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윤수재·이혜승. 2008. 효율적인 지방공기업 평가모형 정립을 위한 서설적 연구. 한국행정학회 2008년도 하계학술대회 발표논문집(3): 707-737.
원문: http://cafe.daum.net/jinbopa/5By4/57
Ⅰ. 서론
공공부문에 다양한 평가제도를 도입하는 것만으로도 책임경영과 효율적인 관리운영에 대한 정부와 공공부문 종사자들의 인식과 태도의 변화를 도모할 수 있었다. 성과평가가 적정하게 이루어지고 그 결과가 조직성과의 개선이나 사업효과성 제고에 실질적으로 반영되기 위한 수단으로서 평가제도들은 공공부문의 미비한 사항을 정확하게 진단하여 신속히 개선하도록 해주어야 한다.
본 연구의 목적은 기존의 평가관련 연구들을 검토하여 지방공기업의 경영개선에 꼭 필요하지만 간과하고 있는 요소들을 찾아내고, 이를 종합하여 효율적인 지방공기업 평가모형을 설계하는 것이다. 지방공기업 경영평가는 지방자치단체, 중앙정부, 감사원이 실시하였던 지방공기업에 대한 사전적 규제에서 자율과 책임경영을 보장하는 사후적 관리체계로 전환된 의의를 가지는 중요한 제도이다.
 
Ⅱ. 이론적 논의
1. 지방공기업 및 지방공기업 경영평가의 개념
지방공기업 경영평가란 지방공기업이 기업의 경제성과 공공복리 증대라는 경영원칙에 따라 경영하였는지를 평가하고, 그 결과에 따라 필요한 조치를 강구하여야 한다는 규정에 따라, 경영목표 달성도, 업무 능률성, 공익성, 고객서비스 등을 평가하는 것을 말한다(지방공기업법 제78조, 동법시행령 제68조). 자율적인 책임경영에 따른 경영성과를 파악하여 경영개선을 유도하고 지역주민의 복지증진을 달성하도록 하는 것을 목적으로 한다. 경영평가결과는 기관성과급 지급, 임원의 연임·해임 등의 인사자료에 적극 활용되고(지방공기업법 제58조), 특별한 대책이 필요하다고 인정되는 지방공기업에 대해서는 별도의 경영진단을 실시한다(지방공기업법 제78조의 2). 지방공기업 경영평가는 경영체계, 사업성과, 정책준수, 고객만족의 대분류체계로 구성된다. 경영체계는 조직관리, 인사관리, 노사관리를 평가하고, 사업성과는 개별 공기업의 업무성격을 반영한 단·중기적 지표와 당해 연도 재무제표에 나타난 성과를 측정하는 지표로 이루어진다. 정책준수는 범정부적으로 추진하고 있는 국가정책사업 및 지방공기업 경영정책 이행실태를 평가한다. 고객만족은 지방공기업 경영에 대한 고객의 인지와 서비스 만족도를 평가한다. 경영평가는 기관이 추진하는 주요업무 전반에 대한 기관단위의 다원적 종합평가의 성격을 지닌다. 이러한 기관평가는 기관이 수행하는 정책, 관리역량, 대상 집단의 만족도 등의 다양한 내용을 종합적으로 평가하기 때문에 성과를 주로 평가하되 정책의 형성과 집행과정도 평가한다(김현구, 2003: 62-63; 최창수·김태영, 2005:15-16).
2. 관련 선행연구 정리·검토
선행연구의 분석주제는 지방공기업 경영평가제도 개선에 관한 연구와 경영성과 개선요인을 분석한 연구로 나눌 수 있다. 우선, 경영평가제도 개선에 관한 연구는 현행 지방공기업경영평가제도 운영상의 문제점 개선에 관한 연구로 평가지표 및 평가방법의 개선, 가중치 산정 및 부여 방법, 평가주기와 일정의 불합리성, 평가주체의 미흡한 역량에 대한 비판 등이 주요 내용이다.
평가의 핵심은 지표이므로 평가지표 수가 너무 많고 중복되므로 무의미한 지표는 과감히 정리하고 핵심지표 위주로 관리하는 것이 바람직하다고 하였다. 지표별 가중치 부여 기준이 불명확하기 때문에 비계량지표와 계량지표의 비중은 적절치 못한데, 특히, 비계량지표로 인하여 평가순위가 다른 지표값과 무관하게 고착될 가능성이 크다고 하였다(김종희, 2007; 이환범 외, 2005).
평가방법에 있어서는 지방공기업이 서로 다른 경영환경을 가지고 있음에도 획일화된 평가지표로 성과를 측정하고 있고, 상대평가한 결과를 근거로 서열화하고 있는데 이는 경영평가의 본래의 목적과 부합되지 않는다고 하였다. 평가군 내의 상대비교방식은 일부 공기업의 성과를 과대․과소 측정하게 하여 개별기업의 불만으로 작용하게 하고, 평가주기와 일정은 지방공기업의 성과개선에 도움을 주기보다는 부담으로 작용하였다고 하였다(이혜승 외, 2006). 평가방법에 관한 연구들은 평가군의 분류, 가중치 배분을, 평가방법에 있어서는 경영평가 설계 시 지방공기업의 규모와 같은 개별특성을 충분히 반영하여 경영평가의 공정성과 형평성을 제고할 것을 공통적으로 제안하였다. 그리고, 경영평가제도 본질에 대한 평가기관과 평가대상기관의 공감의 중요성, 맹목적 계량화보다는 대상기관에 따른 차별화를 통하여 평가대상기관의 특수성과 일반성을 조화시키는데 주력해야 한다는 근본적인 문제를 제기하였다.
평가결과의 활용상의 문제점으로는 평가결과에 따른 인센티브는 실적을 합리적으로 배분하기에 적절해야 한다는 점(김종희, 2001)과 평가결과의 환류는 형식적이어서 경영평가가 개별기업의 성과 개선에 실질적인 도움이 되지 못하고 있다는 점이 지적되었다(이혜승 외, 2006; 신열, 2004a).
이러한 선행연구들은 합리적이고 공정한 평가방식의 도입 및 이를 위한 전문평가기관의 양성, 평가절차와 평가주기의 현실화, 공기업의 특성을 고려한 평가방법과 지표개발 등 궁극적으로는 공기업의 경영개선을 유도할 수 있는 방안을 제시하였다.
한편, 경영경성과 개선의 영향요인에 대한 연구는 지방공기업이 일반 행정과는 다른 경영의 자율성이 보장되어 탄력적인 경영이 가능하도록 하여야만 높은 성과와 책임경영을 요구할 수 있다고 하고, 조직․인사 및 사업예산의 구성과 업무수행의 자율성을 경영개선의 핵심요소라고 보았다. 책임경영체제의 구축, 행정안전부의 정책적 지원체계 마련, 자치단체장의 의식전환 및 지방의회의 적절한 통제 등의 시스템 개선이 성과개선과 운영효율화를 위하여 필요하다고 제안하였다. 또, 지방공기업의 효율적인 관리요소로 공식화, 투자관리, 개인특성관리, 인사관리, 자산관리 등이 있는데(원구환, 2005), 인적자원관리(조직․인사관리)가 조직성과에 가장 큰 영향을 미치며(이희창 외, 2007), 내부운영 혁신을 위해서는 재무관리요인, 경영정보요인, 경영평가제도의 합리화가 필요하다고 분석하였다(이경준·정동섭, 2004).
특히, 평가지표, 평가방법과 관련하여 많은 연구에서 다루었지만 평가모형 측면에서 체계적으로 연구하지는 않았으며, 평가절차와 일정, 평가결과 활용과 같은 제도 운영에 초점을 두었다. 지방공기업 경영평가제도 관련 기존연구들은 지방공기업 경영평가의 체계나 내용에 대하여 충분히 논의하지 못하고 있다. 기존연구들은 제도 운영 시에 드러난 문제점과 쟁점들을 중심으로 평가지표 및 방법의 적절성 검증, 평가과정과 일정의 불합리성 개선 등에 관심을 두고 있다. 평가결과가 경영에 대한 기관장의 책임을 묻고 경영진단과 기관의 성과급 지급의 기준이 되기 때문에 평가의 공정성과 객관성이 매우 중요하다고 인식하기 때문이다. 이에 평가지표 가중치의 적절성, 평가방법의 객관성 그리고 비교방식이 특정기업에게 상대적 이득 또는 손실을 주지 않는지 여부 그리고 평가군 분류기준의 적절성, 최종등급과 순위에 영향을 주는 요인 등에 관심을 둔다. 즉, 평가의 분석틀인 평가모형에 관한 논의는 거의 없고, 현행 평가체계를 그대로 인정한 상태에서 지표, 방법 등의 기술적 문제만을 연구해 온 경향이 있다.
평가의 공정성과 객관성은 매우 중요하다. 하지만, 지표와 방법과 같은 기술적 개선을 논하기에 앞서 평가내용과 평가체계에 대한 근본적인 고민이 있어야 한다. 즉, 체계적인 평가모형, 평가내용의 적절성, 평가목적에 맞는 평가기준의 적용 여부 등 평가모형 전반에 대한 연구도 균형을 맞추어 이루어졌어야 한다. 지금까지 모형관련 연구는 경쟁적 가치접근법에 근거하여 평가영역, 평가과제, 평가항목 등의 모형을 시도한 연구(이창원·장부차, 2003), 조직문화적 평가요소의 보완을 주장한 연구(이종수, 2003)와 책무성 지표의 필요성을 제안한 연구(모창환, 2005) 정도에 불과하다.
경영평가제도를 연구한 기존연구들은 주로 현행 평가제도를 운영하는 과정에서 나타난 문제점을 중심으로 평가지표 및 평가방법의 개선, 가중치 부여의 적절성, 평가주기와 일정의 불합리성 등에 대해 경험적으로 논의하고 있다. 경영평가가 공기업의 성과개선에 기여하고 책임경영을 구현하기 위한 적절한 도구로 활용되려면 경영평가의 개념과 지방공기업의 본질에 대한 심도 있는 고찰이 필요함에도 이에 대한 연구는 거의 찾아보기 어렵다. 이는 경영개선 유도라는 평가목적과는 동떨어진 순위와 등급에 집착할 수밖에 없었던 현실에서 기인한다고 하겠다. 결국 경영평가가 공기업의 성과개선에 기여하고 책임경영을 구현하기 위한 적절한 도구로 활용되려면 경영평가의 개념과 지방공기업 운영의 핵심을 제대로 짚을 수 있는 평가 모형이 필요하다. 기존 연구에서는 현 체계 내에서의 기술적이고 미시적인 측면의 개선방안에만 관심을 둔 면이 많아 근본적으로 심도 있게 평가연구가 미흡했기 때문이다.
 
Ⅲ. 효율적인 평가모형 정립을 위한 분석
1. 현행 지방공기업 평가모형 분석
1) 역량평가 요소
현행 지방공기업 경영평가는 조직, 인사, 노사관리, 정부가 강조하는 몇몇 정책의 준수여부, 공기업의 재무현황, 주요목표달성도 및 관리실적(1인당 기준) 등 경영관리 위주로 설계되어 지방공기업의 잠재적 발전가능성을 판단할 수 있는 조직역량을 조망하는데 한계가 있다. 특히, 리더십 부분이 취약한데, 사장평가에서 변화관리와 커뮤니케이션 능력을 리더십의 요소로 평가하는 것만으로는 부족하다. 외국의 평가모형은 리더십으로 조직구성원의 동기 유발과 지원, 역할모델, 이해관계자들과의 관계 유지까지 다루고 있다(CAF, 2006).
2) 평가영역(차원) - 평가지표간의 논리적 연계성
명확한 기준에 근거한 평가영역(차원)의 분류와 이를 근거로 한 평가영역 - 평가지표간의 연계논리가 체계적․구체적이지 않으며, 핵심요소를 다소 빗겨난 지표로 구성되어 있는 경향이 있다. 이는 지방공기업 경영평가의 분류체계가 경영성과를 측정하기에 적절한 분류체계를 갖추지 못한 측면을 말한다. 즉 어떠한 기준에 따라 체계적으로 구분되는지에 대한 판단논리가 명확하게 정립되어 있지 못하다. 현행 평가지표가 지방공기업의 현황과 경영실태를 파악하기 위한 평가요소들을 대부분 담고 있으나, 평가영역(대분류지표 체계)은 어떠한 평가기준에 따라 구분된 것인지 불분명하고, 평가내용의 분류도 명확하지 않다.
현행 대분류지표와 세부지표 간의 연계체계성이 취약한데, 경영성과를 측정한다고는 하지만 세부지표는 핵심성과가 반영된 지표보다는 실태파악 성격의 지표가 많다. 조직관리에서 ‘팀장이하로의 권한위임 여부’, ‘팀장 직위공모제 제도화 여부’, 인사관리에서 ‘직원교육이수제 운영실태’, ‘신규임용자 6개월 내 교육이수’, 공기업정책준수에서 ‘가이드라인 준수 여부’ 등의 이에 해당한다. 선행연구 중에 기업의 규모와 나이, 위탁사업의 규모, 중앙․지방정부의 정책․규제 등의 성과 이외의 변수들이 성과변수보다 경영평가결과에 더 많은 영향을 미친다는 연구(장석오, 2007; 이혜승 외, 2006)가 있고, 경영평가 순위와 지방공기업의 규모간의 상관관계를 규명하려는 연구가 있다(김종희, 2007).
3) 기관의 업무(일) 단위에 대한 제대로 된 성과측정
평가에 있어 그 업무(일) 단위에 대한 성과측정이 중요한데, 사업별 또는 정책별 성과측정에 취약하다. 현행 평가는 사업성과부분에서 관리실적, 관리비용, 사업비절감률, 사업수익목표달성률 등을 조직의 핵심성과로 측정하고 있다. 그런데, 개별사업의 특성이 드러나지 않는 1인당 기준과 전년대비 개선정도를 측정하고 있어서 서비스를 제공받는 시민(주민)의 입장에서 성과파악이 어렵다. 선행연구들은 성과요소의 실질적인 중요성을 간과하고, 비계량지표와 계량지표의 비율 조정, 상대평가 폐지 그리고 평가군 재배치 등의 운영적·기술적인 논의에 주로 초점을 맞추었다. 성과는 장·단기적으로 조직의 성공을 위하여 꼭 필요한 측정가능한 성취물을 말하는데, 조직의 주요활동의 결과물이기 때문에 정책, 전략계획, 핵심프로세스와 밀접하게 연계된다(CAF, 2006: 23). 현행 평가는 사장평가에서 전략계획의 적절성을 거시적으로 다루고는 있으나, 개별사업에 대한 평가측면이 미흡하기 때문에 이러한 연계는 파악할 수 없다.
4) 핵심성과 지표의 반영도
정책적으로 기관마다 공통적으로 준수해야 할 사안을 정책준수 영역으로 설정한 것은 이해하지만, 이 영역에 성과급제도 운영의 적절성, 유급휴가 적정성 및 연차수당 운영 등 인사관리 요소가 포함되어 있다. 이는 평가모형의 타당성과 신뢰성을 저하시키는 요인으로, 결국 인사관리의 핵심요소가 경영체계 영역과 정책준수 영역 두 군데에 분산되어 평가되고 있는 현실이다.
5) 만족도 조사
만족도 조사는 서비스 수혜대상자인 주민의 인식정도를 직접적으로 평가한다는 점에서 매우 중요하다. 그런데 현재의 서비스 수준에 대해 여러 차원에서 측정하고 있으나, 만족도 결과에 따라 무엇을, 어떻게 개선할지 등의 서비스 개선노력을 위한 파악노력은 미흡한 편이다. 영국의 종합성과평가(Comprehensive Performance Assessment, CPA)에서 서비스 평가에 있어 서비스 개선노력 및 가능성을 측정하고 있다. 결국 이러한 내용이 보완되면 서비스 공급자와 수요자간의 환류(feedback)체계가 보다 잘 작동되고 업무개선에 도움이 될 것이다.
2. 외국의 기관평가모형 분석
1) 영국의 종합성과평가모형(Comprehensive Performance Assessment, CPA)
영국 감사위원회는 지방정부가 수행하는 모든 업무에 대해 평가하여 지방정부의 업무와 서비스에 대한 민주성, 효율성, 대응성을 제고하는 것이 목적으로, 2002년에 지방정부의 서비스 성과, 기관역량, 자원이용(재정운용)에 대한 종합평가모형(Comprehensive Performance Assessment, CPA)을 마련하였다(Audit Commission, 2007: 4).
CPA는 양질의 서비스를 제공할 수 있는 기관의 건전성과 역량을 평가하는 기관평가(corporate assessments), 지방정부의 재정자원 관리 및 이용내역을 평가하는 자원이용평가(use of resources assessments), 서비스이용자의 관점에서 성과지표 형식으로 점수를 매기는 서비스 평가(service assessments), 기관의 지속적인 개선을 위해 직무를 준수하고 있다는 등의 개선 노력을 평가하는 개선방향평가(direction of travel assessments)를 구성요소로 한다(Audit Commission, 2007: 7-10).
2009년에는 CPA를 대신하여 지방정부를 포함한 다양한 서비스 공급주체가 연계된 지역단위 성과평가제도인 CAA(Comprehensive Area Assessment)를 적용할 예정이다. CAA의 주요 구성요소에는 서비스평가, 재정평가, 개선도 평가 이외에 위험도 평가(Risk Assessment)가 새로이 추가된다. 위험도 평가는 지역공동체가 풀어야 할 문제에 대해 예상되는 어려움을 미리 검토하여 어떻게 해결해야 할지를 평가하는 것이다. 지식인, 감사보고, 서비스에 대한 타 평가, 재정평가, 개선도 평가 등의 결과나 정보가 활용되어 위험요인들의 효과적 관리 등을 종합평가하는데 주민만족도가 중요한 고려사항이 된다(Audit Commission, 2007a).
2) EU의 공공관리평가모형(Common Assessment Framework, CAF)
CAF(Common Assessment Framework)모형은 유럽연합의 공공서비스혁신그룹(Innovative Public Service Group: IPSG)이 유럽공공기관들의 조직성과를 개선·발전시키기 위한 품질경영기법으로 개발한 공공관리평가모형이다. CAF 모형은 공공기관이 가진 독특한 특성을 포착하여 다양한 품질경영모형들을 연결해주는 가교 역할을 하며 공공기관 간의 벤치마킹을 촉진하는 것을 목적으로 개발되었는데, 조직성과개선을 기획하는 공공관리자들에게 유용한 도구가 된다. 중앙(national), 연방(federal), 지역(regional), 지방(local) 차원의 모든 공공기관에 적용가능하고, 경우에 따라 부처나 단위부서의 자기진단 도구로도 활용가능하다(유럽행정연구원 CAF 자원센터, 2006: 4).
CAF 모형은 리더십, 인적자원관리, 전략기획, 파트너십 및 자원, 프로세스를 촉진요인(enabler)으로 하고, 내부고객만족, 고객(시민)만족, 사회적 영향, 핵심성과를 결과요인(result)으로 하는 9개의 요소로 구성되는 모형이다(CAF, 2006: 3).
결과요인으로서 고객(시민)만족(Citizen/Customer Oriented Results)은 고객인 시민이 조직과 조직이 제공한 서비스․상품에 대한 만족도와 관련된 조직의 성과를 말한다. 공공기관과 정부(지방, 중앙)는 정책에 따라 서비스를 제공하고 정치적 이해관계자(주민, 국민)에게 책임을 진다(CAF, 2006: 20).
내부고객만족(People Results)은 조직구성원의 만족도를 말하는데, 조직, 임무, 업무환경, 경영 및 경영시스템, 직무개발, 개인의 기술개발, 상품과 서비스에 대하여 조직구성원이 갖고 있는 이미지를 말한다(CAF, 2006: 21).
사회적 영향(Society Results)은 지방, 국가, 공동체의 요구와 기대에 부응하는 과정에서 조직이 달성한 성과를 말한다. 삶의 질, 환경, 자원보존에 대한 공공조직의 접근방식, 공공조직의 사회기여도 등이 해당된다(CAF, 2006: 22).
핵심성과(Key Performance Results)는 조직의 과업․목표와 관련하여 재무적 이해관계 등 이해관계자들의 필요와 기대를 충족시키는 과정에서 달성한 것을 의미하는데, 정책 및 전략 및 핵심프로세스와 긴밀히 연계된다. 핵심성과는 외부성과와 내부성과로 나뉜다(CAF, 2006: 23).
3) 미국의 정부성과프로젝트모형(Government Performance Project, GPP)
4) 종합
외국의 종합평가모형은 현황에 대한 정보를 제공하고 기관의 관리역량 수준을 측정하여 비교함으로써, 개별 정부들의 역량수준을 인지하게 해주고 과부족한 서비스 영역에 대한 정보를 제공해준다. 특히, 현행 지방공기업 평가에서 취약하거나 간과한 부문에 대한 여러 가지 정보를 얻을 수 있는데, 사례를 통해 참고할 수 있는 시사점을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 재무관리는 3개의 모형에서 모두 다루는 핵심요소로, 재정보고·관리·재무상태(CPA모형)뿐 아니라 우리 평가체계가 담지 못하는 예산과정의 투명성, 조달(구매활동)의 효율성(GPP모형), 경영위험관리와 청렴도(CPA모형) 등도 평가하고 있다. 이런 요소들은 간과하고 있던 재정의 책무성을 살피는데 도움이 될 것이다.
둘째, CAF모형과 GPP모형은 인적자원관리를 중요한 요소로 보고, 전략적 인적자원 관리, 자기계발 및 개인성과관리, 조직의 목표와 개인의 목표 연계 등을 측정하고 있다. 반면 현행 평가의 경영체계 부문은 결재단계의 적정성, 권한위임 여부 등의 조직관리, 직원교수이수제 운영실태, 교육훈련성적의 인사고과 반영 여부 등의 인사관리와 노사협의회 및 노조설명회 운영, 노사화합 수준 등의 노사관리에 한정되고 있다. 인적자원분야의 성과를 균형있게 측정할 수 있도록 외국의 종합평가모형의 다양한 요소들을 참고하여 측정내용을 풍부화해야 한다.
셋째, GPP 모형은 도로, 다리 등의 주요시설 관리에 대한 평가를 주요 요소로 할애하고(GPP의 시설관리), 시설에 대한 수요 조사, 시설사업의 진행상황에 대한 모니터링, 사후 관리 등을 측정하고 있다. 시설관리공단의 주요업무인 주차장, 체육시설 등의 관리업무 평가에 이러한 요소를 도입하여 시설관리공단의 기관특성을 살리는 고유지표 평가요소로 사용하는 것을 고려할 수 있다.
넷째, CPA 모형은 리더가 지역사회의 개선을 위하여 도전적인 포부(ambition)를 가지고 있는지, 지역사회의 수요를 반영할 줄 아는지는 등을 리더십 요소로 측정하고 있다. 리더의 변화관리와 커뮤니케이션 능력만을 측정하고 있는 현행 평가에 리더의 문제의식과 기관의 임무수행에 대한 자세, 지역사회에 대한 변화의지 등으로 내용을 확대할 수 있는 가능성을 보여준다. 
다섯째, CPA 모형은 기관의 7개 서비스영역을 선정하여 그 성과를 평가는데, 이는 지방정부가 제공하는 주요서비스에 대한 직접적인 만족도 평가를 할 수 있고, 주요 부문에 대한 성과측정에도 용이하다. 때문에 현재 지방공기업 평가에서도 주민생활에 꼭 필요하고 파급효과가 큰 재화나 서비스를 몇 가지 선정하여 평가하는 방법을 도입하면 주민에게 유용한 정보를 제공하는데 도움을 줄 수 있을 것이다.
여섯째, 성과측정은 외국의 모든 평가모형에서 다루는 핵심영역이다. CAF 모형은 핵심성과를 외부성과와 내부성과로 나누는데, 이 구분에 의하면, 현행 지방공기업 평가는 주로 경영관리 및 재무성과 개선 등의 내부성과 측정에 집중하고 있다. 따라서 균형잡힌 성과측정을 위해, 서비스 수준, 서비스 개선정도, 비용효율성, 회계감사, 품질관리시스템 인증, 벤치마킹 후의 성과, 비용효과성 등의 외부성과 측정요소들을 적극 활용하여야 한다.
일곱째, 만족도 조사는 서비스의 질 수준과 주민의 욕구파악에 머물지 말고, 어떤 서비스를 어떻게 개선할지에 대한 정보를 제공해 주는 것이 바람직하다. 그러므로 서비스 평가의 수준측정과 함께 서비스 개선노력과 그 가능성을 측정하는 CPA 모형의 세부평가요소를 검토하여 공급자와 수요자간의 환류체계로서 지방공기업의 업무개선에 도움이 되도록 해야할 것이다.
여덟째, 역량을 평가하는 종합모형이 되기 위해서는 개선 노력에 대한 평가를 보완해야 한다. 현행 지방공기업 평가는 현황을 개괄적으로 보여주고 약간의 성과를 측정하는 수준에 머무르고 있기 때문에 개선 노력에 대한 평가요소는 찾아보기 어렵다. 경영개선명령과 감사원 감사지적사항 이행여부가 개선노력 측정지표처럼 보이나, 이 지표들은 단순히 이행여부를 확인할 뿐이다. 따라서 서비스 개선을 위하여 개선계획의 건전성, 개선을 지원하기 위한 다양한 조정 노력, 재정 및 인적자원의 활용 계획, 우선 개선분야에 대한 고려 등을 종합적으로 평가하고 있는 CPA 모형을 참고하여야 한다.
 
Ⅳ. 효율적인 지방공기업 평가모형 제안
지방공기업이 공공서비스를 비용효과적으로 제공하도록 하고 주민에 대한 책임성을 제고하였는지를 판단하기 위하여 조직관리역량, 조직성과, 만족도로 종합적으로 평가할 수 있는 모형이 필요하다. 이를 반영한 새로운 평가모형은 다음과 같은 요소로 구성되어야 한다.
1. 관리역량
1) 인적자원관리
인력관리, 조직관리, 노사관리를 종합적으로 평가하도록 하는 인적자원관리 요소를 제안하였다. 외국의 모형들은 조직관리를 별도의 주요요소로 분류하지 않고 인적자원관리에서 포괄적으로 다루고 있다. 그러므로 조직관리에 해당하는 의사결정구조 및 권한위임의 효율성․합리성 및 노사관리의 적정성은 현재의 평가내용을 보강한 후, 전략적 인적관리요소에서 점검하도록 한다.
2) 프로세스 관리
전략계획에서 산출로 이어지는 연계를 파악하는 것은 조직의 활동에 대한 이해를 높이고 성과개선에 도움이 되는 정보를 풍부하게 제공할 수 있기 때문에 성과관리적 요소로서의 프로세스에 대한 평가가 필요하다. 공공부문에서는 주요서비스의 공급과 조직운영에 필요한 지원프로세스가 핵심이므로, 조직은 원하는 산출(outputs)과 결과(outcomes)를 얻기 위하여 주요 프로세스를 명확하게 구분해내야 하고(CAF, 2006:16), 사업의 시작과 수행과정과 사업종료 후의 사후관리 등 주요사업 전반에 대한 모니터링도 함께 이루어져야 한다.
3) 리더십
리더가 문제의식을 가지고 기관의 임무를 수행하는지, 지역사회 개발과 변화에 대한 의지가 있는지 등을 파악하기 위한 리더의 적극적인 포부와 도전성, 조직의 미래에 대하여 바람직한 방향을 제시하는 능력(비전, 미션, 가치의 개발 및 의사소통) 등으로 리더의 역량을 확대하도록 한다.
4) 재무관리
현행 지방공기업 평가의 재정부문의 지표들은 손익계산서를 중심으로 하는 사업성과의 일부를 보여줄 뿐, 조직의 재무상태를 파악할 수 있는 내용은 상대적으로 취약하다. 따라서 재무관리의 장기적인 계획, 재무건전성의 유지, 보유자산의 적정한 관리 등의 재무상태를 파악할 수 있는 요소를 추가하도록 한다. 이때, 재정책무성도 같이 점검해야 하는데, 재정책무성은 내부통제를 적절하게 하고 있는가를 보는 것으로 예산과정 및 구매활동의 투명성, 구매활동의 효율성이 해당된다.
5) 파트너십
파트너십은 지역사회의 여러 이해관계자들과 협력적인 관계를 유지하는 소통수단으로, 시간과 비용의 절감 및 기관운영의 효율성 제고에 매우 유용함에도 아직까지 평가요소로 다루어지지 않았다. 그러므로 중앙 및 지방정부와의 관계, 다른 공기업간의 협력 그리고 시민과의 소통을 잘 유지하는지를 구성요소로 하는 다양한 이해관계자와의 파트너십 요소를 추가하도록 한다.
2. 사업성과
사업성과를 알기 위해서는 분야 또는 주요사업별로 전략계획에 따라 수립된 전략목표 수준에서 분야별 사업(또는 서비스)의 달성도를 먼저 점검하고, 그 사업이나 서비스가 비용효율적이고 비용효과적으로 제공되었는지를 판단할 수 있어야 한다. 사업성과는 지방공기업의 특성이 반영된 고유지표(특성지표)라고 할 수 있다. 그리고, 업무(일) 위주의 성과를 측정하기 위해서는 반드시 평가해야하는 사업이나 부문을 선정할 필요가 있다. CPA가 지방정부의 7개 서비스 영역을 정하여 평가하는 것처럼 지방공기업이 제공하는 서비스를 범주화하여 평가하는 것인데, 이렇게 하면 주요사업이나 정책에 대한 성과를 측정하지 않는다는 비판도 줄일 수 있고 기업 간 비교 또한 쉬울 것이다.
3. 고객만족도
만족도 조사에서는 주요사업별로 만족도 수준을 측정하고, 제공된 서비스가 지역사회 및 시민의 욕구에 부합하는지를 판단하도록 한다. 만족도 조사는 서비스의 접근성, 소비자보호, 소비자와의 커뮤니케이션, 공정성 및 공평성을 고려하여 서비스가 제공되었는지 등을 측정할 수 있는 조사이어야 한다. 특히, 만족도 결과에 따라 어떻게, 무엇을 개선할지 등의 서비스 개선노력 측면을 보완하는 것이 중요하다. 과거의 만족도 조사 결과를 계속적으로 추적관리하고(서비스 추적기록), 서비스 개선 후의 성과를 수시로 점검하며(서비스 관리성과 파악), 개선할 분야에 대한 투자가 어느 정도인가를 보는 것이 그 내용이 될 것이다.

<표 6> 효율적인 지방공기업 평가모형 제시

Ⅴ. 결론
지방공기업 평가모형의 분석결과, 현행 모형은 역량평가요소가 미흡하고, 평가지표간 논리적 연계가 떨어지며, 업무단위의 성과측정은 거의 하지 못하고, 핵심성과지표를 제대로 반영하지 못하여 모형의 타당성과 신뢰성이 떨어지는 것으로 나타났다. 반면, 외국의 기관평가 종합모형은 인적자원관리, 재무관리, 리더십, 시설관리, 프로세스관리, 만족도의 수준과 개선 정도 등을 요소로, 기관의 서비스 제공 현황 및 수준과 기관의 역량을 종합적으로 파악하고 있다.
이에, 본 연구는 다음과 같이 바람직한 지방공기업 평가요소를 제안하였다. 먼저, 관리역량으로서 전략적인 인적자원관리, 성과관리의 요소로서의 프로세스에 대한 평가, 적극적인 포부와 조직변화에 대한 의지까지 범위를 확대한 리더십 평가, 조직의 재무상태를 진단하는 재무관리, 다양한 이해관계자들과의 협력적인 관계의 유지를 측정하는 파트너십을 제안하였다. 그리고, 개별 지방공기업의 사업성과를 평가하는 고유지표(특성지표)로는 전략목표 수준의 사업의 달성도를 점검하고 서비스의 정도와 그 효과성에 대하여 측정하고, 마지막으로 고객만족도 및 개선노력에 대하여 평가하도록 제안하였다.