정책과 친구되기

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구멍 뚫린 결식아동 급식체계

해결방안은 없는가?

조흥식(서울대 사회복지학과 교수)

1. 머리말

모든 아동은 성장과 발달에 필요한 영양을 섭취할 수 있도록 양질의 식사를 공급받을 수 있는 권리를 갖고 있다. 그러나 우리 주변에는 아직 제 때 식사를 하지 못하는 세칭 결식아동들이 상당수 있다.

우리나라에서 결식아동 지원에 대한 공공과 민간의 전체적인 논의가 함께 본격적으로 이루어진 것은 1997년 12월 외환위기에 의한 IMF 사태 이후라 할 수 있다. 1998년을 거쳐 1999년에 민간단체의 노력과 호소, 이에 대한 여론 보도 등을 통하여 많이 확산되었고, 이와 관련된 교육부와 보건복지부의 관심을 촉구하였던 것이다.

그러나 결식아동에 대한 정부의 구체적인 지원사업의 역사는 학생중식지원사업에서 찾을 수 있다. 즉 이 사업은 가정형편이 어려워 도시락을 지참하지 못하는 학생들에게 중식을 무료로 지원하는 것으로, 1989년부터 시작되었다. 1989년 사업시행 초기에는 빈곤, 결손가정 등 어려운 가정형편으로 인하여 학교에 도시락을 가져오지 못하여 점심을 굶고 오후수업을 계속하는 초등학생을 대상으로 학교에서 점심식사를 제공했으나, 학교급식이 크게 확대됨에 따라 동 사업은 학교급식비를 납부하지 못하는 빈곤가정 학생들에게까지 학교급식비를 지원하는 사업으로 성격이 변화되었고, 그 대상도 1997년부터는 중․고등학생에게까지 확대되었다.

또한 1998년은 IMF의 영향으로 급식비 지원대상학생이 증가되고, 이들을 돕기 위한 성금모금 등 사회적 관심이 높아짐에 따라 국회 “농어촌및도시영세민특별대책위원회” 위원들이 주축이 되어 1999년 8월 의원입법으로 학교급식법을 전면 개정하였다. 동 법에서는 ‘극빈가정 학생에 대하여 수업일 및 방학기간 등에 급식지원을 하고, 필요한 경비는 국가와 지방자치단체가 부담하되 국가가 100분의 50 이상을 부담’할 것을 규정함으로써 그동안 정책사업으로 추진하였던 학생 중식지원사업은 법적 근거를 가지고 보다 안정적으로 추진할 수 있게 되었다. 나아가 2000년 3월부터는 저소득층 지원 확대방안의 일환으로 토․공휴일까지 중식지원을 하게 되어 연 365일 지원이 이루어지게 되었다.

그 후 2003년 7월에 “학생들의 건강관리와 바른 식습관을 위한 체계적인 영양교육을 담당하게 하기 위하여 현 학교급식전담직원(영양사)을 초·중등교육법상의 영양교사로 배치하려는 목적”으로 학교급식법이 일부 개정되어 오늘에 이르고 있다. 아울러 2004년부터는 학기 중 중식지원은 교육부에서 담당하고, 방학과 토·공휴일 중 중식지원사업은 보건복지부로 이관됐으며, 2005년부터는 학생중식지원사업이 지방으로 이양돼 지방자치단체가 담당하게 되었다.

그리고 2004년 말 부실 도시락 사건(제주도 서귀포시 건빵 도시락사건)이 있은 후 2005년 1월 정부가 시급히 내놓은 대책은 지역 시․군․구별 ‘아동급식위원회’ 및 ‘아동급식지킴이’의 운영, ‘자원봉사 활성화’ 등으로 요약 될 수 있는데, 아직 초기단계라 미흡한 측면이 많다.

그런데, 일반적으로 결식아동이라 함은 가정의 빈곤으로 인한 맞벌이나 부모의 질병, 그리고 사망, 가출, 이혼 등의 원인으로 하루 한 끼 이상 굶고 있거나 가족이 아닌 국가나 사회 등 외부 도움이 없을 시 굶을 우려가 높은 18세 미만의 모든 미성년자를 말한다. 아울러 영양결핍 상태의 식사를 하게 되거나 불균형한 영양소를 섭취할 수밖에 없는 식사를 제공받는 아동의 경우도 이에 속한다.

이렇게 볼 때, 아동급식은 아동들에게 가정이 아닌, 학교나 사회복지시설 및 기관, 그리고 기타 급식시설 등에서 제공하는 양질의 식사를 말하기 때문에, 충분한 영양 섭취가 되지 않는 일시적인 식사 제공이나 단순히 상품권 지급, 현물지급, 현금지급 등을 지원하는 행위는 엄격하게 말해서 그 자체로 급식이라 할 수 없다.

따라서 결식아동의 급식 문제를 단순히 ‘밥을 굶는 아동’의 문제로만 간주해서는 안 되며, 충분한 영양 섭취가 될 수 있는 양질의 직접적인 식사 제공을 하게 하는 적절한 시설과 종합적인 시스템을 갖추지 않으면 안 되는 하나의 ‘사회적 아동방임(child abuse)’의 문제로 확대해서 보아야만 그 해결책을 강구할 수 있을 것이다.

2. 결식아동 급식의 실태와 문제점

1) 급식 지원대상자 선정 현황 및 문제점

현재 우리나라의 빈곤 아동의 규모가 어떤지는 공식적인 통계가 없는 상태이다. 따라서 국민기초생활보장제도 하에서 가구단위로 빈곤여부가 파악됨으로 빈곤가구내의 아동과 차상위계층 및 비빈곤가구내 아동으로 빈곤가족 아동수를 추정할 수 있다.

2003년 기준으로 할 때 빈곤가구내의 아동은 기초생활보장가구내의 수급권자 135만명 중 아동 약 23만명, 차상위계층 및 비빈곤가구 320만명 중 아동 47만명을 들 수 있고, 비빈곤내 방임아동을 추정하는 주요근거로는 결식아동 약 30만명(2005년 급식수급자 아동 수), 해체가정 97만 가구내의 아동 34만명, 학대ㆍ방임아동 60만-150만명의 수치를 들 수 있다. 가장 협소한 의미로 빈곤을 정의했을 때 위의 수치 중 중복되는 아동을 제외하더라도 빈곤아동 규모는 약 100만명 정도로 추정해볼 수 있다(정익중 외, 2005). 사실상 이들이 최우선적으로 급식을 지원받아야 하는 대상이라 할 수 있다.

교육인적자원부는 교육복지 차원에서 학기 중 급식지원 학생 수를 지난 2002년 19만7,703명에서 2003년 30만5,568명, 2004년 40만7,872명, 2005년 46만8,288명으로 확대했고 2006년에는 49만명에게 지원할 계획이지만 아직 전체 빈곤아동 중 사각지대가 분명 존재한다. 더구나 방학 중 급식지원의 경우 2004년 10월 보건복지부가 ‘방학 중 결식아동에 대한 중식지원 대폭 확대’를 발표하면서 2004년 여름방학 5만명 수준이던 지원대상자 수가 겨울방학에는 25만명 수준으로 대폭 확대됐지만 학기 중의 절반에 불과하다.

따라서 여기서 크게 부각되는 점은 바로 급식지원 아동수의 차이 문제이다. 학기 중 급식과 방학 중 결식아동 급식은 급식 취지가 다르고, 집행기관이 다르다 보니 급식대상자 선정 기준도 상이해 숫자에 차이가 날 수밖에 없다. 즉 교육부는 교육복지 차원에서 학기 중 기초생활수급자, 차상위 일부, 법정 모·부자 가정 및 시설보호아동 등 사실증명이 가능한 경우 전원에게 급식을 지원하고 있다. 그러나 복지부는 교육청으로부터 통보받은 급식비 지원대상자 중 현지조사 등을 통해 해당 시·군·구 아동급식위원회에서 선정해 지원하는데, 가정 사정 등을 고려해 방학 중에는 집에서 밥을 챙겨먹을 수 있는 형편이 되는 아이들을 제외하고 집에서도 끼니를 굶는 결식아동에게만 중식을 지원하기 때문이다.

또한, 교육부와 복지부로 이원화된 지원체계로 인해 상대적으로 전체 예산 중 아동복지 분야의 예산 규모가 작고, 또한 방학 중 지원대상자는 지방자치단체가 정하기 때문에 정확한 실태조사 없이 공식서류를 참고해 선정하므로 수시로 변하는 가정 경제사정을 반영하기 어려워, 학기 중 급식대상 인원이 방학 중에는 절반으로 줄어드는 문제가 있다.

2) 급식지원 현황 및 문제점

(1) 지원방법과 지원예산

2005년도 방학 중 급식 지원방법을 보면 다음 <표 1>에 있듯이 식당 이용이 제일 많고 급식소에서의 지원이 가장 적다. 2005년에 들어 가장 두드러진 변화는 도시락 형태의 급식지원이 급격히 줄었다는 점인데, 도시락 사건 파문의 원천을 없애려는 중앙정부와 지자체의 의지가 있었기 때문이다. 대신 위탁 단체 급식이 늘어났는데, 식품권 등을 지원대상 가정에 일괄로 지급하여 지정식당이나 급식소에서 밥을 먹을 수 있도록 한 것이다.

<표 1> 시․도 방학 중 아동급식 지원방법

(단위 : 명)

* 방학 중 확대 : 학교급식지원대상자 중 방학 중 확대 지원 추가인원

* 기존급식(년 중) : 미취학 및 취학아동 조․중․석식 지원  

자료 : 보건복지부(2005). [2005년 1월 보도자료]   

그러나 아직도 식품권 제공이 많은데, 식품권의 경우 아동에게 낙인감을 가지게 할 수 있으며, 실제 급식이 제공되는지 확인할 수 없는 어려움도 있다.

한편, 급식 예산이 지방자치단체로 이양되면서 재정자립도가 낮은 지방자치단체의 경우 관련 예산을 대폭 삭감하고 있어 급식 대상자 수를 감축시키는 문제가 있다. 다시 말하여 방학 중 급식지원 관리가 2005년부터는 보건복지부에서 각 지방자치단체로 넘어오면서 지자체가 예산과 인력부족 등을 이유로 역할 강화에 나서지 못하고 있는 것도 방학이면 결식아동 급식 개선 문제가 사회적 이슈가 되는 이유 중의 하나다.

2005년도 12월 보건복지부 집계 자료에 의하면, 시도별 아동급식 예산확보 현황은 76%에 불과한 형편이다. 지자체별로 추경을 통해서 예산 확보에 나서고 있다고 하지만 정확한 통계는 잡히지 않고 있는 실정이다. 복지부는 이에 따라 2005년 12월 1차 결식아동 급식실태 점검에 이어 2006년 1월 16∼25일 2차 점검을 실시하였지만 강제성을 갖고 있는 것은 아니다. 아울러 현행 민간급식소의 경우에는 식재료비만 정부로부터 지원받고 있어 인건비, 시설설치비, 장비 유지비, 관리비 등 비용문제가 늘 도사리고 있다.

3) 결식아동 급식 지원체계의 현황과 문제점

결식아동을 위한 급식 지원체계 현황을 살펴보면, 크게 정부차원과 민간차원으로 구분된다. 정부차원에서는 운영주체에 따라 중앙정부와 지방정부로 나누어 볼 수 있으며, 중앙정부는 교육인적자원부 특수교육보건과, 보건복지부 아동정책팀, 행정자치부 시․도 보건복지국에서 담당하고 있다. 지방정부는 교육청에서 학교를 통해, 지방자치단체는 종합사회복지관을 통해, 보건복지부는 지역아동센터를 통해 주로 급식지원을 하고 있다.

반면에, 민간차원에서 아동급식을 실시하는 지원체계에는 운영주체에 따라 사회복지시설, 민간공부방, 종교․민간지원단체, 개인, 각종 법인과 비영리단체 등이 있다.

한편, 2005년 초부터 추진된 아동급식위원회는 2005년 12월 현재 전국 234개 시·군·구 중 191곳에서만 구성되었으나, 활동과 관련하여 보고 자료는 전혀 없는 형편이다(세계일보 2005. 12. 28일 기사). 이러한 아동급식위원회는 학부모, 시․군․구 및 교육청 공무원, 시민, 종교단체, 급식단체(업체), 음식업 협회, 영양사협회 등에서 각 1명씩 추천받아 구성되며, 급식대상 아동조사 및 선정, 급식지원방법, 급식단체(업체)선정, 급식단가 등 아동급식 전반에 관한 사항을 심의 의결하며, 관련지역 아동급식 담당계장이 간사직을 수행하고 있다. 그리고 급식지원에 관한 제반 사항을 자원봉사자들로 구성된 “아동지킴이”가 점검, 감시하도록 하고 있다.

그러나 이러한 아동급식위원회가 안고 있는 운영상의 문제를 보면, 첫째, 아동급식위원회를 구성할 때 영리를 목적으로 하는 단체가 심의․의결 과정에 참여함으로써 이권이 개입될 소지가 있으며, 둘째, 아동급식위원회의 필요에 따라 회의 소집이 되므로 제때에 지역 급식의 문제에 대해 적절하게 일을 진행시키기 어려우며, 셋째, 아동급식위원회가 급식에 관한 심의 의결 기구이나, 그 활동에 대한 평가나 규제를 할 수 있는 조직기구를 갖고 있지 않아 사업추진이나 공정성에 대한 강제성이 없으며, 넷째, 자원봉사체계로 ‘아동급식지킴이’, ‘급식아동후원회’를 운영하고 있어 공적인 책임성이 결여되어 있다.

그리고 급식의 전달체계상 큰 문제점은 첫째, 민간 간, 그리고 민․관 간, 정부 부처간 서비스 중복 문제 및 서비스 부재 문제와, 둘째, 지역사회복지 관련단체 및 기관 등의 역량 부족과 함께, 영리를 목적으로 하는 민간식당, 도시락업체를 통한 위탁급식 지원이 증가함에 따라 급식의 질이 낮아질 우려가 있다는 점이다.

4) 급식에 대한 시각의 문제와 급식 프로그램의 미흡

아동급식을 바라보는 시각 자체가 단순히 아동들이 굶는 것을 방지하는데 초점이 있어서 아동들의 인권을 최우선적으로 고려하지 못하는 상황에 있다. 그러므로 자연히 사회복지 통합 마인드로 된 프로그램이 부족하여 낙인(stigma) 문제 때문에 사춘기에 처해 있는 아동들은 끼니를 굶고 있어도 자진해서 신청하지 않고 있는 형편이다.

그리고 성장기 아동의 적절한 영양공급을 위한 표준화된 식단이 부재한 상황이다. 특히 결식지원 아동의 경우 가정에서 방임, 방치되어 있어 적절한 식사를 하지 못한 대부분의 아동들의 건강상태는 열악한 상황에 처해 있다. 따라서 국가와 사회는 이들이 건강한 성인으로 성장할 수 있도록 지원을 아끼지 않아야 할 것이다.

3. 외국의 아동급식사업

1) 미국의 급식지원 사업

미국은 19세기 중반 아동들의 복지와 교육사업을 중심으로 활동하던 민간단체에서 학생들에게 중식을 제공하면서부터 학교급식이 시작되었다. 이후 1946년 학교중식급식법(National School Lunch Act)이 제정되면서 연방정부의 재정지원이 본격적으로 이루어졌다. 미국의 급식 프로그램은 아동영양법(Child Nutrition Act)에 의거하여 아동의 건강과 안녕을 목적으로 실시되고 있다.

학교급식 프로그램 가운데 중식을 지원하는 사업은 학기 중 학생들을 대상으로 하는 학교중식 프로그램(National School Lunch Program)이 가장 대표적이며, 방학기간 동안 저소득 아동에게 중식 뿐 아니라 아침, 저녁식사 그리고 간식까지 제공하는 하계급식 서비스(Summer Food Service Program)가 있다. 또한 다른 급식사업에 참여하지 않는 학교 및 시설 내 아동에게 우유를 공급하는 우유급식 프로그램(Special Milk Program)도 함께 운영되고 있다. 이 외에도 1966년 지역 경제수준이 낮고 등교를 위해 아이들이 먼 거리를 이동해야 하는 아동이 많은 학교를 선택하여 시범사업으로 시작한 아침급식 프로그램(School Breakfast Program)이 있다. 아침급식 프로그램은 아동영양법이 통과된 후, 양질의 아침식사가 아동들의 성장에 중요하다는 인식 하에 모든 학교에서 영양가 있는 식사를 제공하도록 하기 위하여 현재 사업을 확대해 나가고 있다.

그러나 미국의 대표적인 학교급식사업은 중식을 제공하는 학교중식 프로그램(National School Lunch Program)과 하계급식 서비스(Summer Food Service Program)이다.

2) 일본의 급식지원 사업

일본의 학교급식은 1889년에 시작하여, 전후에는 식량부족 때문에 미국 등지에서 탈지분유 등의 원조물자를 받아 재개되었다. 1954년에 학교급식법의 제정을 시작으로 제도 면에서 정비가 이루어졌다. 일본의 학교급식은 주로 학교급식법, 야간과정을 둔 고등학교 학교급식에 관한 법률, 맹학교‧농학교급식 및 간호학교의 유치부 및 고등부의 학교급식에 관한 법률, 이상 3개의 법률에 기반하여 실시되고 있다. 빵 또는 미반, 우유 및 간식을 제공하는 ｢완전급식｣과, 완전급식 이외의 급식으로 우유 및 간식을 제공하는 ｢보식급식｣과, 우유 등을 제공하는 ｢우유급식｣의 세 가지 유형이 있다.

그리고 학교급식공동조리장의 시설설치 정비에 필요한 경비의 국고보조는 1964년부터 실시되어 계속 증가 중이다. 학교급식비 경비는 학교급식법의 경비 부담구분이 정해져있으나 아동학생의 보호자가 부담하는 학교급식비는 주로 실재료비이다. 그러나 각 학교별로 또는 공동지원에 의해 각 시․정․촌별로 다양하게 정해져 있어서 일정하지 않다.   한편, 학교급식의 식사내용의 적정성을 기하기 위해 문부성에서는 종래부터 학교급식의 1인1회별 평균필요영양량의 기준을 문부성고시 ｢학교급식실시기준｣등에 명시하며, 이를 위해 필요영양을 위해 체육국장 통지로 표준식품구성표를 명시해 오고 있다. 아울러 1997년 4월에 문부성은 기존의 위생관리의 개선충실 및 식중독발생 방지에 관한 통지를 수정하고 유의사항을 집약, 정리하여 ｢학교환경위생의 기준｣을 만들었다. 

우리나라와 미국, 일본의 급식지원 사업을 비교하기 위해 대상 선정기준, 전달체계, 배분기준 및 평가방법 등을 비교한 것이 각각 다음 <표 2>, <표 3>, <표 4>이다.

<표 2> 각국 급식지원 사업의 대상 선정기준 비교

<표 3> 각국 급식지원 사업의 전달체계 비교

<표 4> 각국 급식지원 사업의 배분기준 및 평가방법 비교

4. 결식아동 급식의 개선 방안

1) 기본 방향

첫째, 모든 아동들로 하여금 비차별 원칙과 아동 최선의 이익의 원칙을 바탕으로 전인적으로 성장하는데 필요한 평균 수준의 생활을 누릴 권리를 보장 받도록 한다.

둘째, 민․관의 책임분담을 명확히 하여 피부에 닿는 수요자 중심의 아동급식서비스 체계를 구축한다.

셋째, 아동급식 지원의 사각지대가 발생하지 않도록 지역 내 다양한 자원들의 효율적인 참여와 지원을 활성화한다. 

넷째, 낙인감을 최소화하고 부모의 역할을 지지하는 방향으로 이루어가야 한다.

다섯째, 장기적으로는 아동 자신이 스스로 식생활을 관리할 수 있는 자조능력을 함양할 수 있도록 한다.

2) 개선 방안

(1) 결식아동 지원사업에서 아동급식사업으로 전환

현행 결식아동을 위한 현물중심 지원사업에서 모든 전국의 아동의 생존권과 건강권을 보장하는 아동급식사업으로 확대, 전환해야 한다.

(2) 아동급식 대상자 선정을 위한 정확한 실태조사의 실시

현재 사회적 도움이 필요한 아동 100여만명에 대한 전국 실태조사를 주기적으로 실시하여 정확한 통계자료(data base)를 구축하는 것이 시급하다. 교육부의 급식아동 통계와 복지부의 결식아동 통계, 그리고 읍․면․동 사무소에서 파악하는 급식아동의 수가 서로 상이하므로 사각지대가 발생하는 것이다. 따라서 결식아동의 발굴과 지원에 대한 현실적인 지원이 필요하다. 즉 결식아동의 수와 실제 급식여부 등을 방문 조사를 통해 파악할 수 있도록 하며, 기초생활보장수급자의 소득․자산 조사와 병행(연 1회)하여 실시하고, 담임교사의 주기적인 저소득 위기가정 파악(학생관찰, 상담 및 필요시 가정방문)으로 가정에서의 결식우려 아동을 파악하도록 한다. 결식우려 아동 발견 시에는 읍․면․동 사무소 통보를 제도화하고 읍․면․동 사무소는 처리결과를 학교에 통보하는 네트워크를 구축한다. 또한 SOS 상담전화(1688-1004)에 대한 TV․라디오 홍보, 반상회 홍보 등을 통해 통반장, 복지관, 종교기관, 이웃의 결식아동 신고를 유도한다.

한편, 지원대상 선정기준을 건강보험료 납부기준 등 소득기준으로 객관화하되 각 학교 담임재량(위기가정 파악결과)과 지역사회복지기관 및 단체 전문가 등의 의견을 혼합하여 실시한다. 그리고 대상자 선정 시 너무 엄격한 기준을 적용하여 요보호대상자가 누락되는 일이 없도록 한다.

(3) 급식예산의 현실화

아동급식예산은 아동의 생존권의 문제이므로 다른 예산에 우선해 실질적으로 필요한 예산을 반영해야 한다. 예산 부족 시 추경․예비비 등을 활용해 결식문제만큼은 해결해야 한다. 그리고 예산 관련 지방자치단체의 재정자립도에 따라 중앙정부와의 배합자금 비율을 다르게 편성하고, 지방자치단체와 중앙정부와의 배합자금 비율을 단계적으로 조정해 나간다.

또한 학교급식과 민간급식 예산의 중복이나 낭비 없이 통합적으로 집행할 수 있는 시스템을 구축하는 것이 필요하다.

(4) 효율적인 아동급식 전달체계의 구축

중앙정부 부처간에 흩어져 있는 아동급식 전달체계와 지방정부와 민간영역에서 산발적으로 진행하고 있는 전달체계를 민간부문의 적극적 참여를 통해 One-stop형식으로 협력을 강화해야 한다. 그러기 위해 우선 수요자 중심의 욕구 체감도 확장을 위한 부처간의 역할을 조정해야 한다. 중앙부처가 예산을 지원하고 시․군․구가 아동급식 전달체계를 책임하는 업무를 분장하고 시․군․구에서는 민관합동으로 아동급식이 효율적으로 이루어지게 한다. 특히 보건복지부, 교육인적자원부, 청소년위원회로 흩어져 있는 아동급식 지원사업을 통합, 조정할 필요가 있다.

그러나 무엇보다도 아동지원이 피부로 닿게 하기 위해서는 현재 형식적이고 일상적인 지원체계가 되지 못하고 있는 아동급식위윈회를 개편할 필요가 있다. 실제로 매일 아동급식 서비스를 제공하는 단체와 공공부문의 책임자들이 집행 및 평가 기능을 갖고서 일상적인 활동을 할 수 있게 하는 ‘아동급식지원단’으로 개편하는 것이 요구된다. 이러한 아동급식지원단은 시․군․구 주민생활지원국의 아동청소년팀 내에 민관합동으로 구성할 수 있을 것이다. 특히 민간의 경우 여기에는 이윤동기가 있는 식품업자는 제외하고 학자, 사회복지사와 영양사 등 중립적인 전문 인력을 참여․배치할 수 있도록 한다. 그리고 구성 시 지원단장은 민관공동으로 하고, 담당간사도 역시 민관공동으로 구성하여 수평적 협력을 강화하도록 한다.

이렇게 민관합동으로 구성된 시․군․구 아동급식지원단은 급식아동 대상자 발굴, 급식지원계획 수립, 서비스 모니터링 및 평가, 협력․조정의 역할을 담당하되, 읍․면․동 사무소에 있는 주민생활 지원팀으로 하여금 항시 결식아동의 발굴, 서비스 모니터링을 하여 시․군․구 아동급식지원단에게 보고하도록 한다.

(5) 점검체계의 구축

중앙부처, 시군구, 민간단체, 전문가로 ‘아동급식 종합점검단’을 국무총리실 산하에 두어 운영하도록 한다. 이 조직이 하는 일은 지방이양에 따른 새로운 아동급식 서비스 제공체계 마련과 부처 간 급식관련 사업내용 조정, 민간 간 서비스 중복 해소와 다양한 민간자원 결합을 통한 지역사회 책임성 강화, 그리고 현장중심의 급식실태 파악이 중요한 만큼 시군구별 아동급식지원단 구성과 연계하여 파악할 수 있도록 한다.

(6) 급식 프로그램의 양적, 질적 제고

사회적으로 도움이 필요한 아동들의 경우에는 아동의 급식은 아동의 영양을 책임지는 문제뿐 아니라 아동의 발달에 도움이 되는 각종 프로그램을 제공하여 건강한 성인으로 성장할 수 있도록 해주어야 한다. 그러기 위해서는 아동들이 자립적이고, 자조적으로 자신의 건강한 삶을 설계 할 수 있도록 하는 의미 있는 프로그램과 병행하여 실시하는 것이 필요하다. 즉 아동이 선택할 수 있도록 다양한 프로그램을 개발함과 동시에 개발된 프로그램을 실제로 활용할 수 있게 뒷받침하는 지원체계를 개발해야 한다. 한 예로서 학교 급식시설을 개방해서 방학중이나 휴일에도 상시적으로 활용할 수 있도록 하는 것이 필요하다.

또한, 아동들의 생활권을 중심으로 빈곤아동을 보호할 수 있는 지역아동센터를 확대 지원하여 아동이 안전하게 보호 받고 낙인감 없이 급식을 지원을 받을 수 있도록 할 수도 있다.

5. 맺 음 말

아동급식 지원사업이 갖는 당위성은 첫째, 소득 양극화 사회에서 상대적 빈곤의 문제가 더욱 심화되는데서 빈번히 발생하는 이혼, 별거, 사별 등 해체가족문제와 결손가족문제에 대응하는 한 방편이 될 수 있고, 둘째, 성장기 아동․청소년들로 하여금 건강한 사회성원으로 성장하도록 함으로써 사회통합의 걸림돌이 되는 비행과 범죄를 사전에 예방할 수 있으며, 셋째, 기회평등정책으로 기회를 동등하게 함으로써 장래의 빈곤을 예방하는 역할을 하며, 마지막으로 급식지원은 빈곤 및 실업가구의 생계비 부담을 덜어 주는 효과를 가짐으로써 빈곤 및 실업대책의 일환으로도 유용하다는 점을 들 수 있다.

따라서 아동급식의 사각지대를 메꿔 가는 일이야말로 빈곤 대물림을 막는 양극화문제의 해결 방안이 될 수 있다. 그러나 이러한 급식대책과 함께 보호자가 장애나 고령, 만성질환 등 취사가 어려운 경우 가족단위로 식생활불안정에 대한 지원대책을 병행하여 수립하여야 하며, 보호자가 양육을 방임하여 결식이 발생되는 상황에 대해서는 사회적으로 적절한 처벌도 강구하는 등 사회안전망 구축 차원에서 아동 인권을 토대로 하는 국가 전반적인 지속가능한 아동복지정책을 수립해 나가야 할 것이다.

<참고문헌>

정익중․김기원․강명순(2005), ‘빈곤․결식아동 제대로 보기’, 『빈곤결식아동 권리포럼 자료집』, pp.11～33, 빈곤아동 결식아동이 한 명도 없는 나라 만들기 운동본부.

조흥식․변재관․김경혜(2000), [연구학생 중식지원사업 관리 및 평가모델 개발], 교육부 보고서. 

Pecora, P. J. et al.(2000). The child welfare challenge(2nd Ed.). N.Y.: Aldine De Gruyter.

http://www.fns.usda.gov/cnd/Default.htm

http://www.fns.usda.gov/

본문

벼랑끝 아이들, 손놓은 정부

[우리의 아이들 사회가 키우자]

⑤ 한 아이를 키우려면 한 마을이 필요하다

<한겨레신문 2005 12. 26>

취재과정에서 만난 현장의 전문가들은 한결같이 “보호받지 못하는 어린이들에 대한 지원제도가 체계화되지 않았고 정책 우선순위에서도 뒤처지고 있다”며 정부의 더 적극적인 개입을 요청했다.

우선 현재의 인프라 부족이 지적되고 있다. 빈곤지역의 어린이들을 보살피는 ‘공부방’ 가운데 절반가량인 800곳(2006년부터 902곳)만이 법정 지역아동센터 기준을 충족해 월 200만원의 정부 지원을 받고 있다. 더구나 이 정도의 운영비 지원으로는 아이들에게 실제로 필요한 다양한 복지 서비스를 제공할 수 없다는 게 아동센터 운영자들의 하소연이다.

찔끔 예산에 지원단체 활동 역부족

청와대 주도로 시스템 정비 서둘러야

한 지역아동센터 운영자는 “특히 소년소녀가정, 한부모가정, 조손가정 아이들에게는 공부방에서는 할 수 없는, 더욱 심화된 도움이 필요하지만 인력 문제와 재정 문제가 걸림돌이 되고 있다”며 “지역아동센터에서 필요한 가정에 교사를 2인1조로 파견해 가사를 도와주고 상담을 통해 아이들의 정서를 안정시켜주는 사업을 벌이고 싶지만 현재의 재정과 인력으로는 불가능하다”고 한숨을 쉬었다.

또 다른 운영자는 “담당 공무원과 공부방 실무자들이 함께 가정방문을 통해 아이들의 욕구조사를 하는, 찾아가는 서비스가 필요하다”며 “이런 일을 해내려면 행정기관과 지역아동센터의 기능과 인력을 늘려야 할 것”이라고 말했다. 행정기관의 경우, 동사무소에 사회복지사가 한 명도 배치되지 않거나 현장을 알 만하면 교체되고 마는 일도 허다한 실정이다.

각각의 기관·단체에 대한 지원 확대와 더불어, 흩어져 있는 지원기관·단체를 하나로 묶어내는 네트워크의 필요성도 강조되고 있다. 한 지역아동센터 운영자는 “아이에게 필요한 치료를 해주기 위해 일일이 병원을 물색해야 하고 후원자를 찾아 연결시켜줘야 한다”며 “의료·교육·문화적 지원을 위한 일목요연한 매뉴얼조차 제시되지 않고 있다”고 말했다. 노혜련 숭실대 교수(사회사업학)는 “다양한 기관들이 지역사회 안에서 서로 유기적으로 기능할 수 있는 구심점이 필요하다”고 지적했다.

이처럼 문제는 산적해 있는데도 이를 해결하려는 정부의 의지와 역량은 의심스러운 상황이다. 지난해 7월 청와대 빈부격차·차별시정위원회가 마련한 빈곤아동·청소년 종합대책은 범정부 차원에서 아동복지 문제에 관심을 가지기 시작했다는 점에서 의미를 지니지만, 대부분 중장기적인 계획인데다 재원 마련, 부처간 업무조정 측면에서 해결할 부분이 많다는 지적을 받고 있다.

현재 어린이 관련 업무는 보건복지부와 여성가족부, 교육인적자원부, 행정자치부, 법무부 등으로 분산돼있고 상당수 복지 관련 업무권한이 지방정부에 위임되고 있다. 지난해 아동복지법 개정에 따라 국무총리실 산하에 아동정책조정위원회가 신설됐지만, 정책조정권을 뒷받침하는 예산권 등 실질적 권한은 부족한 상태다. 또 지방정부의 자치역량 차이에 따른 지역간 복지의 불균형 현상도 우려되고 있다.

예산면에서도 우리나라의 어린이 한명당 복지비 지출은 선진국에 비해 형편없이 낮은 수준에 머물고 있다(그래프 참조). 정익중 덕성여대 교수(사회복지학)는 “아동복지 예산이 전체 정부 예산의 0.08%, 보건복지부 예산의 1.2%에 불과할 정도로 정부의 개입은 여전히 최소한의 수준에 머물고 있다”며 “예산 확보와 부처간 업무조정기능 강화 등을 통해 정부 대책의 실천력을 높이려면, 청와대가 직접 나서 사회적 관심을 더 끌어올려야 한다”고 말했다. 청와대의 주도로 각계각층이 참여해 ‘어린이 우선 정책’에 대한 사회적 합의를 이룬다면 특수목적세나 부담금 신설 등 재원 마련은 쉽게 해결될 수 있다는 것이다.

특별취재팀

본문

◈ 복지 분야 요구 공약 제시(안)

○ 복지 공약 선정의 취지

- 심화되는 양극화를 해소하고 급속한 고령화 추세에 대응하는 복지제도를 확립하는 것은 더 이상 미룰 수 없는 과제이다. 특히 재정분권화를 필두로 하여 복지 권한이 지방자치단체로 이양됨에 따라 지방자치단체의 복지 지출 수준과 제도적 노력이 주민들의 삶의 질에 매우 큰 영향을 미치게 되었으며, 양극화 해소와 고령화 대비라는 국가적 목표가 지방자치단체의 제도 정책을 통해 구체화되어야 하는 상황에 있다. 일부 지역의 경우 고령화의 문제가 이미 심각한 수준에 달해 있기도 하다. 이를 위하여 지역별 특성에 맞는 복지계획을 수립하는 것이 최종적인 목표이겠으나 복지예산 확충과 인프라 구축을 일차적 과제로 삼는다.

- 복지 재정 분권화 과정과 장기요양시설․보육시설의 지자체별 설치 현황에서 보여지듯이 지역별 복지 편차가 여전히 존재하므로 이를 해소하는 것이 중앙당의 지방선거 복지공약의 주요 내용이 되어야 할 것이다. 또한 ‘복지를 확충한다’는 추상적 수준이 아니라 지역 복지 수준을 발전시키고자하는 구체적인 계획이 정당 차원에서 마련되어야 한다.

- 지방자치단체 후보자들이 여기에서 한 발 더 나아가 지역별 특성과 복지 욕구에 걸맞는 공약을 제시하고, 이러한 공약의 타당성이 인정된다면 긍정적인 평가 점수를 줄 수 있을 것으로 판단된다.

○ 목표

- 정당들이 ‘사회 양극화의 해소’와 ‘고령사회 대비’를 지방선거에서도 구체화할 수 있도록 한다.

- 지자체별로 ‘국민복지 기본선’은 최소한 달성할 수 있도록 복지예산과 인프라를 확충한다.

- 후보자들이 ‘복지 특구 건설’을 공약으로 선언하게끔 분위기를 유도한다.

○ 복지 분야 선거공약 제시안

1. 사회복지예산 ○○% 확보

광역자치단체 일반회계 대비 사회보장비율

(단위: %)

자료: 9개 광역자치단체 홈페이지

2. 복지시설 확충

1) 공공보육시설 아동수 대비 50% 확충

- 전체 보육시설의 양적 확대에도 불구하고 국공립시설의 증가는 미미함. 전체 보육시설에서 국공립시설이 차지하는 비율은 지속적으로 하락하고 있음. 시설기준 국공립시설의 비율은 1990년 18.76%에서 2004년 6월 5.31%로 감소하였으며, 아동기준 국공립시설의 비율은 52.08%에서 11.35%로 감소하였음. 이는 보육시설의 확충이 국공립보다는 민간시설의 확충에 의존하였음을 보여주는 것임.

연도별 국공립시설 수 및 비율 추이

- 보육 관련 통계의 모든 면(보육시설의 수, 보육시설의 이용률, 보육정원 충족률, 국공립시설의 비율 등)에서 지역별 불균형이 크게 나타나고 있음. 국공립시설의 비율에서 서울, 강원, 부산만이 평균을 상회하며 특히 광주, 대구, 제주, 전북의 비율이 낮음. 이를 시군구 단위로 분석할 경우 편차가 더 클 것으로 추정됨.

- 중앙 정부 예산이 2005년 400여개 확보되었으나, 지자체 예산 미확보로 인하여 목표를 달성하지못함.

지역별 국공립시설의 비율 및 아동의 비율

2) 노인요양시설 확충 : 노인 수 대비 00% 확보

- 우리나라의 경우 노인의 시설수요 충족률이 기초보장수급자인 노인의 경우는 96% 수준에 이르지만 차상위계층이나 서민층의 경우에는 10% 가량에 불과한 수준임. 정부는 노인수발보장제도의 도입을 위해 요양인프라 구축 10개년 계획(2002~2011)을 수립 시행하고, 금년에는 349개소의 노인요양시설을 대폭 신축지원하겠다고 밝히고 있음. 그러나 시설 운영비 부담 등으로 인해 지방자치단체들은 노인요양시설의 신축을 기피하여 요양시설 확충 및 운영상 장애가 발생하고 있음.

※ 시설요양수요 대비 공적 시설충족률(‘04년) : 39.6%

※ 전체노인인구 대비 시설 입소율 : 한국 0.79%, 유럽․미국․일본 등 5～6%수준

3) 공공의료기관 30% 확충

- 우리나라의 경우 병의원의 구성에서 민간부문이 절대적 우세임. 공공병상의 비중은 자료의 출처에 따라 다른데, OECD Health Data 2000에 의하면 공공부문 병상의 비중은 9.7%으로 OECD 주요국가들의 공공병상 점유율과 비교해보면 독보적으로 낮은 수준임. 시장기제를 중심으로 보건의료체계가 운영되는 미국조차도 공공병상 점유율이 33.7%(1995)이고, 우리와 비슷한 보험체계를 유지하고 있는 일본도 35.8%에 달하며 독일 48.5%, 프랑스 64.8% 등임.

주요 OECD 국가의 전체 병상 중 공공병상의 비율 (병상수 기준)

자료 : 대한병원협회 전국병원명부, 2001. 4. 1. 기준 (자료 업데이트 필요)

3. 양극화 해소

1) 주거빈곤 해소를 위한 매입임대주택 ○○호 확보

- 도심내 최저소득계층이 현생활권에서 현재의 수입으로 거주할 수 있도록 기존주택을 매입, 저렴하게 임대하는 방안을 적극 검토해야 함.

2) 주거비보조제도 도입

- 공공임대주택의 공급과 함께 대표적인 주거문제 해결방법이 주거비 보조제도임. 현재 실시되고 있는 주거비 보조제도로는 국민기초생활보장제도의 수급자를 대상으로 하는 주거급여(2005년 주거급여 : 임대가구 기준 1～2인가구 3만3천원, 3～4인가구 4만2천원, 5～6인가구 5만5천원)가 유일함. 그러나 이러한 주거급여는 주거유형이나 설비 및 지역별 주거비를 고려하지 못하고 있음. 더욱이 위의 급여 금액은 최근의 주택가격 상승 및 전․월세가격의 가파른 상승을 고려할 때, 현실을 반영하지 못한 낮은 수준임. 급여 대상자도 국민기초생활보장제도 수급자로 한정되어 차상위 계층 등은 그 혜택을 받지 못하고 있음. 따라서 현재의 주거급여를 보완하기 위해 지방자치단체가 주체가 되어 주거비 보조제도를 실시하여 주거급여를 보완하는 한편, 주거비로 인한 부담을 경감(도시)하거나 불량․노후주택을 개량(농․어촌)하도록 해야 함.

3) 차상위 빈곤계층 지원

- 차상위빈곤계층의 상당수는 조금만 도와주어도 빈곤계층에서 탈피할 수 있는 여력이 있는 가구들임. 수급자들이 빈곤함정에서 벗어나게 한다는 측면과 사회적 형평성 측면에서 볼 때 차상위 빈곤계층에 대한 지원이 시급한 실정임. 이들에 대한 급여수준은 이들 계층이 주로 부양의무자가 있는 가구이면서 재산은 수급자에 비해 좀 더 많은 가구라는 점과 계단식 급여체계를 가져가야 한다는 점을 감안하여 필요에 따른 의료, 주거, 교육 등의 급여혜택을 부분적으로 주어야 함. 또한 장애인의 경우, 기초생활수급자인 장애인 가구와 차상위계층의 장애인 가구간의 형평성을 위하여 차상위계층에게 장애부가급여를 지원하여야 하고, 노인의 경우에도 현재 경로연금을 지급하고 있으나 금액이 너무 작아 실효성이 없으므로, 이를 현실화하여야 함.

- 중앙 정부의 제도 이외에 지역별 특성에 맞는 차상위 빈곤계층 지원대책 마련

본문

인권운동연구소 세미나방에서 퍼온글입니다.

어르신 복지의 관점을 세우는데 도움이 되겠습니다, 

노인의 권리와 관련된 유엔기준

유엔총회는...노인에 대한 국가 주도의 지원을 촉구한다... : 노인을 위한 적절한 국가 정책과 프로그램은 전체 발전 전략의 일부로서 고려된다. ...정부와 비정부기구는 노인을 위한 기초 건강 보호, 건강 증진, 자조 프로그램의 발전을 위해 협력한다. 노인은 사회의 부담이 아니라 사회에 대한 기여자로서 바라봐야 한다....여성 노인의 특별한 성격, 필요, 능력에 부응하는 정책과 프로그램이 개발돼야 한다. 가족들은 보호를 제공하는데 있어 지원을 받아야 한다. -유엔총회 “노년에 대한 선언” 2항(1992년 10월 16일)-

목적: 여성의 필요에 특별한 관심을 기울이면서 노령기의 경제사회적 안전 체계 뿐 아니라 건강 보호 체계를 발전시키기; 노인을 가족내에서 보살피는 가족들의 능력을 강화할 목적으로 사회원조체계 발전시키기...정부는 노인의 지속적인 사회참여를 촉진하기 위해 노인의 자조를 강화할 것을 추구해야 한다. 노인들과 협의하는 속에서, 정부는 노인들이 스스로 결정하는 건강하고 생산적인 삶을 살 수 있도록 하고 노인들이 생애동안 획득한 능력을 사회의 이익을 위해 완전히 사용할 수 있도록 필수적인 조건을 발전시킬 것을 보장해야 한다...정부들은 비정부기구와 사적 부문과 협력하는 속에서 노인들을 위한 공식․비공식적 지원 체계와 안전망을 강화해야 하고, 여성 노인의 필요에 특별한 관심을 기울이면서 모든 나라에서 노인들에 대한 모든 형태의 폭력과 차별을 근절해야 한다. -카이로 행동프로그램 6, 17, 6.19, 6.20 항

우리 정부의 대표자들은 다음과 같은 행동을 할 것이다: 노인들이 더 나은 삶을 성취할 가능성을 증진한다...모든 사람이 배우자사망시, 장애, 노령에 처하여 적절한 경제적 사회적 보호를 받을 것을 보장하는 정책을 개발하고 이행한다. -코펜하겐 선언, 26항, 약속 2-

빈곤의 척결은 경제적 기회에 대한 보편적 접근을 요구한다. 경제적 기회는 지속가능한 생계와 기본적 사회서비스, 사회경제적으로 불리한 사람들에 대한 기회와 서비스에 대한 적근을 촉진하기 위한 특별한 노력을 증진하는 것이다. ...다음에 대한 긴급한 필요가 있다...모든 사람들이 장애와 노령기에 적절한 경제사회적 보호를 받을 것을 보장하는 정책...장애를 가진 노인을 포함하여 노인들을 보호하기 위한 특별한 노력이 있어야 한다...노인의 상황을 개선함으로써, 특히 적절한 가족 지원이 부족한 상황에서...노인이 기본적인 인간 욕구를 사회 서비스와 사회보장에 대한 접근을 통해 충족시킬 것을 보장함으로써...결핍된 사람들은 지원받아야 하고 노인은 학대와 폭력으로부터 보호받아야 하고, 부담이 아닌 자원으로서 다뤄져야 한다...퇴직한 노동자들이 빈곤에 빠지지 않도록 보장하기 위한 조치들을 강화함으로써...-코펜하겐 행동프로그램, 24, 25, 40항

기대수명의 증가와 여성노인의 증가와 더불어 그들의 건강 문제는 특별한 관심을 요구한다...여성 중에서 노인의 질병과 노인의 상호관계와 장애는 특별한 관심을 요구한다. 다음과 같은 행동이 취해져야 한다: 노령과 결합된 변화를 이해하고 적응하기위해 그리고 여성 노인의 건강 욕구를 전달하고 다루기 위해 여성을 지원하는 정보, 프로그램, 서비스를 개발해야 한다. 고용, 보수, 승진에서의 차별은...여성에게 있어 고용, 경제적, 직업적 및 기타의 기회를 지속적으로 제한한다. 행동이 취해져야 한다: 특히 노인 여성 노동자와 고용과 승진, 고용 급여와 사회보장의 확대, 노동조건 등을 고려하면서 노동시장에서의 성에 기반한 차별을 막는 법을 만들고 이행해야 한다. -베이징 행동 강령 101, 106, 165항 -

노인은 자기를 충분히 실현하며 생산적인 삶을 살 권리가 있고 자신의 공동체와 사회에 그리고 노인의 복지에 관한 모든 결정에서, 특히 노인의 주거 요구에 관하여 완전히 참여할 기회를 가져야 한다. 인간 정주의 정치, 사회, 경제적 과정에 대한 노인들의 많은 기여는 인정돼야 하고 높이 평가돼야 한다. 노인이 그들의 사회에서 가치있는 삶을 영위할 수 있도록 노인의 주거와 이동과 관련된 욕구를 충족시키기 위한 특별한 관심이 있어야 한다. ...우리는... 약속한다...노인을 위한 주거를 증진하고 기본적 서비스를 지원하고 교육과 보건을 촉진할 것을...-하비타트 아젠다 17, 40항

유엔경제․사회․문화적 권리 위원회 일반논평 6(1995) 노인의 경제, 사회, 문화적 권리(발췌)

1. 도입

1. 세계인구는 꾸준히, 아주 놀라운 비율로 노령화되고 있다. 60세이상의 사람은 1950년 2억에서 1982년 4억으로 2001년에는 6억에 도달할 것이며 2025년까지는 12억이 될 거이며, 그렇게 되면 그들 중 70%이상이 현재의 개발도상국인 곳에 살게 될 것이다. 80세 이상의 사람들의 수가 증가하고 있으며 아주 극적으로 증가하길 계속하고 있다. 1950년에 천3백만에서 오늘날 5천만이 넘으며 2025년에는 1억3천7백만명으로 증가할 것으로 예상된다. 전체 인구의 증가가 3배 정도이고, 60세이상이 6배인 것과 비교할 때 80세이상 인구의 증가는 1950년과 2025년사이에 10배로서 세계에서 가장 빨리 증가하고 있는 인구이다. 

2. 이러한 수치는 조용한 혁명을 말한다. 하지만 널리 미치며 예견할 수 없는 결과를 갖는 것이며, 세계적 수준에서나 국가적 차원에서나 사회의 사회경제적 구조에 영향을 미치고 있고 미래에는 훨씬 더 영향을 끼칠 것이다.

3. 사회권규약의 대다수 당사국들, 특히 선진 국가들은 사회경제적 정책을, 특히 사회보장에 관련하여 노인 인구에 맞춰 조정할 과제에 직면해 있다. 개발도상국들에서는 젊은 인구의 이주와 그로 인한 노인의 주요 부양원인 가족의 전통적 역할의 약화로 사회보장의 적용범위의 부재 또는 결핍이 가중되고 있다.

2. 노인과 관련 국제적으로 약속된 정책들

4. 1982년 노인에 관한 세계 의회; 노인에 관한 비엔나 국제행동계획 채택; 62개항의 권고를 담고 있다.

5. 1991년 유엔총회; 노인을 위한 유엔원칙 채택; 5개 섹션으로 구성;

“독립(Independence)"-적절한 음식, 물, 주거, 의복, 건강보호에 대한 접근 포함, 이들 기본적 권리에 보상을 받는 노동 기회, 교육과 훈련에 대한 접근이 부가된다.

“참여(participation)”-노인의 복지에 영향을 미치는 정책의 형성과 이행에 노인이 능동적으로 참여할 수 있어야 하고 젊은 세대와 자신들의 지식과 기술을 공유해야 한다. 그리고 운동과 결사를 형성할 수 있어야 한다.

“돌봄(care)"- 노인은 가족의 돌봄, 건강보호의 혜택을 받아야 하고 쉘터, 보호나 치료 시설에 거주할 때 인권과 기본적 자유를 누릴 수 있어야 한다.

“자아실현(self-fulfilment)"-사회의 교육적, 문화적, 영적, 휴식적 자원에 대한 접근을 통해 노인은 자신의 잠재성을 충분히 발전시킬 기회를 추구해야 한다.

“존엄성(dignity)"-노인은 존엄하고 안전하게 살 수 있어야 하고 착취와 육체적․정신적 착취로부터 자유로와야 하고 나이, 성, 인종, 민족적 배경, 장애, 재정상황이나 기타의 지위와 상관없이 공정한 대우를 받아야 하고, 자신들의 경제적 기여에 상관없이 가치있게 평가돼야 한다.

6. 1992년, 유엔총회, 2001년을 향한 노령에 관한 지구적 목표 8개항과 국가목표설정을 위한 지침채택

7. 1992년, 유엔총회, 노년에 관한 국제회의의 비엔나국제행동계획 채택 10주년을 기념하여 노년에 관한 선언 채택; 노년에 대해 국가가 주도적으로 지원할 것을 촉구. 여성 노인의 인정받지 못한 사회에 대한 기여에 대해 적절한 지원을 받도록 하고, 남성 노인이 생계를 책임지는 동안 개발하지 못했던 사회적, 문화적, 정서적 능력을 발전시킬 수 있도록 고무할 것; 가족들은 돌봄을 제공하는 것에 원조를 받으며, 모든 가족 구성원이 돌봄에 협력하도록 고무할 것; 국제협력 확대할 것; 1999년을 인류의 인구학적 “성년”을 인정하는 속에서 국제 노인의 해로 선언.

8. 생략

3. 유엔경제․사회․문화적권리규약과 관련된 노인의 권리

9. 노인(older persons)을 지칭하는 용어가 심지어 국제 문서에서도 상당히 다르다. “older persons", "the aged", "the elderly", "the third age", "the ageing" 그리고 80세 이상의 사람은 ”the fourth age". 유엔사회권위원회는 “older person"를 선택. 유엔결의안 47/5와 48/98에서 채택한 용어이다. 유엔통계서비스의 관행에 따르면, older persons라는 용어는 60세 이상의 사람들을 포괄한다(EU 통계서비스 Eurostat는 65세 또는 이상의 사람을 의미한다. 왜냐하면 65세가 가장 공통된 은퇴연령이고 경향은 더늦은 은퇴를 향하고 있다)

10. 사회권규약은 노인의 권리에 대한 명시적인 언급을 담고 있지 않다. 9조에서 “모든 사람의 사회보험을 포함한 사회보장에 대한 권리”를 다루고는 있기는 하지만. 이는 암시적으로 노령 급여의 권리를 인정하는 것이다. 그럼에도 불구하고, 규약의 규정이 사회의 모든 구성원에게 적용되다는 사실에 비추어, 노인이 규약에서 인정된 모든 범주의 권리를 누릴 권리가 있다는 것은 분명하다. 이러한 접근법은 노년에 대한 비엔나 국제 행동계획에 충분히 반영돼 있다. 노인의 권리에 대한 존중이 특별한 조치를 취할 것을 요구하는 한, 규약의 당사국들은 가용자원의 최대한도까지 그렇게 할 것이 요구된다.

11. 또다른 중요한 문제는 연령에 근거한 차별을 규약이 금지하고 있느냐이다. 규약이나 세계인권이나 연령을 차별금지근거의 하나로서 명시적으로 언급하고 있지는 않다. 이것을 의도적인 배제로 보기 보다는, 이들 문서가 채택될 당시에는 인구적 노령화의 문제가 분명하지 않았거나 지금처럼 절박하지 않았다는 사실로 설명될 수 있을 것이다.

12. “여타의 지위”를 이유로한 차별을 금지하고 있기 때문에 이건 결정적인 문제가 아니다. 사회권 위원회는 연령에 근거한 차별이 규약에 의해 충분히 금지되고 있다고 결론짓기는 아직 가능하지 않을 수 있다는 점에 주목하는 동시에 노인에 대한 차별이 받아들여질 수 없다는 것이 많은 국제정책문서에 있으며 대다수 국가들의 입법에서 확언되어 있다는 점이 강조돼야 한다. 차별이 여전히 관용되는 소수 영역, 예를 들어 강제적 은퇴 연령이나 고등교육에 대한 접근과 관련된 영역에서도 그러한 장벽의 철폐를 향한 분명한 경향이 있다. 사회권위원회는 당사국들이 최대한 이런 경향을 배가해야 한다는 입장이다.

13. 따라서, 사회권위원회는 규약당사국들이 노인의 경제, 사회, 문화적 권리를 보호하고 증진하기 위해 특별한 관심을 기울일 의무가 있다는 입장이다. 여성과 아동같은 여타 인구 집단의 경우와 달리, 노인의 권리와 관련해서는 어떠한 포괄적인 국제조약도 없고 구속력있는 감독 장치도 없다는 사실 때문에 사회권위원회의 역할은 더욱 중요하다.

14. 사회권 위원회가 13차 회기까지 검토한 국가보고서(144개 1차 보고서, 70개 2차 보고서)와 1-15조에 관한 정기적 지구적 보고서들은 노인의 상황에 관해 체계적인 방식으로 정보를 제공하지 않았다.

15. 1993년, 사회권 위원회는 이 문제에 대한 토론의 날을 가졌다. 그리고 최근 회기에서는 노인의 권리에 관한 정보에 보다 중요성을 부가하고, 질문을 통해 일부 경우에 아주 중요한 정보들을 도출해냈다. 그럼에도 불구하고, 여전히 대다수 국가 보고서가 노인 문제를 거의 언급하지 않기를 계속하고 있다는 점에 주목한다. 장차 노인문제가 모든 보고서에서 적절히 다뤄져야 할 것이다.

4. 당사국의 일반적 의무

16. 노인 외 인구와 그들의 상황이 한 나라의 경제사회적 상황, 인구학적, 환경적, 문화적 및 고용 요인에 따라 다른만큼 집단으로서의 노인은 이질적이며 다양하며, 개인적 차원에서는 가족상황, 교육수준, 도시냐 농촌이냐, 노동자와 은퇴자의 직업에 따라 다르다.

17. 건강상태가 좋고 재정 상황도 괜찮은 노인이 있는 반면, 선진국에서조차 적절한 부양수단을 갖지 못한 많은 노인들이고 있고, 가장 취약하고 주변부이며 보호받지 못하는 집단중에서 가장 두드러질 수 있다. 경기 후퇴나 경제 재조정시에는 노인이 특히 위험하다. 사회권위원회가 일반논평 3(1990) 12항에서 강조했듯이, 심각한 자원제약의 상황에서도 당사국은 사회의 취약한 구성원들을 보호할 의무가 있다.

18. 일반논평 1(1989)에서처럼 당사국이 노인을 존중할 의무를 이행하기 위한 방법은 여타 의무 이행을 위한 방법들과 기본적으로 동일하다. 여기에는 정기적 모니터링을 통해 당사국 내의 문제의 성격과 범위를 규정할 필요, 적절하게 구상된 정책과 프로그램을 채택할 필요, 필요하다면 입법을 하고 차별적인 법률을 철폐하고, 관련된 예산 지원을 보장하고, 적합하다면 국제협력을 요청할 것이 포함된다.

19. 이런 맥락에서 유엔총회가 1992년 채택한 Global target No.1을 집중해야 한다. 이것은 국가적 및 국제적 발전 계획과 프로그램에서 노령화에 관한 정책과 프로그램을 증진하기 위한 국가적 지원 인프라를 설립할 것을 요청하고 있다. 이와 관련하여 위원회가 주목하는 바는, 노인을 위한 유엔 원칙 중 하나가 노인들이 노인들의 운동이나 결사체를 결성할 수 있어야 한다는 것이다.

5. 사회권 규약의 구체적 규정

                3조: 남녀의 동일한 권리

20. 여성노인은 그들 생애의 전부 또는 일부를 가족을 보살피느라 보내느라 보상을 받는 활동에 종사할 수 없어서 노령연금의 자격이 없고, 과부연금을 받을 자격이 없는 사람들은 흔히 심각한 상황에 처한다. 이런 이유로 여성노인에게 특별한 관심을 쏟아야 한다.

21. 이런 상황을 다루기 위해 성별에 상관없이 모든 노인을 위한 비기여적인 노인급여나 여타의 지원을 만들어야 한다. 더 높아진 기대수명과 전혀 기여 연금이 없다는 사실 때문에 여성이 주요한 수혜자가 될 것이다.

                6조에서 8조: 노동과 관련된 권리

22. 6조는 자유롭게 선택하거나 수용한 노동에 의해 생계를 얻을 기회를 모든 사람의 권리로 보호할 조치를 취할 것을 요구한다. 은퇴연령이 되지 않은 노령 노동자들이 흔히 직업을 찾거나 유지하는데 있어 곤란을 겪는다는 점에 유념하며, 고용과 깆벙에 있어 연령에 근거한 차별을 방지할 조치를 취할 필요성을 강조한다.

23. 7조의 “공정하고 유리한 노동조건을 향유할 권리”는 노령 노동자들이 은퇴할 때까지 안전한 노동조건을 향유할 것을 보장하기 위해 특히 중요하다. 특히, 노인의 경험과 노하우를 최상으로 이용할 수 있는 환경에서 노령노동자를 고용하는 것이 바람직하다.

24. 은퇴를 앞둔 기간동안, 은퇴준비프로그램이 이행돼야 한다. 이 프로그램은 노령 노동자가 새로운 상황에 적응할 것을 준비하도록 고용주와 노동자 조직의 대표자들과 관련된 기타 기구의 대표자들이 참여한다. 특히, 이런 프로그램은 노령 노동자에게 연금자로서의 그들의 권리와 의무에 대한 정보, 직업활동 또는 자원활동(voluntary work)을 지속하기 위한 기회와 조건, 노년의 해로운 효과들과 싸울 수 있는 방법, 성인교육과 문화활동 시설, 여가 시간 이용에 대한 정보를 제공해야 한다.

25. 8조의 노동조합에 대한 권리는 은퇴 연령 이후도 포함하는 것으로 노인 노동자에게 적용돼야 한다.

                9조: 사회보장에 대한 권리

26. 9조는 “모든 사람의 사회보장에 대한 권리”를 말하지만 보장돼야 할 보호의 유형이나 수준을 특정하고 있지는 않다. 그러나, “사회보장”이라는 용어는 사람의 통제를 넘어서는 이유들로 인한 생계수단의 상실과 관련된 모든 위험을 포괄하는 것이다.

27. 사회권 규약 9조와 2개의 ILO 사회보장협약(1952년 사회보장에 관한 No.102협약-최저기준, 1967년의 폐질, 노령, 유족급여에 관한 No.128 협약)에 따라 당사국은 국내법의 규정에 따라 특정 연령에 시작되는 의무적인 노령보험의 일반적 체제를 설립하기 위해 적절한 조치를 취해야 한다.

28. 앞서 언급한 두개의 ILO 협약과 No.162 권고에 담긴 권고들에 유념하며, 사회권위원회는 인구학적, 경제사회적 요인을 정당하게 고려하여 노인이 수행한 직업과 노동능력에 따라 유연한 은퇴 연령을 정할 것을 권한다.

29. 사회보장의 적용을 받거나 연금 수령자인 가계소득자의 죽음에 대해 유족 및 고아의 급여 규정을 보장해야 한다.

30. 가용자원의 한계 내에서, 비기여적 노령급여와 기타의 지원을 모든 노인(국내법에 규정된 연령에 도달했을 때 기여의 기간을 완수하지 못하여 노령 연금이나 기타 사회보장급여나 지원의 자격을 갖지 못한 사람, 다른 어떤 소득원도 없는 사람)에게 제공해야 한다.

                10조: 가족의 보호

31. 사회권 규약 10조 1항, 노년에 대한 비엔나 국제 행동계획 25항과 29항 권고에 기반하여 당사국은 가족을 지원, 보호, 강화하기 위한 모든 필수적인 조치를 다해야 한다. 그리고 각 사회의 문화적 가치 체제에 따라 가족이 가족에 의존하는 노인 구성원의 필요에 부응할 수 있도록 도와야 한다. 29항 권고는 정부와 비정부기구에 장려하고 있는 바는 노인이 집에 있을 때 전체 가족을 지원하는 사회 서비스를 설립할 것과 특히 노인을 집에서 부양하길 원하는 저소득 가정을 위한 조치를 이행하는 것이다. 이러한 지원은 또한 혼자 사는 사람에게나 집에 머물기를 원하는 노인 부부에게나 제공돼야 한다.

                11조: 적절한 생활기준에 대한 권리

32. 노인을 위한 유엔 원칙 1은 노인의 독립과 관련된 섹션의 도입 부분에서 “노인은 적절한 식량, 물, 주거, 옷, 건강 보호에 대한 접근을 소득 제공, 가족과 공동체 지원, 자조를 통해 가져야 한다”고 말한다. 이 원칙은 아주 중요하며 사회권 규약 11조에 담긴 권리를 노인에게 요구한다.

33. 노년에 관한 비엔나 국제 행동 계획 권고 19-24항은 노인의 주거를 강조한다. 노인의 주거는 단순한 쉘터 그 이상의 의미로 봐야 하며, 물리적인 것 뿐 아니라 심리적․사회적 중요성이 고려돼야만 한다. 따라서, 국가 정책은 집의 복구, 개발, 개선을 통해 그리고 집에 접근하고 이용할 수 있는 사람들의 능력에 대한 적응을 통해 노인이 가능한 한 자기 집에 계속 살 수 있도록 도와야 한다(권고 19). 권고 20은 도시 재개발과 발전 계획과 법률이 노인의 사회적 통합 보장을 지원하며 노령화 문제에 특별한 주의를 기울일 필요성을 강조하고 있다. 권고 22는 노인에게 더나은 생활환경을 제공하고 적절한 교통수단 제공을 통해 이동과 통신을 촉진을 제공하기 위하여 노인의 기능적 능력을 고려할 필요성에 주목한다.

                12조: 신체적 및 정신적 건강에 대한 권리

34. 예방과 재활에서부터 말기 질병을 돌보는 것까지 포괄적인 관점을 취해야 한다.

35. 만성적, 퇴행성 질병의 증가와 높은 병원 비용은 단지 치료적 조치만으로는 다뤄질 수 없다. 이와 관련하여 당사국은 노령에 건강 유지는 기본적으로 건강한 생활양식(식량, 운동, 담배와 알콜의 퇴치 등)의 채택을 통한 전 생애적 투자를 요구한다는 것을 유념해야 한다.

노인의 기능적 능력을 유지함으로써 재활이 중요하듯이, 노인의 욕구에 적합한 정기적 검진을 통한 예방이 결정적 역할을 하며, 건강보호와 사회서비스에 대한 투자 비용이 절감된다.

                13-15조: 교육과 문화에 대한 권리

36. 사회권 규약 13조는 모든 사람의 교육에 대한 권리. 노인의 경우에는 두가지 다른 관점가 보충적 관점에서 접근해야 한다. (a) 교육 프로그램의 혜택을 받을 노인의 권리, (b) 노인의 노하우와 경험을 젊은 세대가 이용가능 하도록 만들기

37. ‘교육 프로그램의 혜택을 받을 노인의 권리’와 관련하여, 당사국은 고려해야 한다: (a) 알맞은 교육 프로그램과 훈련에 접근할 수 있어야 한다. 읽고 쓸 줄 아는 훈련, 평생 교육, 대학에 대한 접근 등. 다양한 수준의 교육에 대한 접근이 노인들의 준비, 능력, 동기에 기반하여 주어져야 한다. (b)유네스코가 선언한 평생교육 개념에 따라 노년에 대한 비엔나국제행동계획 권고 47은 노인들이 자존감을 개발하고 공동체의 책임감을 발전시킬 수 있도록 비공식, 공동체에 기반한, 레크레이션 지향적인 프로그램을 권고한다. 이러한 프로그램은 국가 정부와 국제 조직의 지원을 받을 수 있어야 한다.

38. ‘노인의 노하우와 경험을 젊은 세대가 이용가능하도록 만들기’에 관련; 대부분의 사회에서 정보, 지식, 전통, 정신적 가치의 전달자로서 노인이 여전히 하고 있는 중요한 역할과 이러한 중요한 전통이 상실돼서는 안된다는 사실에 주목해야 한다. 비엔나행동계획 44항 권고: “교사이자 지식, 문화, 정신적 가치의 전달자로서의 노인을 특화하는 교육 프로그램이 개발돼야 한다.”

39. 문화적 권리에 관해; 노인을 위한 유엔원칙 7: “노인은 사회에 통합되어 머물러야 하며, 노인의 복지에 직접 영향을 끼치는 정책의 형성과 이행에서 능동적으로 참여해야 하며, 그들의 지식가 기술을 젊은 세대와 공유해야 한다”, 원칙 16: “노인은 사회의 교육․문화․정신․오락 자원에 접근할 수 있어야 한다.”

40. 노년에 관한 비엔나국제행동계획 권고 48: 문화 기관(박물관, 극장, 콘서트홀, 영화관 등)에 물리적으로 더 쉽게 접근할 수 있도록 하는 프로그램을 지원해야 한다.

41. 권고 50: 정부와 비정부 기구, 그리고 노인들 자신이 노인에 대한 부정적으로 고착된 이미지-신체적․심리적 장애로 고통받는 사람, 독립적으로 기능할 수 없는 사람 사회에서 역할도 지위도 없는 사람-를 극복하기 위해 노력해야 한다. 이러한 노력에는 미디어와 교육 기관도 참여해야 하고, 이런 노력은 노인의 완전한 통합을 옹호하는 사회를 성취하는데 필수적이다.

42. 과학적 진보와 그 적용의 혜택을 누릴 권리에 관하여는 비엔나행동계획 60, 61, 62: 노령화의 생물학적, 정신적, 사회적 성격에 대한 연구 증진 노력, 기능적 능력을 유지하고 만성적 질병과 장애의 시작을 예방하고 늦추는 방법에 대한 연구 증진 노력. 이와 관련하여 노인학, 노인병학, 노인 심리학을 가르치는데 전문화된 기관이 없는 나라들에서는 이를 설립해야 한다.

노인을 위한 유엔원칙(1991년 12월 16일 유엔총회 결의 46/91)

Independence

1) 소득, 가족과 지역사회의 지원 및 자조를 통하여 적절한 식량, 물, 주거, 의복 및 건강보호에 접근할 수 있어야 한다.

2) 일을 할 수 있는 기회를 제공받거나, 다른 소득을 얻을 수 있는 기회에 접근할 수 있어야 한다.

3) 직장에서 언제 어떻게 그만둘 것인지에 대한 결정에 참여할 수 있어야 한다.

4) 적절한 교육과 훈련 프로그램에 접근할 수 있어야 한다.

5) 개인의 선호와 변화하는 능력에 맞추어 안전하고 적응할 수 있는 환경에서 살 수 있어야 한다.

6) 가능한 오랫동안 가정에서 살 수 있어야 한다.

Participation

1) 사회에 통합되어야 하며, 그들의 복지에 직접 영향을 미치는 정책의 형성과 이행에 적극적으로 참여하고, 그들의 지식과 기술을 젊은 세대와 함께 공유하여야 한다.

2) 지역사회 봉사를 위한 기회를 찾고 개발하여야 하며, 그들의 흥미와 능력에 알맞은 자원봉사자로서 봉사할 수 있어야 한다.

3) 노인들을 위한 사회운동과 단체를 형성할 수 있어야 한다.

Care

1) 각 사회의 문화적 가치체계에 따라 가족과 지역사회의 보살핌과 보호를 받아야 한다.

2) 신체적, 정신적, 정서적 안녕의 최적 수준을 유지하거나 되찾도록 도와주고 질병을 예방하거나 그 시작을 지연시키는 건강보호에 접근할 수 있어야 한다.

3) 그들의 자율과 보호를 고양시키는 사회적 법률적인 서비스에 접근할 수 있어야 한다.

4) 인간적이고 안전한 환경에서 보호, 재활, 사회적 정신적 격려를 제공하는 적정 수준의 시설보호를 이용할 수 있어야 한다.

5) 그들이 보호시설이나 치료시설에서 거주할 때도 그들의 존엄, 신념, 욕구와 사생활을 존중받으며, 자신들의 건강보호와 삶의 질을 결정하는 권리도 존중받는 것을 포함하는 인간의 권리와 기본적인 자유를 향유할 수 있어야 한다.

Self-fulfillment

1) 자신들의 잠재력을 완전히 발전시키기 위한 기회를 추구하여야 한다.

2) 사회의 교육적, 문화적, 정신적 그리고 여가에 관한 자원에 접근할 수 있어야 한다.

Dignity

1) 존엄과 안전 속에서 살 수 있어야 하며, 착취와 육체적 정신적 학대로부터 자유로워야 한다.

2) 나이, 성별, 인종이나 민족적인 배경, 장애나 여타 지위에 상관없이 공정하게 대우받아야 하며 그들의 경제적 기여와 관계없이 평가되어야 한다.

유엔 노년에 대한 선언(1992년 10월 16일)

1. 국제사회에 촉구한다.

(a) 노년에 대한 국제행동계획의 증진을 이행

(b) 노인을 위한 유엔원칙을 광범위하게 배포

(c) 2001년을 향한 노년에 대한 지구적 목표에 도달할 실제적인 전략을 지원

(d) 노년에 관한 데이터수집, 조사, 훈련, 기술협력, 정보교환의 증진

(e) 유엔조직과 기구의 정규 프로그램에서 노령인구가 적절히 다뤄질 것. 배칮ㄴ환을 통해 적절한 자원이 할당될 것

(f) 정부간, 전문기구, 유엔기구, 비정부기구와 사적 부문간의 협력관계

(g) 개발도상국을 지원하기 위한 수단으로서 노년을 대한 신탁기금을 강화할 것

(h) 기부국과 수령국들이 그들의 발전 프로그램에 노인을 포함시키도록 장려할 것

(i) 노령화를 다가올 주요 행사에서 강조할 것, 여기에는 인권분야의 행사, 가족, 인구, 여성의 진전, 범죄예방, 청소년, 예정된 사회발전을 위한 세계정상회의가 포함된다.

(j) 노령화와 관련된 문제에 대한 인식 형성에 있어 언론과 미디어가 주요할 역할을 하도록 장려할 것

(k) 지역내, 지역간 협력 증진, 노령화에 대한 프로그램과 프로젝트 자원의 교환, 여기에는 평생 건강한 노령, 소득 양산, 생산적 고령화의 새로운 형태에 대한 것이 포함된다.

(l) 인류의 성년-이것은 인구학적 현상일 뿐 아니라 사회경제문화적 현상으로서 이해될 수 있다-에 적응하기 위해 현재 긴급하게 요구되는 인적, 물질적 자원을 제공할 것

2. 국가의 문화와 상황 속에서 노령화에 대한 국가적 이니셔티브를 지원할 것을 촉구한다.:

(a) 노인이 전체 발전 전략의 부분으로 고려될 수 있는 적절한 국가정책과 프로그램

(b) 정부, 자원 부문, 사적 집단의 역할이 확대되고 지원되는 것을 강화하는 정책

(c) 노인을 위한 기초 건강 보호, 건강 증진 및 자조 프로그램을 발전시키는 데 있어 정부와 비정부 기구의 협력

(d) 노인을 부담이 아니라 사회에 대한 기여자로서 바라보기

(e) 전체 인구가 생의 후반부를 준비하는데 참여하기

(f) 경제, 사회, 문화적 발전에 있어 전통과 개혁간의 균형을 창조하는데 노인과 젊은 세대의 협력

(g) 여성 노인의 특별한 성격, 욕구, 능력에 부응하는 정책과 프로그램 개발

(h) 경제와 사회의 복지에 대한 그들의 대부분 인정받지 못한 기여에 대하여 적절한 지원을 여성노인에게 제공

(i) 남성 노인이 생계 책임자로서 개발하지 못해온 사회․문화․정서적 능력을 발전시킬 수 있도록 장려하기

(j) 노인관련 프로그램과 정책의 형성과 이행에 있어서 지역사회의 인식과 참여의 장려

(k) 보호를 제공함에 있어 가정이 지원을 받고, 모든 가족 구성원이 보호제공에 협력할 것이 장려될 것

(l) 지역 정부는 가정과 지역사회내의 연령 통합을 유지할 새로운 방법을 탐색함에 있어 노인, 사업체, 시민 조직 및 여타와 협력하기

(m) 의사결정자와 연구자들은 행동 지향적인 연구를 수행함에 있어 협력할 것

(n) 정책 입안자들은 바람직하지만 획득할 수 없는 목적 보다는 확실한 기회에 관심과 자원을 집중할 것

(o) 2001년 노년에 대한 지구적 목표에 도달하기 위한 전략의 맥락속에서 국제협력을 현저한 정도로 확대할 것