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공공기관 선진화 (이명박정부 국정백서 11. 선진화 개혁 중)


이명박정부 국정백서 11. 선진화 개혁 중 제4편 공공개혁과 대국민 서비스 개선 제3장 공공기관 선진화, 335-392쪽
 
제1절 추진 배경

1. 공공기관의 기능
공공기관(public institution)이란 ‘공공성(publicness)’과 ‘기관(institution)’이 합쳐진 말로 공익, 국가의지, 국민의 삶의 질 등을 제고하기 위하여 정부가 위임한 권한과 책임 하에 업무를 수행하는 기관이다.
우리나라는 공공기관의 운영에 관한 법률(2007.4.1 시행) 제4조와 제5조에서 공공기관의 개념과 종류에 대하여 정의하고 있다. 이에 따르면 공공기관은 ‘국가나 지방자치단체가 아닌 법인·단체 또는 기관으로 정부의 투자·출자 또는 정부의 재정지원 등으로 설립·운영되며 공공기관의 운영에 관한 법률 제4조 제1항 각호 요건에 해당되어 기획재정부장관이 지정한 기관’으로 공기업, 준정부기관, 기타공공기관으로 구분된다.
2012년 12월 현재 공기업 28개(시장형 14개, 준시장형 14개), 준정부기관 83개(기금관리형 17개, 위탁집행형 66개), 기타 공공기관 177개로 총 288개 기관이 공공기관으로 지정되어 있다. 이러한 공공기관의 역할은 정부조직이 직접 집행하기 어려운 일이나 기업가적 마인드가 필요한 경우 정부 역할을 대행하는 것이다. 공공기관의 설립・운영을 통하여 정부조직은 주로 정책결정 업무에 더 집중할 수 있고 집행의 효율성을 확보할 수 있다.
우리나라의 경우, 일제 강점기 이후 일본소유 귀속사업체를 국유화하면서 공기업이 출현하게 되었다. 산업화 시기에는 우리나라 경제발전의 도구로 활용되었다. 경제발전 초기 민간자본의 부족, 민간의 기술 및 경험이 일천하여 위험성이 높은 사업에 진출하기 용이하지 않았기 때문에(유훈, 2005) 정부는 공공기관을 통하여 민간시장 발전 지원 및 시장개입을 할 수 있었다. 또한 철도나 통신 등 산업발전의 인프라이자 독점이 발생하기 쉬운 사업들을 공공기관이 담당함으로써 시장에서의 독점으로 인한 폐해를 방지하려 하였다. 이 외에도 공공수요의 충족, 재정 확보 등 지금까지도 많은 역할을 담당하고 있다.
 
2. 공공기관의 문제점
공공기관은 공공서비스 제공은 물론 국가경제 발전에도 이바지하는 등 많은 기여를 하였으나 기관 규모의 비대화, 비효율적인 운영 등 문제점도 끊임없이 지적되어 왔다.
(1) 규모의 비대화
공공기관 규모의 비대화는 국민 부담 가중, 시장기능 위축, 지나치게 공격적인 공공기관의 사업확장에 의한 민간기업의 효율적인 투자 구축 등을 야기한다. 경제발전 초기와 달리 시장기능이 활발해지고 민간기업의 역량이 성장하였음에도 불구하고 여전히 국가 경제에서 공공기관이 차지하는 비중이 높다는 점에서 민간시장 활성화를 저해할 가능성이 있다.
공공기관 민영화와 구조조정이 중단된 2002년부터 2007년까지의 공공부문 현황을 살펴보면 45개 공공기관이 신설되었다. 인력규모 약 6만 7,000명(2005년 공사로 전환된 철도공사 포함) 및 예산규모 약 102조 원 증가 등 비대화가 초래되었다. 조세연구원 연구결과에 따르면 같은 기간 35개 대형 공공기관의 1인당 인건비가 연평균 6.6% 증가하였으나 1인당 부가가치는 연평균 1.8% 증가에 그쳤다(기획재정부, 2011).
(2) 비효율적인 운영
규모의 비대화와 더불어 비효율적인 운영도 공공기관이 당면한 문제점 중 하나다. 2008년 감사원 공공기관에 대한 감사 자료에 따르면 인건비 과다지급, 복지기금 등의 부정적 집행 등 비효율적 조직운영이 여전히 일어나고 있다. 이러한 비효율적인 운영은 불필요한 예산의 집행이나 인력낭비로 국민 부담을 증가시킨다.
또한 국민의 세금으로 운영되는 국가예산이 공공기관에 과다하게 투입됨으로써 자원 배분의 효율성이 무너질 수 있다. 비효율적 운영, 즉 방만경영은 결과적으로는 공공기관 및 공공기관 감시를 담당하고 있는 정부에 대한 국민의 신뢰를 저하시킨다.
(3) 공공기관의 문제점, 이유가 있다?
공공부문의 비대화와 비효율적인 운영 등은 개별 공공기관뿐 아니라 국가전체에도 부정적인 영향을 끼친다. 국민의 부담은 늘어나고 민간영역은 상대적으로 위축되는 것이다. 이러한 문제의 원인은 공공기관이 가지고 있는 지배구조와 설립배경에서 비롯된다.
소유와 경영이 분리되었을 때 ‘주인-대리인’ 관계가 형성된다. 공공기관의 경우 궁극적인 소유는 국민이, 감시는 정부가, 경영은 공공기관이라는 점에서 ‘다단계 주인-대리인 관계’에 있다. 주인-대리인 관계에서 대리인이 주인의 이익에 반하는 행동을 하게 되는 ‘주인-대리인 문제
(principal-agency problem)’가 발생하는데 이는 공공기관이 본래의 목적인 국민의 이익보다 기관의 이익을 추구할 유인을 가지게 되는 것을 의미한다.
또한 공공기관은 법률에 의하여 설립되고 정부로부터의 직·간접적인 지원 및 해당 분야에서의 독점적 지위를 보장받고 있다. 이 때문에 공공기관에는 민간기업에 비하여 기술혁신이나 원가절감 등 효율적 경영에 대한 동기가 낮아지는 문제가 발생한다.

 

3. 공공기관 선진화 추진
(1) 이명박정부의 국정철학을 담은 공공기관 선진화
(2) 공공기관 선진화, 산 넘어 산?
공공기관 선진화정책은 공공기관의 하드웨어와 함께 소프트웨어 측면까지 개편하는 ‘전면적인 개혁’이라는 점에서 국민, 시민단체, 노동조합, 정치권 등 많은 이해관계자들이 관련되어 있다. 시민단체, 노동조합 등에서는 민영화, 경영효율화 등 선진화정책이 공공부문의 사유화, 공공서비스 질하락, 노동조합의 무력화 등을 야기할 수 있다고 지적하였다. 공공기관 선진화를 잘 추진하기 위하여 이러한 이해관계자들의 얽히고설킨 이해관계의 실마리를 찾고, 선진화 비판에 대한 반대 근거를 확보하여 설득과 이해를 구하여야 할 필요가 있었다. 동시에 공공기관 선진화 필요성에 대한 여론을 형성하여 공공기관 선진화에 대한 공감대를 형성하여야함도 물론이었다.
(3) 그러나 넘어야 할 산!
공공기관 선진화에 대한 오해와 걱정 중 먼저 공공기관 선진화는 공공부문의 사유를 초래한다는 주장은 민영화에 대한 오해에서 비롯된 것으로 볼 수 있다.
이에 따르면 공공기관 선진화의 핵심은 민영화인데 민영화는 곧 사유화(私有化)이며 재벌기업으로 사유화된 기업은 이윤을 추구하는 기업의 속성상 공공성보다는 이윤창출에 집중하게 되고, 이는 곧 공공서비스의 가격인상으로 이어진다는 것이다. 그러나 공공기관 선진화가 모든 공기업을 민영화 대상으로 하는 것은 아니다. 민영화는 시장여건이 이미 성숙하여 더 이상 공공기관이 독점적 지위에서 시장에 참여하는 것이 비효율적인 경우를 대상으로 한 것이다. 공공부문이 아닌, ‘민간’ 경제가 담당하여야 한다는 점에서 ‘사유화’라기 보다는 ‘민영화’로 볼 수 있다. 정부가 민간이 담당하여야 할 부분을 놓지 않고 계속 운영할 경우에는 민간시장을 위축시키고 독점에 따른 부작용을 가져올 수 있다. 따라서 정부가 담당할 영역과 시장에서 해결하여야 할 서비스를 구분하여 적합한 주체가 맡도록 하는 것이 합리적이다.
공공기관 선진화로 인한 공공서비스 질 하락에 대한 우려도 제기되었다. 그러나 민영화로 인하여 민간이 공공서비스를 담당하게 되면 오히려 시장에서 경쟁이 가능하게 되며 이는 곧 경쟁력 강화 등으로 이어질 수 있다. 공공기관 선진화는 이러한 과정을 통하여 더 나은 서비스를 더 값싸게 공급하여 국민의 부담을 낮추고자 하는 것이다.
공공기관 선진화가 공공기관 노동조합 무력화 의도에 따른 것이 아니냐는 지적도 제기되었다. 그러나 공공기관의 노동조합은 인사권 및 경영권 침해, 과도한 복지, 일반 기업보다 과도한 근로조건 규정 등 불합리한 단체협약 관행을 보여주었다. 이러한 공공기관 방만경영에 대하여 지속적으로 지적되어 왔다. 공공기관 선진화는 노동조합의 무력화가 아니라 이제까지 지속되어 온 불합리함을 개선하려는 것이다.
 
제2절 선진화 추진계획 및 성과
1. 공공기관 선진화 기본방향 및 추진체계
이명박정부의 공공기관 선진화 정책은 ‘① 작은 정부, 큰 시장 지향 ② 국민편익의 증대 ③ 사회적 비용의 최소화 ④ 기관별 특성에 맞는 방안 수립 및 투명한 추진’ 등의 원칙 하에 추진되었다.
공공기관 선진화 정책은 부처 간 입장 조율을 통하여 정부 내 단일안을 도출하는 것부터 시작되었다. 대통령실, 기획재정부, 국가경쟁력강화위원회가 유기적인 협조체계를 구축하여 대통령실은 대립하는 관계 부처 간 이견 조율을, 기획재정부는 공공기관 총괄 부처로서 구체적 계획 수립을, 국가경쟁력강화위원회는 전문가와 이해집단 의견 수렴 등을 담당하였다. 공공기관을 직접 관리·감독하는 각 부처에는 차관을 단장으로 하는 ‘공기업선진화추진단’을 구성하였다. 선진화 추진과정에 필요한 전문지식과 다양한 의견을 반영하기 위하여 ‘공기업선진화 추진자문단’을 구성·운영하였다. 각 부처는 자문단을 통하여 분야별 전문가 의견을 수렴하여 추진계획을 마련하였다. 각 공공기관에서는 ‘선진화추진팀’을 두어 수립된 선진화방안을 추진하였다.
선진화계획 수립절차를 구체적으로 살펴보면 각 부처에서 추진방향, 토론회 개최 계획 등이 반영된 기관별 계획 초안을 마련, ‘선진화추진위원회’에서 심의, 주무부처 주관 하 공개토론회 등 의견수렴의 순서로 진행되었다. 의견수렴 등을 거친 기관별 선진화 계획은 ‘선진화추진위원회’에서 종합·조정되고 ‘공공기관운영위원회’ 의결로 최종 확정되었다.
이렇게 마련된 공공기관 선진화 계획은 총 6차에 걸쳐 발표되었다. 하드웨어 측면에서는 민영화, 통·폐합, 경쟁도입, 기능조정, 경영효율화, 출자회사 선진화 등이었다. 소프트웨어 측면에서는 노사관계 선진화, 보수체계 개편, 인사관리 혁신 등이었다.
 
2. 하드웨어 개편
(1) 민영화 및 지분매각
① 추진개요
② 추진실적
2012년 12월 말 현재 민영화 대상 19개 기관 중 7개 기관의 민영화를 완료하였다. 2개 기관은 자산관리공사에 매각을 위탁하였다. 또한 일부 지분매각 대상 5개 기관 중 3개 기관의 지분을 매각하였다.
인천국제공항공사의 경우 이전 정부에서 추진되어오던 민영화(경영권 매각) 대신 정부가 경영권을 유지하는 지분 일부 매각을 추진하였다.
인천국제공항공사 지분 매각을 반대하는 측은 ‘황금알을 낳는 거위인 인천공항의 민영화’가 공항사용료 인상, 서비스질 저하, 해외투기자본에 의한 국부유출 등을 야기한다고 주장하였다. 이러한 반대 여론에 밀려 ‘인천국제공항공사법’ 개정안이 18대 국회 임기만료와 함께 자동폐기되었다.
인천공항이 공항서비스 분야에서 세계적인 수준인 것은 사실이나 세계적인 허브공항으로서 거듭나기 위하여 여전히 많은 개선이 필요한 상태이다. 승객 1인당 영업비용, 환승률, 운항빈도 등 경쟁력지표는 경쟁공항에 비하여 열세이다. 인천공항이 세계적인 공항으로 발전하기 위하여 추가적인 시설투자와 함께 전략적 제휴, 민간지분참여 등 세계적 흐름에 적극 부응할 필요가 있다.
인천공항 지분매각은 공공성 저하에 대한 우려를 불식시키기 위하여 시설이 아닌 관리운영권 일부 매각(49%), 외국인 및 동일인 지분제한, 공항이용요금 승인제 등의 공공성 확보조치를 취한 후 추진할 계획이다. 
(2) 통폐합
① 추진개요
공공기관은 2003년도 3개 기관, 2004년도 15개 기관, 2005년도에는 최대 17개 기관이 새로 출범하는 등 지속적으로 증가하였다. 그 동안 각 부처가 신규 업무 발생에 새로운 기관을 신설하여 대응하는 경우가 빈발함에 따라 기관간 기능 중복 등 비효율성이 지적되어 왔다. 이러한 공공기관 간 업무 유사·중복 해소를 위한 통폐합 및 구조조정이 핵심 과제로 추진되었다.
먼저 통합대상 공공기관을 선정하는 기준을 마련하고, 동 기준이 적용되는 기관에 대한 조직·인력 재설계 등 추진 방향을 정하였다. 통합 선정기준은 ① 동일한 정책목적을 달성하기 위한 기관이 양립하여 비효율성이 존재하는 경우와 ② 동일 분야에 유사 기관이 존재하여 통합을 통한 시너지 효과로 새로운 부가가치 창출이 기대되는 경우이다.
 
과거 정부의 민영화 추진
1968~1979
•부실기업정리 및 민간기업 육성
•대한항공, 대한통운, 대한해운, 대한조선, 인천중공업, 대한재보험 등 12개 기업 민영화
•최초의 본격적인 민영화
1980~1986
•대한석유공사와 은행의 경쟁력제고 및 경제자유화 목적
•유지분에 대한 지나친 분산, 정부가 은행 경영에 대한 간섭을 계속으로 IMF 경제위기의 원인을 제공하였다는 비판
1987~1992
•포항제철, 한국전력, 한국통신, 담배공사, 증권거래소, 국정교과서, 한국감정원, 국민은행, 중소기업은행, 외환은행 등 11개 기업의 민영화 계획 발표하였으나, 민영화의 실적은 미흡
•분배형평성 제고 등을 위하여 국민주 방식으로 한전과 포철의 일부주식을 매각
• 국민주 방식은 자본시장 발전에 어느 정도 기여하였으나 공기업의 경영효율성 제고에서는 별다른 성과를 거두지 못한 것으로 평가
1993~1997
•주인 있는 경영으로의 전환에 중점
•가스공사, 담배공사, 국정교과서, 국민은행, 기업은행, 주택은행, 외환은행과 공기업 자회사 등 58개 기업의 민영화, 10개 기업의 통폐합 추진
•이해당사자의 반발, 경제력 집중우려, 증시불안 우려 등으로 자회사 중심으로 22개 기업의 민영화, 5개 기업의 통・폐합
•한전, 한통, 포철 등 대규모 공기업이 민영화 대상에서 제외되었고 관련산업에 대한 충분한 검토 없이 지분매각에만 치중하였다는 평가
1996~1997
•대규모 공기업의 경우 우선 민영화 여건을 조성하기 위하여 정부소유권 유지・경영 자율성 제고위한 ‘관리 민영화’ 추진
•공기업의경영구조개선및민영화에관한법률을 제정하여 담배, 한국통신, 가스공사, 한국중공업은 전문 경영인에 의한 책임경영체제를 도입하고 추후 민영화 여건이 성숙되면 민영화를 추진
•공기업 경영의 자율성 확보에 한계, 산업정책과 규제정책 정비 없이 자율성만을 보장하여 공기업의 방만경영을 부추기는 측면도 존재
•민영화 개념을 후퇴한 채 커다란 진전없이 종료되었다는 평가
1998~2002
•시장경제의 확대와 공기업의 비효율을 제거 → 장기적으로 국가의 성장 잠재력과 경쟁력을 제고, 단기적으로 대외신인도를 회복하고 경제위기 극복에 기여
•공공부문 개혁을 전담하는 기획예산위원회(기획예산처로 개편 1999.5) 신설 및 산하에 공기업 민영화의 체계적 추진과 추진상황 점검을 위하여 공기업민영화추진위원회 설치
•8개 공기업(포항제철, 한국중공업, 한국종합화학, 한국종합금융기술, 국정교과서, 한국전기통신공사, 담배인삼공사, 대한송유관공사)은 민영화, 그러나 3개 공기업(한국전력공사, 한국가스공사, 지역난방공사)은 민영화를 위한 단계적 사전조치를 완료하지 못함
•구체적인 정책개발과 사전준비를 철저히 하고 체계적으로 추진함으로써 성공적이라는 평가가 우세하나, 국부유출・국민경제 환원이 미흡하였다는 논란
2003~2007
•한국전력공사, 한국가스공사, 지역난방공사의 민영화를 위한 단계적 조치가 정부 초반부에 추진되었으나, 공익성 훼손 우려로 민영화 추진을 유보
•한전은 남동발전 매각 추진 및 배전 분할 중단
•가스공사는 노사정위 권고를 감안하여 계획 수정
•지역난방공사는 요금 인상 우려 등을 이유로 주민들이 소송을 제기하여 상장 중지
•사실상 민영화 정책 중단

 
② 추진실적
정부는 이러한 기준에 따라 통폐합 대상 기관을 검토하여 선진화 1~3차 계획에 반영하였다. 통합 대상 기관은 R&D 관리 기관, 정보통신·콘텐츠 기관, 환경 분야 기관, 근로·산재 분야 기관, 저작권 보호 기관, 청소년 지원 분야 기관, 철도공사 자회사 등 7가지 유형의 36개 기관이다.
통합 대상 36개 기관 중 중복·유사 기관은 통합하여 단일 통합조직으로 재설계하고 관리조직 및 비핵심사업은 슬림화하는 한편, 고유목적사업 중심으로 기능과 인력을 재배치하는 방향으로 통합을 추진하였다. 그 결과 공공기관 통합 추진 이전과 비교하여 약 3,000명의 정원을 감축하였다.
대표적인 통합사례로는 1993년 최초로 통합논의가 시작되어 15년 만에 통합 출범한 한국토지주택공사(LH)이다.
한국토지공사와 대한주택공사는 과거 토지문제와 주택문제 해결을 위하여 설립된 기관이었으나 두 기관 간 택지개발과 같은 동일사업 중복투자, 경쟁적 택지개발에 따른 난개발 등의 부작용이 발생하였다. 이에 따라 중복투자와 개발경쟁에 따른 국가적 비효율을 제거하고 효율적 정책집행을 위하여 토지공사와 주택공사를 통합하였다.
양 공사의 기능을 전면 재검토하여 종전 수행기능 중 단순집행기능은 폐지하고 보금자리주택, 토지은행, 녹색뉴딜 등 정부정책이 잘 수행될 수 있게 설계되었다. 더불어 본사조직 축소, 지사 통폐합, 지원조직 축소 조직 슬림화 등을 통하여 경영효율화와 함께 통합 시너지효과를 극대화할 수 있도록 하였다.
토지주택공사는 통합 이후 부채가 139조 6,000억 원(비율 468%)에 이르는 등 급격한 부채증가가 문제시 되었다. 이는 통합 전 양 공사의 경쟁적인 사업확장, 재고자산 매각 부진, 구조적 적자사업, 교차보조 한계 등에 따른 것이었다. 이를 해결하기 위하여 정부는 2010년 12월 ‘경영정상화 방안’을 마련한 데에 이어 2011년 3월 ‘LH 경영정상화를 위한 정부지원 방안’을 통하여 다각적 지원을 추진하였다. 또한 LH법 및 동법 시행령을 개정하여 LH 수행 공익사업(보금자리 주택건설, 산단조성사업, 임대주택사업, 세종시, 혁신도시)에 대한 정부 손실보전 법제화 등 유동성 확보 노력을 강화하였다. 이외에도 보금자리 및 택지개발사업에 대한 민간참여로 사업규모 조정에 따른 사업차질 최소화, 사업의 우선순위 조정 등을 추진하였다. 2010년 연구용역보고서(안진회계법인)에 따르면 사업조정을 통하여 총부채 비율은 2013년부터 금융부채 비율은 2014년부터 감소할 것으로 전망하였다.
토지주택공사는 물리적 통합 외에도 화학적 결합을 이루기 위한 노력도 지속적으로 추진하였다. 특히 LH라는 한 지붕 아래 옛 주공과 옛 토공 출신 간의 거리감을 해소하는 것이 중요한 과제이다. 이를 위하여 LH 내에 각각 존재하였던 한국토지주택공사 노동조합(옛 주공출신)과 LH 노동조합(옛 토공 출신)은 2012년 10월 양 노조의 공동교섭 협약식을 맺는 등 경영정상화와 융합된 조직문화 달성을 위하여 노력하고 있다.
폐지 대상 기관은 설립 목적 달성 또는 기능이 중복되거나 관련 민간 부문이 충분히 성숙한 기관들로 정리금융공사, 한국노동교육원, 코레일애드컴, 부산항 부두관리공사 및 인천항 부두관리공사 등 5개 기관이다. 이들 5개 기관은 2009년까지 모두 폐지되었다.
(3) 경쟁도입
① 가스 산업 선진화
한국가스공사는 한국가스공사법에 의하여 ‘가스의 안정적인 공급 및 국민생활 편익과 공공복리 향상’을 위하여 1983년 8월에 설립되었다.
가스공사는 가스 설비, 도입, 판매의 전 과정을 독점으로 운영하고 있는데 2003년 10월 우리사주조합원에 5년간 150만 주의 자사주(417억 원) 무상출연 결정 및 58만 주를 출연한 사안이 2004년 감사원에 의하여 지적되는 등 방만경영의 폐해가 문제시되었다. 또한 경쟁사업자가 없고 도입원가가 판매가에 반영되어 비용을 절감할 동기가 부족하다는 문제, 민간기업이 가스를 활용한 에너지사업(발전, 지역난방) 추진 시 연료구입을 가스공사에 의존할 수밖에 없어 사업기회가 제약되는 문제 등이 지속적으로 제기되었다. 정부는 이러한 문제의 근본원인을 ‘경쟁 시스템의 부재’로 파악하고 단계적인 경쟁 도입 방안을 추진하게 되었다.
가스산업 선진화 방안(제3차 선진화계획, 2008.10)을 살펴보면, 첫째 2010년 중 도입·도매부문의 신규 판매사업자 허용을 통하여 경쟁을 도입하고, 둘째 가스공사 및 신규 판매 사업자간 도입경쟁을 실시(단, 경쟁물량은 총 예상수요 중 가스공사 기 계약분 제외)한다는 것이다.
선진화계획에 따라 관련부처 의견수렴, 국회 공청회 등을 거쳐 2009년 9월 28일 도매·도입부문 경쟁도입을 골자로 하는 도시가스사업법 개정안이 국회에 제출되었다. 그러나 노조의 지속적 반대, 야당의원들의 반대 등으로 6차례에 걸쳐 국회 지식경제위원회 법안심사소위에서 계류되다가 제18대 국회 임기만료(2012.5.29)로 자동폐기되었다.
② 방송 산업 선진화
방송광고대행 산업의 경쟁도입은 한국방송광고공사(KOBACO)를 대상으로 이루어졌다. 한국방송광고공사는 1981년부터 미디어렙(Media Representative)을 독점운영하였다. 방송사는 한국방송광고공사를 통하여 광고서비스를 제공하였고 광고주는 특정 광고대행사를 통하여 미디어렙 광고료를 지불함으로써 광고서비스를 이용하였다. 방송광고시간 단가는 시장의 수요와 공급이 아닌, 한국방송광고공사에 의하여 책정되고 있었다.
방송광고 대행사업 측면에서 독점적 미디어렙 운영에 따른 비효율성 해소, 공사 운영 측면에서 독점적 영업에 따른 방만경영 방지, 진흥 및 부대사업 측면에서 민간과의 중복 및 불필요한 사업 확장 방지를 위하여 방송광고산업의 경쟁도입은 불가피하였다.
방송광고 시장 선진화는 2008년 10월 제3차 선진화계획에 의하여 추진되었다. 주요 내용은 방송광고 시장 경쟁도입 및 민간과의 중복 기능조정이었다. 2012년 5월 23일 방송광고 판매 대행 등에 관한 법률(미디어렙법)이 시행됨에 따라 한국방송광고공사의 지상파 방송광고 판매시장 독점이 해소되었다. 경쟁체제 도입으로 방송광고시장이 한 단계 더 도약할 수 있는 계기가 마련되었다.
한국방송광고진흥공사는 운영 측면에서도 경쟁체제 전환예정임을 감안 정원을 77명 기감축(381명→304명, △20.2%)하였고, SBS광고매출 감소를 감안 18명(△6%)을 추가감축하여 정원 286명으로 출범하였다.
(4) 기능조정
① 추진개요
공공기관 기능조정은 공공성, 경쟁성 등 개별 공공기관 서비스의 특성과 시장상황 등을 고려하여 대상기관에 적합한 선진화 방안을 마련하였다.
공공기관 기능조정은 기관의 고유 핵심기능을 강화하고 비핵심기능을 축소·중단하여 공공기관의 역량을 강화함은 물론, 나아가 공공기관이 해외진출 신성장동력 마련 등 새로운 부가가치를 창출하도록 하는데 목적이 있다.
제1~3차 공공기관 선진화 계획에서는 기능조정 대상 기관을 크게 세 부분으로 나누어 검토하였다. ① 민간부문이 활성화 되었거나 설립목적의 달성 등으로 더 이상 공공부문에 존치할 필요가 없거나 역할이 축소된 경우 ② 비핵심 사업 비중이 과다한 경우 ③ 기관간의 역할분담을 재검토 하여 효율성 제고가 가능하고 이용 편의성이 증가할 수 있는 경우 등이다. 검토결과 20개 공공기관에 대한 기능조정계획을 수립하여 추진하였다.
공공부문에 존치할 필요가 약화된 기능은 폐지 또는 축소시키고 기관간 기능을 주된 기능수행기관으로 이관하여 일원화하는 방향으로 추진하였다. 기관 내 기능 조정은 고유 핵심역량을 중심으로 인력과 예산을 재배치하되 급격한 인력감축보다는 강화될 기능에 인력을 전환배치하는 방향으로 추진하였다.
② 추진실적
2012년 12월 말 기준, 총 20개 기능조정 대상기관 중 14개 기관이 기능조정을 완료하였고 6개 기관이 현재 진행 중이다.
(5) 경영효율화
① 추진개요
공공부문의 방만경영 요인을 제거하고 경쟁력을 강화하기 위하여 공공기관 경영효율화 계획(공공기관 선진화 계획 4차 및 6차)을 수립하였다. 공공기관의 조직과 인력을 기관 핵심기능 수행에 필요한 수준으로 효율화하고 민간수행이 가능한 기능은 민간위탁을 추진하는 한편, 조직 슬림화에 맞춰 관련 예산도 절감하도록 하였다. 다만 법 개정으로 새로 부여된 기능, 해외 수출 및 자원개발, 필수시설 준공에 따른 운영인력 등 불가피한 증원소요는 기관별로
검토하여 반영하였다.
경영효율화 계획은 통·폐합되거나 민영화되는 기관을 제외한 모든 공공기관을 대상으로 검토하였다. 기관별 세부 기능·인력의 적정성에 대한 분석결과를 토대로 공공기관이 마련한 자체 효율화 계획을 정부와 협의하는 방식으로 수립되었다. 2008년 12월 말(공공기관 선진화 계획 4차)에는 공기업과 준정부기관 등 주요 공공기관 69개, 2009년 3월 말(공공기관 선진화 계획 6차)에는 60개 기관에 대하여 경영효율화 계획을 수립하여 발표하였다. 정원이 50인 미만인 소규모 기관은 주무부처와 협의하여 자율적으로 경영효율화 계획을 수립하도록 하였다.
경영효율화 계획은 ‘기관별로 효율성 10% 이상 향상’을 목표로 추진되었다. 상위직 축소, 대부서화 등을 통하여 조직을 효율화하고 인건비, 경상경비 등 예산을 절감하여 기관의 고유·핵심기능에 적합한 조직 및 정원운영을 도모하였다.
이러한 효율화 계획은 세 가지 기준을 가지고 추진되었다. 첫째, 민간과 경합하거나 민간에서 보다 효율적으로 수행할 수 있는 기능은 민간으로 이양하거나 민간위탁을 추진하였다. 둘째, 여건 변화로 업무량이 줄어든 기능은 수요 변화에 맞춰 인력을 축소하였다. 셋째, 전산화 또는 자동화 등을 통하여 업무프로세스를 개선하고, 기관 내 혹은 기관 간 유사·중복 기능을 조정하였다.
② 추진실적 및 경영효율화 계획에 따른 정원감축 결과
수립된 경영효율화 계획에 따라 2009년도에 총 129개 기관의 정원 17만 5,000명 중 총 2만 2,000명이 감축되었다. 기관별 정원 감축률을 보면 대부분의 기관이 10% 이상 정원감축을 추진한 가운데 20% 이상 정원을 감축한 기관도 13개에 달하고 있다. 대한에이즈예방협회, 한국체육산업개발, 코레일유통, (주)한국건설관리공사 등 13개 기관이 20% 이상 정원을 감축하였다. 정원감축률이 15% 이상~20% 미만인 기관은 15개, 10% 이상~15% 미만인 기관은 88개였다. 10% 미만으로 감축한 기관은 한국투자공사, 한국가스안전공사 등 13개 기관에 불과하였다.
경영효율화 계획에 따라 정원을 일괄적으로 조정하면서 정원을 초과하는 인원(이하 ‘초과현원’이라고 한다)이 발생하였다. 이러한 초과현원은 경제위기 등 어려운 경제여건을 고려하여 정년 등 자연감소나 명예·희망퇴직 등을 활용하여 2012년까지 단계적으로 흡수하도록 조치하였다. 자연 감소되는 인력의 일정비율은 신규채용을 병행하도록 하여 공공기관이 일자리 창출에 기여하도록 하였다. 또한 초과현원에 대한 인건비 등 소요예산은 2012년을 기한으로 초과현원이 해소될 때까지 반영하도록 하였다.
2012년 6월 공공기관 초과현원 해소 추진상황을 점검한 결과, 초과현원은 총 1만 2,700 명이 해소되어 전체 계획의 87%를 달성한 것으로 나타났다. 초과현원은 정년, 명예퇴직 등 다양한 방식을 통하여 해소 중이다. 2012년 6월 말까지 기관별 해소현황을 살펴보면 초과현원을 모두 해소한 기관이 한국수자원공사 등 108개 기관, 50% 이상~100% 미만이 한국철도공사 등 14개 기관, 50% 미만이 강원랜드 등 3개 기관이다. 향후에도 공공기관의 초과현원이 계획대로 모두 해소될 수 있도록 기관별 추진상황 등을 주기적으로 점검·관리하여 나갈 필요가 있다.
(6) 출자회사 정리
① 추진개요
② 추진실적
2012년 12월 말 현재 정리대상 131개 출자회사 중 85개가 정리되었고, 22개는 자산관리공사에 매각을 위탁하였다. 세부 정리방식별로 살펴보면 74개 기관의 지분은 매각을 완료하였고 8개 기관은 폐지·청산되었다. 3개 기관은 통폐합되었다. 이로써 2009년부터 매각 절차에 착수한 출자회사들은 상당 부분 정리되었으나 일부 출자회사들의 지분은 유동성이 낮은 비상장・소수 지분으로 매각가능성이 현저히 낮고 경영이 부실하거나 불리한 합작투자협약 등의 문제를 내포하고 있어 자체 매각하는 데 다소 어려움을 겪고 있다.
출자회사 선진화는 불필요한 출자 억제, 출자가 불가피할 경우 투자성과 제고 노력 등을 통하여 공공기관의 방만경영 요인 완화에 기여할 것이다. 또한 출자지분 매각을 통하여 발생하는 약 4조 6,000억 원의(2007년 말 순자산기준) 매각대금을 공공기관의 핵심역량 강화와 재무건전성 확충 재원으로도 활용 가능하다.
 
3. 소프트웨어 개편
(1) 노사관계 선진화
공공기관 노사관계는 그동안 인사·경영권 침해, 사회통념보다 과도한 근로조건 규정 등 불합리한 단체협약 체결 관행이 문제로 지적되어 왔다. 이러한 문제점을 해소하기 위하여 정부는 합법적인 노조활동은 최대한 보장하되 불법 활동에 대하여 법과 원칙에 따라 엄정 대응한다는 정책기조 아래 노사관계 선진화 정책을 추진하였다.
노사관계 선진화를 달성하기 위한 정책방안으로 첫째 경영공시 투명성 강화, 둘째 경영평가에 노사관계지수 포함, 셋째 선진 노사관계 인식확산으로 설정하고 이를 위하여 노력을 기울였다.
경영공시의 투명성 강화를 위하여 통합공시시스템(알리오, www.alio.go.kr)을 구축・운영하였다. 이 시스템을 통하여 공공기관 경영정보를 투명하게 공개함으로써 국민감시가 활성화되었다. 노사관계와 관련된 주요 항목은 물론, 2010년에는 노조관련 현황의 공시주기를 단축하였으며 취업규칙 공시항목 추가, 단체협약 등 개정 시 수시공시, 주요 개정내용 및 신구대비표 등을 공시하고 있다. 또한 타임오프제도 도입, 복수노조 설립 허용에 따라 관련 내용을 공시항목에 추가하였다.
공공기관 경영평가에 노사관계지수를 포함시켜 기관이 자발적으로 불합리한 단협 등의 개선을 유도하였다. 2008년도 공공기관 기관장평가부터 ‘노사관계 선진화’를 평가지표에 포함하였다. 2009년도 공공기관 경영실적 평가 시에는 평가비중을 15%에서 20%로 확대하여 노사가 자율적으로 건강한 노사문화를 가꾸어 나가는 기관에 대하여 실질적인 인센티브가 부여될 수 있도록 하였다. 2010년도 평가부터는 ‘노사관리 선진화’와 ‘단협내용의 합리성 및 개선노력’ 지표로 세분화하여 평가의 타당성 제고를 도모하고 있다.
이와 함께 정부는 노사가 자율적으로 합리적인 노사관계를 형성하여 나가도록 다양한 지원을 하였다. 공공기관장 워크숍, 선진화 워크숍 등을 통하여 기관장 등 임직원과 노사관계 담당자들의 노사관계에 대한 인식 전환과 노사 관계 선진화에 대한 올바른 인식과 공감대 형성을 위하여 노력하였다. 선진화 우수사례집을 발간, 노사관계 개선을 위한 기관별 맞춤형 컨설팅 서비스 제공, 노동행정연수원에 노사관계 담당자를 대상으로 하는 공공기관노사관계 교육과정을 개설하였다. 아울러 공공기관 일터혁신 컨설팅(8개소), 노사 파트너십 프로그램(16개소) 등을 통한 생산성 향상을 위한 노사공동 노력 지원, 노사문화 우수기관 포상(2011.10), 노사관계 우수사례집 발간(2012.10)등으로 선진노사관계를 홍보 및 전파하여 나갔다.
공공부문 노사관계 선진화를 적극 지원하기 위하여 정부 내 조직 인프라를 구축하였다. 고용노동부 내에 기존 1개 팀(공공노사관계팀)을 1관(공공노사정책관) 2개 과 (공무원노사관계과·공공기관노사관계과)로 확대 개편(2009년 11월)하였다. 각 지방노동관서에는 ‘전담근로감독관’을 운영하여 각 지방자치단체 및 교육청 등 현장에서 노사관계를 지원하고 컨설팅을 강화할 수 있는 기반을 마련하였다.
이러한 노력을 통하여 단체협약 내용의 자발적 개선, 노사관계 선진화제도의 선도적 정착(타임오프제도 성공적 도입, 복수노조제도 순조로운 도입, 노사관계 안정) 등을 이루었다.
(2) 보수체계 개편
공공기관 직원은 안정적 고용(Low Risk)에 비하여 생산성과 경영실적에 관계없이 지나치게 높은 임금(High Return)을 받고 있다는 비판을 받아 왔다. 이로 인하여 채용시장에서 공공기관에 대한 과도한 집중과 중소기업의 인력난을 불러왔으며 민간경제 활력을 저해한다는 지적이 있었다. 또한 금융공기업 기관장 연봉이 타 공기업의 3배 이상 높은 수준이며, 감사의 경우 불명확한 임금체계, 평가 없는 성과급 지급 등으로 보수체계 개편이 필요성이 꾸준히 제
기되었다.
이러한 필요성에 따라 기관장·감사 보수체계 개편(2008.6)이 추진되었다. 공공기관의 보수체계를 기본연봉과 성과급 구조로 단순화하여 기본연봉은 공공성을, 성과급은 시장성을 반영하는 체계로 개편하였다. 금융기관장 및 대형 공기업은 민간 동종업계의 보수수준 등을 감안하여 합리적으로 조정하였다. 기관장의 기본연봉은 상대적 수준이 높은 기관들의 경우 정무직 공무원(차관급)의 연봉수준으로 하향 조정하였다. 성과급도 지급률 상한을 경쟁 정도와 경영리스크 등을 감안하여 차등 적용하도록 하였다. 매년 기관업무의 난이도와 경쟁 정도 등에 따라 지급 기준이 조정되도록 개편하였다.
공기업, 준정부기관, 공기업·준정부기관 성격을 가진 기타공공기관의 상임감사를 대상으로 감사보수체계를 개편하였다. 기본연봉은 보수체계 개편 이전 기관장과의 보수차이인 80% 수준을 개편 이후에도 유지하도록 하였다. 직무수행실적 성과급도 평가결과에 따라 차등적용하되 기관 유형별로도 상한을 달리 책정하였다. 공기업 감사의 경우 기본연봉의 100%, 준정부기관 감사의 경우 기본연봉의 60%를 상한으로 설정하였다. 다만 7개 금융형 준정부기관(신용보증기금, 기술보증기금, 예금보험공사, 자산관리공사, 주택금융공사, 증권예탁결제원, 수출보험공사)의 감사는 성과급 상한을 100%로 설정하였다. 기타 공공기관은 성격에 따라 공기업, 준정부기관 지급률의 상한을 준용하도록 하였다.
공공기관의 안정적인 고용과 높은 보수로 인하여 유능한 인재가 공공기관에 편중됨에 따라 민간 기업의 활력이 약화된다는 지적이 제기되었다. 이에 정부는 대졸초임 조정방안(2009.2)을 마련하였다. 이에 따라 공공기관들이 기관별 상대적 보수수준에 따른 대졸초임 삭감을 추진하였다. 대상기관은 대졸 초임(2008년 기준)이 2,000만 원 이상인 공공기관이며, 대상 직원은 정부 권고안을 통보한 이후 입사하는 대졸 신입사원부터 적용하였다. 이들 조치를 통하여 평균 대졸초임이 민간기업과 유사한 수준을 유지하도록 하였다.
 
공공기관 선진화를 둘러싼 정부와 노동계의 대립
공공기관 선진화 추진과정에는 많은 이해관계자가 존재하였지만 그 중 공공기관 노동조합은 가장 직접적인 이해관계자 중 하나이다. 따라서 노동조합은 공공기관 선진화에 적극적으로 의견을 표명하였고, 이러한 공공기관 노조의 입장은 정부의 공공기관 선진화 추진계획과 대립각을 이루었다. 이 중 소프트웨어 측면의 선진화와 관련하여 성과연봉제, 타임오프제, 복수노조 도입 등이 주요 쟁점으로 부각되었다.
먼저 공공기관 성과연봉제의 실시는 공공기관 직원들의 기존의 연공서열식 임금체계를 뿌리째 뒤흔드는 것이었다. 정부는 선진화를 통하여 성과중심의 공공기관을 확립하기 위하여 추진하였으나, 이에 대하여 노조에서는 성과위주의 임금체계 개편이 민간기업과 다른 공공기관에 적용될 경우 ‘공공성이 훼손’될 것이라 우려하며 적극적인 반대의사를 표명하였다.
노동조합에 대한 과다한 지원으로 인하여 방만경영이 문제시 되었고, 정부는 이를 해소하기 위하여 노조전임자 수를 적정수준으로 유지하게 위한 타임오프제를 도입하였다. 이에 공공기관 노동조합에서는 이러한 타임오프제가 노조활동을 위축시키고, 결과적으로는 노조를 무력화시키려는 의도라고 비판하였다.
복수노조 허용은 국제노동기구(ILO)에서도 권고 받은 사항으로 우리나라에서도 2011년 7월부터 시행되었고, 공공기관의 경우에도‘공공기관 통합공시에 관한 기준’ 일부를 개정하여 이를 공시하도록 하였다. 그러나 노조 측에서는 복수노조 도입으로 사측과의 교섭이 단일교섭창구로 이루어질 경우 과반수 이상의 노조에 교섭권이 주어져 소수노조의 기본권 제한이 우려된다는 점을 문제로 제기하였다.

 
이외에도 금융공공기관 기존직원 임금 5% 삭감(2009.12), 공공기관 성과연봉제 시행(2010.6) 등을 통하여 공공기관의 보수체계를 합리적으로 조정하였다.
이러한 공공기관 보수체계 개편은 경제위기 극복과 공공기관 생산성 및 경쟁력 강화, 국민 부담 완화 등 긍정적인 효과를 거두었다. 먼저 대졸초임 인하 등을 통한 일자리 나누기가 활성화되었다. 이에 따른 여유재원 확보로 정규직원 신규채용, 청년인턴 채용이 가능하였다. 2009년 93개 기관 대졸초임 조정을 통하여 확보한 재원으로 337명의 청년인턴을 추가채용하였다. 이러한 노력은 30대그룹 및 전국경제인연합회에서 신규직원・인턴채용 확대 등에도 영향을 미쳤다.
또한 공공기관 운영비 감소로 경영효율성 향상과 국민의 직·간접적인 부담 경감, 민간기관-공공기관 간 임금격차 축소를 통한 중소기업 고용유인 증대 등의 효과가 기대된다. 성과연봉제 시행은 장기적으로 성과지향적 조직문화 구축, 직원의 역량강화 유인으로 작용되며, 공공기관 고용유연성을 제고시키는 효과도 가져올 것이다. 다만 성과연봉제 초기인 만큼, 공정한 성과시스템 구축과 합리적 평가가 가능한 조직문화 정착에 노력을 기울여야 할 것이다.
 
제3절 한계와 과제
공공기관은 궁극적으로 국민의 복지와 안녕을 실현하기 위하여 설립된 기관으로 그 역할은 시대와 환경에 따라 변화하였다. 즉 공공기관의 역할 재정립 및 개선은 환경변화에 대응하여 지속적으로 추진될 필요가 있다.
이명박정부 역시 국정운영철학과 시대적 요구를 반영한 ‘공공기관 선진화’ 계획을 통하여 공공기관 정책을 수행하였다. 공공기관 경영효율화 및 통폐합, 보수체계 합리화 및 노사관계 선진화 등 공공기관의 하드웨어와 소프트웨어 부문에서 소기의 목적을 달성하였다. 특히 주·토공 통합, 노사합의를 통한 지나치게 높은 보수 삭감 등은 과거 정부가 오랫동안 이루지 못한 숙원과제를 성공적으로 해결한 것이다.
공공기관 선진화 이후에 추진된 자율·책임 경영, 재무건전성 강화, 신규채용 및 열린고용 확대, 공정사회 실천 등 선진화 계획 이후에도 ‘공익을 실천하는 기관’으로서의 공공기관의 책임과 역할을 다하도록 관심을 기울였다.
이명박정부는 이러한 공공기관 선진화를 통하여 공공과 민간의 역할을 재정립하고, 공공기관의 경쟁력을 달성하기 위하여 노력하였다. 그러나 공공기관 선진화 과정에서 촛불시위를 비롯한 많은 반대와 논란이 있었으며 선진화의 성과와 아쉬움에 대하여도 다양한 평가가 이루어졌다.
‘공공기관 선진화 정책에 대한 국민 인식 조사’(2011.1, 한국능률협회컨설팅)에 따르면 공공기관 선진화 정책은 전반적으로 ‘잘하였다’는 평가가 많았으나, ‘공기업 민영화’ 정책의 경우, 다른 정책들에 비하여 국민적 공감대가 상대적으로 낮은 것으로 나타났다.
2012년 7월 한국공기업학회 등의 주최로 개최된 공공기관정책 공동학술대회에서는 기관 통폐합, 경영 효율화 등 하드웨어 측면에서는 어느 정도 성과를 이루었으나, 민영화 등에 대하여 장기적 추진체계 미흡 등이 지적되었다.
 
선진화 계획 이후 공공기관 정책
ㅇ자율・책임경영
① 성과연봉제
② 인력・조직・예산상의 자율성을 부여하고 이에 대하여 평가 및 환류하는 경영자율권 제도
③ 공공기관의 방만경영을 방지하기 위한 내부견제 시스템
⇒ ‘양적 슬림(slim)화+질적성장’을 위한 자율성 확대 및 방만경영을 방지하기 위한 책임성 확보
ㅇ재무건전성 강화
① 재무건전성 점검체계 구축 = 기관별 중장기 재무관리계획 수립・제출 + 예비타당성 조사
② 공공기관 경영실적 평가에 부채관련 평가 강화(2011년~)
ㅇ신규채용 및 열린고용 확대
① 청년인턴제를 통하여 2008~2012년 동안 5만 6천여 명에게 한시적 일자리 제공
② 신규채용을 확대하여 2010~2012년까지 1만 8천여 명의 인력 증원
③ 경영평가 인센티브 부여 등을 통하여 고졸자 및 지역인재 등을 대상으로 하는 열린채용 확대
ㅇ공정사회 실현
① 사회 각 분야의 공정사회 실천을 위한 ‘특성화’ 전략
② 기관들간 사례를 공유・학습할 수 있는 ‘학습・제도화’ 전략
③ 정부부처・민간・사회적 기업과의 협력을 위한 ‘네트워크화’ 전략 추진
⇒ 불공정 거래 개선, 균등한 기회제공, 나눔문화 확산 등의 성과 달성

 
소프트웨어 측면에서도 다양한 평가가 있었다. 성과연봉제의 경우, 기존의 형식적 운영에서 탈피하는 등의 성과가 있었으나 일률적인 성과관리 방식과 민간의 성과개념을 그대로 도입하는 것에 대한 지적도 있었다. 노사관계 선진화의 경우에도 노사간 자율적인 방식이 아닌 정부 주도로 이루어져 아쉬움이 있다고 평가하였다.
종합하면 이명박정부에서는 공공기관의 경영효율성을 제고하고 노사관계를 안정화시키는 등 공공기관의 기초체력을 향상시켰다. 이를 바탕으로 향후에는 새로운 부가가치 창출 및 신성장동력 확충이 필요하다. 유럽재정위기 등 전방위적 세계경제위기 속에서 공공기관이 국민 요구에 부응하여 글로벌 경쟁에서 살아남기 위하여 지속적인 경영혁신과 선진화를 통한 체질개선 및 핵심강화가 필요하다. 이를 통하여 공공기관이 일자리 창출 등 국가사회적 과제들을 해결하는데 기여할 때 그간의 부정적 인식이 완화되고 국민의 사랑 속에서 더욱 성장하는 계기를 마련할 수 있을 것이다.

 

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