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[정책&이슈 제6호]⑤ 사회복지사업 지방이양의 문제점과 과제
새세상연구소, 2011. 03. 17, 김수철 (정책연구원)
Ⅰ. 지방자치단체 사회복지 부담 증가
우리나라 사회복지 지출이 증가하고 있다. 복지가 이륙기에 접어든 것이다. 기초노령연금. 기초생활보장제도 등 각종 복지제도가 자리를 잡고 나서, 소득의 양극화와 고령화로 인해 수혜 대상자가 빠르게 증가하고 있기 때문이다.
지난 10년간 중앙정부의 사회복지예산 증가율은 15.7%로 일반예산 증가율 8.8%의 2배에 이른다. MB정부 들어서서 복지가 후퇴되었는데, 왜 예산은 늘어나느냐 반문할 수 있다. MB정부도 복지 예산이 증가되었다고 주장하며, 복지를 소홀히 하지 않는다고 강변하기도 한다. 이를 이해하는 열쇠는 수혜 대상자의 증가에 있다. 기초노령연금의 액수가 현실화되거나, 기초생활보장제도의 사각지대가 줄어드는 제도의 발달로 인한 예산의 증가가 아니다. 제도는 발달하지 못하고 문제점을 그대로 노정하고 있는데, 저소득층이 늘어나고 어르신 인구가 증가해서 수급자가 증가해버린 것이다. 이를 ‘자연 증가’라고 말한다.
아무튼 중앙정부의 사회복지 예산은 증가한다. 그런데 여기서 더 주목할 것은 지방자치단체의 사회복지 예산 부담이다. 2010년도 지방자치단체의 사회복지분야 예산은 특별회계를 포함해서 총 26조 5천억 규모이다. 이중 23조 가량은 국가보조사업이다. 국가보조사업에 재정을 중앙정부가 전액 보조하지 않는다. 국가가 상당한 재정은 지원하면, 지자체도 지방지를 내야한다. 이러한 국고보조사업의 지방비 대응 의무가 지방재정에 부담으로 작용한다.
지방자치단체 예산중에 사회복지 분야의 비중은 2010년의 경우 약 19%에 해당한다.
Ⅱ. 특별시와 광역시 자치구 부담 높아
“지방자치단체가 부담하는 19%의 사회복지 예산이 뭐가 문제인가. 더 늘려야 하는 게 아니냐”고 말할 수 있다. 그런데 지방자치단체가 권한과 책임이 지방으로 이양된 사회복지 사업을 추진하면서 예산의 증가 부담이 갖다보니, 전체적인 사회복지 확대에 걸림돌이 되고 있다.
서울특별시와 부산을 비롯한 광역시의 자치구의 부담이 높은 것으로 나타나고 있다. 특별시와 광역시의 사회복지 예산 비중은 광주가 29.1%로 제일 높고, 인천이 12.8%로 제일 낮다. 그러나 서울 21.2 부산 25% 등으로 20% 초반 대를 유지한다. 그런데 이러한 특별시와 광역시의 자치구 부담은 평균 40.5%로 굉장히 높은 편이다. 부산 50.7%, 대구 52.6%, 광주 56% 등으로 자치구 예산의 절반 이상이 국고보조사업에 대응하여 의무적으로 지방재정을 지출하고 있는 것이다. 이렇게 사회복지 예산 비중이 절반을 넘는 자치구가 22개에 달한다. 이렇듯 절반 이상의 재정을 고정된 사회복지 사업에 지출하다보니, 나머지 예산의 여력은 사회복지가 아닌 쪽으로 집중된다. 때문에 자치구 특성에 맞는 복지 사업을 구상해도 이를 추진할 여력이 생기지 않는 일종의 ‘역편향’이 발생하는 것이다.
둘째로 지방자치단체 사이에 복지 예산의 편차가 심하다. 자치구의 경우 광주북구의 사회복지 예산 비중은 64.3%로 매우 높지만, 서울 서초구는 17%로 제일 낮다. 지방자치단체별 차이는 여러 이유가 있으나, 매우 중요한 이유 중 하나는 지자체의 재정여건이다. 지방비 수입이 크면 비슷한 복지 예산을 지출해도 비율은 낮은 것이다. 서초구와 같이 재정 여건이 충분한 곳은 사회복지 부담이 크지 않지만, 북구의 경우는 국고지원사업 매칭 예산 사용하고 나면 다른 사업에 여력이 매우 축소되는 것이다. 즉 재정여건이 어려운 지자체는 지방이양 사회복지 사업으로 인한 부담이 더욱 크다.
마지막으로 지자체 복지 예산의 지속적 증가되고 있다. 지방자치단체 사회복지부문 국고보조사업은 14.8조이며, 이에 따른 지방자치단체 대응 지방비는 7조에 이른다. 사회복지 지방이양사업에서 국고보조와 지방비 지출은 커플이다. 국고보조사업이 증가하면서 국고지원규모도 늘지만, 지방비 지출도 함께 증가하는 것이다.
Ⅲ. 분권교부세의 한계
재정분권이라는 이유로 2005년 국가사업 중 일부가 지방으로 이양되었는데 이중 사회복지분야 사업은 총 149개 중 69개이다. 69게 사업이 이양된 후 지자체의 자체사업 예산은 크게 증가하고 있지 못하다. 06년과 07년 사이에는 도리어 감소하기도 했고, 09년과 2010년 사이에도 자체 사업 예산이 감소하였다.
지방이양 후 지방재원을 보충하기 위해 분권교수세가 증가하였다. 분권교부세는 내국세의 0.94%로 연동되어 있다. 그러나 지방이양 사회복지 사업에 따른 지방비 부담 증가율은 13%로 분권교수세 증가율 11.8%를 상회하고 있다. 즉 사회복지 예산의 증가율이 내국세 증가를 앞지르고 있어, 지자체는 구조적인 하중에 놓여있게 된다.
사회복지사업 지방이양의 문제점을 요약하면 이렇다.
첫째 사회복지 국고보조사업에 따른 예산 비중은 광역단체보다는 기초자치단체에 큰 부담이 되고 있으며, 특히 광역시 자치구가 두드러진다.
둘째 복지예산 비중과 복지 수요가 큰 자치구일수록 재정여건이 좋지 못한 경우가 대부분이다.
셋째로 자체 사업으로 수행하는 사회복지 서비스가 위축될 수밖에 없으며 지자체간 격차를 발생시킨다.
Ⅳ. 사회복지사업 지방이양의 대책
문제의 핵심은 세수 확보에 있다. 지방분권화로 사업의 집행 책임은 지자체에 내려갔으나, 지방 세수는 마땅하지 않다. 국세 대 지방세 비율은 79:21로 국세가 압도적이며, 전국 평균 재정 자립도는 55%에 불과하다. 그러면 지자체의 자체재원 마련 방법을 마련해 주면 되는가. 지방세 증가 또는 자체 세입 증가가 복지 지출로 이어진다는 보장은 없다.
따라서 무엇보다 재정자립도를 반영하는 국고지원 비율을 확립하는 것이 무엇보다 중요하다. 재정자립도가 높은 지역의 국고지원은 소규모로, 반면 재정자립도가 낮은 지역은 높은 비율로 지원하여야 한다. 이를 통해 지자체가 자체 복지 사업을 추진할 수 있는 여건과 여력을 만들어 주어야 한다.
둘째는 지방의 재정 여건을 확대하는 구조적 방안을 마련하여야 한다. 국세와 지방세입의 비율이 4:1인데 다소 지방세 세입 비율이 증가해도 되지 않은가 생각한다,
마지막으로 사회복지 분야의 지방이양 사업을 다시 국가로 되돌리는 것에 대해 검토하여야 한다. 국가가 해야 할 사업 책임과 재정 부담이 지자체로 넘겨졌다는 비판이 지속적으로 있었다. 사회복지 지방이양 사업의 평가를 통해 국가가 시행할 사업과 그대로 지방 이양시킬 사업을 재평가하는 것이 필요하다.
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