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조성한, 김정해. 2007. 정부위원회의 정치성에 따른 문제점과 개선방안. 제307회 『정책&지식』포럼 (2006. 12). 한국정책지식센터.
[307-200612 total_정부위원회 정치화 대안.pdf (418.19 KB) 다운받기] 
<요약>
현재 한국은 위원회공화국이라고 불리고 있을 만큼 많은 위원회가 난립되어 있으며, 위원회들의 권한이 정부부처를 지배하고 있는 실정이어서 정부가 제 기능을 다하지 못하고 있다는 지적을 많이 받고 있다. 이러한 언론이나 학계의 지적에 대해 정부는 위원회 정비방안을 마련하여 일차 정비를 하였지만, 부처 산하의 유명무실했던 위원회들의 일부만 정비된 수준에 지나지 않고 있다.
이렇게 정부위원회의 정비가 형식적으로만 이루어지는 이유는 관리적 차원에서의 문제의식이 부족하기 때문이다. 현재 우리나라에서 사용되고 있는 위원회에 대한 법적 기준이나 관리 및 정비지침들은 내용이 단순하고 모호하며, 합리적이지 못한 문제를 지니고 있다. 이에 따라 각 수준의 정부기관들이 무분별하게 정부위원회를 설립하고, 정책합리화 도구 및 통제메커니즘으로 사용하고 있어도, 문제만 제기되고 있을 뿐 해결을 위한 대안이 마련되지 못하고 있다.
정부위원회도 정부조직의 하나로서 분명한 목적이 있다. 따라서 정부위원회도 그 기능을 이미 달성하였거나, 달성하지 못하면 정비되어야 한다. 또한 위원회로서의 기능을 다 할 수 있도록 공개성, 전문성, 대표성 등이 위원회의 유형에 따라 상대적 중요성을 가지고 반영되어야 한다.
위원회의 설립 및 정비기준도 위원회를 설립하고자 하는 각 수준의 정부기관들이 분명히 이해할 수 있도록 명확하고 세밀하게 제시되어야 한다. 특히 한시적 위원회의 경우는 이러한 기준에 따라 일몰제가 적용될 수 있는 기준이 필수적으로 마련되어야 한다. 그리고 정부위원회는 계층제 정부기관이 수행할 수 없는 합의에 의한 정부기능을 수행하여야 한다. 정부위원회 자체가 계층제적으로 운영되고, 이에 따라 일반 정부부처와 업무영역을 놓고 갈등을 일으키거나 하는 일은 근절되어야 할 것이다.
 
Ⅰ. 서 론
 
Ⅱ. 기존 연구의 검토
1. 정부위원회의 연구경향
위원회 연구들을 네 가지로 구분해서 자세히 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 위원회의 정의와 유형화 등 법적인 관점에서의 연구가 초창기 위원회 연구의 주류였다. 현행 정부조직법 상에 정의된 한국의 위원회의 현황을 소개하고 이들의 운영상의 문제점과 장단점을 분석하는 연구가 대부분으로 위원회 일반에 대한 내용을 다루고 있다(최송화, 1972; 오세덕, 1975; 이명재, 1996; 이상규, 1991).
둘째, 위원회의 역할과 기능을 중심으로 한 조직적 관점에서의 연구이다. 외국 위원회 제도의 조직과 기능에 대한 비교연구나 특정 위원회의 운영이나 기능을 중심으로 분석한 연구들이 이에 해당한다(정상호, 2003; 김용환, 1994; 박석희․정진우, 2004; 김병섭, 2002; 하태수, 2004).
셋째, 정책과정에서 발생하는 이익이나 갈등 조정 메커니즘으로서 특정위원회의 기능과 역할에 대한 연구이다. 노사정위원회, 공정거래위원회, 금융통화운영위원회 등의 갈등 및 분쟁조정의 절차와 기제 등이 대표적인 연구들이다(이종범․윤견수, 2000; 최종원, 1998; 이병훈․유범상, 1998; 김주환․성지은, 2005).
넷째, 시민참여의 통로와 민주성제고의 수단을 강조하는 관점에서의 연구이다(정홍익․김호섭, 1991; 최병대․김상구, 2005). 이들 연구들은 위원회가 시민참여의 활성화를 위한 중요한 수단이며 이러한 관점에서 정책과정에서 시민참여의 사례를 분석하고 있다.
마지막으로, 최근 들어 위원회의 정비와 개혁이 위원회제도와 관련하여 중요한 문제로 등장하고 이를 제시하는 연구들이 등장하고 있다(김병섭․김철, 2002; 김철, 2003). 우후죽순 만들어진 위원회가 비효율적으로 운영되며 실제로 이름뿐인 위원회에 지나지 않은 경우가 많아 이들을 정비해야 한다는 것이다.
그러나 이러한 연구들은 정부위원회의 정치성이 가지는 문제들은 다루지 않고 있다. 이러한 문제는 정부위원회의 위원들의 임명과정이나, 위원회 내부의 의사결정과정 등에 대한 기록들이 접근하기가 어렵거나 존재하지 않기 때문이다. 따라서 정부위원회가 스스로 홍보차원에서 밝히려고 하는 시민참여 등의 긍정적인 부분만 다루어지게 된다.
2. 정부위원회의 유형에 대한 연구
첫째, 가장 많은 유형화의 기준이 되는 것이 위원회의 권한이나 기관의 성격이다.
둘째, Zegart(2005: 374-375)는 자문위원회를 <표 2>와 같이 아젠다 위원회, 정보 위원회, 갈등조정 위원회의 세 가지로 유형화하였다. 이 유형화에 따르면 자문위원회는 핵심기능에 따라 활동형태와 내용이 다르고 목표대상이 다르다는 것을 보여주고 있다.
 
Ⅲ. 정부위원회의 이론적 토대와 일반적 기능
1. 뉴거버넌스 이론과 수평적 관리체계 이론
1) 뉴거버넌스 이론
2) 수평적 관리체계 이론
정부의 조직 간 장벽은 점차적으로 형식적인 수준으로 저하되고 있으며, 협력체계를 강조하는 수평적 관리(horizontal management)에 대한 관심이 고조되고 있다. 수평적 관리란 정부의 관리자들이 특정 이슈에 대해 한 조직의 독자적인 자원, 관심, 이해관계자들로만 해결할 수 없다고 생각할 때 필요로 한다(Bourgault & Lapierre, 2000).
수평적 관리는 사회가 복잡해짐에 따라 정부차원에서 더욱 절실히 요구된다. 그러나 각 정부기관이 수평적 관리를 하고자 하는 의지가 있다고 하더라도 전통적인 독립ㆍ계층제 중심의 행정은 제도적으로 수평적 관리를 막고 있다. 따라서 수평적 관리를 할 수 있는 다양한 대안들이 마련되어야 한다.
정부위원회는 수평적 관리체계에 있어서 주요한 수단적 기구의 역할을 담당할 수 있다. Zegart의 자문위원회의 유형에 있어서도 갈등조정을 담당하는 유형을 별도로 구분하고 있다. 또한 행정위원회의 경우에는 독립적 위치에서 담당기능과 관련된 각 정부기관의 정책결정과 집행을 조정하고 통제할 수 있다.
2. 정부위원회의 일반적 기능
첫째, 행정의 중립성 및 공정성을 보장해 주는 기제이다. 이해관계가 얽혀 있어 정부가 수행하기에 적합하지 않은 문제나 독립적이고 준사법적인 판단을 내려야 하는 문제들의 경우는 행정위원회나 자문위원회를 통해 결정하도록 함으로써 행정의 공정성 제고에 기여하고 있다.
둘째, 외부전문가의 참여를 통한 정책전문성을 제고할 수 있는 수단이 된다. 행정이 다루어야 하는 분야가 다양해지고 복잡해질수록 보다 심도있는 기술이나 전문지식 등이 필요하며 이를 공무원들이 다루기 어려운 경우가 발생하게 된다. 또한 환경변화가 심하다 보니 이러한 전문지식을 지닌 사람들을 조직 내부로 확보하는 것보다는 외부 전문가를 참여시켜 활용하는 것이 훨씬 효율적이다.
셋째, 행정의 민주적 의사결정을 가능하게 해 준다. 위원회를 통해 국민을 대표한다고 할 수 있는 위원들이 정책결정에 참여함으로써 관료제 폐단을 방지하고 국회에 의한 대의정치에 준하는 국민적 또는 전문가적 행정참여를 가능하게 한다(김용환, 1994: 17).
넷째, 이해관계의 조정 기제이다. 특히 위원회제도는 이해관계하게 첨예하게 대립된 영역의 문제를 해결하는데 제 3자적 갈등해결자로서 큰 역할을 수행한다. 이 경우 위원의 구성은 각 이해집단의 구성원, 전문가, 관료 등으로 구성되며 보다 타협적이고 공정한 조정을 가능하게 해준다.
다섯째, 시민참여 및 정부와 시민간 의사소통의 중요한 채널이다. 위원회에 대한 시민참여는 정부와 시민간의 의사소통의 채널이 될 뿐만 아니라 참여를 통한 정부활동에 대한 감시 감독을 수행할 수 있다.
여섯째, 정부와 정책의 정당성을 제고해주는 수단이다(박동서, 1996). 정부 내부에서 이미 개발된 아이디어나 결정에 대하여 정부는 외부전문가가 참여한 위원회를 통해 의결하는 모양새를 갖추게 함으로써 정책 결정의 정당성을 확보한다.
일곱째, 행정 각 부처를 통합 조정할 수 있는 통제메커니즘이다. 행정부는 다양한 조직 단위로 분화되는데 위원회조직이 기관간, 부문간의 협조와 조정을 확보하는 수단이 된다.
 
Ⅵ. 한국 정부위원회의 정치성과 문제점
정치적 환경에서 정치적 중립성과 공정성, 그리고 합의성을 바탕으로 본연의 기능을 담당하여야 할 정부위원회라고 해서 예외가 될 수 없다. 그럼에도 불구하고 정부위원회의 정치성에 대해서는 기존의 연구나 자료가 충분하지 않다. 그 이유는 연구주제로 다룰 수 있을 만큼의 구체적인 자료가 존재하지 않기 때문이다.
1. 정부위원회의 설립과정
1) 국정자문위원회
정부조직법상의 설립근거가 미약한 국정자문위원회는 정치적 목적으로 설립되었다는 비난에서 벗어나기 어렵다. 특히 기능이 중복되는 국정자문위원회를 별개로 복수를 설치하는 것은 그 설립근거들이 정치적이라는 심증을 더욱 굳히게 한다.
2) 행정위원회
2. 정부위원회의 운영과 위원장의 정치성
1) 국정자문위원회
한국의 국정자문위원회의 경우 실제로 위원장과 위원들 모두가 비상임이기는 하지만, 실제로 위원장은 모든 위원회의 명령체계를 장악하고 있다. 위원회가 해야 하는 정책과제의 결정에서부터, 위원회에서 필요한 전문가특강의 강사결정에 이르는 사소한 것까지 위원장의 재가가 있어야 한다. 자문위원이 작성한 문서도 위원장의 검토와 결재를 거쳐야 한다. 합의라는 것은 위원장의 필요에 따라 있을 수도 있고 없을 수도 있다.
또한 국정자문위원회에 대한 많은 비판은 그 기능이 단순한 자문에서 벗어나 정부부처의 정책기능을 침해하고 있다는 것이다. 국정자문위원회의 회의에 참여한 정부관료들은 이미 위원회가 정책결정을 해놓고 합의를 하는 형식만 취한다는 비판을 많이 제기하고 있다. 실제로 정부부처보다 국정자문위원회가 해당 정책에 대해 더 많은 정보를 지니고 있을 가능성은 적기 때문에, 많은 정책결정은 대통령이나 여당의 정치적 결정을 부처에게 강요하는 결과가 되기도 한다. 이러한 국정자문위원회 위원장의 독주에 대해서 내부적으로는 통제할 수 있는 기제가 전혀 없다.
2) 행정위원회
한국의 행정위원회들이 ‘위원회’라는 명칭으로 불릴 수 있는 것인지에 대한 의문이 많이 제기된다. 위원회의 가장 중요한 특징은 ‘합의기구’라는 것이다. 그런데 한국의 행정위원회들은 합의기구로서의 성격보다는 계층적 구조의 정부부처와 전혀 다를 바가 없다.
우선 대부분의 행정위원회는 1인의 상임위원장과 1인이나 2인의 상임위원을 둔다. 그런데 이 경우 상임위원에는 위원회 사무국의 ‘사무국장’이 포함된다. 따라서 합의기구인 위원회에서 위원장과 상임위원이 계층제적 관계를 지니게 되는 것이다. 이러한 위원회의 구조는 이런 인사상의 문제를 해결해야 할 「중앙인사위원회」도 예외가 아니다.
또한 독립적 기관으로서의 행정위원회의 위원장은 대통령이 자의로 임명하고, 평가하고, 해임할 수도 있다. 대통령은 행정위원회의 위원장의 임기를 가능한 지켜주려 한다고 주장하지만, 독립기관의 위원장의 임기는 제도적으로 보장이 되어야지, 대통령이 ‘보장해주는 임기’는 독립기관의 위상을 크게 저해하는 것이다.
행정위원회의 위원장이나 위원들이 정치적으로 임명되다 보니, 전문성과는 전혀 관계없게 되는 경우도 많다. 정부위원회의 독립성과 공정성을 가장 보장해 주어야 하는 「중앙인사위원회」자체도 위원장이나 위원들이 정치적으로 임명되고, 내부적으로 합의적 성격을 무시하고 있는 상황에서 다른 행정위원회들은 더할 나위가 없다.
3. 언론에 나타난 사례
1) 국정자문위원회
언론에서 국정자문위원회를 다루고 있는 것은 대부분 ‘난립에 따른 예산낭비’나 불필요한 자문위원회들의 폐지의 필요성을 다룬 것들이다.
첫째, 국정자문위원회들의 월권행위이다. 정부부처들에 대한 월권행위에 대해서는 일반론적으로 다루고 있는 반면, 국책사업에 대한 개입에 대해서는 구체적으로 지적하고 있다. 가장 대표적으로 거론되는 것은 「동북아시대위원회」의 행담도 개발에 대한 개입이다.
둘째, 위원장들의 정치적 임명에 대한 것이다. 한국경제신문은 2005년 7월 26일 기사에 구체적인 이름과 자리를 거명하며, 대통령이 정치적으로 신세갚기 위한 차원에서 대선에서 도와준 인사들을 국가기관이나 자문위원회의 위원장으로 임명하고 있다고 비판하고 있다.
2) 행정위원회
행정위원회의 정치성에 대한 언론의 비판도 크게 정치적 위원장의 독주와 정책결정의 정치성으로 나누어 볼 수 있다. 첫째로 정치적 위원장의 독주는 대표적으로 「공정거래위원회」의 사례와 「국가인권위원회」의 사례를 볼 수 있다. 공정위의 경우는 5인의 상임위원들은 모두 공정위 출신의 정부인사들이며, 4인의 비상임위원들은 민간인들인 학자들이 대부분이다. 또한 위원들에 대한 임명 역시 위원장이 결정할 수 있다. 이런 상황에서 합의에 의한 의사결정이란 있을 수 없는 일이다. 「국가인권위원회」는 위원장이 인사권을 상임위원들로부터 위원장의 직속인 사무처장에게 이전시켜서 내분이 일어나게 되었다는 언론의 의혹을 받은 바 있다.
언론의 두 번째 비판은 행정위원회의 정책결정의 정치성이다. 위에 언급한 공정위의 내부적 운영에 대한 언론의 비판은 ‘언론사 과징금문제’의 논의과정에서 나타난 공정위의 정치적 결정으로부터 비롯되었다.
언론의 행정위원회에 대한 비판은 위원회 자체의 정치적 성격에 의한 의사결정도 그 대상이 된다. 「국가인권위원회」는 설립초기부터 사회의 특정 집단을 위한 정책결정을 내리고 있다는 비판을 지속적으로 받아왔다. 심지어는 본연의 업무인 장애인, 아동, 노인 등과 같은 사회적 약자를 위한 일을 외면하고 정치적 차원의 인권에만 집착한다는 비판도 받고 있다.
이 외에도 「금융감독위원회」가 재경부로부터 독립하지 못하고, 「방송위원회」가 전통적으로 정치적 당리당략의 장으로 전락하고 있다는 지적들 역시 정부위원회들이 결코 정치적으로 독립된 기관이 아니라는 사실을 밝히고 있다.
 
Ⅴ. 정부위원회의 독립성 제고방안
정부위원회의 설립목적을 달성하기 위해서는 무엇보다 정부위원회의 정치성은 약화되어야 한다.
1) 국정자문위원회
대통령에게 순수하게 자문만 하는 자문위원회의 경우에 있어서는 어느 정도의 정치성이 인정될 수 있다. 하지만 대통령의 자문위원회라고 하더라도, 부처 간의 정책적 조정과 같은 수평적 관리체계를 담당하는 위원회들은 정치적으로 중립적이고, 공정한 의사결정과정이 없이는 그 존재가치가 약해질 수밖에 없다.
특히 수평적 관리체계로서의 국정자문위원회는 정부부처를 대체하는 것이 아니고, 범정부적 차원으로 중장기적 정책들을 조정하는 것이다. 따라서 위원장부터 위원들을 정치적으로 편향된 인사들이 아니고 공정하고 정치적으로 중립적이며, 충분한 전문성을 지닌 인사들로 구성하여야 한다. 시민을 대표하는 위원이라고 해도 아마추어적이고 이념적 인사가 아닌 전문성을 지닌 인사를 선택하여 업무를 담당하게 해야 한다.
‘전문성’이란 단순히 기술적인 의미를 지니지 않는다. 전문성은 그 자체로 ‘윤리성’을 내포하고 있다. 정책의 전문가란 그 정책이 지니는 파급효과를 충분히 인지하고 신중한 정책과정을 수행할 수 있는 윤리성을 지닌 전문가를 의미한다.
또한 대통령의 사소한 관심을 바탕으로 한 즉흥적 국정자문위원회는 설립되지 않아야 한다. 대통령의 개인적 관심을 반영하는 정부위원회는 그 자체로 정치적 성격을 지니지 않을 수 없다.
마지막으로 국정자문위원회는 정부부처 간의 정책조정을 직접 담당하기 보다는 수평적 관리체계의 차원에서 각 부처 간의 연관된 정책들이 어떻게 연계되고 조절될 수 있는지에 대한 보고서를 작성하는데 그쳐야 한다.
2) 행정위원회
행정위원회는 정치적으로 독립적 기관이다. 이러한 행정위원회가 설립되는 목적은 전통적인 계층제적 정부기관들과 정치로부터 독립된 위상을 가지고 국민에 큰 영향을 주는 범정부적 정책을 결정하거나 조정하기 위한 것이다. 따라서 행정위원회의 위원장과 위원들은 무엇보다 정치적으로 독립적이고 중립적인 인사로 구성되어야 한다.
또한 행정위원회의 위원장이 정치적인 인사가 되더라도, 다른 위원들이 견제할 수 있도록 위원장과 위원들 간 수평적 관계가 유지되어야 한다. 위원장은 위원들을 대표하고 위원들의 의견을 조율하고 결정을 내리는 위치에 있지만, 위원들의 의견을 무시하거나, 위원들을 임명하는 위치에 있어서는 안 된다.
행정위원회의 위원들은 다양한 사회적 이익을 대변할 수 있어야 한다.
행정위원회는 네트워크식의 뉴거버넌스보다는 수평적 관리체계로서의 역할이 더욱 강하다. 수평적 관리체계는 범정부적이면서 다양한 이해관계자들의 이익관계를 조정할 수 있는 위상을 지녀야 한다. 이러한 위상은 정치적으로 독립적일 때만 지켜나갈 수 있으며, 범정부적 지지를 받을 수 있다.
이러한 기능을 담당할 수 없는 행정위원회는 폐지하거나, 기능의 성격에 따라 계층제적 부처로 전환시키는 것이 바람직하다. 예를 들면, 중앙인사위원회는 공무원의 정치적 독립성과 중립성을 지켜주는 역할보다는 공무원의 인사제도의 혁신만을 추구하고 있다. 또한 위원회 내부의 합의성은 없으며, 위원장은 실질적으로 정부부처의 장관과 전혀 다를 바가 없다. 이러한 이유로 학계에서는 중앙인사위원회를 차라리 ‘처’수준의 행정기관으로 전환시키는 것이 합당하다는 주장이 많이 제기되고 있다.
 
Ⅵ. 결론