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민영화의 유혹, 수돗물·인천공항을 사기업에 넘기면… (프레시안, 서상철 캐나다 윈저 대학 교수, 2011-04-21 오후 2:48:30)
[공작의 꼬리 경쟁·14] 공기업의 민영화
공기업의 민영화를 주장하는 사람들은 정부는 비효율적이라고 하며, 민간 기업이 생산을 담당하여 효율을 높여야 한다고 한다. 이들은 정부가 생산 활동에 참여하게 되면서 생기는 비효율성과 그에 따른 사회적 손실을 제거하기 위해서, 생산 수단을 사유화하여 정부 대신 시장에 그 기능을 맡겨야 한다는 주장을 한다.
현재 한국의 주요 공기업으로는 전력, 물, 교통, 토지, 주택, 도로 등이 있다. 이들 공기업들이 종종 민영화 논의의 대상이 된다. 이러한 기업들을 개인 기업에 넘기면 효율이 증진되고 사회의 복지를 증진하는 데 기여할 것인가?
공공재는 정부에 사유재는 기업에 맡겨야
정부가 효율적이냐 아니냐의 문제는 크게 두 가지로 구분할 수 있다. 첫째, 정부의 조직이 거대해지면서 관료화되고, 그에 따른 조직 자체의 비효율 문제가 있으며, 둘째 정부가 생산자로서 자원 배분에 참여하면서 생기는 효율 문제가 있다. 이 두 문제는 따로 떼어놓고 보아야 각각의 문제점을 명확히 볼 수 있다. 여기서는 단지 두 번째 경우인 시장이 아닌 정부가 공공재 생산 활동에 참여함으로써 발생하는 면만 고려한다. 그리고 정부 대신 사기업이 공공재의 생산을 담당하고 시장 기능에 의하여 자원이 배분될 때 생기는 문제점들을 이야기할 것이다.
정부는 일반적으로 공공성이 있는 재화나 서비스를 제공한다. 우리는 이러한 재화를 공공재라고 부른다. 어떤 재화의 공공성은 그 생산과 소비가 사회에 미치는 영향에 의해 판단한다. 예를 들어 내가 어떤 질병에 대하여 예방 주사를 맞아 질병에 걸리지 않게 하고, 나아가서는 다른 사람에게 그 병을 옮길 가능성을 낮춤으로 사회 전체에 영향을 끼친다고 볼 수 있다. 이런 경우에는 그 재화의 공공성이 크다고 한다. 일반적으로 공공재는 그 재화의 효용이 한 사람에게 국한되지 않는다. 예를 들자면, 경찰의 치안 유지는 모든 사람들의 안전을 보장한다. 그러나 사립 경호원의 서비스는 사유재로 고용한 사람의 안전에만 국한되어 있다. 이러한 공공재의 몇 가지 예로는 예방 접종, 치안 유지 외에 국방과 국립공원, 교육 등을 들 수 있다.
위에 이야기한 재화의 특성에 따른 공공성 외에도 사회적 효용에 의한 공공성이 있다. 예를 들자면, 같은 물이라도 수돗물은 공기업이나 지방 정부가 공급하지만 가게에서 파는 물은 개인이 영리를 목적으로 공급한다. 물은 인간 생활에 필수적인 재화이다. 양질의 물의 공급 없이는 기본 건강을 유지할 수 없다. 물이라는 재화 자체는 효용이 한 소비자에게 국한된다는 면을 보면 사유재로 볼 수도 있다.
그러나 만약 물 공급이 전체 구성원에 미치는 영향을 보았을 때에는 공공성이 강한 재화로 보아야 한다. 예를 들어 양질의 물이 부족하여, 사회 구성원의 전염병이 증가하거나 건강을 해치게 되면 사회 전체에 영향을 미칠 것이고, 그에 따른 사회 비용이 늘어나게 될 것이다. 물은 그 재화의 경제적 특성상 과자나 장난감과 다를 바 없을 수도 있지만, 사회적 효용을 무시하고 사유재로서 시장 기능에 쉽게 맡길 수 있는 그런 재화로 취급해서는 안 된다.
이처럼 재화는 그 특성이 각각 다르며, 그 특성에 따라 개인 기업이 제공해야 될 것들과 정부가 제공해야 될 것들이 있다. 예를 들자면, 커피와 같은 식품은 개별 기업이 제공하는 것이 정부가 제공하는 것보다 더 효율적이라고 하여서, 수돗물의 공급이나 대중교통 서비스와 같은 공급 역시 사기업이 제공해야 더 효율적이 되는 것이 아니다.
아래에서 좀 더 자세히 논의하겠지만, 공공성이 강한 재화는 사기업이 제공하면 오히려 효율이 떨어지게 되어 정부에서 제공하는 것이 바람직하다. 공공성이 크다는 것만 가지고 정부가 꼭 그 재화를 생산해야 한다는 결론에 도달하는 것은 아니다. 그러려면 그 재화를 공기업이 공급함으로써 사기업이 하는 것보다 더 사회에 이익이 될 때에 한정되는 것이다.
수돗물의 사기업화는 과연?
수돗물을 사기업에서 생산하게 하자는 의견의 예를 들어 보자. 여러 나라에서 물의 사기업화를 시도하였다. 그중에 볼리비아는 세계은행의 압력으로 1990대에 물의 사유화를 추진하게 된다. 세계은행은 볼리비아 원조 계획에 물 사유화라는 것을 포함시킨다. 이에 볼리비아 정부는 외국 자본의 물 시장 진출을 허용하는 법을 통과시키지 않을 수 없게 되었다. 그 결과로 외국 기업들이 볼리비아의 물 시장에 진출하게 된다.
이제 볼리비아의 물 공급은 사회 전반에 대한 복지를 고려해야 하는 정부로부터 이윤 극대화를 목적으로 하는 외국 사기업이 담당하게 된다. 이윤을 올리기 위해서 물을 공급하는 독점적 위치를 이용하여 그 가격을 올리는 것은 당연히 예상된 조처이다. 문제는 물이라는 것은 소비를 하지 않을 수 없는 필수품이라는 데 있다.
소득 수준이 어느 정도 이상이면, 다른 소비를 줄이고, 물의 소비를 유지할 수 있지만, 대부분의 소비가 생필품에 집중된 저소득층은 물 값 상승에 따라 다른 소비를 줄일 수 있는 여유가 없다. 그래서 물의 소비를 줄일 수밖에 없는데, 이에 따라 위생과 건강에 직접적 영향을 받게 된다.
특히 볼리비아의 경우와 같이 국민 대다수가 소득 수준이 낮은 나라에서는 물 값 상승으로 많은 사람들이 피해를 입게 된다. 그 결과 볼리비아 여러 곳에서 많은 사람들이 저항하게 되었다. 그 중에 2000년 초 코차밤바라는 도시에서는 그 저항이 대규모 민란에 가깝게 사태가 악화된다. 그 도시에 계엄령이 선포되고, 몇 명의 사망자와 많은 사람들이 다친다. 사태가 이 지경에 이르자 물 판매를 담당하던 베첼(Betchel)이라는 미국 기업은 볼리비아를 떠나고, 정부도 물 사유화를 허락한 법을 아예 폐지해 버린다.
볼리비아의 물 공급 사례는 사기업에 의하여 공공재가 공급되고, 시장 기능에 의해 그 가격이 결정되며, 그리고 그 가격에 따른 자원 배분이 많은 문제점을 안고 있다는 사실을 보여준다. 수돗물이라는 상품 공급의 특성상 그에 따른 시장 가격이 바로 독점 가격이 될 것이고, 그래서 그 가격이 효율적일 수가 없다.
인간의 권리는 어쩌라고요
그러나 독점 가격이 비효율적이라는 문제보다 더 중요한 것이 있다. "물은 인간의 권리"라고 주장하는 사람들이 있다. 시장 논리로 물의 사유화를 주장하는 사람들은 이 말을 깊게 새겨야 한다.
물은 다른 상품과 아주 다르다. 보통 소비재들, 예를 들어서 물과 장난감, 과자, 학용품 등과 한번 비교해보자. 물은 인간 생명을 유지하는 데 필수적이고, 또 이것 없이는 위생을 유지할 수 없으며 건강을 지킬 수도 없다. 이러한 중요한 점들은 시장에서 고려되지 않는다. 시장 가격에 소비량이 결정되기 때문이다.
그 가격이 너무 높아서 소비가 거부된 사람들이 있다고 생각해보자. 학용품이나 장난감 같은 것들은 못 사면 못 사는 대로 살 수 있을 것이다. 소비량을 줄이거나 아낄 수도 있다. 그러나 물은 그렇지 않다. 다른 재화에 적용되는 시장의 가격에 의한 해결을 똑같이 물에 적용하는 데는 큰 무리가 있다. 시장이라는 한정된 테두리에 적용되는 논리는 사회 전체에 미치는 중요한 영향을 간과하게 된다. 물의 공급에 있어 시장 논리의 적용이 간과하는 중요한 몇 가지를 보기로 하자.
첫째, 시장에서는 계산되지 않는 사회 비용이 너무 크다. 이 비용은 인간의 생명에 관한 것이고, 돈으로 계산이 불가능하다. 만약 이러한 비용이 고려되지 않을 경우에는 볼리비아의 경우와 같은 사회적 저항이 있을 수도 있고, 적어도 사회적 불안정을 초래할 수 있는 것이다.
물론 시장은 이러한 경우에 전혀 쓸모가 없을 뿐더러 해결은 더욱 기대할 수 없다. 왜냐하면 시장은 전체 사회를 구성하는 일부분으로, 시장이라는 좁은 테두리에서 보았을 때 긍정적인 결과가 사회 전체의 관점에서는 긍정적이지 않을 수 있기 때문이다. 시장주의자들은 시장 외에는 자원 배분에 중요한 다른 부분은 고려하지 않는 경향이 있다. 그러나 자원 배분이 결정되는 과정에 시장뿐만 아니라 정치 사회적 결정 과정 역시 중요한 역할을 담당한다.
그래서 시장이라는 좁은 테두리를 고집한다면, 물의 가격 상승에 따르는 사회적 비용 문제를 무시하는 실수를 범하게 된다. 사회적 비용은 볼리비아의 경우와 같이 대대적 물리적 저항이라는 극단적 현상으로 나타나는 것만은 아니다. 구성원들의 건강이나 위생의 악화, 그리고 그에 따른 불만으로서 내재될 수 있으며, 겉으로 눈에 보이지 않기 때문에 종종 무시되곤 한다. 그리고 눈에 보이는 이윤 같은 것만을 내세워 물의 사유화를 정당화해서는 안 된다.
둘째, 물의 가격 상승으로 저소득층에 실질 소득의 하락으로 연결되어 타격이 심할 것이다. 특히 끼니를 걱정해야 하는 빈민층을 생각해보자. 그들은 물의 가격 상승 이전에 이미 영양분 섭취와 같은 기본적 생활 유지에 위협을 받는 계층이다. 물 값이 상승할 때 다른 긴요하지 않은 소비를 줄일 수 있는 여유가 없기에, 영양 섭취와 위생 유지에 심각한 타격을 받을 수도 있다. 기본적인 건강 유지가 제대로 안 되면 이들은 사회의 참여자로서의 역할을 잃게 되고 낙오할 수밖에 없게 된다.
이에 따라 사회의 의료, 복지와 후생의 지출 증가를 야기하고 결국 사회 부담이 늘게 된다. 이러한 시장에서 계산되지 않는 개개인이 부담하는 비용과 사회 전체가 담당하는 비용을 고려할 때, 사유화로 시장에서 계산되는 이윤이나 효율만을 강조해서는 안 되고 그 사회가 부담하는 비용 역시 동시에 고려해야 한다.
셋째, 사유화로 인해 발생하는 이익을 보는 수혜자와 비용을 부담하는 피해자가 다르다는 점이다. 물의 사유화를 통한 이윤은 기업에 돌아가고, 비용은 개개인이나 사회가 부담한다. 사유화로 인한 저소득층의 깨끗한 물 소비가 영향을 받고, 그 때문에 질병이 증가한다면, 결국 그 질병 증가에 따른 의료비와 같은 비용은 당사자나 사회가 지불하는 것이지 기업이 지불하는 것이 아니다.
기업은 기본적으로 이윤 추구를 목적으로 하기 때문에, 사유화를 통한 시장 진출로 발생하는 이윤 전망은 기업이 사유화를 추진하는 동기를 제공한다. 물론 기업은 그로 인해 발생하는 사회 비용은 부담하지 않기 때문에 그 계산은 하지 않는다. 그러나 시장에서 계산되지 않는다고 해서 사회 비용이 없어지는 것이 아니고, 그 사회의 누군가가 지불해야만 하는 것이다.
공공재 생산은 이윤 동기에 의하여 작동되는 사기업이 담당하게 되면 비효율적일 뿐더러 여러 가지 사회 문제를 초래할 수도 있다. 공기업의 사유화는 오히려 독점권을 한 기업 또는 소수의 기업에 양도함으로써 그 독점 이윤을 기업이 차지하여, 소수 특정인들에게 이익이 돌아갈 뿐만 아니라, 고용 감소와 같은 이유로 노동의 몫이 줄어들어 양극화 문제를 악화시킬 것이다.
공공재 생산은 이윤과 같은 좁은 판단 기준에서 벗어나 사회 전반의 득과 실을 따져서 판단한다면 오히려 공기업이 그 생산을 담당함으로서 효율을 높이고 사회 문제를 감소시킨다는 것을 알 수 있다.
 
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"왜 교도소·총은 민영화 대상에서 빼는가?" (프레시안, 서상철 캐나다 윈저 대학 교수, 2011-04-25 오전 9:55:03)
[공작의 꼬리 경쟁·15] 공공악재의 사유화
중앙 정부나 지방자치단체 정부가 공급하는 공공재는 물, 전기, 대중교통 등과 같이 대중의 복지를 증가시키며 사람들이 필요로 하는 것들을 말하는 경우가 대부분이다.
그러나 이와 반대로 정부는 대중의 복지를 저해하는 행위나 제품(공공악재)의 생산과 거래를 억제하는 서비스를 제공하기도 한다. 이러한 공공악재의 통제를 위해서 정부가 제공하는 서비스로는 치안 유지, 범법자를 관리하는 교도소 운영, 마약이나 총기류의 거래를 불법으로 규정하고 단속하는 것 등을 예로 들 수 있다.
보통 우리가 얘기하는 공기업이 무언가 대중이 필요로 하는 것을 제공하는 것이라고 하면, 이 서비스는 대중에게 해가 되는 것을 억제하는 서비스를 제공하는 것이다. 서로 반대되기는 하지만 공공의 의미 또는 공공의 복지 증진이라는 관점에서 정부가 제공하는 서비스라는 점에서는 같은 것이다.
보통은 국가가 관장하는 영역인데 이것들도 간혹 사유화하거나 개인에게 책임을 돌리는 경우가 있다. 그런 경우에 생길 수 있는 부작용은 무엇일까? 그 부작용을 통해서 우리에게 공공의 의미란 무엇인가를 다시 생각해볼 수도 있을 것이다. 다음에 감옥과 총기의 사유화 사례에 대해서 알아보자.
미국 펜실베이니아 루전 카운티(Luzerne County)는 청소년 범죄자들을 위한 교도소를 지방자치단체가 관리하는 것을 포기하고 2002년부터 사기업인 아동보호유한회사(PA Child Care LLC)에 맡기게 된다.
지방자치단체에서 교도소를 사기업에 넘기는 이유로는 물론 경제적인 효율 때문이었을 것이다. 예를 들자면, 범죄자 한 사람을 교도소에 가두는 데 드는 비용 면에서 지방자치단체가 직접 관리하는 것보다 사기업이 하는 것이 비용이 덜 들지 모른다. 그래서 지방자치단체에서 쓰는 세금을 절약할 수 있다. 이러한 계산은 물론 틀린 계산이 아니다. 그리고 시장이 제공하는 효율 증가라는 협소한 판단 기준에만 의존한다면 사기업의 교도소 사업은 비용 절감 면에서 긍정적인 것으로 해석할 수 있으며, 루전 카운티의 결정은 정당화될 수 있다.
교도소의 건설과 유지, 범죄 청소년들을 관리하는 이 회사는 이윤 극대를 추구한다는 면에서는 다른 여느 사기업과 다를 바 없다. 물론 이윤 극대화를 위해서는 노동 비용 감소 등의 비용 절감을 해야 한다. 그뿐만 아니라 이윤을 더 늘리기 위해서는 수요 증가가 필요하다. 이는 호텔을 운영하는 사업과 같이 손님이 증가해야 이윤이 늘어나는 것과 같다. 범죄 청소년이 늘면 늘수록 회사가 제공하는 서비스에 대한 수요가 늘고, 회사 이윤 역시 늘어난다는 것이다. 범죄 청소년의 수가 늘어야 이윤이 증가 하는데, 문제는 범죄율이라는 것이 그리 쉽게 증가하는 것이 아니라는 점이다.
다른 보통 회사처럼 광고나 판매 촉진과 같은 방법을 써서 소비 수요를 증가시키는 것이 여의치 않다. 그래서 이윤 증가를 위해 이 회사는 카운티의 두 판사를 매수하여 범죄 청소년의 수를 증가시킨다. 시아바렐라와 코난이라는 두 판사는 200만 달러가 넘는 뇌물을 이 회사로부터 받고 더 많은 청소년들을 이 사설 청소년 교도소로 보낸다.
2002년부터 2006년 사이 시아바렐라는 말도 되지 않는 엄한 판결을 내는 판사로 유명했으며, 미국의 평균보다 2.5배 이상의 교도소 행 결정을 내렸다고 한다. 어떤 학생은 교장을 조롱하는 글을 인터넷에 올렸다는 이유로 교도소에 가야 했다. 그리고 어떤 청소년은 자동차에서 동전을 훔쳤다는 이유로 몇 달 동안을 교도소 신세를 져야 했다.
호텔업에서 호텔 이용객이 이윤 증가에 기여하듯이, 청소년의 교도소 행의 결정되는 하나하나가 그 회사의 이윤 증가로 계산된다. 범죄 청소년의 교도소 행 2.5배의 증가는 곧바로 그 회사의 수익의 증가로 연결된다. 이 두 판사가 교도소로 보낸 수천 명의 청소년들 중 많은 수는 회사의 이윤 증가를 위한 잔혹한 판결의 피해자들이다.
이러한 피해자들이 지불해야 하는 사회적 비용은 물론 돈으로 계산되지 않으며, 회사의 비용에 포함되지 않는다. 만약 교도소가 사기업에 의해 운영되지 않고 그 지방자치단체에서 직접 운영했다면, 가지 않아도 될 청소년을 교도소로 보내서 생기는 이익은 계산되지 않았을 것이다. 그래서 더 많은 청소년들을 교도소로 보내는 동기 부여 역시 없었을 것이다.
사유화 또는 사기업화를 주장하는 사람들은 위의 예는 교도소의 운영이라는 정부의 역할을 사기업이 담당했을 때 나타나는 모순이 아닌 별개의 범죄이기에, 법이 그러한 문제를 해결해 줄 것이므로 크게 문제될 것이 없다고 생각할지 모른다. 그러나 여기서 주목해야 할 점은 사기업이 갖는 이윤 동기의 적용이 과연 교도소 운영에 적합한가 하는 것이다.
비용 절감이라는 명목 하에 한 사회의 모든 교도소가 사기업에 의하여 운영된다고 상상해보자. 그 사기업의 이윤 동기에 따르면, 교도소에 가는 청소년이나 범죄자의 수가 늘어야만 한다. 이 경우 거대한 이윤 동기가 한 사회의 청소년과 범법자의 교도소 행을 필요로 하는 상황에 주목해야 한다. 과연 위의 두 판사의 뇌물 사건과 같은 또 다른 예가 발생하지 않을 것을 장담할 수 있을까?
물이나 대중교통과 같은 공공재(공공이익의 창출)의 경우 국가가 직접 대중들의 소비 보장을 장려하기도 하지만, 총기류나 마약과 같은 공공악재(공공이익 저해)의 경우는 그 소지를 제한하는 경우가 있다.
사유화를 통한 시장 논리는 이 두 상반되는 경우에 똑같이 적용될 수 있다. 공공악재의 경우에 있어서도 사유화에 따른 시장의 논리를 적용하여 사유화를 주장할 수 있을 것이다. 물론 그 근거로 총기류 생산을 하는 기업의 이윤 창출과 총기류를 구매하는 소비자의 효용 증가에 의하여 효율이 증가하게 된다는 기본 논리를 주장할 수 있다.
그러나 총기류에 관한 한 정부의 간섭을 배제하고 수요 공급을 시장에 맡겨야 한다는 주장을 하는 경우가 별로 없는데, 그 이유는 시장외적 요소, 즉 사회에 미치는 악영향이 너무나도 명확하기 때문일 것이다. 다른 공공재와 마찬가지로 총기류 역시 시장에서는 계산되지 않는 사회 비용을 초래하지만, 총기류에 의한 사회 비용인 살인이나 사고에 의한 사망 등은 그 부정적 효과가 매우 뚜렷하기 때문에 웬만해서는 무시하기 힘들다.
대부분의 국가는 물론 총기류의 소지에 대해 시장의 논리를 적용하기보다는 사회 전체의 복지를 고려하여 총기의 공급과 소비를 국가가 엄격히 통제한다. 개인 기업이 총을 생산하고 소비자에게 직접 판매하는 행위는 대부분 국가에서 불법이다. 사냥이나 사격과 같은 특정한 용도를 제외하면 총기류 소지는 국방이나 치안을 담당하는 극소수의 사람만이 소지할 수 있도록 되어 있다.
그러나 미국은 제약이 전혀 없는 것은 아니지만 총기류 판매가 시장에서 자유롭게 이루어진다. 합법적 시장뿐만 아니라 블랙마켓에서도 역시 손쉽게 총을 구입할 수 있다. 미국 국민 전체가 약 300억 정의 총기류를 소지하고 있으며, 미국 가정의 약 40~45%가 총기를 소지하고 있다고 한다.
총기 구입은 성년뿐만 아니라 미성년자들도 손쉽게 구입할 수 있다. 과장한다면 미성년자가 술을 구입하는 것보다도 총기 구입이 더 쉬울 수도 있다. 실제로 한 설문조사 결과에 따르면 미국의 로스앤젤레스의 고등학생들의 약 25퍼센트는 총을 50달라도 안 되는 가격에 구입할 수 있다고 한다.
미국의 총에 관계되는 산업은 그 규모가 대단하다. 총기류를 생산하는 기업은 약 200개 정도가 되며, 1997년 도매 총기류 판매의 총 가치는 13억 달러(약 1조3000억 원)나 된다. 그리고 사냥이나 사격 등과 관련된 경제 활동의 가치는 약 31억 달러(약 3조 원)가 된다고 한다.
주목해야 할 점은 시장에서 계산되는 경제 활동에 의한 가치에는 물론 시장 밖에서 발생하는 총기에 의한 사망이나 부상과 같은 사회 비용은 포함되지 않는다는 것이다. 2008년의 경우 미국의 총 1만6272건의 살인 가운데 약 67%는 총기류에 의한 것이다. 그리고 비슷한 숫자의 사람들이 총기에 의한 사고나 자살로 사망한다고 한다.
1979년부터 2001년까지 약 9만 명의 어린이와 십대 청소년이 총기 때문에 사망했으며, 2002년 한 해에만 총으로 사망한 어린이와 십대 청소년은 3000명 정도가 된다고 한다. 이 숫자는 미국의 어린이와 십대가 암, 결핵, 에이즈, 감기, 해소 등으로 사망한 모두를 합한 숫자를 능가한다. 한 해에 총기류에 의한 사망과 부상으로 인하여 약 63억4000만 달러(약 6조 원)의 비용이 발생했다고 한다.
6조 원의 비용은 누가 부담 할 것인가? 이 비용은 사회가 지불하는 비용이다. 총기류 산업은 이윤은 챙기지만 그 사회에 부담시키는 비용은 부담하지 않는다. 미국 총기류 산업의 존재 의의는 그 산업이 전체 사회에 주는 비용을 무시해야만 가능한 것이다. 계산되는 경제 가치와 함께 계산되지 않는 사회 비용의 누락이 얼마나 중요한지를 보여준다. 그리고 시장에서 계산되지 않는다고 하여, 그 사회 비용을 무시하면 어떠한 결과가 나오는지를 분명히 보여준다.
한국에서 총기류의 생산, 판매와 소비를 정부를 배제하고 시장에 맡겨야 한다고 하면 대부분 사람들은 일고의 가치도 없는 정신 나간 주장이라고 할 것이다. 물의 사유화를 주장하는 사람들일지라도 그런 주장에 동의하지 않을 것이다. 물의 사유화를 옹호하는 경우에는 대부분 시장에서 계산되지 않는 사회 비용이 그리 명확히 나타나지 않기 때문에 쉽게 무시할 수 있을지도 모른다.
그러나 총기류의 경우에 있어서는 상황이 다르다. 정부의 통제 없이 시장에서 총기류가 자유롭게 공급되었을 때 많은 사람이 총기를 소지하게 될 것이며, 그 결과로 발생하는 총기 사고나 범죄 행위로 인하여 발생하는 부상과 사망으로, 그에 따르는 사회 문제의 명확한 인식 때문에 총기 소지의 부정적 영향을 무시할 수 없는 것이다.
위에서 총기가 자유롭게 거래되는 미국의 경우를 통하여 시장을 통한 자원 배분이 사회에 미치는 부정적 영향이 얼마나 심각한지를 보았다. 물과 같은 공공재가 사기업에 의하여 공급되었을 때 심각한 문제가 발생하듯이, 총기류와 같은 공공악재 역시 사기업에 의하여 공급되고 시장에서 쉽게 구입되었을 때 심각한 사회 문제가 발생한다.
시장에서 발생하는 효율에만 근거하여 사유화가 바람직하다는 주장들에는 사회 비용이 계산에 포함되지 않는다. 그러나 사회 비용은 우리가 피부로 느끼던 느끼지 못하던 존재하는 것이기 때문에 공기업의 사유화 더 넓게 정부가 통제하는 자원 배분을 사유화로 넘기는 논의에 있어서 항상 고민해야만 한다.
 
http://www.pressian.com/article/article.asp?article_num=50110429074410
빚덩어리 토지주택공사, 외국 기업에 판다면… (프레시안, 서상철 캐나다 윈저 대학 교수, 2011-04-29 오전 8:01:34)
[공작의 꼬리 경쟁·16] 적자를 내는 공기업?
적자를 내는 공기업? 사기업이 만능은 아니다
공기업이 적자를 내니 사유화해야 한다고 주장한다. 그런 공기업은 비효율적이며 적자를 세금으로 메워야 하니 국가 돈을 낭비하게 된다고 한다. 그래서 공기업을 사유화해서 문제를 해결해야 한다고 말한다. 사유화를 하면 경쟁을 통하여 효율적으로 운영되어 적자를 막을 수 있다고 한다. 공기업의 사유화가 결국 사회에 이익이 된다고 하는 것이다.
과연 그럴까? 그럴 듯하게 들리고 또 이런 논리에 많은 사람들이 수긍을 한다. 그러나 조금만 더 생각해보면 문제는 그렇게 쉽지 않다는 걸 금세 알게 된다.
해고자의 비용은 누가 부담하나?
우선 그들이 주장하는 대로 공기업이 적자를 내고 또 사기업으로 전환해서 흑자로 바꿀 수 있다고 가정해보자. 사기업이 이윤을 내기 위한 중요한 방법의 하나는 인건비를 줄이는 일이다. 그 방법으로는 가장 흔히 쓰는 방법은 일자리를 줄이는 것이다. 간단히 이야기해서 같은 일을 적은 인력으로 처리한다는 것이다. 그리고 물론 여기에서 나오는 이윤은 그 기업이 차지하게 될 것이다.
예를 들어 인력이 2000명으로 운영되는 공기업이 있다고 생각해 보자. 그리고 그 공기업은 일인당 연봉으로 2000만 원씩을 지불하고, 해마다 2억 원의 적자를 낸다고 하자. 이 2억 원의 적자는 국민이 내는 세금으로 충당될 것이다. 이제 어느 사기업이 이 공기업을 넘겨받아 운영하는 상황을 생각해보자.
그 사기업이 인력을 200명 삭감했다고 하자. 같은 일을 1800명이 담당하게 된다. 200명의 삭감으로 연간 40억 원이 절약되고, 이 회사는 이제 38억 원의 흑자를 내게 된다. 사유화를 주장하는 사람들은 이제 과거 방만하게 운영되던 공기업이 효율적으로 되었다고 좋아할 것이다. 그래서 납세자들의 부담도 줄고 또 그 공기업은 이익을 내는 사기업으로 변신했다고 하며 납세자와 기업 모두에게 이득이 되었다고 할 것이다. 즉 나태하고 놀고먹던 사람들이 그만두어서 좋아졌다는 것이다.
앞으로 더 이야기 하겠지만 당분간은 인력 감축 외에는 변한 것이 없다고 하자. 그렇다면 일자리를 잃은 200명의 수입 40억 원 중 2억 원은 국가, 곧 납세자들에게 환원되고, 그리고 나머지 38억 원은 사기업의 소유자들에게 이전되었다. 그리고 남아 있는 1800명은 평소보다 더 많은 일을 해야 한다. 그래서 손해를 보는 사람들은 직장을 잃은 200명과 남아 있는 1800명이 되고, 사기업의 소유자와 납세자가 이익을 보게 된다.
이러한 이전 효과는 사실 효율하고는 아무 상관도 없다. 그리고 1800명이 퇴직한 200명의 몫까지 담당함으로써 발생하는 고통 증가는 오히려 효율을 감소시키는 요인으로 계산되어야 한다. 그리고 납세자의 세금 부담이 2억 원 줄어 든 것은 바람직한 결과지만, 실업의 발생으로 인한 실업 수당, 의료 부담의 증가와 같은 실업 증가에 따른 사회적 비용 부담은 납세자의 몫이 되는 것이다.
이러한 사회 비용 역시 종종 무시된다. 그래서 공기업이 사기업으로 이전되어 이윤이 발생했으며, 납세자의 부담이 줄었다는 이유만으로 효율이 올라갔다라고 결론을 낼 수는 없으며, 또 공기업의 사기업화를 정당화하는 논리로 사용하는 오류를 범해서는 안 된다.
빈대 한 마리에 초가삼간 태운다고
공기업은 사기업보다 직장이 안정되어 있고, 어떤 공기업 직원들은 이를 악용하는 경우가 있다. 게으른 공기업 일꾼들이 세금을 축낸다는 것을 납세자들은 용납하지 못한다. 하지만 단지 소수 사람들의 문제를 확대 해석해서 마치 공기업의 존재 자체를 부정해야 하는 논리로 사용하면 안 된다.
그리고 그 논리로 모든 공기업은 바로 사기업이 맡아서 경영해야 효율이 올라가는 것처럼 말하는 것은 어불성설이다. 사기업이 맡아서 경영을 할 경우에 위에서 얘기한 소득 이전 효과 발생을 효율로 착각해서는 안 되며, 물 공급의 사유화의 사례에서 보듯이 사기업이 공기업을 운영하는데 따른 사회 비용 증가를 초래할 수 있다.
보통 공기업은 독점인 경우가 많다. 독점 기업인 경우에는 시장의 수요 공급의 균형 가격보다는 높은 독점 가격에서 이윤이 극대화된다. 이윤을 극대화하기 위해서 시장 가격을 올리고, 그에 따른 수요 감소에 맞추어 생산을 줄이게 되는 것이다. 그래서 인력이 감축되고, 이윤은 증가하게 된다.
여기서 역시 이윤 증가와 효율 증가와 동일시해서는 안 된다. 이윤은 증가하지만 가격 상승으로 인한 소비자의 손해를 고려하면 오히려 효율이 감소하게 된다. 보통 독점의 폐해는 기업의 이윤 증가보다 소비자의 피해 증가가 더 크기 때문에 생기는 것이다.
가격 상승으로 인한 수요 위축이 왜 비효율적이고 사회에 부정적으로 작용하는지를 살펴보자. 보통 공기업이 생산하는 재화는 특이한 재화들이다. 예를 들면 물, 전기, 교통, 교육, 의료 등이다. 대중교통을 예로 들어 보자. 교통비가 올라가면 가난한 사람들은 어쩔 수가 없이 이를 감수해야만 한다. 교통비가 올랐다고 출근을 하지 않을 수도 없으며 덜 다니는 일에는 한계가 있게 마련이다.
하지만 부유층의 경우에는 교통비에는 별 영향을 받지 않는다. 대중교통을 거의 이용하지 않거니와 이용한다 하더라도 지출에서 아주 작은 부분이기 때문이다. 물의 사유화의 경우에서와 마찬가지로 대부분 사람들의 경우 사치재나 다른 소비를 줄이고 물의 소비는 거의 변함없이 쓰게 된다. 그러나 저소득 계층에게는 다른 불필요한 소비를 줄일만한 여유가 없는 사람들이다. 그들은 교통비가 오르면 소득 수준의 한계에 봉착한 사람들로 가격 상승에 제대로 대응할 수 없으며, 기본 생활에 큰 타격을 받게 된다.
기업의 독점 이윤 창출을 위한 가격 상승으로 야기되는 빈곤 계층이 받는 고통은 시장의 가격 기구에 반영되지 않는다. 결국 그들의 도외시된 고통의 양은 사회 비용 형태로 나타날 것이다. 볼리비아의 물 사유화에 대한 대규모 저항의 형태이건, 아니면 사회의 불안정으로 연결되는 불만의 내재 형태이건, 저소득층의 건강의 악화이건, 그 사회가 지불해야 하는 비용이다.
그리고 이것은 독점 이윤 계산에서 빠지게 된다. 눈에 보이는 이윤과 내재된 사회 비용은 성격상 비교하기 힘든 것이다. 내재된 사회 비용의 대부분은 시장에서 어떤 가격 하에 거래되는 것이 아니기 때문이다. 그래서 이윤과 같이 명확히 숫자로 표시되지 않으며 사회의 득과 실을 계산할 때 제외되곤 한다. 만약 볼리비아의 물 사유화의 법을 통과시키는 과정에서 시장을 통한 이윤 증가나 효율 증가뿐만 아니라, 시장 밖의 예상되는 사회 비용을 제대로 반영했다면, 그 법을 통과시키는 것이 사회에 결국 손해가 된다는 것을 알았을 것이다. 사회 전체에 미치는 득과 실을 균형 있게 반영하여, 볼리비아는 물 사유화라는 실패가 예상되는 정책을 채택하지 말았어야 했다.
공기업이 공기업으로 남아야 하는 이유
첫째, 소득의 이전 효과에 대한 이야기다. 결국 공기업에서 일하는 사람들의 소득이 사기업 소유주의 소득으로 이전되는 것이지 납세자에게로 돌아오는 것이 아니다. 즉 사기업이 적자에서 흑자로 만들었다고 효율적이라고 할 수 없다는 것이다. 특히 흑자를 내는 공기업들의 민영화란 국가가 보유하고 있는 재산과 공기업, 기관 가운데 '시장 영역에서 고수익 추구가 기대되는 우량 공기업을' 사적 자본에 넘기는 것이다.
둘째, 가격 상승 부분에 피해를 보는 소비자들 이야기다. 이윤 증가와 소비자의 피해 증가, 특히 물의 사유화 예를 통하여 보았듯이 저소득 계층이 지불해야 하는 비용, 즉 고통이 따르는 것이다. 결국 사기업의 독점 이윤 증가에 따라 사회가 부담하는 비용의 증가를 초래하여, 사회 이익이 사기업으로 이전하게 된다. 즉 돈을 버는 사람은 특정한 개인들이고 피해는 다수가 본다.
셋째, 공기업이 생산하는 재화의 독점적 성격 때문에 사기업의 시장 논리에 따른 이윤 극대화는 오히려 효율을 저해한다는 이야기다. 독점 가격 책정에 따른 이윤 증가보다 가격 상승으로 인한 소비자의 손해 증가가 크기 때문에, 사유화를 주장하는 사람들과는 상반되게 사기업이 더 비효율적이 된다.
이러한 여러 이유로 사유화가 효율적이기 때문에 사유화를 해야 한다는 논리는 받아들이기 어렵다. 오히려 사유화로 인한 사회의 비용 증가 등을 유발하여, 사유화로 인한 이득을 능가 할 수 있음을 볼 수 있다. 즉 사유화는 사회 전체의 득과 실을 함께 보았을 때, 비효율적일 수 있다.
공기업의 사유화 문제는 효율이나 비효율에 관한 문제와 함께 분배 문제에서 중요하다. 사유화는 종종 고용 인원의 감축과 제품의 가격 상승으로 연결된다. 그로 인해 발생하는 수혜를 받는 계층이 있고 비용을 지불하는 계층이 있다. 물의 경우 물 값 상승으로 이윤을 챙기는 계층과 그 가격 부담을 하는 계층이 다르고, 대중교통 수단의 사유화 역시 마찬가지다. 소득 이전에 따른 손실이나 숨은 사회 비용들은 중산층 또는 저소득층이 분담하게 될 것이며, 그리고 그에 따르는 사기업의 이윤은 대부분 소유주인 고소득층의 몫이 될 것이다.
공기업의 사유화에 있어서 효율에 대한 논의 이상으로 중요한 것은 분배 문제이다. 이제 사유화를 주장하는 대부분의 시장주의자들은 이런 핵심이 되는 분배 문제 역시 심각하게 고려해야 한다. 이에 대한 논의가 없이는 문제의 해결책을 찾기 힘들다. 그러기 위해서 계층 간의 이해득실 관계는 좀 더 연구해야 하고, 사유화 논쟁에 있어 꼭 논의되어야 할 문제다.