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[연속기고-공공부문 노사관계 무엇이 쟁점인가 ⓛ] 공공기관 예산편성지침의 문제점과 진정한 ‘선진화’ 방안 (매노, 박용석 민주노총 공공운수노조·연맹 정책위원장, 2012.10.18)
기획재정부는 11월께 공공기관의 '2013년 예산편성지침'을 발표할 예정이다. 예산편성지침은 예산 운영 전반의 규제틀로 노동자의 임금결정을 구속하는 강력한 통제장치 중 하나다.
역사적으로 보면 90년 공공기관 임금가이드라인이 발표된 이래 20년 동안 공공기관은 '공공기관 방만 경영 해소'라는 이유로 다양한 형태의 임금통제 틀에 갇혀 있었다. 공공기관 운영에 관한 법률이 시행된 2007년 이후 공공기관의 임금통제는 매우 정교한 예산지침으로 작동했다.
그런데 공공기관의 예산편성지침은 절차와 내용 모두 문제점을 내포하고 있어 공공기관 운영원리 중 가장 시급하게 개선이 요구되고 있다.
절차적 측면에서는 정부의 일방적 결정으로 절차적 민주주의 훼손과 공공기관의 교섭권 제약 문제를 유발하고 있다. 20년 동안 공공기관 임금교섭에서의 '사용자 인정 논쟁'은 노동계뿐 아니라 노사관계 학계에서도 단골메뉴였다. 공공기관 예산편성이 정부의 권한일지라도, 공공기관에 대해 '사용자' 위치에 있는 만큼 어떤 형식으로든 책임 있는 사용자 위치에서 교섭절차를 거치는 것이 민주국가의 운영원리라는 지적이다. 이는 '선진화'된 공공기관 노사관계의 척도이기도 하다. 공공기관의 임금결정 및 교섭구조가 어떤 형식으로든 선진국에서 작동된다는 것과 비교해 보면, 우리나라의 경우는 후진적 단면을 지니고 있는 것이다.
내용면에서도 예산지침은 모순투성이다. 정부가 20년간 공공기관의 임금을 통제해 왔지만 현재 288개 공공기관의 평균 임금수준은 산업·업종·유형별로 3배 이상 격차가 난다. 이런 현실을 외면하면서 획일적 인상률 관리를 지속하며, 경영평가에서 '총인건비인상률' 지표 평가에 대해 기관 특성을 고려치 않고 획일적으로 운영하고 있다. 그 결과 저임금 기관의 저임금을 오히려 부채질하고 있는 것이다. 저임금 기관일수록 시간외·휴일근무 비중이 높다. 정부의 인상률 관리방침이 결국 저임금 구조의 악순환을 유도하고 있는 것이다.
공공기관에 만연한 비정규직과 간접고용 노동자의 처우개선에 대해 예산지침은 외면으로 일관해 사회적 책임도 포기하고 있다. 공공부문 스스로 ‘모범적 사용자’ 지위에서 이런 사회적 문제를 해결하지 않는다면 우리 사회 비정규직 문제 해결은 요원할 것이다. 논란이 됐던 신입직원 임금회복 부문도 정부가 일방적으로 조치하고, 이제야 직원 양보를 통해 해결하도록 방치하고 있다. 정부의 일방적 임금결정 과정은 공공기관 임금 정책의 모순을 배태한 핵심 원인이 되고 있다. 더구나 MB정부 들어 기본임금을 억제하는 대신 운영토대가 취약한 성과차등(경평성과급·성과연봉제) 확대를 유도해 임금정책 왜곡이 심화하고 있다.
일각에서는 ‘예산지침 철폐’를 거론하지만, 필자는 예산지침은 필요악이라는 점에서 반대한다. 공공기관 중 수익성이 높은 기관은 그 수익이 독점 위탁구조에서 기인돼 기준 없이 배분되는 것이 적절치 않다. 공익성이 높은 기관은 국고에 의존하기 때문에 예산 배정기준 역시 불가피하기 때문이다. 문제는 공공기관 임금결정의 핵심인 예산편성지침 운영에 대한 정부 발상에 있다.
해결책은 간단하다. 공공기관 임금결정의 핵심인 예산편성지침 설정 과정에서 일방주의가 아닌 교섭주의 방식을 통해 정부 책임을 전제로 한 '집중화' 된 교섭구조를 공공기관에 반영해 절차적 후진성을 극복해야 한다. 공공부문 임금 결정의 기본 원칙(생계비 보전 원칙, 민간·공동 대등 원칙, 합리적 차별 원칙)을 제대로 반영해 내용적 모순을 치유해야 한다. 늦었지만 이제라도 임금결정 구조에 진정한 '선진화'를 모색해야 한다.
 
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[연속기고-공공부문 노사관계 무엇이 쟁점인가 ②] 공운법 개정과 노정교섭으로 공공성·노동기본권 회복하자 (매노, 이인상 공공연맹 위원장, 2012.10.25)
대화와 소통이 사라졌다. 모두가 소통과 타협을 강조하지만 현실에서는 이론에 불과하다. 이명박 정부에게 공공노동자의 목소리는 귀찮은 잡음 정도로 취급받고 있다.
이명박 대통령은 관치행정을 국가발전을 가로막는 장애물로 인식하고 있지만 현 정부의 공공기관 정책은 관치행정이라 할 만 하다. 모든 결정이 정부에 의해 일방적·획일적으로 이뤄지고 있다. 공공기관 노동자를 대표하는 노조의 목소리는 한쪽 귀로 듣고 한쪽 귀로 흘려 버려도 되는 형식적인 절차에 불과하다.
불행하게도 노동계는 이러한 정부 앞에 하나 된 목소리를 내지 못한 채 분열과 출혈경쟁으로 정부의 개악적 정책 앞에 스스로 무너지는 어리석음과 무력함을 보여 주고 있다.
지금 당장 형식적인 틀인 조직통합이라는 거대한 힘의 결집체를 이끌어 낼 수는 없어도 양대 노총 30만 공공부문 노동자는 대정부 투쟁에 있어 하나가 돼야 한다. 오는 31일 △예산편성지침 요구안 쟁취 △대정부 교섭 쟁취 △사회공공성 강화 쟁취를 위해 우리의 단결된 힘을 결집시켜야 한다. 노동자와 노조를 대화와 협상의 파트너로 보지 않는 초법적인 정부 앞에는 조직을 초월한 투쟁만이 노동자가 사용할 수 있는 유일한 무기다.
공공기관의 운영에 관한 법률(공운법)은 지난 2007년 1월19일 제정돼 그해 4월1일부터 시행됐다. 정부는 이 법 제3조를 통해 '공공기관의 자율적 운영'을 보장하고 있다. 그러나 현실은 다르다. 요즘 공공기관 노사협의회 및 단체교섭에서 기관장으로부터 많이 듣는 말 중 하나는 "내가 할 수 있는 것이 없다"이다. 공공기관의 자율적 운영을 보장해야 할 정부가 일방적·획일적 공공기관 예산편성지침과 경영평가 제도를 통해 공공기관의 자율적 운영을 가로막고 있는 것이다. 이로 인해 노동자의 임금·복지·노동조건에 대한 개별기관의 노사자율 단체교섭은 사실상 의미를 상실하고 형해화하고 있다.
기관의 특성과 성격을 무시한 정부의 일률적 예산편성지침과 임금가이드라인은 정부가 나서 공공기관 간 임금격차 문제를 확대·고착화하고 조직 간 갈등을 조장하는 결과를 초래하고 있다. 또 비정규직 정규직화와 처우개선, 신규직원 초임 원상회복 등 공공기관 노동자들의 자발적 노력도 가로막고 있다.
공공기관의 설립근간을 흔드는 수익창출 및 효율화 중심의 경영평가제도와 지나친 성과급 차등은 노동자들의 경제안정을 위협하고 구성원 간 출혈경쟁과 갈등을 조장하고 있다. 그 결과 공공기관이 추구해야 할 사회공공성은 위기에 직면해 있다. 공공기관의 경영도 정부 눈치보기식 일회성 단기 실적 위주로 전락한 상태다.
이 같은 문제를 해결하기 위해 공운법을 개정해 △공공기관운영위원회 위상 재정립 및 민주화 쟁취 △임원추천 등 공공기관 지배구조 개혁 △경영평가는 공공성 운영평가로, 경영지침은 운영지침으로 개선해야 한다. 또 공공기관에 대한 정부의 간섭과 통제가 노동조건 등 핵심적인 교섭사항은 물론 기관운영 전반에 걸쳐 이뤄지고 있다는 점을 감안할 때 공공부문 노사관계에서 정부가 실질적인 지배력 또는 영향력을 행사하는 사용자 지위에 있다고 볼 수 있다.
정부가 지금과 같이 공공기관에 대한 통제를 지속한다면 공공부문 노조의 교섭파트너는 정부가 돼야 한다. 노조법 개정을 통해 초기업 단위노조 대표자와 범정부 및 지방자치단체를 포괄하는 정부교섭 대표 간 교섭형태로 노정교섭의 틀을 마련해야 한다.
 
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[연속기고-공공부문 노사관계 무엇이 쟁점인가 ③] "공공성 강화 위해 예산지침 전면 개혁하자" (매노, 허정용 금융노조 정책국장, 2012.11.01)
이름은 존재의 성격을 담고 있다. 특히 한자로 이뤄진 사물의 이름은 그 이름만으로 존재를 단적으로 드러낸다. 이런 의미에서 우리는 '공공기관'에 대한 의미를 되새겨 볼 필요가 있다. 공공기관은 공공의 이익을 위해 업무를 수행하는 기관이다. 얼마나 공공의 이익을 위해 일했는지, 얼마나 공공의 이익을 많이 생산했느냐를 기준으로 공공기관에 대한 평가가 진행돼야 한다. 그러나 노무현 정부 시절 기초가 확립된 공공기관에 대한 통제와 평가 틀은 존재이유를 배반하는 모순으로 가득 차 있다.
정부의 공공기관 통제는 필요악이다. 조직의 적절한 계획 수립과 이에 대한 평가는 조직의 생존과 개혁을 위해 항상 수반돼야 한다. 그러나 현재 공공기관의 통제는 기관의 존재이유와 상관없거나, 그 이유에 반하는 것이다. 예산지침이라는 초법적 규제가 자리 잡고 있기 때문이다.
정부는 매년 공공기관운영위원회를 통해 다음해 공공기관들의 예산편성지침을 내린다. 문제는 예산지침이 공공기관 노동자들의 임금통제와 효율성 및 이윤 극대화를 최대 목표로 하고 있다는 것이다. 그러다 보니 공익을 위해 존재해야 할 공공기관이 앞장서 공익을 해하는 부작용이 발생하고 있다. 공공기관별로 수행할 공익적 업무는 무시당한다.
정부는 지난 2009년 일자리 창출을 명분으로 신입직원 초임을 삭감했다. 그러나 공공기관의 청년채용은 늘지 않았다. 정원의 3% 이상을 청년층으로 채용할 것을 명시한 청년고용촉진특별법에 따르면 공공기관은 1만2천명에 달하는 청년층을 더 채용해야만 한다. 하지만 공공기관 비정규직 규모는 2007년 3만10명(12%)에서 지난해 3만9천736명(14.2%)으로 늘었다. 우체국시설관리단·코레일테크 등 비정규직이 무려 90%를 상회하는 공공기관도 적지 않다. 선량한 사용자로서 의무를 다해야 할 공공기관이 비정규직 증가를 주도하고 있는 꼴이다.
예산지침은 김대중 정부 시절 공공기관의 구조조정을 위해 기획예산처에 임금 통제권을 부여하면서 시작됐다. 임금 통제가 목적이다 보니 노무현 정부 시절부터 지금까지 매년 공공부문 임금인상률은 소비자물가 상승률과 평균임금 상승률보다 항상 낮았다. 청년층 정규직 대신 비정규직 채용만 느는 것도 임금 통제를 위한 예산지침의 성격을 증명한다. 예산지침은 법률상 강제력이 없는 권고에 불과하다. 그러나 정부 입김에서 자유로울 수 없는 공공기관은 지침을 따를 수밖에 없다. 이 지침이 공공서비스 시행을 위한 것이 아니라 재무적 긴축과 임금·정원 통제에만 집중하고 있다는 것은 국민적 불행이다. 공공성 확대를 위한 예산지침 개혁이 절실한 이유다. 예산지침을 공공성 확대를 위한 예산 협치 시스템으로 개혁해야 한다. 공공기관별 사업 특성에 맞는 예산을 편성하는 것이 제일 중요한 전제가 돼야 한다.
이를 위해 예산지침을 결정하는 공공기관운영위원회를 시민사회를 비롯한 이해당사자들이 참여하는 개방형 구조로 바꿔야 한다. 또 288개에 달하는 기관별 특성에 맞춰 예산지침을 짜는 것이 매우 힘든 일인 만큼 기관 특성을 잘 알고 업무를 담당하는 노동자의 참여를 보장해야 한다. 예산지침을 각 공공기관들이 '질 좋은 공공서비스 제공'이라는 본연의 업무에 충실하도록 하기 위한 '운영지침'으로 개정하는 방향도 생각해 볼 만하다. 또 예산지침이 헌법상 보장된 노동3권을 침해해 임금·근로조건을 일방적으로 제약하는 행태도 바로잡아야 한다.
정부는 단체교섭 사항을 지침에서 삭제하고, 노동법 위반 소지가 있는 임금·사내복지기금, 시간외수당 등에 대한 통제를 중단해야 한다. 차등 임금이 동기부여가 되지 않는 공공부문의 특성을 고려해 성과주의형 임금체계도 개혁해야 한다. 효율성과 이윤을 위해 존재했던 예산지침을 전면적으로 수정할 때가 왔다. 어느 때보다도 공공성에 대한 요구가 커지고 있는 지금이 적기다.
 
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[연속기고-공공부문 노사관계 무엇이 쟁점인가 ④] "공공기관 임금관리 획일적 통제 벗어나야" (매노, 이정봉 한국노동사회연구소 연구위원, 2012.11.08)
공공기관은 매년 경영정보가 공개될 때마다 ‘신의 직장’으로 불린다. 또 경영평가 성과급이 지급될 때면 ‘방만경영’의 대명사로 지목된다. 지난달 국정감사에서 한국동서발전은 노사의 성과연봉제 도입 합의가 거짓보고였다는 의혹까지 받았다. 이쯤 되면 공공기관 임금에 대한 논의는 금기사항일지 모른다. 하지만 공공기관의 임금수준이 높다는 세간 인식에 가려진 과제와 정부의 획일적 임금정책으로 인한 문제점을 간과해서는 안 된다.
특히 공공기관 내 저임금 사업장 문제는 심각하다. 공공기관 직원이 퇴근 후 대리운전을 하거나, 주말 아르바이트를 통해 부족한 임금을 보충하고 있다면 많은 사람들은 믿지 않을 것이다. 하지만 엄연한 현실이다. 일부 공공기관은 직원들의 평균 근속연수가 10년을 넘어도 평균연봉이 4천만원에도 못 미친다.
기획재정부 보도자료와 기존 연구에서 확인됐듯이 산업과 규모에 따라 민간기관보다 임금이 적은 공공기관이 적지 않다. 임금에 대해 공공기관을 단일집단으로 간주하고, 정부가 획일적 임금정책을 시행하는 것이 위험한 일이 될 수 있음을 의미한다.
2009년 2월 시행된 정부의 공공기관 대졸 초임삭감 방안은 신입직원 초임이 2천만원 이상일 경우 임금 구간별로 차등해 삭감하는 내용을 담고 있다. 이는 하나의 사업장에서 두 개의 임금테이블이 만들어져 직원들 간 갈등을 초래했다. 일부 공공기관 병원 사업장은 신입 간호사의 이직률이 증가해 기존 직원들의 업무 과부하로 이어지면서 근속연수가 높은 직원들이 퇴사하는 문제가 발생하고 있다.
정부의 대졸초임 삭감안은 출발에서부터 문제가 적지 않았다. 정부는 "공공기관의 신입직원 임금이 민간기업에 비해 1.2배가 높다"고 발표했지만 이는 2009년 297개 공공기관 중 116개에 대한 신입직원 평균임금을 기준으로 비교한 것이다. 정부가 공공기관의 임금수준에 대해 종합적인 관점을 갖고 있었다면 신입직원 임금이 2천만원 미만인 공공기관에 대한 점검도 함께 진행했을 것이다.
정부의 공공기관 임금체계 개편의 핵심인 성과형 급여 확대도 풀어야 할 숙제다. 성과형 급여 확대는 성과연봉제를 정착시키고, 경영평가 성과급 격차 확대를 기본 방향으로 하고 있다. 성과형 급여의 전제는 평가의 합리성이지만, 정부와 개별 공공기관은 이를 담보하고 있지 못하다. 어느 공공기관은 성과연봉제 시행 과정에서 복리후생비를 성과급으로 전환하고자 했으나, 평가지표 구성의 어려움으로 호봉제 체계라 할 수 있는 직무급으로 환원되기도 했다.
성과형 급여체계가 일부 기관 또는 직종에 효과적으로 적용되는 것을 배제할 수 없지만, 과연 전체 공공기관에 획일적으로 적용할 수 있는 제도인지 검토해 봐야 한다. 또 정부는 공공기관의 공공성·효율성을 높인다는 목표로 경영평가 성과급을 핵심 도구로 활용하고 있다. 하지만 현실에서는 부작용이 적지 않다. 현재 경영평가가 수량적 실적과 단기적 성과에 치우쳐 있기 때문이다. 앞서 제시한 한국동서발전 사례는 임금에서 성과급 비율을 확대시키는 정부 정책과 무관하지 않다.
정부는 공공기관의 임금정책 개편에 따른 예산절감 등의 효과를 밝히고 있지만, 잘못된 정책으로 인한 사회적 비용에 대해서는 함구하고 있다. 정부는 공공기관 임금정책에 대한 획일적 통제에서 벗어나야 한다. 그 시작으로 노동조합을 비롯한 노동자 대표기구와 임금에 대해 협의해야 한다. 나아가 공공기관이 공공서비스 제공이라는 고유의 목적과 역할에 충실할 수 있도록 임금정책을 총체적으로 검토해야 한다.