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지방의원 의정활동의 ‘정치화’ 필요 (레디앙, 장태수 진보신당 대구시 서구의회 의원 / 2012년 6월 25일, 10:59 AM)
[진보정치 현장] 똑똑한 지방의원 보다는 당의 지지기반과 조직화 강화를
지방의원이 제도와 비제도의 경계를 넘나드는 활동을 할라치면, 그것도 진보정당 소속의 지방의원이라면 찾아서 할 일이 적지 않다. 그러나 한편으론 ‘2할 자치’라는 우리나라 지방자치 현실에서는 지방의원의 활동이 제한적인 것도 사실이다.
입법 활동도 그렇다. 상위 법령의 범위 안에서 입법권, 조례 제정권을 갖고 있고, 예산이 수반되는 조례는 단체장의 동의를 구해야 한다. 그러나 그런 한계에서도 법령의 제․개정에 따라 미리 미리 준비하고 개입해야 할 입법 권한도 있다. 오늘 이야기의 소재인 생활폐기물 수집․운반 대행업체 평가 조례의 경우가 그러하다.
작년 6월 중순, 공공노조 대경지부 사무국장이 찾아오셨다. 폐기물관리법이 개정되어 지방자치단체에서 민간위탁업체에 대한 감독기능이 강화되어 이를 자치단체 조례로 만들어야 한다며 관련 내용을 갖고 오셨다.
청소노동자들의 건강권을 비롯한 노동권 개선과 민간위탁업체의 경영에 공익성을 강화하는 관련 법령이 개정되었고, 그에 따라 지방자치단체에서 관련 조례를 제정하여 당장 7월부터 시행해야 하는데, 명색이 당에 소속한 정치인이 이것도 모르고 있었으니, 사실 그 때 얼마나 부끄럽던지.
모든 법령 개정사항을 알 수는 없지만, 적어도 진보정당 소속 지방의원으로서 꼭 알아야 할, 그리고 관련 조례를 만들어야 할 내용이라면 당의 시스템에서 이 활동들이 원활하게 이루어지도록 해야 한다.
당에서는 관련 조례 내용에 현장의 목소리를 담아 만들어내야 한다. 지역에서는 이걸 갖고 다시 현장을 만나고, 현장을 정치적으로 조직하고, 그리고 제도적으로 현장의 목소리가 반영되도록 해야 하는 것 아닌가.
파업 현장에 밤새며 같이 앉아 있는 것도 필요하지만, 이런 정치화 과정이 ‘운동형 정당’의 모습이 아닐까? 그 과정에서 정당이, 정치인이 해야 할 특별한 역할이 있지 않는가. 현장은 그렇게 정치적으로 재조직되는 게 아닐까?라는 생각이다.
지방의원의 의정활동을 정치화시키지 못하는 안타까움은 예전 경험에서도 있었다. 기억이 가물가물하지만, 민주노동당 다시 이영순 국회의원이 이른바 관변단체라고 불리는 새마을, 바르게, 자유총연맹에 대한 보조금 지원을 명문화된 국민운동단체 육성에 관한 법 개정안을 발의한 적이 있었다. 그 때가 2006년 지방선거를 앞두고 있던 2005년 말로 생각하는데, 당시 민주노동당 지방의원 워크숍에서 이 문제가 논란이 되었다.
지방선거를 앞두고 이들 단체 보조금 지원을 중단하자면 지방선거에서 크게 불리할 것인데, 말이 되냐는 항의가 있었다. 현실 정치인으로서 고민하지 않을 순 없지만, 그 때 느꼈던 안타까움, 답답함은 왜 당이 이런 이슈를 정치화하지 않는가였다. 또 지방의원들과 함께 공동대응을 하지 않는가 라는 답답함도 컸다.
이들 단체에 대한 보조금 집행은 일선 지방자치단체에서 이루어지고, 지방의회에서도 이에 대한 시비가 끊이질 않는데, ‘지방의원들을 통해 집행의 문제점을 사례화하고, 이를 사회화하기 위한 작전도 짜고, 그래서 관철시키기 위한 여론과 지지세를 어떻게 형성할지를 입체적으로 왜 계획하지 않을까?’ 하는 아쉬움과 답답함이 컸던 것이다.
그런 과정을 거치면서 지방의원들을 지역의 대표적 정치인으로 성장시키고, 이해관계자들의 압박을 견딜 수 있도록 지지세를 모으고, 그 과정을 통해 당에 대한 정치적 지지자들을 획득하는, 그런 과정이 왜 안 되나 싶었다. 물론 당사자인 나부터 반성해야 하지만.
진보정당이 지방의원을 배출하고, 지역정치에 개입하는 것은 의회 공간에서 지방의원 저 혼자 놀라고 하는 게 아니다. 당의 일관된 정치적 지향을 전국 각지에서 통일적으로 펼치고, 그 결과로서 당의 정치적 지지를 획득하기 위한 수단이자 목적으로 지방의원을 배출한다. 그런데 지금까지 진보정당의 지방의원 의정활동은 당에 의해 정치화되고, 당이 이를 뒷받침하는 시스템으로 안착되고 있지는 못하다.
결국 쓸만한 수단을 확보하고도 제대로 활용하지 못하고, 개인의 역량에 맡겨두고 있는 게 아닌가 하는 생각이 든다. 지금이라도 지방의원의 의정활동을 정치화하는 당적 노력이 시스템으로 고민되어야 한다. 그렇지 않으면 우린 똑똑한 지방의원을 가질 수는 있어도 지역에서 당의 지지를 조직적으로 획득하기에는 많은 시간을 기다려야 할 것이다.

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지방의회 ‘툭’ 하면 특위구성 (내일, 전주 이명환·대전 김신일 기자, 2011-03-16 오후 12:50:37)
필요한 현안엔 구성도 못해
윤리특위, 제 식구 감싸기 급급
# 전주시의회 윤리특별위원회는 최근 일본 방문 공식석상에서 '가미카제 만세' 발언을 한 의원에게 공개사과와 1개월 출석정지 결정을 내렸다. 광복회와 시민사회단체 등은 의원직 사퇴를 요구했고, 동료 의원이 나서 힘을 보탰지만 특위는 '발언의 진위가 확인되지 않았다'며 서둘러 결론 내렸다. 대전시의회 윤리특위는 자신의 상가 건물을 기업형슈퍼마켓(SSM) 업체에 임대해 물의를 빚은 의원에 대해 '출석정지 21일'의 경징계를 결정했다. 주민 대표로 주민복리 증진에 역행하고 시의회 명예를 실추시켰지만, SSM과 관련이 없는 상임위로 옮기기로 하고 징계 수위를 낮췄다고 밝혔다.
# 전북도의회는 3월 말로 종료되는 'LH본사 유치를 위한 혁신도시 추진지원특별위원회'의 활동 기간을6개월 연장키로 했다. 정부의 결정이 지연되고 있는 상황을 반영했다지만 의회 내·외부에선 회의론이 퍼지고 있다. 성명서를 발표하고 항의방문 하는 수준의 활동은 굳이 특위가 아니더라도 의회차원에서 진행할 수 있는 것 아니냐는 것이다. 이와는 반대로 파업 100일을 눈 앞에 두고 있는 전주 시내버스 파업 진상을 조사하겠다고 약속했지만 의견 차이로 특위 구성은 물 건너가는 분위기다.
전북도의회 등 지방의회의 특별위원회 활동이 도마위에 올랐다. 별 성과없는 특위를 연장하는 반면 정작 필요한 특위 구성은 외면하고 있다는 비난을 받고 있다. 의원의 신상을 다룰 윤리특위는 '면죄부' 발급에 급급하다는 지적을 받는다.
전북도의회는 최근 이달 말 종료가 예정된 LH본사 유치 특위를 6개월간 연장하기로 했다. 의장 등 의회 지도부는 미지근한 반응이지만 해당 특위가 자체적으로 활동 연장을 결정해 진행되는 분위기다.
의회 안팎에선 특위 실효성에 대해 의견이 분분하다. 특위에서 특별히 할 수 있는 일이 없다는 것이다. 한 도의원은 "의회차원의 결의라기 보다는 전북도의 요청으로 구성된 특위라는 한계가 있고, 성명 내고 항의방문 하는 것이라면 특위가 아니어도 얼마든지 할 수 있는 일"이라고 말했다.
이와는 반대로 장기화된 전주 시내버스 파업 해결을 위한 도의회 특별위원회는 구성 자체가 어려울 전망이다. 지도부가 특위 구성을 약속했고, 환경복지위원장이 의원 22명의 서명을 받아 특위 구성안을 발의했지만 도의회 의장단과 해당 상임위인 문화관광건설위원회 간 입장 차가 커 안건을 본회의에 상정조차 하지 못하고 있다. 민주노동당 의원 등이 특위 구성을 촉구하는 신상발언을 요청했지만 발언권조차 주지 않았다.
윤리특위 효율성에 대한 지적은 어제 오늘 일이 아니다. 의회 내부의 '제 식구 감싸기'로 면피성 결정을 내리기가 허다했다. 전주시의회는 최근 이러한 인식을 재확인했다. 일본 지자체 교류방문에 나선 시의원이 공식석상에서 '가미카제 만세'를 외친 것이 뒤늦게 알려지자 광복회 등 시민사회 단체가 거세게 반발했다. 전주시의회는 윤리특위를 구성해 발언의 진위 등을 따지겠다고 했다. 윤리특위가 내린 결론은 30일 출석정지와 공개사과였다. 사실 관계를 조사했지만 당초 알려진 발언을 했는지 정확히 밝혀내지 못했다는 것이 이유다. 이 같은 결정에 대해 전북참여자치시민연대는 "제 식구 감싸기에 불과하다"며 "진실규명의 노력이 없고 사실을 축소 은혜하는 모습으로 시민의 비난과 규탄에서 자유로울 수 없다"고 반발했다.
대전시의회에선 자신의 상가 건물을 기업형 슈퍼마켓 업체에 임대한 시의원을 윤리특위에 회부했지만 출석정지 21일이라는 경징계로 결론 내렸다. 상인단체들과 시민사회단체에서 계약해지 등을 수개월간 요구했지만 해당 의원은 묵묵부답이었고, 윤리특위는 상임위 변경을 전제로 비교적 가벼운 징계를 결정을 내려 주민들의 반발을 샀다. 대전경실련 동네경제살리기추진협의회는 이 같은 의회의 결정에 대해 "전형적인 책임회피용 제 식구 감싸기의 형식적 징계"라고 주장했다.

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자료검토 ‘벼락치기’ 부실행감 ‘예고’ (경기신문, 2010년 11월 04일 (목) | 1면, 김수우 기자)
도의회 상임위 집단 외유·체육대회 겹쳐
1차 제출시한내 감사자료 요구 건수 ‘0’
“검토·분석시간 절대 부족” 의회내부 지적 
무더기 해외연수로 논란을 빚었던 경기도의회가 연수로 인한 행정감사 자료요청이 늦어지면서 오는 15일부터 열릴 예정인 행정사무감사가 ‘부실’ 우려를 낳고 있다. 특히 109명의 초선의원이 포진된 8대 도의회가 행정사무감사를 앞두고 행감준비는 커녕 평일 체육대회에 도의회 사무처 직원 60여명을 동원키로해 또다른 말썽을 빚고있다.
3일 경기도의회에 따르면 도의회는 경기도에 행정감사 요구자료 시한인 지난달 22일까지 1차 행정감사 요구자료를 제출할 계획이었다. 하지만 상당수 의원들의 자료요구가 늦어지는데다 상임위별 연수가 겹쳐지면서 22일까지 단 한건의 행정감사 자료 요구가 도청으로 전해지지 않은 것으로 파악됐다. 특히 이 기간은 20일 행정안전위원회의 일본 연수를 시작으로 대다수의 위원회가 25일까지 해외연수를 떠나 논란을 빚었었다.
도의회는 이에 따라 지난달 26일까지 3천290여건의 감사 요구자료를 도에 요구한 것으로 알려져 당초보다 자료검토 시간이 일주일여 줄어들 것으로 보인다. 이에 따라 초선의원이 대다수를 차지하는 8대 도의회가 자료요청 부실과 검토시간 부족 등으로 부실행감이 되는 것 아니냐는 목소리가 의회 내에서 흘러나오고 있다.
사정이 이런데도 불구하고 도의회는 오는 5일 ‘의원간 친목도모’를 목적으로 체육대회를 열 예정인 데다 의원들 점심식사 배식을 위해 도의회 사무처 직원 및 청원경찰까지 동원키로해 또다른 물의를 빚고 있다. 도의회는 화성시 청려수려원에서 ‘경기도의회 의원 추계 한마음 체육대회’를 열기로 하고 사무처 직원 60여명이 대회 사전준비에서부터 경기심판, 점심배식 및 주류와 안주마련까지 준비키로 했다. 또한 우천시에는 경기도인재개발원에서 이같은 행사를 진행할 예정이다. 사무처는 도의원들의 이동을 위해 30인승 버스 등 의회 관용차량 5대를 동원할 예정이다.
또한 120인분을 뷔페식으로 준비하고, 통돼지바비큐 110㎏과 삼겹살, 목살, 샐러드 등이 마련될 예정이다. 배식은 총무담당관실에서 담당키로 하고 모두 7명의 직원들을 배정하는 한편 세부추진계획도 마련, 흥미위주의 행사를 벌일 예정이어서 적잖은 논란이 예상된다. 도의회 관계자는 “8대 도의회 들어서 아직 모든 의원들이 모여 친선도모를 위한 자리가 마련되지 않아 지난달부터 대회가 계획돼 있었다”면서 “사무처의 업무 자체가 의원들의 업무를 보좌하는 것인 만큼 최소한의 비용을 들여 행사를 준비했다”고 말했다. 

  
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지방의회 의원, 초라한 입법활동 현주소 (유정현의원 보도자료, 2010.06.07 19:46)
- 광역의회 의원, 기별(약4년간) 조례 발의 건수: 0.80건 -
- 기초의회 의원, 기별(약4년간) 조례 발의 건수: 1.20건 -
□ 지난 1991. 4월 직접 선거에 의한 지방의회 구성이후 16개 시ㆍ도 광역의원 및 230개 기초의원의 입법 활동은 초라했던 것으로 나타났음.
○ 행정안전부로부터 제출받은 자료에 의하면, 광역의회 의원의 경우 민선 기별(약4년간)로 발의한 조례를 평균해 보면, 0.80건에 지나지 않았음.
-1기(91.4-95.6)의 경우 0.46건, 2기(95.7-98.6)의 경우 0.22건, 3기(98.7-02.6)의 경우 0.56건, 4기(02.7-06.6)의 경우 0.57건, 5기(06.7-09.12)의 경우 2.21건
○ 그리고 기초의회 의원 경우에도 민선 기별(약4년간) 평균 조례 발의 건수를 보면, 1.20건이었음.
-1기(91.4-95.6)의 경우 0.69건, 2기(95.7-98.6)의 경우 0.66건, 3기(98.7-02.6)의 경우 0.93건, 4기(02.7-06.6)의 경우 0.86건, 5기(06.7-09.12)의 경우 2.85건
○ 이러한 저조한 실적은 전체 발의 조례중에서 차지하는 비중으로도 확인할 수 있는데,
-광역의회의 경우 의원발의 비중은 기별로 11.33% 정도에 지나지 않았고,
-기초의회의 경우도 11.45%에 불구하였음.
□ 그러나 이러한 결과는 시도별로, 시군구별로 상당한 차이를 보임.
○ 민선 5기(06.7-09.12)의 경우를 보면, 인천광역시 소속 광역의회의원 1인당 평균 조례발의 건수는 6.42건인 반면, 부산광역시는 0.87건이었고,
○ 그리고 전남 해남군 소속 기초의회의원 1인당 평균 조례발의 건수는 12.73건인 반면, 대구시 서구는 0.08건에 지나지 않았음.
□ 유 의원은 "조례발의 실적으로 모든 의정활동을 평가하는 것은 무리가 있겠지만, 이런저런 사정을 감안하더라도 실망스럽고 초라한 결과라고 생각한다"고 말함.
○ "자치단체장을 견제하기 위해서는 자의적으로 예산을 집행할 수 없도록 하고, 주민생활과 밀접한 정책들을 발굴하는 노력이 절실함에도, 그동안 많이 부족했던 것이 아닌가 생각된다"고 밝히면서,
○ "민선 6기 광역 및 기초의회 의원의 보다 적극적인 입법활동과 정책개발로 합리적인 견제와 지방의회의 발전을 기대한다"고 말함.

 
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입법 안 하거나 해도 베끼거나… (영남일보, 김일우기자, 2010-09-13 07:22:37)
기초의원 의정 태만…대구 8개 구군 116명 올해 고작 13건
올해 대구지역 8개 구·군 의원들의 입법활동이 극히 부진한 것으로 드러났다. 이들 의원이 발의한 조례가 거의 없는데다, 발의된 조례마저도 다른 지자체 조례안을 단순히 베낀 수준에 머문 것으로 나타났다.
대구지역 기초의회에 따르면, 지난 5일 현재 올들어 8개 구·군의회에서 의원 발의된 조례는 모두 13건에 불과했다. 대구의 기초의원이 총 116명임을 감안할 때, 의원 1명당 0.11건의 조례를 발의한 셈이다. 이는 최근 행정안전부 공개자료를 통해 나타난 전국 민선5기 기초의원 한해평균 조례발의 건수(1인당 0.71건)에 크게 못미친 수치다. 또 의원 발의된 13건의 조례중 개정안 8건을 제외하면 제정안은 겨우 5건(남구3, 달서1, 북구1)이었다. 이마저도 이미 예전 제정된 다른 지자체의 조례안과 흡사하다는 지적을 받고 있다.
영남일보가 경기도를 비롯한 타 지역 의회의 조례 내용을 확인한 결과, 대구 남구의회에서 지난 9일 의원 발의된 '남구 생활소음과 비산먼지 저감 실천에 관한 조례안'은 2008년 8월 경기도 수원시의회에서 발의된 조례안과 유사했다. 두 조례안의 1조와 2조는 조사 하나 틀린 것 없이 동일했고, 단지 남구의회 조례 3조에 '고요하고 평온한 생활환경 보호를 위한'이라는 문구가삽입된 것이 달랐다. 또 남구의회 조례안에는 14조(사업자의 소음 및 비산먼지 저감관리 자율참여)가 추가됐지만, 이 조항 마저도 2008년 11월 경기도 동두천시의회에서 발의된 동일한 명칭의 조례안에 포함돼 있는 것이다.
대구 북구의회가 지난 3월 의원발의로 제정한 '북구 노인학대 예방 및 보호에 관한 조례'는 2009년 12월 수성구의회에서 제정한 같은 명칭의 조례안과 내용이 흡사했다. 두 조례안과 같은 명칭의 조례안은 2008년 10월 경기도의회에서 처음 제정된 것으로 알려졌다. 나머지 의원 발의 조례안도 정도의 차이일뿐 상황은 비슷했다. 이미 수년전 여러 지자체에서 발의된 조례안을 재탕한 것에 불과했다.
물론 다른 지역의 잘된 조례를 벤치마킹하는 것은 필요하지만, 지역마다 인구나 여건 등 사정이 다름에도 불구하고 의원들이 전혀 고민없이 다른 지자체에서 시행되는 조례를 토씨하나 빠뜨리지 않고 그대로 베끼는 것은 문제라는 지적이다. 달서구의회 이유경 의원(기획행정위원장)은 "의원발의되는 조례안에 고민의 흔적이 없어 아쉬울 때가 많다"며 "조례발의 건수에 연연할 것이 아니라, 주민의 의견을 수렴해 그들에게 정말 필요한 조례를 제정하는 것이 더 중요하다"고 지적했다.

안영훈. 2007. 지방의회 운영체제 다양화 방안에 관한 연구. 한국지방행정연구원 기본보고서
지방의회는 주민의 직접 선출에 의한 지방정치인이 중심이 되고 있으므로 주민에게 높은 믿음, 신뢰도를 주민에게 보여야 할 것이다. 그리고 주민과 가까이서 개방적이고도 긴밀한 의사소통 채널을 유지할 필요가 있기 때문에 지방의원과 주민 간에는 빈번한 만남이 중요하다. 주민과 가깝다는 것은 지방공무원과 같은 공직자들에게도 업무적으로 깨끗하고, 지속적이며, 개방적이고 투명한 의사소통 채널을 필요로 한다는 것에서 중요하다. 주민과의 의사소통이 빈약한 지방자치단체 조직은 그와 관련한 지표만으로도 운영 시스템이 효과적이지 못하다는 것을 쉽게 짐작할 수 있다. 대부분의 지방자치단체는 자신의 정책개발을 위하여 주민에 의하여 직접 선출된 독립적이고 자율적인 정치적 집단(지방의회)을 활용하며 집행기관을 관리?감독한다. 이에 집행기관은 정책집행에 가시적인 책임을 갖게 되는데, 이러한 상황과 같은  정책형성 및 정책집행에 관한 책임성 메카니즘은 직업공무원과 선출직 지방의원간 긴밀한 관계성을 갖는 공동활동(shared activity) 영역으로 이해될 필요가 있다.
이러한 사실에도 불구하고 우리나라 지방자치는 강시장-약의회형으로 분류되고 권력적 관계에서 볼 때 지방자치단체 내부의 집행기관과 지방의회 상호간의 관계 중 지방의회 위상이 오히려 취약한 실정이다. 원칙적으로 기관분립형에서는 ‘견제와 균형의 원리’를 근간으로 하여 집행기관과 의결기관 상호간적절한 견제와 균형을 유지하는 것이 기본이라고 할 수 있다. 그러나 우리나라는 제도적으로 집행기관의 장에게 지나치게 권한이 집중되어 있어 두 기관간 불균형이 심한 상태이다. 이와 같이 지방자치단체라는 제한된 범위에서 지방의원에 대한 적극적인 지원체제도 미약하고, 전문적인 자치입법활동 등 전반적인 의정활동을 원활하게 이행하기 위한 의회의 자치권도 보장받지 못하는 현 상황에서 실질적인 의정성과를 기대하는 것은 결코 쉬운 일이 아니다.
특히 우리나라와 같은 기관분립형 하에서는 집행기관의 장이 행정적 문제보다는 선거 등의 정치적 문제에 더 큰 신경을 쓰게 되고, 행정이 집행기관의 장에 의해 주도되므로 행정과정에 다양한 주민의사가 충분히 반영되지 못하는 단점들도 상당수 노출되고 있다. 더욱 문제가 되는 것은 중앙정치와 지방정치가 너무나 밀접하게 관련되어 있어서 중앙정치에 좌우되면서 지방의 문제들에 대한 주도적인 이해관계자의 의지, 책임 있는 지방정치 풍토의 조성 등이 미약해지고 있다는 점이다. 말하자면, 정당공천제의 확대, 중선거구제의 시행 등 선거법의 부작용과, 지방의원 유급제의 변형 등으로 인하여 지방의회와 집행부가 중앙정치와 중앙당의 하부기관 역할을 수행함으로써 중앙정치에 좌지우지 당하여 지방의 풀뿌리 지방자치 취지를 무색케 하고 있는 상황이다.
현재 지역사회는 도시화 현상이 깊어지면서 노령화, 실업인구의 증가를 초래하고 정치성향과 시민의 욕구가 함께 급속도로 변화하고 있다. 이와 함께 지역사회의 범죄발생에 대한 관심도 커져 경범죄, 교통법규위반, 생활경범죄, 방범예방 등 생활치안정책에 대한 관심도가 고조되면서 생활복지, 주민생활지원 등의 분야가 중요하게 되었다. 이러한 변화에 대처하기 위해서는 단체장 개인의 정치적 책임만으로는 해결하기 쉽지 않다. 지방의회의 법적 지위와 권한은 사실상 지역사회의 주요문제를 해결할 수 있도록 집행적 권한으로 실천될 때 그 가치를 부여받을 수 있다. 특히 집행권한 중에서도 조정, 협의, 의견수렴 등이 중심적 역할을 하기 때문에 더욱 더 지방의회의 새로운 역할수행과 그에 따른 제도변화가 필요한 시점이다.
이러한 시점에서 지금까지는 지방의회의 다양한 역할론에 대해 ‘기관구성 다양화에 관한 연구’에 초점을 두고 진행하였으나, 이러한 시각은 기존 연구들이 삼권분립 원칙에 의한 입법기구(지방의회)와 집행기구(집행부)로 먼저 분리한 뒤 이어서 입법권과 행정권의 완전 분립을 정형화한 삼권분립에 근거한 불균형적인 견제와 균형 관계를 지방자치단체에 적용하였기 때문이다. 하지만 지방자치단체의 기관구성 수준에서는 반드시 삼권분립 원칙이 적용된다고 볼 수 없고, 실제 자치단체 수준에서 최고정책결정기구는 주민의 대표인 합의제기구, 즉 지방의회를 통해서만 결정되고 세부적인 실행사항과 일상적인 관리사항 등의 결정권을 단체장이 갖는 기관통합적 형태의 행정운영체제가 기본이라고 할 수 있다. 이러한 전제 하에서 주민을 대표하는 지방의회가 다양한 역할을 수행할 수 있도록 다각적인 의정활동을 위한 제도적 뒷받침이 필요하고 그에 관한 역할 재정립이 필요하다고 할 것이다.
선진국의 지방정부들은 시, 마을, 타운, 카운티, 특별구 등 다양한 조직 유형을 포괄하고 있고, 기본적으로 지방정부의 내부 조직형태도 시경영인제, 강시장제, 약시장제, 위원회형 등 다양한 모습을 갖추고 있다. 특히 지방의회를 보좌하는 의회직 공무원은 선진국의 어느 국가에서나 전문직으로 운영되면서 인사의 독립성, 전문성을 보장받고 있으며 의회 지원은 집행부에서도, 의회직 사무기구에서도 동시에 지원하고 있기 때문에 의회사무직원 뿐만 아니라 집행부의 직원 임용에 대해서도 그 최종적인 승인절차는 지방의회를 거쳐야 한다는 점 등에서 지방의회 중심의 운영체제를 유지하고 있다는 것을 알 수 있다.
이상과 같은 사실들을 고려해 볼 때 지방의회가 정책집행에 관한 결정 기능뿐만 아니라 직접적으로 정책집행을 담당하여 실행하는 역할에 대해서도 반드시 정치적 책임성이 직접 관계된다는 것을 알았다. 따라서 지방의회는 정치적 책임성에 근거해서 정책집행에 직접 관여하되, 전문적인 행정가인 지방공무원의 도움을 받아 이를 집행하는 제도운영의 다양화체제를 유지할 필요가 있다. 그러한 개선방법으로는 지방의회가 자치입법권에 기반으로 두고 국가 법령에 근거하여 집행부와 의회의 사무직원(고위직을 포함)에 대한 임용, 인사운영 절차 등과 같은 자치인사권 및 자치조직권 등을 인정하는 홈룰제도 또는 자치기본조례로 제정할 수 있도록 제도화가 수반되어야 지방의회 운영체제의 다양화가 마련될 수 있다. 그렇게 되면 자연히 자치입법체계 하에서 지방의회가 합의제 형태의 집행부를 통해서 정책결정 및 정책집행과 관련한 제반권한을 신중하게 행사할 수 있는 운영체제도 다양하게 나타날 수 있을 것이다. 그러기 위해서는 집행기관 및 의회를 구성한 선출직(시장, 의장, 의원)에 대하여 자유재량직 임명에 의한 인력관리를 법적으로 최대한 보장하는 자치권의 확대장치가 요구된다.