참여예산

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<강원예산 대해부>(상)계획과 다른 예산서 (강원일보, 신형철기자, 2008-08-05)
  
최근 10년간 전국 지방자치단체의 재정 규모는 크게 증가했다. 1995년 47조152억원에서 10년 만인 2004년에는 98조8,924억원으로 두배 이상 늘었다. 정부 예산에서 차지하는 비중도 2004년 161조2,627억원의 61.3%를 차지할 정도로 커졌다. 그만큼 지방자치단체 예산의 중요도도 커지고 있다.
 
하지만 민선 이후 각 지자체마다 선심성 및 정치적인 것을 고려한 예산 편성과 불투명한 회계 등이 거듭되면서 지방 예산에 대한 곱지않은 시각도 늘고 있다. 강원일보는 도내 지자체 예산의 투명성과 건전성을 확보하기 위해 필요한 것은 무엇인지 문제점과 대안 등을 3회에 걸쳐 싣는다.
 
당초예산-중기계획 수천억원이나 차이
도와 시·군의 예산이 당초 마련한 계획과 다르게 작성된 것으로 나타났다. 강원일보사가 4일 강원도와 춘천 원주 강릉의 2007년 및 2008년 세입·세출 예산과 각 지자체가 작성한 중기지방재정계획을 비교 분석한 결과 당초 계획과 실제 예산이 크게 다른 것으로 조사됐다.
 
중기지방재정계획은 각 지자체가 3∼5년 정도의 기간을 정해 수립하는 수입 및 지출에 관한 재정 계획으로 중장기 관점에서 사업 계획과 재정 계획을 연계시키는 제도이다. 도의 경우 2007∼2011 중기지방재정계획에 따라 2007년부터 2011년까지 매년 4.7%씩 세입과 세출 예산이 늘어날 것으로 전망했다. 이같은 전망은 당장 지난 2007년부터 어긋났다. 2007년 예산은 2조4,567억2,100만원인 반면 중기지방재정계획은 2조7,651억9,000만원으로 3,084억6,900만원의 차이가 발생했다.
 
2008년에도 차이가 났다. 도의 예산은 2조6,589억9,500만원이지만 중기지방재정계획은 2조9,090억9,300만원으로 2,500억9,800만원의 간격이 있다. 도 예산의 계획적 합리적 운용을 위한 방향을 제시하고 장기적인 관점에서 무분별한 사업을 지양하기 위해 마련한 중장기 계획이 시작부터 틀어진 것이다.
 
하지만 재정자립도가 22.8%에 불과한 도의 여건과 수시로 바뀌는 정부의 재정정책을 감안한다면 이같은 차이는 고려해야 한다는 주장도 있다. 도 관계자는 “중기지방재정계획대로 진행되는 것이 가장 이상적이지만 정부 보조금과 교부세로 재정을 추진하는 현재 상황에서 일관성을 갖기는 조금 어렵다”며 “도의 경우 지난해 미분양 아파트 속출에 따른 세수 부족의 돌출 현상이 있는 등 각종 변수도 계획에 따라 추진하는데 어려움을 주고 있다”고 주장했다. 
 
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<강원예산 대해부>(중)지자체 재정운용 전국 하위권 (강원일보, 뉴욕=신형철기자, 2008-08-06)
낭비요소 줄이고 견제·감시 강화  
  
민선 이후 자치단체의 예산이 크게 늘었다. 지자체는 각종 사업을 벌이고 주요 사업에 막대한 예산을 쏟아 부으면서 다양한 문제도 노출되고 있다. 행정전문가들은 이 같은 문제를 지적하기 위해 매년 상반기 지자체의 재정 운용을 분석, 평가하는 결과서를 내놓고 있다. 지자체 재정 운용의 문제점을 파악한 뒤 개선 방안을 모색하기 위한 것이다.
 
반면 지자체는 각종 사업이 공약에 따른 것이고 지역 주민들의 의견을 반영한 것이라며 이 같은 주장을 반박하고 있다. 지자체는 예산 투입에 따른 효율성보다 중장기적인 시각으로 접근해야 한다는 입장이다.
 
평창 정선 화천 인제 제외 재정 평가 하위권
각종 사업 추진 ‘시작하고 본다’ 의식 팽배
도 관계자 “주민들 의지 반영 위해 불가피”
 
■ 도내 지자체 재정운용 바닥
행정안전부가 올 초 발표한 2007 지방재정분석에 따르면 도는 제주도를 제외한 8개 광역도 중 충북과 함께 하위인 C등급을 받았다. 지방재정분석은 지자체의 결산자료와 세입과 세출의 30여개 지표를 기준으로 재정을 평가하는 것으로 가장 높은 A부터 가장 낮은 E까지 5등급으로 나뉜다.
 
시·군중에는 정선 화천이 A등급, 평창 인제가 B등급에 각각 올랐다. 반면 강릉 삼척 철원 양구는 C등급, 원주 태백 횡성 영월은 D등급, 춘천 동해 속초 홍천 고성 양양 등은 E등급에 그쳤다. 문제는 수직 상승한 화천 평창을 제외하고는 도내 지자체 순위가 전년도와 거의 비슷하다는데 있다. 그나마 화천 평창이 2006년 각각 D, E 등급에서 A, B 등급으로 크게 상승한 점은 주목할만 하다.
 
재정의 효율적 운용이 가능한 것을 알려주는 대표적인 사례이다. 도 관계자는 “작고 한정된 예산을 여러 부문에 쪼개서 활용하다 보면 효율이 떨어지는 것은 구조적으로 어쩔 수 없다”며 “각 지표 중 지방세수 안정도와 경상세외수입 안정도 등 일부 부문에서는 도내 지자체들의 효율이 높다”고 강조했다.
 
2007 지방재정분석에 참여했던 박기관 상지대 행정학부 교수는 “지방세 징수율 증감률과 경상징수율 증감률 등 일부 지표에서 낮은 점수를 받은 것이 도내 지자체의 좋지 않은 성적의 이유로 보인다”며 “안정적 재정운용을 위해 주민 부담을 최소화하면서 적정한 지방세를 확보하고 재정운용의 효율을 높이는 방법을 모색해야 할 것”이라고 했다.
 
■의욕 앞서는 지자체
국내 대부분 지자체들은 각종 사업을 추진하면서 ‘일단 시작하고 본다’는 의식이 팽배해 있다. 당장 충분한 예산을 받기는 힘들지만 국회와 정부로부터 승인을 받기만 하면 언젠가는 사업 추진이 가능하기 때문이다. 이에 따라 각 지자체들은 정부가 매년 상·하반기 실시하는 투·융자 심사에 주력하고 있다.
 
하지만 도내 지자체의 중앙정부 투·융자사업 심사 통과율은 높지 않다. 지난해 상·하반기 모두 32건 1조6,993억원의 심사 중 적정 판정은 13건에 불과하고 조건부 17건, 재검토 2건 등이었다. 2006년에는 27건 중 적정이 7건에 그쳤고 조건부 13건, 재검토 7건, 2005년에는 21건 중 적정은 8건, 나머지 13건은 조건부였다.
 
이유 중 상당수는 국비지원 계획 및 재원확보 후 추진할 것을 권고하고 있다. 도내 지자체들은 이 같은 지적에 대해 상대적으로 열악한 지역 개발을 위해 부득이하게 투·융자 심사에 주력한다는 입장이다. 당장 투·융자 심사에 명단을 올려야만 중기지방재정계획에 개발안을 포함시킬 수 있고, 이는 향후 지역 개발과 국비 요구의 명분이 된다는 주장이다. 도 관계자는 “지자체들은 투·융자 심사 결과와 상관없이 해당 사업을 지자체의 미래 계획에 포함시킨다”며 “이에 따라 중기지방재정계획의 예산이 다소 늘어나 실제 예산과 차이가 발생할 수 있지만 주민의 의지를 반영하기 위해서는 지자체들이 이 같이 할 수밖에 없다”고 설명했다.
 
■ 예산은 주민의 것, 감시가 필요
같은 주민을 위한 것이지만 미국의 방식은 국내와는 사뭇 다르다. 미국 연방정부 및 주정부와 상·하원의원들의 정치적 행보도 있지만 미의회 및 지자체 감사 기구가 주민을 위해 감시자로 나서고 있다. 이들 감시자는 개발도 주민을 위한 것이지만 세금의 적정한 운용을 살피는 것도 주민을 위한 것이라고 설명하고 있다.
 
미의회는 정부의 예산 활동을 견제하기 위해 의회 예산처(Congressional Budget Office)를 따로 두고 있다. 연방정부가 추진하는 예산을 정밀하게 분석하고 대안을 제시하면서 견제의 역할을 하는 기구다. 의회 예산처의 목표는 주민의 세금으로 짜여지는 예산의 낭비를 줄이고 효율성을 갖추는 것이다. 객관적인 입장에서 정부 예산의 문제점을 지적하고 대안을 제시한다는 점이 특징이다.
 
지자체 중 뉴욕시의 독립예산기구(New York City Independent Budget Office)는 독특하다. 뉴욕시장의 권한을 견제하기 위해 1996년 도입된 기구로 시 행정부로부터 완전히 독립돼 시 재정을 감시하고 대안을 제시하고 있다. 특히 시가 재정 확충을 위해 세금이나 각종 공공요금을 올릴 경우 이유가 타당한지를 분석한 뒤, 그 자료를 시의회와 언론, 시민단체에 통보해 지자체를 견제하고 있다. 더그 투렛스키 뉴욕시 독립예산기구 사무국장은 “시가 공정하게 예산을 어디에 써야 할지를 분석하는 것이 주요 업무”라며 “선거를 의식한 선심성 행정이 이뤄지지 않도록 공정한 분석과 의견 개진에 주력하고 있다”고 했다.
 
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<강원예산 대해부>(하) 재정운용 주민참여 확대해야 (강원일보, 뉴욕=신형철기자, 2008-08-07)
설계부터 결정까지 주민 참여가 목적 
 
최근 자치단체의 예산 계획 수립부터 주민 관심이 높아지고 있다. 정부가 2006년 주민참여예산제 조례안 시안을 발표한 뒤 도를 비롯 각 지자체별로 주민참여예산제 정착을 위한 다양한 논의가 진행되고 있다. 도와 시·군은 지난해부터 본격적인 논의를 시작, 정선과 평창 등에서는 지난해 조례를 제정했다. 하지만 주민참여예산제에 대한 세부 방식에 지자체와 시민·사회단체 등이 이견을 보여 정착에 어려움을 겪고 있다.
 
시민단체 지역별 주민교육 관련 조례안 제정 주장
도 “주민 참여 시대적 흐름 적정 시스템 도입 계획”
예산에 대한 자유로운 의견 개진 절차 마련이 우선
 
■주민에게 더 많은 권한을
도내 시민·사회단체들은 시·군별로 위원을 두고 지역별 논의기구 및 제도를 마련, 주민 교육을 병행하는 내용을 주민참여예산제 조례안에 담을 것을 주장하고 있다. 이 방식은 주민참여예산제를 가장 먼저 도입해 성공적으로 운영한 브라질의 포르투알레그레시와 유사한 것이다.
 
포르투알레그레시는 1989년 주민참여예산제를 도입, 1996년 유엔으로부터 세계 40대 훌륭한 시민제도로 선정되기도 했다. 최복규 강릉경실련사무국장은 “예산의 설계부터 최종 결정까지 주민이 참여하는 것이 목적”이라며 “도 조례와 시·군 조례를 함께 검토해 주민이 예산을 포괄적으로 운용하는 방안도 마련돼야 한다”고 했다.
 
■주민참여 서서히
도는 예산 편성을 위해 별도의 위원을 둘 경우 시·군 및 광역의원과의 충돌이 발생할 수 있고, 위원회에 참여하는 주민 범위도 고민거리가 되고 있다. 현재로서는 서서히 진행한다는 입장으로 내년 예산의 경우 주민의견 수렴 설문조사를 마쳤다. 또 지방의원과 학계, 시민·사회단체 등이 참여하는 주요 7개 분야별 예산정책 토론회를 다음 달에 열어 내년 예산 정책을 위한 의견을 듣는다는 방침이다.
 
그러나 가장 큰 고민은 지역 실정에 맞는 주민참여형예산제에 대한 자료가 절대 부족하다는 점이다. 도 관계자는 “주민의 예산 참여는 시대적 흐름으로 주민의 요구와 의견을 정책에 반영하는 방식으로 우선 운영하고 있다”며 “여러 가지 방식을 실시한 뒤 적정한 시스템을 도입할 계획”이라고 했다.
 
■모든 주민에게 오픈된 참여제
미국의 주민 참여 방식은 브라질과는 다소 다르다. 연방정부는 예산안을 마련할 때 시민·사회단체가 참여하는 공청회를 열어 의견을 수렴하는 절차를 거친다. 시민·사회단체들은 이 자리에 참석, 예산과 관련된 의견을 자유롭게 개진하며 연방정부는 필요한 내용을 정책에 반영하는 형식이다.
 
예산의 투명성을 확대하기 위해 구성된 단체인 뉴욕의 국제예산기구(International Budget Project) 하리카 마수트씨는 “여러 다른 단체가 자유롭게 예산에 대한 의견을 개진할 수 있는 절차가 있어야 한다”며 “시민·사회단체는 제안된 의견이 예산에 반영됐는지를 확인하고, 그렇지 않았을 경우 언론 등을 통해 필요성을 강조하고 있다”고 했다.