새벽길의 그냥그저그래 3

 - 업무개선을 위한 구체적인 수량적 목표 설정(요금 징수, 송전과 배전 상의 손실 삭감, 이용 용이성 등)
 - 조업 및 절차에 관한 대책(TAP 참여 절차, 규제)
 - 의무와 책무에 대한 약속과 헌신(정부가 기한 내에 보조금을 지불하는 것)
 - 방해 행위와  벌칙
 
3.4 공공서비스 노동조합의 역할
 
공공서비스 노동조합들은 자주 공공서비스에 관한 정치 과정에서 적극적인 역할을 하는데, 여기에는 몇 가지 이유가 있다. 첫째, 노동조합의 대표기능은 노동조합이 사용자(공공서비스 노동조합의 경우, 국가)에게 영향력을 행사함으로써 조합원들의 노동조건 개선을 위해 노력한다는 것을 뜻한다. 둘째, 대부분의 공공서비스 노동조합에는 강력한 전문 직업의식(professionalism) 요소가 있으며, 따라서 노동조합은 어떻게 하면 서비스를 가장 잘 운영할 수 있는가에 대해 조합원의 정보와 경험에 근거한 집단적인 견해를 표명한다. 셋째, 공공서비스 노동조합은 역사적으로 노동자와 그 가족의 삶의 질을 향상시키기 위해 공공서비스의 발전을 촉진하는 핵심적인 역할을 해왔던 더 광범위한 노동조합운동의 일부이다. 넷째, 노동조합은 종종 정당과 공식적인 관계를 가질 수 있다. 예를 들어 많은 개발도상국들에서 노동조합은 해방정당(parties of liberation)을 지지하였다.
 
노동조합은 시민사회의 명백한 한 구성요소이며, 공공서비스에 관한 정치적 논의에 적극적으로 관여하는 것이 기대되고 있음에도 불구하고, 때때로 이러한 논의에서 의도적으로 배제된다. 많은 자문가들과 개발은행, 학자들은 노동조합을 무시하거나 노동조합을 ‘위험한’ 존재라고 적극 경고한다. 2000년에 헤이그에서 열린 세계 물 포럼에서는 네덜란드의 주도적인 물 연구소인 IHE가 물의 이해관계자 구도를 제시하면서 민간 계약업자들은 포함시켰지만, 정작 물 노동자와 그들의 노동조합은 언급조차 하지 않았다.
 
이러한 무지는 피해를 끼칠 수 있다. 일부 은행가와 정치가, 민간 기업이 자신들의 이익을 노동조합이 반드시 지지하지 않는다고 느끼는 데에는 명백한 이유가 있지만, 개방된 민주적인 절차에서는 이러한 대립은 예상되며 장려될 수 있다. 공공서비스 노동조합에 대해 가장 강력히 반대하는 사람들은 어느 국가의 서비스라도 그 서비스가 주주에게 수익이 있는 경우에 한해서 그 서비스 공급에 참여하는 다국적기업을 ‘파트너’로서 부를 준비가 되어 있는 것으로 보인다. 이것은 공공서비스에 있어서 노동자의 중요성에 대한 이해가 결여되어 있음을 보여주는 것이다.(주. Judith Tendler, Good Government in the Tropics, (Johns Hopkins University Press, 1998), pp. 10-12) 
 
[사례10] 뉴욕 주(미국): 노사 협력 시스템
미국의 뉴욕 주에서는, 1990년대에 많은 자치체들이 노사위원회에서 종합적 품질관리(TQM)에 이르기까지 광범위하게 노동조합이 공식적으로 참여하는 구조개혁 프로그램을 실시하였다.
 
이러한 프로그램에 관한 한 연구에 의하면, 이것은 조직화된 노동조합의 역량에 대한 인정, 그리고 따라서 ‘파트너쉽’ 접근법의 매력에 대한 인식에 기초하고 있다. “뉴욕 주에서는 공공부문의 노조 조직률이 높기 때문에, 노사 협력을 통한 내부구조개혁은 특히 중요한 대안이 되었다.” 이러한 접근법의 결과로 명확한 이익이 경험되었다. “이러한 협력적인 직장구조는 의사소통을 향상시키고 의사결정과정에 대한 참여를 넓혀, 노사관계와 직원의 동기부여를 크게 개선한다.”
 
[사례11] 스웨덴: 자 가자!
이러한 접근법의 하나는 스웨덴 말룽(Malung)에서 최초로 탄생하였다. 구조개혁에는 노동조합과 노동자가 중심적 역할을 맡으며 참여할 뿐만 아니라, 구조개혁 자체가 노동조합에 의해 기획되었으며, 영어의 ‘Come on!'에 상당하는 스웨덴어 ‘Koman!'(’자 가자!‘라는 뜻)이라는 단순한 구호로 불리고 있다. 이 ’Koman‘ 접근법은 작업 정보와 기획, 자원관리를 노동자들의 수중에 맡겨두는 것이다. “조합원들은 자신의 직무의 연구자가 된다. 그들은 어떻게 품질을 향상시킬 것인가, 어디에 책임이 있으며 또 있어야 하는가, 어떠한 훈련이 필요한가를 논의한다. 조합원들은 구체적인 작업의 비용을 측정하여 결국 각자가 맡은 직무와 관련된 비용을 알게 된다.” 그 결과 말룽에서는 비용이 절감됨과 동시에경영 피라미드의 전통적인 역할이 변화 축소되었다.(주. Brendan Martin, European integration and modernization of local public services: trade union responses and initiatives, (EPSU 1996), chapter 5)
 
제4장 공공서비스의 문제점, 개혁 및 미래
 
공공서비스는 정체되어서는 안 되고 변화해야 하며, 내외의 문제점들에 대응해야  한다. 하지만 많은 정부와 세계은행이 선호하는 해결책이 사태를 더욱 악화시킬 수 있다. 이 문제점들을 효과적으로 다루기 위해서는 노동자를 문제시하는 것이 아니라 노동자의 역할을 인식해야 한다. 마지막으로, 공공서비스는 미래에 국가가 발전하고 국제적 측면의 역할이 확대되며 새로운 과제와 수요의 증대가 뒤따르기 때문에 이러한 것들에 대처하기 위하여 발전해야 한다. 제4장에서는 아래의 내용을 살펴본다.
 
 - 변화에 대응한다 : 공공서비스는 완벽하지 못하며 개선되어야 하지만, 사유화도입에 의한 구조개혁을 주장하는 ‘처방들’은 사태를 더 악화시킬 수 있다. 정부예산의 삭감을 목표로 하는 개혁에 의해 서비스가 특히 피해를 볼 수 있다. 
 - 민간부문을 객관적으로 파악한다 : 경험적 증거에 의하면, 민간부문이 반드시 효율적이라고 할 수 없으며, 다국적기업은 오히려 더 많은 문제를 발생시킬 수 있다. 민간부문을 이용하여 투자자본을 조달하려는 시도는 실제로는 이론만큼 성공적이지 않다는 것이 증명되고 있다.  
 - 노동의 역할은 중요 : 더 좋은 서비스를 적극적으로 공급하는 방법은 적정한 인력수준과 훈련 및 임금이라는 과거의 교훈은 오늘날의 혁신에 의해 재확인되고 있다. 
 - 공공서비스의 미래 : 미래의 경제발전이란, 공공서비스가 세계경제에서 더욱 더 중요한 부분이 되어간다는 것을 뜻한다. 새로운 과제에 대응하기 위해 공공서비스는 확대될 필요가 있으며, 국제적 기구와 활동이 더욱 더 중요한 역할을 할 것이다.
 
4.1  변화와 문제에 대한 대응
 
공공서비스는 늘 변화하는 환경에 효과적으로 대응할 필요가 있기 때문에, 공공서비스 자신이 변화할 필요성은 늘 존재한다. 변화는, 대부분의 유럽 국가에서 나타나는 인구의 고령화와 사하라 남쪽 아프리카 지역의 에이즈(AIDS) 영향 등과 같은 인구학적 변화에 대응하기 위해 필요한 경우도 있고, 중국의 아주 급속한 성장과 같은 경제변화, 또는 인터넷과 같은 기술변화에 대응하기 위해 필요한 경우도 있다.
 
공공서비스가 직면한 문제 중에는 정치의 변화에 기인하는 것도 있다. 예를 들면 공공지출과 차입을 줄이는 것을 중시하는 정부에 의해서 마련된 재원이 감소하여 발생하는 문제들도 있다.  IMF, 세계은행, WTO 등과 같은 국제기구들의 정책이 원인인 문제들도 있다.
 
또 내부적 요인에 의한 문제도 있다. 예를 들면 서비스가 효과적이지 않고 책임성이 없거나 관리운영이 잘 되지 않거나, 또 부패 및 기업에 의한 감독자와 정치가의 ‘매수’가 있거나, 취급체제가 만들어내는 ‘유령노동자’의 부담을 서비스가 떠맡게 될 때 등이 여기에 해당한다. 이런 문제들을 부정해서는 안 되며, 정면으로 맞서 이러한 문제들이 존재한다는 것을 인정해야 한다.
 
아래의 항목에서는 공공부문의 개혁, 그리고 주로 상업화의 형태에 기인하는 몇 개의 공통적 문제들을 살펴보고자 한다.
 
공공부문 개혁
개혁은 공공부문의 내부에서 이루어질 수 있으며, 효율적인 서비스도 공급할 수 있다. 많은 개발도상국가들에서는, 예컨대 남아프리카공화국의 농촌전력화사업, 브라질 상 파울로 등과 같은 거대도시의 상하수도시설의 확장, 말라위와 같은 빈곤국가의 물 사업의 개선, 또는 요르단강 서안지역의 라말라(Ramallah)와 같이 극도로 곤란한 지역의 효율적이고 재정적으로 지속가능한 수도시스템의 유지 등과 같이, 공공부문을 통하여 수도와 전력시스템의 공급대상을 확장하고 알맞은 가격의 서비스를 공급하며 이 과정에서 효율성을 높였다. 구조가 똑같지 않다는 것이 강점이 될 수도 있다. 상수도 사업은 보통은 자치체의 책임이며, 지방의 책임과 능력의 이점에 근거하고 있다. 그러나 국가가 수도사업을 하기 위하여, 물 공급의 책임이 분할될 경우 물 공급이 위협받게 되는 도시중심부 이외의 지역에서도 수도시스템의 개발을 지속하고 있는 국가들도 있다. 이탈리아, 독일, 프랑스 등의 사례에서도 볼 수 있는 바와 같이([사례12] 참조), 상대적으로 역사가 오랜 국가들에서 이미 확립되어 있는 서비스들도 새로운 상황 속에서 적응하고 그 속에서 자신의 공공서비스 역할을 개발할 수 있다.
 
새로운 공공서비스 운영관리의 개발은 투명성, 책임, 참여의 원칙에 기초하여 계속되어야 한다.(주. D. Whitfield, Public Services or Corporate Welfare, (London: Pluto Press, 2001), 제9장) 공공서비스의 공급은, 다른 사람의 경험을 습득한다는 의미에서, 그리고 새로운 기술 및 방법에 뒤쳐지지 말아야 한다는 의미에서도 입수 가능한 지식을 충분히 이용해야 한다. 여기에는, 경험과 모범실천사례를 공유하기 위하여 열리는 공식 회합, ‘상호자율규제’도 포함된다. 하나의 보기로, 네덜란드의 자치체 수도회사가 매년 서로 경험을 비교하는 것을 들 수 있다. 시민에 대한 책임 메카니즘도 서비스공급에 관한 시민의 지식과 인식을 활용하기 위해 적극적 역할을 해야 한다. 마하라쉬트라 전력위원회는 공개토론에 의해 자신들의 접근법에 대하여 중요한 통찰역을 얻을 수 있었다. 이 공개토론에는 한편으로 공공서비스 노사, 그리고 다른 한편으로 더 광범위한 학자와 기술자 사이의 논의 및 훈련도 포함되어 있다.
 
[사례12] 유럽의 현대적 공공서비스
이탈리아의 크레모나 시는 지역의 공공교통, 상수도, 가스, 전력, 쓰레기처리, 자원재생, 폐기물처리 등을 운영하는 ‘다부문 공공사업회사’(multi-sectoral utility) AEM SpA를 소유하고 있다. AEM은 통합적인 폐기물관리시스템을 개발하였고, 이 시스템에 의하여 종류가 다른 쓰레기들이 구분하여 회수된다. 전체 폐기물의 35%를 차지하는 유기폐기물과 금속은 재활용되며, 폐기물의 60%는 소각되어 최첨단 열병합 발전소에서 에너지를 만들어내며, 5%는 지정된 폐기물처리장에 버려진다. 쓰레기의 분리 회수능력을 높이기 위하여 AEM은 ‘시클로와 리시클로’(Ciclo and Riciclo)라 부르는 장려제도를 도입하였다. 각각의 쓰레기회수센터에서는 종류별로 구분된 폐기물은 킬로 단위로 점수가 부여되고, 이 점수를 모으면 대중교통과 정기 주차권의 할인 혜택을 받을 수도 있고, TV와 자전거 등과 같은 여러 경품을 받을 수도 있다.
 
프랑스의 우정사업을 담당하는 라 포스테(La Poste)는 전국에 17,000개 우체국을 갖고 있어 유럽 최대의 네트워크를 구성하고 있다. 우체국이 외부세계와 연결해주는 마지막 서비스가 되는 일도 종종 있는 빈곤한 도시지역에 라 포스테는 25,000명의 직원을 포함하여 1,048개의 우체국을 운영하고 있다. 2002년 3월에 라 포스테와 프랑스 정부가 조인한, 도시지역에 관한 새로운 정책협정에는 사회적으로 배제된 집단들의 채용, 훈련, 경력개발에 관한 조항도 포함되어 있다.
 
이탈리아 우정사업을 담당하는 포스테 이탈리아네(Poste Italiane)는 공공 인터넷 서비스를 개발하기 위한 자회사를 만들었다. 민간 IT 회사가 제공하는 통상적 서비스 이외에도, 포스테콤(Postecom)은 세 개의 새로운 서비스를 도입하였다. 즉 공공서비스 요금의 지불을 온라인화하고 우체국에서 무료로 공공인터넷과 이메일을 이용할 수 있게 하였으며, 전통적인 우체국업무를 전자화하여 온라인 쇼핑 서비스에 대한 공식적으로 승인된 안전한 창구를 제공하였다.
 
쉬타트스파르카세 쾰른(Stadtsparkasse Köln: SK)은 독일의 쾰른 시가 소유하고 있는 비영리 금융서비스회사이다. 이 회사는 34,000개의 당좌예금구좌를 갖고 있으며, 이 중 1/3은 사회보장급부를 받고 있는 사람들의 구좌이다. SK의 지점망과 직원들은 이러한 사회의 빈곤층에게 그렇지 않았다면 이들이 받지 못했을 재무적 조언을 제공해주고 있다. SK는 어떤 고객도 받는다는 보편적 서비스 의무를 인식하고 활동하고 있지만, 이것은 상업은행에게는 적용되지 않는다. SK는 또 융자를 통하여 중소기업을 지원하며, ‘신기업의 촉진’을 담당하는 부서를 갖고 있어 약 500개의 기업들에게 조언 서비스를 제공하고 있다.
 
공공부문과 민간부문이 상호 작용하는 영역
이러한 현대화 과정의 일환으로 공공부문과 민간부문이 상호 작용하는 영역이 있다. 이것은 자재 등 공급계약을 부여하는 조달시스템을 통하여 관리된다. 서비스 자체를 사유화하지 않으면서, 이러한 계약의 금액은 매우 크며, 투명하고 효율적인 조달을 통하여 효율성과 공정성의 이익 모두를 얻을 수 있다. 
 
시민의 공평성과 고용에 관한 정책을 추구할 수 있다. 예를 들면, 조달 규칙에 의해 고용에 있어 남녀차별과 인종차별을 금지시킬 수 있고, (2차 대전 이후 미국 정부에 의해 채택되었던) 고용균등을 촉진하기 위한 차별철폐조치를 요구할 수 있다. 또한 조달 규칙은 공공서비스의 제반 조건들에 상응하는 임금 지불을 요구할 수 있고,(세계은행의 조달규칙에 규정되어 있는 바와 같이) 반(反)부패정책을 실시하도록 하기 위하여 제재조치를 사용할 수 있다.
 
비교적 소액의 투자로 투명성과 효율성의 효과를 크게 거둘 수 있기 때문에 전자조달시스템을 도입하고 있는 국가들이 많다. 유럽연합(EU)의 모든 공공조달은 현재 전자입찰제도 TED(Tenders Electronic Daily)를 통하여 이루어진다. 예를 들어 체제이행국가들에서는 컴퓨터화된 조달절차를 도입함으로써 비용을 절감하고 지역 기업의 활성화를 촉진할 수 있다.
 
‘처방전’에 의한 구조개혁
많은 나라들에서 공공서비스가 직면하고 있는 문제들의 주요 범주의 하나는, ‘처방전에 의한 구조개혁’, 즉 현실의 문제가 무엇인가에 관계없이 반드시 어떤 형태든 사유화를 포함한 구조조정개혁이 도입된다는 것이다. 이것은 기존 시스템의 구조적 장점을 파괴하고 실제적 약점을 해결하지 못할 수 있다. 좋은 보기가 영국의 철도이다. 영국 철도는 만성적인 투자부족과 역량부족으로 고전하고 있었지만, 1990년대 초에 도입된 사유화는 문제를 더욱 악화시켰고 임무를 다수의 민간계약회사들 사이에 세분화함으로써 문제해결은 더욱 어려워졌다.(주. 영국에서는 철도 보수수리업무는 민간계역회사들과 계약을 해지하였고 다시 공공서비스로 되돌아왔다. The Guardian, October 23, 2003, "Rail safety move ousts contractors: Unions hail 'renationalization' step")
 
구조개혁이 반드시 필요한 것도 아니고 적절한 것도 아니다. 덴마크의 보건의료제도를 최근 조사한 결과, 시장세력의 도입이라는 유행을 회피한 것을 올바른 판단이었다. 보건의료제도가 붕괴되지 않았기 때문에 바로잡을 필요도 없다는 것이다. 오히려 덴마크 보건의료제도의 구조 자체가 추가적인 개선을 추진할 수 있는 기회를 제공하는 힘이 되고 있다. “재원은 대부분 공적 재원이다...보건당국은 국가와 일체화되어 있고 그것이 계획수립을 용이하게 하고 있다...환자부담액이 낮은 수준이고 민간부문의 규모가 상대적으로 작은 것은 덴마크의 ‘연대의식’을 반영하는 것이고 공평성을 촉진한다. 이 시스템이 기술적 효율성과 배분 측면의 효율성과 공평성의 차원에서도 그러한 잠재력을 갖고 있지만 충분히 활용되지 못하고 있다는 사실은 보건의료서비스연구에 더 많이 투자할 필요가 있다는 것을 시사한다.”
 
재정적 압력
공영기업을 사유화하는 첫 번째 동기는 공공적자를 삭감하거나 채무수준을 낮추려는 것이며, 이것은 세계 어디서나 공통된다. 서비스를 매각하면 현금이 만들어지고 이것이 예산을 개선한다. 현지에 특별한 문제가 있거나(예를 들면, 1990년대 말 독일 베를린에서는 재정위기가 가스, 수도, 전력사업의 매각을 정당화하는 근거가 되었다), 국가의 공공부문 축소정책, 또는 IMF 구조조정정책의 조건으로서 요구되는 등, 사유화를 필요로 하는 현지의 사정이 있을 수 있다. 몇몇 부문에서는 이것이 공공부문-민간부문 파트너십의 유일한 동기일 수 있다. 딜로이트(Deloitte) 컨설팅은 2003년도 에너지회의에서 “현금수입 이외의 이유로 사유화를 진정으로 옹호하려고 하는 정치지도자를 발견하는 것은 더욱 어려워지고 있다”고 말했다.
 
그러나 그것이 서비스를 훼손하는 정책을 초래할 수 있다는 것은 세계은행 자신의 문서에서도 인정하고 있다. “많은 나라들에서, 사유화를 앞장서서 추진하고 있는 것은 재무성이며, 이들은 자산매각으로 얻는 재정수입을 최대화하는 것에 초점을 두고 편협한 거래비용의 시각에서 이 과정을 파악하는 경향이 있다. 이것은 불행한 일이다. 왜냐하면, 자산의 매각가치와 개혁에 의한 하부부문의 경제․사회적 영향 사이에는 중대한 균형이 있기 때문이다. 예를 들면, 수입에 대한 고려 때문에 서비스요금을 높게 유지하고 시동의무를 최소화하며 경쟁의 도입을 연기하며 많은 상세 규제내용을 간과해버린다. 그러나 경험에 의하면, 바로 이것이 빈곤층에게 가장 해로울 수 있는 전략이다.”(주. Antonio Estache, Vivien Foster and Quentin Wodon, "Making Infrastructure Work for the Poor: Policy Options based on Latin American Experience" in WBI Studies in Development, (FPSI, World Bank, 2001), p.19)
 

국제기구 : WTO, IMF, 세계은행
이러한 정책들이 세계 속으로 퍼져가는 주요 방법은 주요 국제경제기구인 WTO, IMF 및 세계은행을 통해서이다.
 
• 세계무역기구(WTO)는 서비스무역일반협정(GATS)를 통하여, 보건의료를 포함한 공공서비스의 사유화를 추진하라는 별도의 잠재적 압력을 만들어내고 있다. 부문을 포함한 공공부문 전반에 대한 사유화 압력을 넣고 있다. GATS의 중요한 요소는 국가가 어떤 부문을 무역 개방한다고 ‘약속’하는 것이다. 국가가 각 부문을 개방할 의무는 없지만, 개방할 수도 있고 타자가 개방을 요구할 수도 있다. GATS의 유럽연합 교섭담당자들은 수도사업을 개방하도록 많은 나라들에게 요구하였다.
 
• IMF는 엄격한 부대조건들을 규정하고 있으며, 여기에는 재정지원을 받는 국가의 공공서비스에 대한 조건들도 포함될 수 있다. 예를 들면, 탄자니아에 대한 부대조건에는 통원치료의 요금을 받을 것, 그리고 학교의 수업료를 부과할 것 등이 포함되어 있었다.
 
• 세계은행은 수도와 에너지를 포함한 많은 공공서비스에 대한 정책으로서 사유화를 적극적으로 추진하고 있다. 세계은행에는 국제금융공사(IFC: International Financial Corporation)라는 부서가 있는데, 이것은 민간부문에만 투자할 수 있기 때문에, 예를 들면 아프리카의 보건의료에 대한 투자는 모두 민간의 병원벤처사업 및 이와 유사한 기업을 지원하는 것이 되었다. 세계은행은 또한 많은 융자들에 대해서도 사실상의 부대조건을 강요하고 있는데, 예를 들면 예종되어 있는 가나의 수도사업에 대한 투자에는, 수도인 아크라의 수도사업을 사유화한다고 하는 부대조건이 실제로는 붙어있다.
 
선별 정책 : 부자들은 따로 논다.
공공서비스에 있어 최대의 약점의 하나는 ‘선별정책’(cherry-picking)이다. 즉, 돈이 많은 부자들은 자신들을 위하여 더 좋은 질 높은 서비스를 구입할 수 있으며, 공공서비스에 기여하는 것을 회피하는 것이다. 이것은 공공서비스의 토대가 되는 재정적 연대를 손상시키고 공공서비스를 지속하기위해 필요한 정치적 합의를 훼손하며 그러한 서비스로부터 자원을 빼앗아 소비자지향의 시장으로 보내버린다. 공공서비스를 위한 자원을 삭감하는 것은 공공서비스의 질을 저하시키고 지불능력이 있는 사람들에 대하여 자신을 위해 민간부문으로부터 자원을 구입하도록 장려하는 것이 되기 때문에, 사태가 더욱 악화될 수 있다.
 
소우셜 워치(Social Watch)는 코스타리카에서 이런 과정을 확인하였다. “질 높은 공공교육은 사회적 공평성과 높은 생활수준의 주요한 요소였지만, 현재의 사립학교열풍에 의해 유복한 학생들의 공립학교 이탈이 진행되고 그 결과 자원이 감소하고 있다...그리하여 교육은 사회적 이동을 위한 기구에서 지위와 배제의 도구로 변화하였다.” 말레이시아에서는 “2개의 교육시스템이 출현하였다. 즉 지불능력을 갖춘 사람들을 대상으로 하는 질 높은 사립교육과 저소득자들 대상으로 하는 상대적으로 질 낮은 공공교육이다.” 그리고 독일의 보건의료제도에서는, 공적건강보험기금을 탈퇴하고 더 값싼 민간보험을 구입하는 것이 허용되고 있기 때문에 공적건강보험기금은 상대적으로 비용이 드는 회원의 비율이 높아진다. 부자들은 자신의 서비스를 위하여 개인적으로 스스로 지불하고 다른 한편으로 빈곤층들은 더욱 빈약해지는 공공부문을 통하여 자신의 치료비를 지불하는 이중구조가 되어 결국 하강 악순환에 빠지고 만다. 그 결과, 심지어 사하라 남쪽 아프리카의 가장 가난한 나라들에서도 예를 들면 보건의료에 있어 민간부문이 성장해왔다.(주. Leon Bijlmakers and Marianne Lindner, The World Bank's Private Sector Development Strategy: Key Issues and Risks, (ETC Crystal/WEMOS, April 2003). <http://www.wemos.nl/prs/library/healtheconomic/psd_strategy_worldbank.pdf>)
 
4.2 민간부문을 객관적으로 파악한다
 
공공서비스는 경제적․정치적으로 민간부문과 접점이 반드시 있기 마련이다. 정도의 차이는 있지만, 공공서비스는 민간기업으로부터 제품, 건설공사, 서비스 등을 이용하고 있다. 이러한 관계는 이러한 재화의 구입에 관한 투명한 규칙을 규정하고 있는 조달관리체제를 통하여 처리될 필요가 있다(앞의 내용 참조). 그러나 사유화의 파도, 그리고 공공-민간 파트너십은 이것을 넘어서서 민간부문을 이용하여 상업적 틀 속에서 서비스를 구조적으로 개혁하고 있다. 이데올로기에 사로잡힌 이 과정은 서비스 자체에는 영향을 미치지 않으면서 효율을 높이고 투자자본을 제공한다고 주장하고 있다. 경험에 의하면, 이러한 주장에는 근거가 없고, 오히려 이 과정에 의해 추가적인 문제가 발생할 수도 있다.
 
공공기업과 민간기업의 상대적 효율성
민간부문이 공공부문보다 ‘명백하게’ 훨씬 더 효율적이라고 가정하는 일이 많지만, 경험적 증거와 이론은 이러한 가정이 틀렸음을 보여주고 있다. 핀란드 경제학자 요한 빌너(Johann Willner)는 일련의 부문들에 대한 비교연구에서 얻은 경험적 증거를 검토하였는데, 1/2 이상의 비교연구가 공적 소유가 결코 덜 효율적이지 않다는 것을 보여주었다. 빌너의 이론적 분석에서는, 정치가들이 생산확대와 고용에 편향되어 있고 이것이 ‘인원과잉’을 낳는다하더라도, 독과점시장에서는 정치적 개입이 실제로는 더 좋은 결과를 낳을 수 있다고 결론을 내리고 있다. (주. Johan Willner, "Ownership, Efficiency, and Political Interference" in European Journal of Political Economy, vol.17, no. 4, (2001), pp.723-748)
 
공공부문이 효율적이라는 것을 보여주는 하나의 보기는 보건의료이다. 상업화된 미국의 의료제도의 비용은 GDP의 13.6%이지만, 영국의 국민보건제도의 비용은 GDP의 6.7%에 지나지 않는다. 그럼에도 미국의 유아사망률은 OECD 국가들 중에서 최악이다. 하나의 이유는, 미국 보건의료지출의 1/4이 지불과 청구의 복잡한 관료제에 지출되는 비용이라는 것이다. 전력산업의 경우, 공공기업과 민간기업에 대한 전세계적 비교의 결과 소유자가 공공인가 민간인가에 의해 거의 아무런 차이도 보이지 않았다. 생산성 향상이라는 측면에서는 공공부문이 훨씬 더 나을 수도 있다. 영국에서 대처(Thatcher)정부에 의해 사유화된 산업들을 검토한 바에 의하면, 생산성 향상은 대부분의 경우 사유화 이후가 아니라 사유화 이전의 일이었으며, 자치체에 의한 쓰레기 수집사업의 생산성향상은 사유화된 쓰레기 수집사업과 비교하여 손색이 없었다.(주. Bishop, Kay and Mayer, Privatization and Economic Performance, (Oxford University Press, 1994)) 공공부문이 효율적이라는 것을 보여주는 예는 가장 가난한 국가들에서도 볼 수 있는데, 말라위의 릴롱웨(Lilongwe) 시의 수도국은 1990년대에 누수율을 17%까지 낮추었는데, 이것은 영국의 테임즈 워터(Thames Water)社가 2001년에 달성한 것보다 더 좋은 성적이다.
 
이와는 대조적으로, 공공소유가 제공하는 정당성은 실제적 강점이다. 1976년 영국에 가뭄이 들었을 때 당시에는 물이 공적소유였기 때문에 시민들에게 물의 절약을 호소한 결과 물의 사용량은 약 25% 감소하였다. 그러나 1995년 비슷한 가뭄이 들었을 때, 사유화된 물회사의 요청이 있어도 물의 사용량은 거의 줄지 않았다. 왜냐하면 물회사는 물을 독점하여 탐욕스럽게 착취하고 있기 때문에 시민들의 지지를 받을 자격이 없다고 간주되었기 때문이다.(주. Water in Public Hands 2001, <http://www.psiru.reports/2001-06-W-public.doc>)
 
불평등한 교섭력
사유화 과정 및 사유화 이후, 민간부문은 공공부문과 시민 자체를 희생시키면서 일련의 경제적 이익을 얻을 수 있다. 이것은 사유화가 “비대칭적 교섭조건의 전형적인 특징을 갖고 있기 때문이다. 매각명령이 떨어진 순간부터 공공자본은 소수의 부유한 (국내의 또는 해외의) 투자가에게 아주 유리한 조건으로 이전되었다...브라질과 아르헨티나 정부는 정치적․사회적 저항을 극복하기 위해 가능한 한 조급히 공익사업을 매각하려할 정도로 현금이 궁핍하였다...사유화 이전에 아직 공공소유로 있을 때 이루어진 효율성 향상을 위한 구조개혁의 많은 성과들을 거두었을 뿐 아니라, 새로운 사적 소유자는 추가적인 인원삭감, 요금인상 및 최신기술의 이용에 힘입어, 만성적인 재정부족에 시달렸던 공공관리체제에서는 달성할 수 없었던 독점적 수익을 얻을 수 있었다.”
 
핵심적인 문제는, 이윤목적에 초점을 맞춘 일반적으로 대규모인 다국적기업에 대한 공공당국의 대응능력이 상대적으로 결여되어 있다는 것이다. 도로, 수도사업, 기타 인프라 건설을 위한 사업특허에 관해서 가장 오랜 경험이 있는 프랑스에서는, 이 시스템이 “선거에 의해서 선출된 지방의원들이 고립무원의 상태에서, 거대한 정치․경제․금융력을 발휘하는 거대기업들을 다루도록 내버려 두었다”고 정부의 보고서는 서술하고 있다.
 
기업의 전략적 행위의 영향은 철도 인프라 건설계약에 관한 전세계적 조사에서 극적으로 드러나고 있다. 이 조사는 이러한 계약의 실제 최종비용이 늘 당초의 견적액을 훨씬 초과한다는 것을 발견하였다. 이에 대한 통계적 분석에 의해, 이 현상은 기업측에 의한 “조직적인 거짓말‘로서 일관성 있게 설명할 수 있음이 확인되었다.
 
부패
많은 서비스의 사유화에 의해 고가의 장기계약이 탄생하는데, 이것은 다시 부패의 동기부여와 기회를 만들어낸다. 다국적기업들은 오랜 세월에 걸쳐 부패에 관여해왔으며, OECD 국가들은 이것을 규제하기 위하여 입법조치를 강구하였다. 세계은행은 조달에 관한 가이드라인을 갖고 있지만, 선진국에서 경영자가 부패에 연루되어 유죄 판결을 받은 다국적기업들(수에즈 Suez社와 베올리아 Veolia社를 포함)에 대하여 여전히 융자해주고 있다.
 
국가들이 국제적인 사유화 거래 속에서 부패가 진행되고 있는 것을 확인하게 되면, 국제금융기구들(IFIs: International Financial Institutions)과 OECD 국가들의 정부는 예외 없이 해당기업을 옹호하고 해당국 정부에 대하여 부패에 대한 법적 절차를 포기하도록 압력을 가한다. 하나의 보기가 파키스탄으로, 허브코(Hubco)社(당시에는 영국의 전국전력(National Power)이 대부분을 소유하고 있었다)가 전력구입협정(PPA: power purchase agreement)을 획득하기 위한 부패에 연루되어 있었다. 파키스탄의 전력당국 WAPDA는 WAPDA가 소비자에게 판매하는 가격보다 더 높은 가격으로 생산된 모든 전력을 구입하는 것을 보증하였다. 이 협정이 지속 불가능하다는 것이 분명하였고, WAPDA는 큰 위기에 빠졌다. 영국 정부와 세계은행은 파키스탄에 대하여, ‘파키스탄에 대한 투자자의 신뢰를 훼손할 것’이라는 이유로 이 부패사건의 수사를 계속하지 못하게 하였다. 그 대신 군대가 WAPDA의 경영을 접수하였고, 노동조합활동을 금지하였다. 이것은 결국 훗날 군대에 의한 전체국토 장악의 예행연습이었다.
 
또 하나의 보기는 인도네시아로서, 세계은행의 다자간 투자보증기관(MIGA: Multilateral Investment Guarantee Agency)이 엔론(Enron)社가 수하르토 정권과 맺은 부패한 전력구입협정(PPA)을 보증하였다. 전력당국은 지불할 수 없었고, 엔론社는 MIGA에게 보상금을 요구하였다. MIGA는 이 보상금을 인도네시아 정부로부터 되받았다. 인도네시아 정부의 항의가 있었음에도 불구하고, 지불을 거부하면 인도네시아에 대한 투자에 대해서는 앞으로 일체 보증을 제공하지 않겠다고 협박하였다.
 
기업의 교차보조(cross-subsidy)
사유화에 의해 상실되는 것은 공적 교차보조이지, 민간의 교차보조가 아니다. 다국적기업은 광범위한 국가들에서 여러 가지 사업들로부터 이윤을 획득하여 그것을 다른 장소로 배분하고 투자하는 지구적 시스템을 운영하고 있다. 이것이 다국적기업의 핵심이며, 예를 들면 에너지 헌장(Energy Charter) 등의 많은 무역거래는 정확히 자금을 A국가의 부문1로부터 B국가의 부문2로 이동하는 것을 허용하기 위한 것이다. 이 극단적인 보기가 2000년 1월의 비벤디(Vivendi)社의 행위로서, 미디어와 통신에 투자하기 위해 많은 자금을 차입한 이 회사는 물, 에너지, 폐기물, 운수를 포괄하는 새로운 ‘환경부문’(현재는 별개의 회사인 베올리아 Veolia社가 되어 있다)을 창설하였다. 비벤디社는 비벤디 그룹의 모든 부채(220억 달러)를 이 부문에 떠넘기는 한편, 통신부문을 ‘부채 없게’ 만들었다. 베올리아社의 물, 폐기물, 에너지 고객들은 아직까지도 요금으로서 여분의 이자까지 지불하고 있다.
 
다국적 기업들은 떠날 수 있다
다국적기업은 특정 국가의 공공서비스에 대하여 장기적인 약속을 하지 못한다. 왜냐하면 이들의 첫 번째 책임은 주주에 대한 것이며, 주주들의 자본에 대하여 위험을 고려한 적절한 수익을 만들어내지 못하게 된 사업에 주주들을 계속 묶어둘 수는 없기 때문이다. 따라서 서비스제공에 대한 다국적기업들의 약속은 느슨한 것으로, 예상수익이 나오지 않으면 재검토하는 것을 조건으로 하고 있다. 최근의 보기로는, 개발도상국 투자사업의 1/3을 철수시킨다고 발표한 수에즈社의 정책, 또 필리핀 마닐라에 있는 수에즈社의 자회사가 필리핀의 물사업에서 아직 장기간에 걸쳐 계약년수가 남아있음에도 불구하고 사업특허계약에서 철수한다고 발표한 것 등이 있다.
 
[사례13] AES社가 유럽, 아프리카, 아시아의 에너지 사업에서 손을 떼다
다국적 에너지 기업 AES社도 충분한 수익을 제공하지 않는 사업에서 손을 떼겠다는 의지를 분명히 하였다. 2003년 8월에 전력가격의 하락에 의해 수익성이 보장되지 않기 때문에 이 회사는 (영국 전력의 8%를 생산하는) 영국 최대의 드랙스(Drax)발전소에서 철수했다. 그 후 같은 달에 이 회사는 우간다의 부주갈리에 있는, 물의를 일으킨 거대한 수력발전프로젝트에서도 철수한다고 발표하여, 우간다 정부가 다른 회사를 찾아보던가 대안적 에너지 정책을 개발해야할 상황에 빠뜨렸다.
 
2년 전에 이 회사는 인도에서도 똑같은 일을 하였다. 1999년에 AES社는 인도에서도 가장 가난한 주(州)의 하나인 오릿싸(Orissa) 州의 배전회사의 하나를 인수했다. 1개월 뒤, 싸이클론이 오릿싸 주를 급습하여 수 만 명의 사람들이 목숨을 잃었고 가옥과 마을, 그리고 전력망의 일부가 파괴되었다. AES社는 자기 회사가 전력망에 대해서 보험에 들지 않았기 때문에, 전력망의 재건비용으로 인도 정부가 6천만 달러를 자기에게 지불하든지, 아니면 오릿싸 주의 주민의 전력요금을 3배로 인상하라고 주장하였다. AES社의 최고경영책임자인 데니스 바케(Dennis Bakke)는 “정부가 부담하지 않으면 주민이 비용을 부담해야 한다”라고 말했다고 전해진다. 애초 사유화의 목적은 시스템의 재정위기에 대처하는 것이었지만, AES社는 오릿싸 주의 국유회사 Gridco에 의한 대량의 전력공급에 대한 지불을 이행하지 않았기 때문에 Gridco는 전력을 구입할 자금이 없었다. 2001년 7월에 AES社의 임원들은 이 배전회사에서 사임하였다. 종업원들은 임금체불 때문에 파업하겠다고 위협하고 있고 소비자들은 늘어나는 정전사태에 항의시위를 하게 되자, 2001년 8월 말에 규제당국은 사실상 사태수습에 나서야 했다.
 
사하라 사막 남쪽의 아프리카 국가들의 공공교통 사업에서 다국적 기업들이 철수한 사례도 있다. 말라위는 1995년에 버스사업을 사유화하여 영국에 본거지를 둔 다국적기업 Stagecoach社에 양도했다. 버스사업이 독점이었을 때 이 다국적기업은 성공을 거두었다. 자유화와 경쟁이 도입되어 버티는 것이 어려워진 Stagecoach社는 1997년에 철수하였다. “승객부문과 상업수송부문의 자유화에 의해 민간사업자와의 경쟁이 차량투자와 자본수익을 잠식하게 되자 Stagecoach社는 궁지에 몰렸다.” 공공당국이 서비스를 공급해야 할 처지에 놓였으며, Stagecoach社가 갖고 있던 버스회사의 주식은 국가의 지주회사가 다시 사들였다. 왜냐하면 버스 서비스는 너무나도 중요한 것이었기 때문이다. “버스회사의 현재의 조업을 유지하는 것이 정부의 방침이다.”
 
1년 후에 비슷한 일련의 사태가 케냐의 나이로비에서도 일어났다. 나이로비도 보스사업을 사유화하면서 Stagecoach社에게 양도하였다. 1998년 9월 Stagecoach社는 케냐의 버스회사를 매각하였다. 이 회사는 적자를 보고 있었고, 케냐 의회는 이 회사의 60년에 걸친 독점을 폐지하고 경쟁을 도입하도록 결정하였다. Stagecoach社는 160명의 운전사와 차장을 6개월 이내에 해고하겠다고 발표하였다. Stagecoach社는 요금을 대폭 인상하여 택시 요금보다 높은 때도 있었으며, 그 후 적자노선을 폐지하였다. 그러나 여전히 흑자경영은 할 수 없어서 결국 완전히 철수하였다. 버스사업은 케냐사람들이 설립한 새로운 회사가 인수하였고, 이 회사는 요금을 대폭 인하하였다.
 
민간융자의 위험
선진국이든 개발도상국이든, 공공서비스는, 장기적으로 보증된 계약의 대가로 민간부문을 이용하여 자본투자 자금을 조달하는 것을 목적으로 하는 정책 때문에, 압박을 받고 있다. 정부의 입장에서는, 이것이 공공부문의 차입을 억제하는데, 바로 이것은 많은 정부의 정책목표임과 동시에 예외 없이 IMF가 요구하는 공식 조건이다. 공공서비스의 입장에서는, 그것은 앞으로 20년 - 30년에 걸친 계약상의 의무 때문에 민간사업자에게 변함 없이 돈을 지불해야 한다는 것, 그리고 그 업자는 지불요구액을 최대화함과 동시에 서비스를 위해 사용되는 자원을 제한함으로써 이윤을 지속시키려는 명확한 동기를 갖는다는 것을 의미한다.
 
영국의 PFI(private finance initiative: 사적자본도입에 의한 사회자본정비)는 공공당국에 대하여, 병원 건설, 학교 보수, 하수처리장 건설, 그리고 심지어 새로운 국민보험제도의 개발을 위하여 이 제도를 사용할 것을 의무화하고 있다. 병원의 경우, PFI제도에 의한 비용은 언제나 예외 없이 애초 견적보다 더 많았으며, PFI에 의해 자금을 조달한 병원에서는 병상수(病床數)를 30% 줄이고 직원을 20% 줄여야 했다. 학교에 있어서 PFI에 대한 공식감사보고도 기대되었던 경비절감이 실현되지 않았다고 경고하였다. 또한 이 보고에 의하면, “PFI 이외의 선택방안을 동등하게 유리한 조건으로 추구할 수 있도록 하기 위해 자본조달 인센티브를 변화시킬 필요가 있다는 강력한 논거가 있다. 이것은 PFI 메커니즘 자체를 경쟁에 노출시키는 것이 될 것이다.” 런던 북부의 학교를 개선하기 위한 PFI 프로젝트에서는, 책상과 의자, 컴퓨토용 배선 등의 비용이 고려되지 않았기 때문에 지방자치체가 625만 파운드의 추가비용을 부담해야 했다.
 
개발도상국에서는 이와 비슷한 접근법이 특히 수도와 전력부문의 인프라 투자에 대하여 채택되고 있다. 30년 이상의 장기수도사업특허계약이 투자를 유인하기 위한 수단으로서 다국적기업들에게 주어져왔다. 그러나 실제로는 이러한 많은 계약들에서 요금이 인상되었고 투자가 기대만큼 이루어지지 않았으며 통화평가절하에 대처하지도 못하였고 수요는 예상보다 적었고 공공당국에 의한 통제도 상실되었다.
 
수도 사유화를 이 부문으로 주식투자를 유인하기 위한 방법으로서 정당화했던 영국에서는, 요금규제 강화에 대하여 민간 수도회사들은 거의 모든 주식을 회수하고 그것을 부채로 바꾸는 것으로 대응하였다. 이것은 공공당국이 사용해왔던 고전적인 자금조달형태이다. 그러나 공공당국은 늘 민간기업보다 낮은 금리로 융자를 받을 수 있기 때문에, 수도회사들이 부채에 의한 자금조달로 되돌아 간 것은 사실상 사유화의 핵심적 논거를 스스로 거부하는 것이다.
 
[사례14] 세계은행과 18세기
세계은행 등이 민간회사로의 위임을 통하여 서비스와 인프라를 제공하는 것을 옹호할 때, 그들은 현대 지구화의 새로운 혁신적 상황을 그리고 있는 것이 아니다. 그들은 기본적으로 18세기의 유럽에 존재하고 있던 것과 똑같은 시스템을 그리고 있는 것이다. 그들은 빅토리아 이전의 영국수상이었던 로버트 피일(Robert Peel)이 1828년 의회에서 표명한 다음과 같은 견해를 답습하고 있는 것이다. “수도사업의 개선은 정부에 의해 이루어져서는 안 되며, 그 비용도 국민이 부담해서는 안 된다. 만일 그렇게 한다면, 수돗물은 지금까지 민간회사가 청구했던 요금 정도의 값싼 요금으로 결코 공급될 수 없을 것이다...정부의 개입은 사유재산에 대한 개입과 마찬가지로 아주 인기 없는 정책이 될 것이다.” 몇 년 후, 런던에 퍼진 콜레라 전염병은 이 견해의 한계를 그대로 드러냈으며, 밀(Mill)은 당연한 귀결로서 독점사업의 공적관리 필요성을 아래와 같이 설명하였다. “진정으로 공중에게 중요한 사업은 경쟁의 자유를 거의 몽상으로 만들어버릴 정도로 대규모가 되어야만 유리하게 조업할 수 있다...그것을 바로 공적 기능으로 취급하는 것이 훨씬 바람직하다.”
 
그 후 1세기가 지난 후, 피일이 옹호했던 낡은 시스템은 공공서비스의 ‘구체제’(ancien regime)인 과거의 민간시스템에 내재하는 비효율성, 비용, 부패 때문에 공적 소유와 공적 공급으로 완전히 대체되었다. 19세기말 이것의 주요 메커니즘은 지방자치체 설립이었다. 민주적으로 선출된 시당국은 기존의 사업 및 운수시스템을 매입하여, 민간업자보다 더 효과적으로 관리하고 더 효율적이며 노동자들에게 더 나은 고용조건을 제공하며 지역주민들에게 더 큰 이익을 가져다줄 수 있다는 근거 하에 독자의 새로운 시스템을 설립하였다. 시당국은 자금을 차입할 수 있는 권리, 따라서 독자 시스템 개발에 투자할 권리도 획득하였다. 공적으로 소유․운영되는 지방공영사업의 발달은 ‘자치제 사회주의’(municipal socialism)(또는 가스․수도사회주의)로 알려지게 되었다. 물론 국가 차원에서도 이에 상응하는 발전이 있었다. 글래드스토운(Gladstone)과 디즈레일리(Disraeli)의 보수당 정권과 자유당정권은 전신시스템을 국유화하였고, 밸포어(Balfour)와 애스퀴쓰(Asquith)의 보수당정권과 자유당정권은 새로운 전화시스템을 국유화하였다.
 
보증, 채무구제, FDI(외국인직접투자)의 한계
정부의 채무부담은 어느 관점에서 보더라도 심각한 문제로 인식되어 왔으며, 그리하여 국제적인 압력에 의해 ‘과중채무 빈곤국가의 채무구제계획’(HIPC)가 만들어졌다. 개도국이 지원을 받고 HIPC의 대상이 되기 위한 조건의 일부로 IMF는 개도국에게 공공부문의 차입을 삭감할 것을 요구하고 있다. 그러나 공공서비스의 사유화 압력은 그와 병행하여 아래의 세 가지 주요 메커니즘을 통하여 정부의 채무부담을 증가시킨다.
 
사유화된 서비스에 투자하기 위해 민간기업이 융자를 받을 때, 정부는 보증을 설 것으로 기대되고 있다. 예를 들면, 필리핀정부는 마닐라에서 사업특허에 의해 민영화된 수도회사의 하나인 메이닐라드(Maynilad)가 받은 융자를 보증해주고 있다. 폴란드정부는 투로우(Turow)발전소를 건설하는 다국적기업의 민간 공동사업체(consortium)가 받은 융자를 보증해주고 있고, 페루정부는 리오 칠론(Rio Chillon) 수도프로젝트를 실시하고 있는 민간 공동사업체가 발행한 채권을 보증해주고 있다. 또 공공당국은 생산물을 ‘인수하든가 지불하든가’라는 형태의 구입보증을 제공할 것으로 기대되고 있다. 소위 독립전력생산업자(IPP: independent power producers)의 대부분은 전력구입협정에 의해 지원받고 있으며, 이 협정에 의해 공동당국은 필요와는 상관없이 업자에게 이윤을 보장해주는 가격으로 전력을 구매할 의무를 지고 있다. 비슷한 장기적 ‘인수하든가 지불하든가’ 형태의 협정은 터키의 이즈미트(Izmit), 페루의 리오 칠론, 중국의 쳉두(Chengdu)에서 민간자금에 의해 건설된 대형 수도프로젝트를 지원하고 있다. PFI제도 하에 새로운 도로를 건설하고 있는 공동사업체에 대하여 영국정부는 ‘그림자 통행요금’의 지불을 보증해주고 있다.
 
개도국의 공공서비스에 대한 외국인직접투자(FDI)는 시장찬미자들의 기대만큼 이루어지지 않았고, 일반적으로 생각하는 것보다 훨씬 적었다. 아래의 그림에서 볼 수 있는 바와 같이, 외국인직접투자는 개도국 자체의 국내자본투자보다 훨씬 더 적다. 외국인직접투자는, 특히 정부보증이 이용되고 있는 곳에서는 추가투자가 되지 못할 수 있다. 왜냐하면, 해당국가의 국제신용도가 노출됨에 따라 정부의 보증을 받은 국제융자가 허용되는 총액이 제한되기 때문이다. 따라서 2003년에는 국제민간자본이 많은 개발도상국을 기피하고 있을 때, “주로 연금기금과 보험기금 및, 은행융자를 통한 국내저축이 국내인프라의 자금원이 되고 있다.”
  
4.3  노동
 
서비스의 중심은 노동자
공공서비스, 특히 교육과 보건의료와 같은 서비스에서는, 서비스의 주된 구성요소는 교사, 간호사, 구급의, 청소원 등의 노동자 자신이다. 사업적으로 보면, 이러한 서비스는 노동집약적이다. 즉, 이러한 서비스의 질은 노동의 질과 양과 강력하게 그리고 결정적으로 연관되어 있음을 의미한다. 교육에서는 교사 1인당 학생의 수가 교육의 질의 척도로서 세계적으로 사용되고 있으며, 교사가 많을수록 좋다. 이것은, 교사가 더 많고 학급당 학생 수가 적을 것을 기대하고 또는 간호사가 더 많고 더욱 고도의 자격을 갖춘 의사가 더 많을 것을 기대하고 사립학교나 사립병원에 돈을 지불하는 사람들도 인식하고 있다.
 
직원의 수가 얼마나 중요한가는 교육에서 아주 분명하게 볼 수 있다. 국가가 초등교육의 수업료를 폐지하면 학생 수는 급증한다. 그러나 교사를 추가 채용하지 않으면 교육의 질은 저하될 수 있다. 말라위에서는, 그 결과 교사 1인당 학생 수가 급증하였는데, 교사들을 추가 채용하지 않았기 때문이다. 말라위는 교사 1인당 110명의 학생이라는 교사대 학생의 비율을 낮추기 위해 준(準)교사를 이용하였지만, 교사의 수와 질은 아직도 이용자들에 의해 문제로 지적되고 있다. 우간다에서도 결과는 비슷하여, 교사대 학생의 비율은 전국적으로 38에서 65로, 지방에서는 48에서 70으로 각각 증가하였다.
 
노동시장의 지구화는 특수한 문제들을 제기하고 있다. 선진국의 공공의료와 공공교육 서비스는 제2차 세계대전 이후 개도국의 숙련노동자를 사용해왔다. 최근에는 이주노동자의 문제가 더욱 심각해지고 있는데, 선진국은 간호사와 교사를 양성하는데 충분한 투자를 하지 않고 그 대신 남아프리카공화국, 카리브해 연안국가들, 필리핀 등의 국가들로부터 그러한 기능을 가진 숙련노동자들에 의존하여 대처하고 있다. 이것은 2개의 특별한 영향을 미치고 있다. 즉, 선진국은 숙련인력을 값싸게 획득할 수 있는 반면에, 개도국은 인력양성에 쏟은 투자의 수익을 받지 못하게 되고 결과적으로 자신들의 공공서비스와 경제에도 중대한 영향이 미치고 있다. 때때로, 개도국은 이러한 숙련인력 대신에 더 낮은 임금을 받고 더 낮은 기술을 가진 노동자를 고용하게 되어 결국 서비스의 질이 손상되는 일도 있다. WTO의 GATS에 들어있는 조항들은 이 문제를 더욱 악화시킬 수 있다.  
 
임금과 노동조건:  서비스에 미치는 영향
저임금이나 불안정한 고용은 보건노동자가 제공하는 서비스에 영향을 미친다. 저임금은 이용을 위한 비공식적인 추가요금, 보건노동자의 부업, 민간부문으로의 이직 등을 초래할 수 있다. 중부유럽과 동부유럽에서는, 보건노동자들에 대한 임금지급지연에 의해 큰 문제가 발생하였는데, 이것은 부분적으로 재정위기의 결과이기도 하고, 또 의약품에 대한 지출이 우선시되어 임금지불이 지연된 결과이기도 하였다. 공정임금의 중요성은 세금을 징수하는 노동자들과 관련해서도 명백하다. 이 점은 정치철학자 토마스 페인(Thomas Paine)에 의해 이미 18세기에 지적되었다([사례15] 참조).(주. "많은 경우, 통제와 적절한 규제가 결여된 상태에서 급속한 사유화가 진행됨에 따라 보건의료의 발전은 대혼란에 빠졌고 정상적 운영관리가 불가능해졌다. 높은 가격, 수입약품의 범람, 지나친 이윤폭 때문에 사람들의 지불능력 부족이라는 문제가 발생하였다.“ (WHO European Health Care Reforms: Analysis of Current Strategies: Summary, p. 25). "폴란드 소비자연맹은 소책자를 발행하여, 번창하는 폴란드시장에 나와 있는 많은 의약품들이 쓸모없거나 값 비싸거나 혹은 이 모두에 해당한다는 것을 사람들에게 환기시켰다.” (FT Bus Rep 10 October 1995))
 
[사례15] 토마스 페인(Thomas Paine)과 세금징수원(tax collectors)
공공서비스에 있어서 노동자가 적절한 임금을 받는 것의 중요성에 대해서는 “인간의 권리”(The Rights of Man)의 저자인 토마스 페인(Thomas Paine)이 이미 18세기에 주목하였다. 1772년에 페인이 영국의 관세․소비세당국의 소비세(간접세) 담당 지방 세금징수원으로 일하고 있을 때, 세금징수원의 임금 인상을 지지하는 소책자를 썼다. 페인은 부패와 무능한 직원의 문제가 세금수입 감소를 가져온다고 지적하면서, “우리 사무소에서는 사기행위와 공모행위가 채 일주일도 안 돼서 몇 건씩 적발되고 있다...근년에는 부적합하고 자격미달의 사람들을 소비세 담당으로 채용하고 있어 우리 사무소는 조롱의 대상이 되었을 뿐 아니라 수입도 불안정해졌다”고 쓰고 있다. 페인은 임금을 제대로 받고 충분한 자격을 갖춘 직원이라면 부패에 빠지는 일도 적을 것이고 국가의 수입도 증가할 것이라고 주장하면서, “사람이 정직하게 살 수 있도록 하는 가장 효과적인 방법은 정직하게 살 수 있게끔 해주는 것이다. 정직하고 유능하게 살 수 있도록 임금을 충분히 인상하는 것은 이 나라의 모든 법률이 이룩할 수 있는 것보다도 더 좋은 효과를 낳을 것이다...세금징수원들은 빈곤의 유혹에서 벗어날 것이고 수입도 빈곤의 사악함과 분리되어 보호될 것이다. 사태의 개선은 현재의 불만만큼 광범위하게 이루어질 것이고, 새로운 건전함이 현재의 부패를 근절할 것이다”라고 쓰고 있다.
 
페인은 이 임금인상요구서를 작성하였다는 이유로 영국 정부에 의해 해고당했다. 그 후, 그가 쓴 “상식”(Common Sense), "이성의 시대“, ”인간의 권리“는 국제적으로 유명해졌다. 그는 1776년의 미국혁명에서 지도적인 역할을 하였고, 1789년의 프랑스혁명 후에 프랑스 국민공회의 명예대의원이 되었다.
 
그러나 채 30년도 지나지 않아서 영국에서는 적극적인 고용정책에 의해 효과적인 세금징수기구가 개발되었다. 1797년의 소득세도입은 지속가능한 수입원으로서 착실히 중요성이 증가하였고 세금징수도 신뢰할 수 있게 되었다. 여기에서 중요한 것은 세금징수원들에 대하여 주의와 배려가 베풀어졌다는 것이다. “새로운 효율성이 나타난 주된 원인은 신뢰할 수 있고 유능한 세금징수원들을 훈련시키는데 정부가 처음으로 성공하였다는 것이다".
 
상황을 개선하려면, 더 나은 임금과 더불어 훈련을 통한 적절한 능력개발도 필요하다. 캄보디아의 보건의료서비스의 ‘뉴딜’(New Deal)계획에서는 빈곤층에 대한 의료비보조와 함께 보건노동자의 소득향상도 제공하였다. 접근과 이용은 개선되었으나,  간호의 질은 여전히 문제가 있었다. 보고서의 결론에 의하면, 서비스의 질을 개선하려면 더 많은 훈련과 능력개발이 필요하다(Van Damme and Messen, 2001) .
 
임금인상에 의해 서비스가 개선될 수 있다는 놀라운 사례가 방글라데시에 있다([사례16] 참조).
 
[사례16] 방글라데시의 수도 다카(Dhaka)에서는 수도노동자의 임금 두 배 인상이 서비스와 재정을 개선하다 (미국의 헨리 포드가 했던 것과 똑같이)
방글라데시의 수도 다카의 상하수도공사(DWASA)는 다카의 식용수, 하수, 폭풍우 때의 배수사업을 담당하는 공공부문 공익사업체로 설립되었다. 1990년대에 이르자, DWASA는 재정적으로도 사업적으로도 비효율적이었고 시스템의 손실률도 높았다. 세계은행(국제개발협회)은 구조개혁, 민영화 검토, 요금의 청구와 징수 및 기타 업무의 실험적 사유화 등을 부대조건으로 하여 새로운 융자를 제공할 것을 제안하였다. 노동조합은 사유화의 가정된 이점들을 실제로 테스트하겠다고 역으로 제안하였고, 최종적으로는, 국제개발협회, DWASA, 정부대표 및 노동조합은 1년의 실험기간 동안 하나의 수입구역(Revenue Zone)을 민간부문 하에 두고,  다른 또 하나의 수입구역은 직원공제조합 하에 두어 각각 테스트하기로 합의하였다.
 
확실히 직원공제조합(EC)이 DWASA와 민간업자보다 월등한 업적을 보였다. EC가 담당한 구역에서는 수입이 크게 증가하였고, ‘감정서에 기록되지 않은 물’이 줄어들었다. EC의 성공 원인은 DWASA가 지급하는 임금의 두 배로 임금을 인상하여 직원들의 성의를 확보했다는 것, 참여 의사결정을 통하여 노동자의 경험과 지식을 활용했다는 것이다. 소비자의 만족도도 높아졌다. 사유화된 EPC의 실패 원인은 과거의 경험의 결여, 가분수형 관리체제, 그리고 현장직원의 지식을 활용하지 못했다는 것 등이다. DWASA 구역은 관료주의, 저임금, 그에 따른 부패와 비효율 때문에 계속 실패하였다.
 
빈곤층과 슬럼가 주민들도 EC 때문에 이익을 보았다. 노동자들이 DWASA의 규칙에서는 통상금지되어 있는 일반가정에의 접속을 하였기 때문이다. DWASA의 규칙에서는 (통상 비용으로) 극빈세대에도 물을 공급할 수 있으나, 이를 위해서는 극빈세대가 DWASA의 지역 내에 토지를 정식으로 소유하고 있어야만 한다는 조건이 있었다. 극빈세대의 대다수는 토지를 소유하고 있지 않기 때문에 그들은 물을 파는 민간업자로부터 통상 가격의 10배의 값을 치르고 물을 살 수밖에 없었다. EC는 많은 이러한 가정들을 수도에 접속시켰고 일반가정요금 수준으로 요금을 징수하여, DWASA의 수입을 늘렸고 빈곤층에게는 더 값싸고 신뢰할 수 있는 물을 제공하였다.
 
이것은 1914년에 미국의 헨리 포드가 자동차노동자의 하루 임금을 2.5달러에서 5달러로 두 배 인상했을 때의 경험을 되풀이하고 있는 것이다. 이 때 종업원의 이직률과 결근이 줄어든 반면, 포드社의 노동생산성은 같은 해에 약 51% 상승하였다.
 
자율성과 열정(성의)
공공서비스노동자, 특히 전문직 노동자는 한 일에 대하여 보수를 받는다고 하는 전형적인 경제적 동기를 초월하여, 자신의 일에 대하여 더 큰 책임과 열정을 통상 기대할 수 있다. 이 상대적 자율성은 단순히 노동시간의 의미뿐만 아니라 더 질 높은 서비스를 제공한다는 점에서도 생산성의 원천이다. 교사는 세부적으로 지시받는 것보다 본인의 판단에 따라 일할 때 좋은 수업을 할 가능성이 더 크다. 사유화, 민간위탁 또는 ‘민간부문방식’의 경영관행을 공공부문에 도입하는 것의 문제점의 하나는 이 효과적인 공공부문조직의 힘을 약화시킬 수 있다는 것이다. (주. 공공서비스 윤리의 경제적 가치에 관하여 설명한 것으로는 다음을 보라. Patrick Francois, "Public Service Motivation as an Argument for Government Provision", in Journal of Public Economics, vol.78, issue 3, (November 2000), pp. 275-299. 이 저자의 결론에 의하면, “공공서비스의 중요성과 독특성을 만들어내는 헌법적, 법률적, 문화적, 리더십 요소들은 반영되지 않거나, ‘개혁’되어야 할 관료적 문제로 처리되어 버린다.” 이 저자는 노동자 자율성의 이득에 대한 증거로 Denhardt(1993), Wilson(1989), Gold(1982), Rainey and Steinbauer(1999)를 언급하고 있다.)
 
브라질의 세아라(Ceara) 주(州)의 경험([사례17] 참조)은, 새로운 서비스를 효과적으로 공급하기 위해서는, 시민참여와 감시를 적극적으로 권장하는 것과 아울러, 어떻게 노동자들의 일에 대한 열정을 공공서비스의 개혁과 혁신에 활용할 수 있는가를 보여주고 있다.
 
[사례17] 열대지방의 뛰어난 정부 - 브라질 세아라(Ceara)州의 노동자들과 혁신적 제도
1980년대에 브라질 북서부의 세아라 주 정부는 (실재하지 않는 ‘유령직원’에 대한 지불을 중단함으로써 임금을 관리하는 것을 포함하는) 일련의 개혁을 도입하였다. 또 “예방위생, 비공식부문 생산자로부터의 공공조달, 대규모 긴급공공사업프로그램 등에 있어서 몇 개의 뛰어난 혁신적 프로그램”과 농업확장사업을 도입하였다.(주. Judith Tendler, Good Government in the Tropics, (John Hopkins University Press, 1997), pp.9, 13)
 
쥬디쓰 텐들러(Judith Tendler)가 이 프로젝트들에 대하여 쓴 책의 결론에 의하면, 모든 프로그램들은 “높은 성과와 중요한 영향의 조짐들을 보여주었다. 예방위생에서는, 유아사망률이 감소하고 백신 접종률이 극적으로 증가하였다. 농업확장에서는, 농민의 생산량과 생산성이 측정 가능할 정도로 크게 증가하였다. 조달프로그램에서도, 소규모 공급자들의 생산량과 생산성이 증가하였으며, 아울러 지역경제의 발전에 중요한 파급효과를 만들어냈다. 가뭄에 의한 비상시기에 공공사업 건설프로그램은 평소보다 더 빨리 고용을 창출하였고 장비와 행정보다 노동에 대한 지출 비율을 크게 높였으며 고용과 프로젝트 및 구호 물자를 연고주의에 따라 배분하지 않았다.”
 
텐들러는 모든 사례들을 관통하는, 업적향상의 4개의 공통 원인을 밝혀냈다.
첫째, “이 프로그램들에서 노동자들은 자신의 직무에 대하여 큰 열의와 헌신을 보여주었다.” 이것은 ‘주류’ 개발조언에 의해서 무시되고 있는 요소라고 텐들러는 시사하고 있다.
 
둘째, “정부 자체가 노동자들의 높은 헌신성에 대하여 반복적으로, 그리고 공개적으로 칭찬하고 존경을 표시하였다. 정부는 이러한 특정 프로그램들과 그 노동자들에게 사명감을 불어넣었다. 정부는 프로그램에 대하여 작은 성공이라도 끊임없이 선전하였다. 탁월한 업적에 대해서는 화려한 연출과 의식을 통하여 표창하였다...이 모든 것이 일반시민들이 노동자에 대한 새로운 존경심을 갖도록 하는데 기여하였는데, 이것은 정부에 대한 경멸감이 널리 퍼져있던 시기에 참으로 주목할 만한 일이었다.” 또 다시 이것은 “그렇지 않다고 증명되지 않는 한, 공무원은 유감스럽게도 자기이익을 추구할 뿐이라고 가정하는 개발조언”과는 크게 대조적인 견해이다.
 
셋째, 노동자들은 보통 때보다 더 광범위하고 다양한 임무를 수행하였는데, 특히 고객과 더욱 밀접한 관계를 맺고 고객에 필요에 더 빨리 대응함으로써 고객과 공무원 사이에 신뢰와 존경이 싹 텄다. 이것은 공무원의 재량권을 계획의 세부사항에만 국한시키는 종래의 개발조언과는 대조적인 것이다.
 
마지막으로, 요구에 민첩하게 대응하여 일이 진행되도록 하기 위하여, 시민이 작업을 모니터링하는 시스템이 개발되었으며, 정보를 제공받고 기대감을 가진 시민에 의해 노동자들 자신도 늘 모니터링되었다. 지역주민이 공공당국과 노동자에 대하여 요구를 제기하는 것이 장려되었으며, 주 정부는 노동자의 작업시간을 정확하게 알렸다. 이것은 끊임없는 홍보활동의 또 다른 측면이었는데, 정부는 지역주민에게 감시자의 역할을 맡도록 촉구하였다. “이 프로그램은 당신의 프로그램이며, 그것의 성공을 결정하는 것도 당신입니다...선출된 사람들이 규칙을 확실히 지키도록 하고, 누군가 규칙을 위반한 경우에는 알려주시기 바랍니다.”
 
이 사례들은, 특히 중앙정부의 약화를 통한 ‘지방분권화’의 미덕에 대한 단순한 사고방식에 문제를 제기하고 있다. 이 사례들은 활동의 분권화를 포함하고 있지만, 중앙정부, 시민사회, 중앙정부의 ‘3자간의 역학’을 보여준다. 어느 측면에서 주 정부는, 예를 들면 채용자의 선발과 출자할 프로젝트의 선정에 있어서 기준을 부과하고 스스로 책임을 떠맡음으로써 지방자치체의 재량을 실제로 축소하였다. 주는 예를 들면 홍보캠페인을 통하여 민주적인 시민활동을 촉진하는데 핵심적 역할을 하였고, 가뭄구제프로그램에 있어서는 새로운 자치체협의회를 창설할 것을 주장하기까지 하였다. 이 모든 활동들을 스스로 이끌었던 주 지사는 현대적 기업가 집단의 지지를 얻어 그 위치에 올랐다.
 
적극적 사용자로서의 공공부문
공공서비스는 중요한 고용 제공자이다. 자동화에 의해 제조업의 노동력 수요가 감소함에 따라, 공공서비스는 20세기 중엽부터 고용성장의 중심적 원천이었다. 이것은 특히 여성에게 중요했는데, 보건, 교육 및 사회서비스에서 여성이 노동력에서 차지하는 비율은 특히 높다. 의료, 구급의료, 간호, 청소, 요식조달(catering) 등의 직업은 주로  이 부문들에서 만들어진 고용이다.
 
역으로, 이 서비스의 사유화는 임시직 확대와 임금하락을 초래할 수 있다. 캐나다의 브리티쉬 콜럼비아 주에서 행해진 조사에서는, 의료보조직의 사유화에 의해 여성이 대부분(85%)을 차지하는 이 분야 직원의 임금은 크게 낮아질 것으로 판명되었다. 2003년에 다국적기업 Compass社에 주어진 계약에서는, 보건의료 관리사무직원의 임금수준이 1984년 수준으로 낮아졌다. 이것은 대처 정권하의 영국에서 보건의료와 자치체업무가 조직적으로 민간위탁될 때의 경험을 반영하는 것으로, 이것의 주요 대상은 청소, 요식조달 및 세탁업무에 고용되어 있는 여성이 압도적 다수를 차지하는 저임금노동자였다. 국가의 노동시장에서 훈련․개발기관으로서 중요한 역할을 해왔던 부문이 몇 개 있다. 몇 몇 국가에서는, 철도시스템이 고용하고 있는 노동자가 전체 노동자 중에서 큰 비율을 차지하고 있을 뿐 아니라, 보수, 영접, 그리고 이와 비슷한 엔지니어링 및 건설기술 등의 많은 직업의 많은 견습연수와 훈련을 담당하였다. 사무직에 있어서도 이것은 마찬가지였다. 예를 들면, 영국의 공무원은 전국적으로 보면 1960년대 이후 훈련받은 컴퓨터 프로그래머를 창출하는 주된 원천이었으며, 오늘날에도 높은 자질을 갖춘 과학자들의 최대 사용자이다.
 
또한 공공부문은 많은 경우 차별철폐정책, 즉 성별 또는 인종에 의해 불이익을 받는 후보자들에게 의도적으로 우선권을 부여하는 정책을 실시하고 있다. 이것은 미국에서 아주 중요하였다. 2003년 7월 미국의 연방대법원은 대학이 일정한 기준 하에 아프리카계 미국인을 차별적으로 우대할 수 있다는 원칙을 지지하였다. 이 판결을 지지한 사람들 중에는, 차별철폐조치의 성공을 상징하는 미국 군부의 고관인 콜린 파월(Colin Powell)과 노오먼 쉬바르쯔코프(Norman Schwarzkopf)가 있었다. 그리고 그것은 여성을 차별적으로 우대하는 것의 중요성도 보여주었다. 이 판결을 지지한 연방대법원 판사의 한 명은 그녀 자신도 차별철폐조치가 없었다면 그 지위에 오르지 못했을 것이라고 밝혔다.
 
또한 공공부문은 신체적․정신적 장애를 갖고 있는 노동자의 고용을 보호하는 직장으로서 기능하고 있다. 이 역할은 사회적으로 중요하지만, 노동력의 생산성을 저하시키기 때문에 서비스가 하청주어지면 이 역할이 위협받게 된다. 1981년 대처정권 하에서는 쓰레기 수집업무에 처음으로 민간업자가 사용되었을 때, 처음에는 업자는 학습장애가 있는 노동자를 선전소책자에 이용하였지만 몇 개월 후에는 조용히 해고하였다.
 
4.4 공공서비스의 미래
 
공공서비스의 역할은 세계사회와 세계경제에서 더욱 큰 부분을 차지할 것이다. 여기에는 다음과 같은 세 가지 이유가 있다.
 
첫째, 현재 공공서비스가 충분히 제공되고 있지 못한 개발도상국들에서는 공공서비스가 필연적으로 성장한다. 이 국가들이 성장하고 이들의 기대도 커짐에 따라, 과거에 선진국이 그랬던 것처럼, 공공서비스에 투여되는 국부의 비율이 증가한다.
국가들의 공공서비스 산업이 성장한다. 이런 국가들의 경제가 성장하고 국민들의 욕구가 커짐에 따라 과거 선진국들이 경험했던 것과 같이 공공서비스에 대한 투자는 늘어난다.
 
둘째, 공공서비스에 대한 새로운 수요가 있다. 여기에는, AIDS에 대한 대응 및 고령자 간호 등의 보건의료에 대한 새로운 수요가 포함된다. 각 국가 및 국제 차원에서 공공당국은 교육을 모든 사람에게 확대하고 미래의 ‘지식사회’ 또는 ‘지식경제’를 구축하기 위한 정책을 추구하고 있다.
 
셋째, 지구화는 지구화 과정을 지원하고 규제하며 그것에 공헌할 공공부문의 국제적 역할의 지속적 확대를 요구할 것이다.
 
변화하는 욕구를 명확히 보려면, 인터넷을 개발하고 정보기술의 필요에 대응하는데 있어서 공공서비스가 하는 역할, 그리고 국제적 공공서비스의 다양한 발전동향을 주목해보면 된다.
 
새로운 책임영역: 인터넷과 정보기술
세계 정보네트워크의 핵심적 요소인 인터넷은 공공당국이 창출한 것이다. 인터넷은 미국의 국방 및 대학의 컴퓨터시스템이 공적자금에 의한 계획적 정책조치로서 네트워크를 만듦으로써 탄생하였다. 그것은 1989년의 네 개의 호스트 컴퓨터로 시작하여 1990년대에는 2000개를 넘어섰는데, 이 기간 동안 민간부문은 인터넷을 “공개된 연구와 교육에 한정하여 이용할 수 있었고, 다른 목적을 위한 이용은 허용되지 않았다.” 그 후 1990년 이후 인터넷은 민간 사용에도 개방되었다.
 
공공당국은 정보․컴퓨터기술(ICT)을 개발하고 공공서비스 자체에서 ICT를 이용하는데 있어서 핵심적 역할을 한다. 이러한 역할에 포함되는 것은, 서비스의 직접적 제공, 특히 학교와 대학의 교육 서비스, 도서관, 우체국, 학교 및 기타의 장소에 공공인터넷 설치, 하드웨어와 소프트웨어의 획득과 개발을 위한 조달․개발 결정, 예를 들면 네트워크와 기준의 관리에 관한 기획기능, 그리고 서비스와 정보를 시민들이 이용하기 쉽게하기 위한 인터넷의 사용(‘전자정부’) 등이다.
 
이러한 서비스들은 현재 모든 국가에서 정부가 개발하고 있다. 아래에 소개하는 말레이시아는 일반적 유형의 한 보기이다.
 
[사례18] 말레이시아의 ICT 개발과 전자정부
말레이시아 정부는 국가ICT(정보통신기술)위원회를 설치하였다. 이 위원회는 말레이시아의 국가능력을 개발하기 위하여 활동하고 있다. 프로그램들은 크게 5개의 항목으로 나누어지며, 광범위한 공공기관이 관여하고 있다.  이 프로그램 속에는, 교육․훈련․능력개발을 위한 프로그램, 전자비지니스의 지원, 네트워크를 빈곤한 지방지역으로 확대하기 위한 ‘보편적 서비스의무’에 대한 재정지원, ‘전자정부’ 서비스를 위한 인터넷의 이용 등이 포함되어 있다. 자치체를 고성능의 상호작용형 코뮤니티센터로 변화시키기 위한 실험적 프로제트가 현재 수방 자야(Subang Jaya)에서 진행되고 있다.
 
또 말레이시아는 아프가니스탄에 대하여, 자원이나 사회기반시설이 빈약한 국가에서 어떻게 정보기술을 개발할 것인가에 관하여 적극적인 조언을 제공하고 있다. 그  조언의 핵심 요점은 아래와 같다. “OSS(Open Source Software: 즉 리눅스(Linux)와 같은 비상업적 무료시스템)의 채택을 진지하게 고려할 필요가 있다. 왜냐하면 이 소프트웨어의 최초의 경비는 라이선스가 있는 소프트웨어의 비용에 비하여 아주 소액에 지나지 않기 때문이다. 또한 세계적으로 OSS 코뮤니티는 크며, 이것은 기술적인 지원을 더 쉽게 얻을 수 있다는 것을 뜻한다. 인접국가인 인도는 OSS의 열렬한 지지자이다. 또 하나의 이점은 OSS와 인터넷에서 이용가능한 기술지원 네트워크를 사용하여 프로그래머를 어릴 때부터 신속하게 훈련시킬 수 있다는 것이다. 이것은 교육에 큰 영향을 미칠 것이다.”
 
‘새천년 개발목표’(Millennium Development Goals)와 인권
‘새천년 개발목표’(MDGs: Millenium Development Goals)는 2000년에 유엔이 합의한 목표이다. 사실상 모든 MDGs는 공공서비스를 통한 정부의 행동에 명백히 의존하고 있다. 보통초둥교육의 달성, 아동사망률의 저하, 임산부의 건강개선, HIV/AIDS 및 기타 질병의 퇴치 등은 모두 공공보건의료 및 교육서비스의 확대에 의존하고 있다. MDGs의 첫 번째 목표인 빈곤과 기아의 근절은 경제성장뿐만 아니라 재분배를 위한 공적메커니즘을 필요로 한다. “성장만으로는 교육과 보건의료의 개선을 이룩할 수 없으며, 사람들을 빈곤의 덫으로 몰아넣는 사회적․정치적 불균형도 바로 잡히지 않을 것이다. MDGs를 달성하려면, 빈곤층이 자신의 삶을 개선할 수 있는 행동을 취할 수 있도록 힘을 권한(힘)을 부여해야 하며, 정부는 이들이 필요로 하는 서비스를 받을 수 있도록 보장함으로써 이들을 지원해야 한다.” 환경의 지속가능성에는 깨끗한 물의 공급과 이용의 확대라는 목표도 포함되어 있다. 발전을 위한 지구적 파트너쉽은 “에너지와 운수시스템, 인간의 숙련과 지식에 대한 투자를 필요로 한다.”
 
국제적 인권의 인식은 여러 공공서비스들에 걸쳐서 확대되고 있다. 2002년 11월, UN의 경제․사회․문화적 권리 위원회는 물에 대한 접근과 이용을 근본적 권리라고 선언하였고, 또 물은 그저 경제적 상품이 아니라 사회․문화적 재화라고 선언하였다. 경제․사회․문화적 권리에 관한 국제협약을 비준한 145개 국가들은 이제 이 협약에 의하여 안전한 물에 대한 “공평하고 차별 없는” 접근과 이용을 촉진할 의무가 있다. UN 인권위원회(UNCHR)는 서비스, 특히 보건의료, 교육 및 물의 자유무역화가 인권에 미치는 영향을 검토하도록 WTO 가맹국들에게 강하게 촉구하는 보고서를 발표하였다.
 
국제적 공공부문과 지구적 공공재(global public goods)
지구적 공공부문은, UN의 각종 대규모 국제기구들, 세계보건기구(WHO), 세계은행( 및 아시아개발은행 등의 지역개발은행), 세계무역기구(WTO) 등의 형태로 이미 존재한다. 국민국가들과 마찬가지로, 이 기구들은 공적이익(관심사)보다 사적이익을 우선시할 수 있으나, 이 기구들은 집단적 정치적 발의에 의해서 만들어졌고 세금을 재원으로 하는, 부정할 수 없는 공공기관이다. 이 기구들은 예를 들면, WHO는 보건, UNESCO와 같은 UN기구는 교육, 세계은행은 경제발전(그러나 실제로는 그 책임을 다하고 있지 못함) 등과 같이 특정한 공공서비스 영역에 책임이 있다.
 
국제적 공공재에 대한 일반적 접근법의 하나는 1999년에 UN에 의해 제시된 것으로, 이것은 국제적 공공부문 메커니즘을 통하여 공급되고 자금 조달될 필요가 있는 ‘지구적 공공재’라는 아이디어였다. 환경문제가 하나의 범주이다. 깨끗한 공기에 관한 개별국가의 입법은 이제 CFC와 이산화탄소 배출삭감에 관한 몬트리오올 의정서와 교토의정서 등과 같은, 대기오염에 관한 국제조약에 의해서 보완되고 있다. 국제어업규제는 어업자원보호를 위한 핵심 메커니즘이다.
 
의료보건문제는 또 하나의 범주이다. 예방접종에 의해 전염병을 통제하려는 협조적 노력에 의해 1990년대에는 천연두가 지구에서 근절되었다. AIDS와 HIV를 통제하기 위한 노력의 중심은 국제행동이며, 여기에는 의약품의 제조와 판매 등과 같은 경제적 문제를 복지와 공공의 이익에 기반한 국제적 결정에 종속시키는 것이 포함된다. WHO는 최근에 SARS가 대규모로 발생하였을 때 나타난 바와 같이 이러한 질병들의 감시에 있어서 핵심적 역할을 맡고 있다.
 
지식과 통신은 국제적 행동의 필요성과 영역이 확대되고 있는 또 하나의 범주이다. 인터넷에의 접근은 교육에 있어서, 따라서 발전에 있어서도 필수불가결하다. “지구적 지식의 효율적인 생산과 공평한 이용은 집단적 행동을 필요로 한다” 지식에 관한 특허가 효과적이려면 국제적이어야 하며, 이제는 WTO의 TRIPS(지적소유권의 무역관련측면에 관한 협정) 메커니즘을 통한 합의에 따라야 한다. 이것은 이러한 쟁점들에 대하여 국제적인 공공서비스 접근법을 개발하는 것의 중요성을 강조하고 있다. WTO의 논의는 지적소유권을 오로지 무역자유화나 무역규제의 문제로만 다루고 있고, 의약품 등의 유익한 발명을 광범위하게 사용하도록 하는 것과 같은 공공이익, 특허 없는 발명의 존중과 격려, 기업특허와 이에 상응하는 법적 지원시스템을 갖고 있는 국가이외의 다른 국가들의 개발필요들을 무시하고 있다.
 
지구적 서비스를 지원하기 위한 지구적 공적자금조달 및 과세시스템을 개발하기 위한 제안들의 수가 증가하고 있다. 이것은 더 효과적인 재분배를 위하여 과세기반을 현재보다 더 크게 장점이 있으며, 남아프리카 정부의 한 관리가 “인종차별(아파르트헤이트)의 폐지에 필적하는 지구적 공공자금조달(public finance)은 무엇인가”라고 물었던 문제이자 과제이다. 가장 잘 알려진 제안은 노벨상 수상자인 제임스 토빈(James Tobin)이 제안한 국제금융거래에 대한 과제이다. 그 외에도, 국제항공여행에 대한 과징금, 세계지적재산권기구(WIPO)에 지불하는 요금의 일부를 지금까지 소홀히 취급되왔던 열대질병과 농업에 대한 연구의 지원 또는 모든 사람을 대상으로 하는 기초교육을 지원하는데 사용하자는 제안 등도 있다.
 
상호부조: 공공-공공 파트너십(PUPs: Public -public Partnerships)과 기타 행동
다른 형태의 국제협력과 행동도 발전하고 있다. 여기에는 공공-공공 파트너십(PUPs)의 일반적 개념, 즉 경험이 풍부한 기존의 기관이 이윤 목적이 아니라 상호부조를 기반으로 하여 능력개발을 돕기 위하여 다른 공공기관과 손을 맞잡는 것이 포함된다.
 
눈에 띄는 이것의 한 예는, 발트해 주변의 구 공산국가들, 에스토니아, 라트비아, 리투아니아와 폴란드의 자치체 상하수도회사들에 지원이 제공된 사례이다. 지원 자체는 자매결연협약, 재정원조, 개발은행융자 등을 통한 능력개발의 형태를 취하였다.
 
발트해의 오염 청소를 목적으로 하는 국제협력공동체인 헬싱키위원회(HELCOM)가 중요한 역할을 하였다. HELCOM에는 유럽연합 국가들, 개발은행 및 체제이행국가들이 참여하였다. 활동의 핵심은 발트해 공동종합환경행동프로그램(JCP)이었다. 이 프로그램은 발트해로 들어오는 모든 하천유역에서 폐수처리를 필요로 하는 문제의 ‘분쟁지역’(hot spots)을 찾아내고 이것을 공동의 문제로 처리하기 위해 기술적․재정적 자원을 중개하여 모으는 것이었다. PUP가 이 일환으로 도입되었다. 예를 들면, 리투아니아에서는 카우나스에 폐수처리장을 설치하려는 프로젝트가 있었는데, 이것은 유럽부흥개발은행(EBRD)의 자금을 지원 받고 핀란드 공공부문기관(핀란드환경연구소)의 조언과 원조를 받았으며 스톡홀름 수도(Stockholm Water)와 자매결연을 맺으며 진행되었다. 스웨덴의 자치제회사들과 에스토니아, 라트비아, 리투아니아의 수도국들도 이와 비슷한 자매결연을 맺었다. 1998년의 조사에 의하면, 이 접근법은 잘 작동되었다.  
 
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“공공서비스가 답이다” (매일노동뉴스, 김재홍 기자, 2003-12-11 오전 10:28:31)
신자유주의 정책에 맞선 국제 공공노동자들의 대응
  
전 세계적으로 추진되고 있는 세계화와 신자유주의 정책은 공공부문에 대한 심각한 위협을 낳고 있다. 각국에서 공공기업들이 민영화되고 공공 서비스 관련 예산들이 감축되고 있다. 더구나 공공부문에 대한 공격은 대다수 국민들에게 생존을 위해 필수적인 서비스 제공에 대해 시장논리가 개입된다는 점에서 그리고 공공부문 노동자들의 고용안정과 근로조건을 악화시킨다는 점에서 많은 논란을 불러왔다.
 
이런 상황에서 세계 최대의 공공부문 노조 연합체인 국제공공노련(PSI)은 지난해 9월 캐나다 오타와에서 열린 세계 총회에서 ‘질 좋은 공공서비스(Quality Public Services, QPS)' 캠페인을 결의하고 신자유주의에 맞서 공공서비스를 지키기 위한 전 지구적 운동을 벌이고 있다.
 
PSI는 ‘공공서비스가 답이다’는 제목의 정책자료집을 통해 “공공서비스는 사회와 경제를 발전시키는 중요한 관건”이라며 “공공서비스를 시장의 기준으로 평가한다면 공공서비스가 가지고 있는 사회적이고 국가적인 기능을 무력화시키게 된다”고 경고하고 있다. 특히 PSI는 공공서비스를 지키기 위한 QPS 운동의 핵심을 노동계와 시민사회 간 사회적 연대에 두고 있다. 공공서비스의 축소는 노동자들에게 뿐 아니라 사회전체에도 심각한 문제를 가져오기 때문이다.
 
PSI 한국 가맹조직들에게 QPS 운동을 설명하고 적극적인 활동을 당부하기 위해 9일 방한한 QPS운동 총괄 코디네이터 웬디 케어드씨도 “공공서비스 축소에 대해 시민사회와 공공부문 노동자들 간에는 공통의 이해관계가 있다”며 “이들 간에 서로 결합하고 연대하는 것이 QPS운동의 목적”이라고 규정했다.
 
‘질 좋은 공공서비스’ 제공에 초점 맞춰야
 
먼저 사회 전체적으로 볼 때, 생존을 위해 필수적으로 제공받아야 할 공공서비스가 시장의 이윤추구논리에 의해 제공받지 못한다는 시민들의 고통은 공공부문 노동자들의 고용불안과 근로조건 악화와 함께 고민돼야 한다는 것이다. 특히 케어드씨는 “사회적 측면에서 보면 양질의 공공서비스를 받기 위해서는 공공부문 노동자들의 전문성과 인간다운 근로조건이 필수적이며 이런 환경이 부실해질 경우 공공서비스도 나빠질 수밖에 없다”고 강조했다. 또한 “공공서비스를 오랫동안 제공해 온 노동자들은 삶이 질이 얼마나 중요한지를 잘 알고 있으며 이 같은 경험을 바탕으로 지역사회 및 시민단체들과 연대해 나가야 한다”는 것이다.
 
더구나 전 세계적으로 공공부문 민영화의 실패사례들도 연이어 발생하고 있는 상황이다. 케어드씨는 미국의 대규모 정전사태를 예로 들며 “민간기업이 이윤을 이유로 설비투자를 하지 않은 결과”라며 상수도, 철도 등 많은 영역에서 이 같은 질의 저하가 두드러지고 있다고 주장했다. 따라서 이 같은 실패사례들을 통해 지역사회와 노동계가 정부에게 사유화 정책에 대한 평가를 요구하고 사유화에 따른 비용증가, 장기적인 영향 등을 분석해 사유화 정책 중단에 대한 정책적 압력을 행사할 수 있어야 한다는 것이다. 
이와 관련 한국에서도 97년 IMF 구조조정 이후 공공부문 사유화 추진이 본격화되면서 공공부문을 지키기 위한 노동계의 거센 투쟁들이 있었지만 전사회적인 연대를 이끌어 내고 정부정책을 변화시키기에는 역부족이었다.
 
케어드씨는 한국의 공공부문 사유화 문제에 대해 “일반 시민들도 사회 모든 구성원들이 누려야 할 공공서비스와 사기업의 이윤동기가 갈등을 일으킬 수밖에 없다는 점을 인식하게 될 것”이라며 “이 같은 인식을 얼마나 확산하고 여론으로 조직할 수 있느냐에 따라 사유화를 저지하거나 최소한 속도라도 늦출 수 있게 된다”고 강조했다. 케어드씨는 또 질 좋은 공공서비스 제공을 위해서는 노동자들의 역할이 필수적이라며 “한국에서는 공무원들을 포함해서 공공부문에 대한 노동기본권이 제대로 확보돼 있지 않아 더 나은 공공서비스 제공을 위한 논의구조에 노조가 개입할 여지가 없다”고 지적했다. 
이미 오랜 공공서비스 제공의 역사를 가지고 있는 선진국에서는 노조가 단체교섭을 통해 공공서비스의 질을 개선하는 데 직접적으로 개입하고 있으며 이를 위해 공공부문에 대한 노동기본권의 완전한 보장과 노조들의 적극적인 역할이 필요하다는 것이다.
 
마지막으로 케어드씨는 “현재 세계화를 이끌고 있는 자본과 다국적 기업의 이해에 대항할 수 있는 효과적인 무기가 ‘질 좋은 공공서비스 운동’이 될 것”이라며 한국에서도 전 지구적 연대와 함께 지역차원의 적극적인 활동을 당부했다.