사자 주도의 주민조직화에 성공한 천안 복지세상 사례는 주민주체의 활동과 주민조직화 방안에 대한 중요한 실천적 함의를 제공해 준다.
지역복지 실천 활동에 다양한 대상들의 참여가 필요하다는 지적은 지극히 당연한 것이다. 다만 이들 대상 중 우리의 여건에서 보다 적극적으로 실천활동을 이끌어야 할 역할은 누가 담당하는 것이 더 타당하며 현실성이 있는 가 하는 점을 살펴보아야 할 것이다. 먼저, 지역복지이용자들의 경우는 지역복지활동을 통해 이들의 의식을 개선하고 지역사회에의 관심을 제고한 결과를 가져온 경우도 있으나, 이들이 활동을 주도하기는 어렵다. 지역주민들의 경우도 이용자들의 경우와 크게 차별성을 띠고 있다고 보기는 어렵다. 그러면 지역복지활동에서 지도력을 발휘하여야 할 주체는 지역사회 운동가, 사회복지연구자, 사회복지실무자의 몫이 된다. 여기서도 사회복지실무자의 경우는 사회복지기관 내에서 역량강화라는 과제 해결이 우선적으로 요구되며, 사회복지 연구자의 경우는 지역복지실천 활동이 주된 과업이 아니다. 결국 우리의 현실에서 지역복지실천 활동을 주도해야 하는 리더십은 지역사회 운동가들의 몫이다. 물론 지역복지 실천을 모두 이들의 책임만으로 돌릴 수는 없다. 현재의 지역복지 실천활동이 그러한 것처럼 지역사회 운동가의 주도적인 활동과 이를 지원하는 사회복지연구자와 사회복지실무자의 보완적인 활동이 이루어져야 최소한의 지역복지실천이 가능할 것이다. 문제는 활동가, 연구자, 실무자 중심의 활동만으로 사회적 약자 인권보장이라는 지역복지실천의 가치를 실현할 수 있는가 하는 점이다. 궁극적으로 지역주민과 지역복지이용자들을 지역복지활동의 주체로 세워야 한다. 즉 지역에 뿌리를 둔 토착지도력을 만들어내지 못하면 지역복지실천은 지역복지문제 제기 등 일차적인 활동은 가능할지 모르지만, 지역사회 변화를 통한 문제해결이라는 궁극적인 지역복지 실천활동의 목표달성은 이루어 내기는 어려울 것이다.
(2) 지역복지 공동 아젠다 개발과 지역복지 활동 영역의 확대
지역복지 운동단체의 전국적 연대모임이 지향하는 것 중 하나는 지역복지 운동단체들의 공동의 아젠다 개발에 있다. 예를 들면 지방자치단체 복지정책 및 복지예산 분석 및 평가/감시 그리고 예산 만들기를 공동 과제로 설정할 수 있다. 즉 지방자치단체 복지정책 분석 및 과제 제시, 예산 편성과정 추적 및 적극적 요구(지방의회/타 단체와의 연계, 상반기 중 예산 편성 방향 정립 및 자료 준비, 하반기 복지예산 제출), 지방자치단체 사회복지 표준 분석 및 평가틀 제시 등을 고려할 수 있다. 또 하나는 지방의회 의정감시활동 및 조례 제․개정 건의활동이다. 지방 의회의 입법, 예․결산 심의, 지자체에 대한 행정사무감사 기능 등 의정감시활동 및 모니터링을 생각할 수 있다.
공동 아젠다 개발과 동시에 현재 지역사회복지관 중심의 단편적이고 미시적으로 이루어지고 있는 지역복지활동의 지평을 넓혀야 한다. 지역 자활활동, 지역 빈민운동, 지역 실업극복운동, 협동조합운동, 기타 지역운동영역으로 지역복지활동의 장을 확대해야 한다. 지역복지활동 영역 확대에는 가상공간을 활용한 지역복지 활동 등 지역복지 벤처조직의 활동도 고려되어야 한다.
지역복지활동의 지평을 확대하기 위해서는 무엇보다 사회복지의 정의를 확대하여 전통적 의미의 좁은 범주를 넘어서서 지역사회 환경, 주택, 교육, 교통 등 지역주민들의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 모든 영역을 넓은 의미의 사회복지 영역으로 보아야 할 것이다. 지역사회복지활동은 상당정도 지역의 경제발전과 연계되어 있으며, 중요한 경제적 전환기에는 이를 위한 사회계획, 지역사회교육, 연대활동, 옹호활동 등의 역할이 기대되고 있다. 미국 지역복지실천 동향을 통해 살펴보면 지역사회의 삶의 질의 문제는 빈곤과 의료 등 전통적인 사회복지분야에만 한정되는 것이 아니다. 군축과 평화운동(Mary, 1994), 환경운동(Kamininstein, 1995; Kauffman, 1995), 주택문제(Kahn, 1994) 등 다양한 영역에서 사회복지활동가들의 참여를 기대하고 있다.
(3) 지역복지 활동가 조직화와 연대활동의 강화
지역복지운동의 전개과정에서 지역복지활동가는 조직가, 조정 역할, 리더의 역할을 수행할 수 있을 것이다. 그리고 성공적인 활동을 위해서는 지역별, 전국적 활동가의 조직화가 모색되어야 한다. 우리나라에서 사회복지실천가의 조직화 성향은 전문성 지향이 강한 것으로 알려져 있으나, 노조와 같은 보다 실천적인 조직화의 가능성도 내재되어 있다. 우리의 열악한 지역실천 현장과 주기적으로 발생하는 복지기관의 비리, 인권침해 등의 문제는 전문직 조직화로는 해결이 어려우며, 노조와 같은 보다 실천적인 조직화를 통해 해결이 가능할 것이다. 희생과 봉사를 강조하는 사회복지현장에서 노조의 이미지는 익숙하지 않으며, 사회복지기관장들의 노조에 대한 인식도 긍정적이지 않다. 그러나 최근 교수노조 등 전문직 노조의 출현 등은 자본주의에서 노조의 원래적 의미가 육체노동자, 정신노동자 모두 포함하여 노동자의 단결권 보장에 있다는 사실을 확인해주고 있다. 사회복지활동가들의 단결권 보장차원과 더불어 사회복지 전문직의 가장 중요한 특성인 사회적 약자를 보호하는 가치지향을 실현하기 위한 조직화가 어떻게 가능할 것인가의 관점에서 노조문제에 대한 제고가 필요하다. 그리고 캐나다 사회복지사들의 50%를 넘는 높은 노조 조직율(Hardina, 1994) 등이 보여주는 의미를 간과하지 말아야 할 것이다. 문제는 개별 사회복지 조직 차원에서 노조 결성의 어려움을 극복하는 일이다. 이를 위해서는 Wagner(1995)가 제시한 ‘지역노조’ 등의 대안을 중심으로 노조 조직화의 과제를 현실화시키는데 있다.
성공적인 지역복지활동을 위해서는 지역복지활동가들의 조직화와 동시에 지역운동단체들과의 연대활동이 필수적이다. 사회복지 전공, 비전공을 고려하지 말고 복지활동을 수행하고 있는 다양한 실천주체들, 주민자조조직, 교회 등 비영리조직, 지역실업극복단체 등과 연대하여 지역사회 문제 해결에 공동 대처해야 한다. 우리 사회에서 지역사회를 이해하고 지역사회 문제해결의 주체역할은 전통적 의미의 사회복지활동가들 보다 기존의 지역활동가들이 담당하고 있는 경우가 더 일반적이다. 이들과 연대하여 지역사회를 변화시키는데 적극 참여해야 한다. 지역사회에서 다양한 시민사회단체들과의 연대활동을 통한 지역복지실천활동은 대구 우리복지시민연합 사례가 훌륭한 예가 된다.
(4) 지역복지 교육 훈련과 연구활동의 강화
이상에 살펴 본 다양한 활동이 가능하기 위해서는 지역복지 교육 및 훈련 강화가 필수적이며, 대학의 지역복지 교육의 근본적 개선이 필요하다. 한마디로 실천 현장에 근거한 지역복지 교육이 이루어져야 한다. 더 이상 교실에서만 이루어지는 이론 교육으로는 변화하는 지역사회의 다양한 요구에 부응할 수가 없다. 지역사회 활동가들과의 정기적인 교류, 팀 작업, ‘실천적인 전문가’ ‘전문적인 실천가’를 목표로 현장에 뿌리를 둔 교육훈련 프로그램을 마련해야 한다. Rothmam(2000)의 거시실천 교육방안 연구와 Margolis 등(2000)이 제시한 지역사회기반 교육프로그램 평가 연구는 교육프로그램 마련에 많은 도움을 줄 수 있을 것이다.
Rothman 제안의 핵심은 지역사회활동가들의 지역사회 중심 문제해결 관점, 실천현장에 기반한 교육프로그램 마련, 학생들의 지역사회 조직화 경험 제공 등으로 정리된다. Margolis 등이 제시한 지역사회기반 교육프로그램이란 지역사회의 능력을 향상시키는 것을 목표로 하며, 이를 위한 실천현장과의 파트너십, 지역사회 현장교육 등의 중요성을 강조하고 있다.
그리고 지역복지활동가들을 대상으로 한 정기적인 교육훈련이 마련되어야 한다. 활동가 대상 교육훈련은 학계와 실천현장, 지역실천현장 연구/교육기관(도시연구소 등)과 협동작업을 통해 가능할 것이다. Robinson & Hanna(1994)의 풀뿌리 운동조직 교육훈련 프로그램 연구, Zachary(2000)의 풀뿌리조직 지도자 대상의 집단중심적 지도력 개발 프로그램 사례연구는 활동가 대상 교육훈련 프로그램 준비에 참고할 수 있을 것이다.
Robinson & Hanna(1994)는 풀뿌리운동조직 지도자 양성을 위한 조직가 교육, 조직지도자교육과정 운영 경험을 통해 집단토론, 일대일 교육, 실천기술 숙지 훈련 등 10일 교육훈련의 특성을 제시하고 있다. Zachary(2000)은 지도력 개발 프로그램은 교육생들인 지도자들의 적극적 참여에 의해 만들어져야 하며, 권한의 공유, 토론식 강의를 통한 참여문화 활성화, 집단내 연대감과 평등의식 개발 등이 고려된다고 보았다.
또 하나의 변화는 연구활동에서 이루어져야 한다. 그 동안 단편적이고 일반론적인 관점에서 주로 연구되어 오던 지역복지 연구 동향을 실천활동 지향적으로 변화시키며, 다양한 연구 주제들이 다루어 져야 한다. 우리나라 지역복지의 역사, 지역복지 모형, 전략, 전술, 지도력 개발, 풀뿌리 집단, 이익집단 활동, 지역사회 협의체, 지역주민들의 권한강화와 지역복지 활동가들의 권한강화, 지역복지 실천가의 조직화, 지역사회 근로연계복지제공기관(자활후견기관 등)의 역할 등의 연구 주제들이 심도 있게 다루어 져야 한다. 구체적인 사례 연구로는 실천 현장의 사례는 물론이고 지역복지운동을 포함한 지역운동을 정책적으로 지원하는 것을 목적으로 한 도시연구소, 한국주민운동정보교육원, 협동조합 연구소 활동 등에 대한 관심과 연구가 필요하다.
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