사회서비스 전자바우처 관련 글1

사회서비스 전자바우처 프로그램 전개과정과 활성화 과제
저자 : 이재원(부경대 행정학과 교수)
발간년도 : 2012. 5, 서울시정개발연구원.
이 보고서는 정부정책에서 사회서비스 개념을 본격적으로 도입하였던 2006년 말부터 최근까지 보건복지부에서 추진하였던 사회서비스정책(특히 사회서비스 전자바우처 프로그램)의 내용과 전개과정, 그리고 각종 쟁점들을 분석하고, 국민들의 생활보장을 위한 제3단계 복지정책으로서 사회서비스정책이 담아야 할 과제들을 제안하고 있다.
1990년대 말 IMF 금융위기 후 저출산, 고령화, 근로빈곤, 청년실업, 양극화, 가족해체 등과 같은 새로운 사회 병리 현상이 급속히 전개되었다. 이러한 신사회위기의 확산에 따라 전통적인 사회적 보호 대상이었던 저소득 취약계층뿐 아니라 일반 서민들을 비롯한 모든 사회 계층이 잠재적으로 위험에 직면하고 있다는 사회적 위기 인식이 높아지게 되었으며, 이를 극복하기 위한 효과적인 대안으로 이용 욕구가 있는 잠재적 수요자들에게 서비스 이용의 자격을 확대하는 ‘보편적 사회서비스’가 주목받게 되었다. 이에 따라 정부는 일반 서민 전체를 대상으로 하는 보편적 사회서비스 정책을 추진하면서 기존의 NGO 기반의 공급자 중심 방식과 달리 시장과 이용자 중심의 새로운 전달체계를 모색하게 되었고, 그 결과 2007년부터 전자바우처 제도가 도입되었다.
비영리복지기관들을 중심으로 저소득 취약계층에 국한되는 잔여적 사회복지서비스 공급체계에서 이용 대상자의 소득 수준을 대폭 높이고 바우처를 통해 공급기관을 선택하도록 하였던 사회서비스 전자바우처 제도는 처음에 기대 이상의 성과를 창출하였지만, 정책 자체가 일관성을 유지하지 못하면서 사회서비스정책의 내용과 타당성 등에서 많은 문제점들이 나타났다. 사회기반 투자에 대한 정책이 설득력을 가지지 못한 가운데 사회서비스 전자바우처 사업은 사회복지정책의 독특한 형태로 인식되면서 시작 당시의 사업 논리들을 일관성 있게 전개시키지 못하였고, 매년 정책의 기조가 변화하면서 일종의 정책 유행 혹은 상징 이상의 의미를 가지지 못하게 되었다. 이에 따라 전자바우처 사업의 정책관리 기조가 소극적인 상태에 머물러 있었는데 2011년 말 사회보장기본법이 전부 개정되면서 사회서비스 전자바우처 사업에 대해 지금보다 넓은 범위로 적극적인 역할이 요구되고 있어 전자바우처 사업에 대한 전반적인 검토가 필요한 상황이다.
이 보고서는 이러한 정책수요에 따라 우선 사회기반투자 강화와 관련된 이론적 배경을 정리한 후, 사회서비스 개념을 본격적으로 도입하였던 2006년 말부터 정부가 추진하였던 사회서비스정책 및 전자바우처 사업의 내용과 전개과정, 그리고 각종 쟁점들을 분석하고, 국민들의 생활보장을 위해 사회서비스정책이 담아야 할 과제들을 제안하고 있다. 보고서의 구성을 보면, 2장에서는 신사회위기, 보편적 사회서비스 공급과 새로운 정책 접근, 사회서비스에 대한 새로운 정책거버넌스 등 보편적 사회서비스 정책의 주요 이슈에 대한 이론적 고찰을 하고 있다. 3장에서는 사회서비스 전자바우처 사업의 전개과정과 쟁점에 대해 분석하고 있으며, 마지막으로 4장에서는 사회서비스 전자바우처 사업의 활성화를 위해 필요한 과제에 대해 논하고 있다.

[이재원._2011-wp-15._사회서비스_전자바우처_프로그램_전개과정과_활성화_과제.pdf (2.42 MB) 다운받기]

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→ 2012. 1. 6
지은구 교수의 글을 보니 내가 애용하는 만연체 문장이 사람들에게 참 어렵게 다가가겠구나 하는 생각이 들었다. 글을 좀더 쉽고 짧게 쓰도록 노력해야겠다. 그나저나 지은구 교수는 아래 칼럼에서 전자바우처의 문제점에 대해 잘 설명하고 있다.

[칼럼] 사회복지서비스 그리고 전자바우처 (2012.01.05, 지은구 | 계명대학교 사회복지학과 교수, 복지동향 2011년 12월, 통권 제 158호)
2008년부터 본격적으로 사회복시서비스분야에서 활용되고 있는 전자바우처(이용권)는 국가가 재정을 지원하는 방식중 이용자에게 직접 재정을 지원하는 방식으로 이용자들이 기관들이 제공하는 특정 재화와 서비스를 선택할 수 있다는 장점과 이로 인해 재화와 서비스를 제공하는 기관들은 더 많은 이용자를 확보하기 위하여 경쟁하는 선택과 경쟁이라는 시장의 가치를 중심으로 한다. 즉, 바우처는 국가가 이용자들에게 직접 특정 사회서비스를 구매할 수 있도록 재정지원하고 서비스전달(공급)은 민간시장에 맡기는 원리를 따른다.
바우처를 지불수단으로 사용하기 위해서는 바우처의 성격상 두 가지가 전제되어야 하는데 그것은 첫째, 이용자가 스스로 자신에게 적합한 서비스가 무엇이고 그 서비스가 자신에게 어떠한 효과를 가져다 줄 것인지 등에 관해 스스로 판단하고 결정할 수 있어야 한다는 점이고 둘째, 선택할 서비스가 시장에 많이 있어야 한다는 것이다. 그렇다고 위의 기본전제가 충족되는 전 분야에서 바우처가 활용되는 것은 아닌데 이는 바우처가 시장을 통해서 교환됨으로 제공기관들이 이용자들을 선별하는 이용자선별과 정보비대칭, 이용자추가부담 등 영리기관들이 포함되는 시장에서 이용자들이 차별을 받기 때문이다. 위와 같은 바우처 사용에 따른 문제점들을 극복하고 바우처를 이용 편리한 지불수단으로 사용하기 위해서는 다음과 같은 점들이 정책에 반드시 고려되어 있어야 한다.
첫째, 이용자가 스스로 자기결정능력과 본인부담능력을 고려하고 자신에게 가장 필요한 서비스가 무엇인지를 선택할 수 있는 인지적 능력을 가지고 있는가?. 둘째, 이용자가 선택할 수 있는 많은 경쟁할 수 있는 기관이나 서비스가 있는가? 셋째, 이윤만을 목적으로 하는 기관이 사회복지서비스시장에 진입하는 경우 이를 막는 시장진입장벽의 존재여부와, 제공기관이 경제적 부담능력만을 가지고 이용자들을 선별하지 못하도록 하는 규제 장치가 존재하는가? 넷째, 영리기관들의 이윤추구에 의해서 나타날 수 있는 인력감축이나 사회복지서비스의 품질저하를 막기 위한 관리통제시스템이 작동하고 있는가? 다섯째, 서비스제공기관이나 서비스에 대한 적절한 정보가 이용자들에 제대로 전달되는가를 관리하는 전담기구가 있는가? 여섯째, 제공기관들이 이용자들에게 제공하는 기본서비스 이외에 추가적인 비용을 지불하여야 하는 추가서비스 판매를 금지하는 적절한 규제 장치가 있는가?
현재 바우처를 지불수단으로 사용하는 국가는 위와 같은 문제점들을 극복할 수 있는 적절한 규제 장치를 설치 운영하는 것이 현실적으로 어렵다는 판단아래 전체 복지국가들 중에 일부에 불과하며 미국과 영국이 대표적이었지만 최근 영국은 바우처의 문제점으로 인해 현금을 직접 이용자에게 지불하는 직접지불제도나 예금계좌를 만들고 구좌에 현금을 지원하는 개인예산제도 등으로 정책적 전환을 시도하고 있고 미국도 저소득층 아동이 사립학교를 진학할 수 있도록 재정 지원하는 교육바우처나 주택임대비 보조바우처 그리고 음식교환바우처(푸드스템프) 등으로 그 영역을 제한하고 있다.
바우처의 가장 큰 장점은 이용자의 선택권확보이지만 이용자의 선택이 특정재화나 서비스로 구매가 제한되고 관리 감독하기가 어려운 바우처보다는 직접 현금을 지원하는 것이 보다 효과적일 수 있기 때문에 선진복지국가에서 바우처 이외에 선택권이 보다 강화될 수 있는 다양한 지불방식이 시도되고 있는 것은 어쩌면 당연한 결과일 수 있다. 선진 복지국가들이 바우처의 사용을 제한하는 가장 큰 이유는 위에서 제시한 관리 감독의 문제도 있지만 무엇보다도 서비스이용자들이 사용하면서 느끼게 되는 낙인 때문이다. 현금지불보다 바우처를 이용하는 것이 이용자들에게 부끄러움을 느끼게 하고, 일반구매자보다 상대적인 차별이나 무시를 당할 수 있으며 복지수여자라는 낙인이 찍히게 되어 자기존중감이 낮아지게 되고 그리고 서비스가 일정 품목으로 제한됨으로 다양한 사회복지서비스에 대한 접근성이 제한을 받기 때문이다.
우리나라의 경우 위에서 지적한 문제점들 이외에 전자바우처라는 특징으로 인하여 상당한 정도의 거래비용을 지불하여야 하는 또 다른 추가적인 문제점을 가지고 있는데 대표적인 문제점들은 첫째, 전자카드를 만드는데 들어가는 카드발급비용, 둘째, 정부가 은행에 지불하여야 하는 관리비용, 셋째, 카드를 만들고 발급받기 위해 들어가는 시간노력비용, 넷째, 전자바우처 이용을 전산화하기 위해 들어가는 전산 및 관리비용과 인건비 등이다. 2012년 정부는 전자바우처 관리비용으로만 약 99억을 사용할 예정이며 전자바우처를 사용하는 지역사회서비스투지사업의 사업비 약 1,300억 중에서 시중은행에 지불하여야 하는 전자카드사용료 16억으로 총 예산 약 1,420억원에서 115억(사회서비스 전체 사업비 중 약 8%)을 사회복지서비스와 관련없는 전자바우처 관리 및 거래비용으로 지불할 예정인데 이 비용은 1년간 월 18만원씩 보조하는 서비스를 5,324명에게 추가적으로 제공할 수 있는 예산이다. 여기에 이용자들이 전자바우처카드 신청 및 발급(또는 재발급) 등을 위해 지불하여야 하는 시간노력비용까지 계산한다면 그 규모는 상상을 초월한다.
그동안 소외되었던 많은 소외계층의 국민들에게 사회복지서비스제공은 가뭄에 단비같이 기쁨일 수 있지만 사회복지서비스사업에 대한 국민의 만족이나 효과는 단지 하나의 지불수단인 전자바우처 때문이 아니며 그동안 제공되지 않았던 국민들을 위한 사회복지서비스사업이 제공되었다는 그 자체 때문이라는 점을 정부는 반드시 인지하여야 한다. 사회복지서비스는 확대되어야 하지만 우리나라에서 지불수단으로 통용되는 전자바우처는 이용자의 특성을 고려하며, 사회서비스의 특성을 고려하고, 지역특성이나 시장상황을 고려하며, 공급체계에 대한 관리나 통제시스템 등을 고려하고 있는지를 다시 한 번 점검하여야 하며 특히, 국민들에게 혜택이 되는 직접적인 서비스와 관계없는 지속적인 관리감독비용의 증대가 과연 합당한 것인지를 다시 한 번 살펴보아야 할 것이다. 사회복비서비스분야에서 전자바우처를 사용한지 4년이 지나는 시점에서 전자바우처 사용에 따른 장단점을 면밀히 분석하여 제도적 개선을 시행하여야 하는 것은 국가의 당연한 책무라고 할 수 있다.

"사회복지서비스는 국민의 권리" (참세상, 홍권호 기자 2011.02.23 09:39)
'사회복지서비스 신청권 현황과 과제' 토론회 열려
복지는 국민의 권리다. 따라서 복지서비스가 필요한 사람은 누구나 이를 신청할 수 있도록 해야 한다. 사회복지사업법의 사회복지서비스 신청권에는 이미 이러한 원칙을 천명하고 관련 절차를 자세히 마련해 놓았다. 이 신청권을 활발하게 작동시켜야 한다는 지적이 나왔다.
22일 늦은 3시 이룸센터 이룸홀에서 열린 ‘사회복지서비스 신청권 현황과 과제’ 토론회에서 첫 발제자로 나선 탈시설정책위원회 임성택 위원(변호사)은 중증장애인 3명이 시설에서 나와 지역사회에서 자립해 살아갈 수 있도록 해달라며 진행한 행정소송의 경과와 판결의 의미를 설명하며 이같이 강조했다.
지난 2009년 12월 16일 장애인생활시설인 석암베데스타요양원(현재 향유의 집)에 거주하는 황인현 씨(뇌병변장애 1급)와 음성 꽃동네에 사는 윤국진(뇌병변장애 1급), 박현(뇌병변장애 1급) 씨는 각각 ‘지역사회에서 살 수 있도록 주거편의 등의 복지서비스를 제공해달라’, ‘대도시에서 자립생활을 하게 해달라’라며 관할관청인 양천구청과 음성군청에 사회복지서비스 변경신청을 했다.
하지만 사회복지서비스 신청제도에 대한 이해가 부족했던 관할관청은 민원으로 처리해 회신하는 등 이들의 변경신청 요구는 받아들여지지 않았다. 이에 황 씨는 양천구청장을 상대로 서울행정법원에, 윤 씨와 박 씨는 음성군수를 상대로 청주지방법원에 관할구청의 거부처분을 취소해달라는 행정소송을 제기했다. 이들의 소송은 ‘탈시설 자립생활’을 청구한 사건이자, 사회복지사업법에서 사회복지서비스 신청제도를 도입한 이래 처음으로 제기한 소송이라는 점에서 주목을 받았다.
이들은 사회복지사업법 41조의2 등에 따라 관할구청이 시설입소에 우선해 지역사회에서 가정을 이루고 살 수 있도록 지원할 의무가 있으며, 이를 거부한 관할구청의 처분은 헌법, 사회복지사업법, 장애인복지법, 장애인차별금지법, 장애인권리협약을 위반한 것으로 위법한 것이라고 주장했다.
이에 대한 법원의 판결은 엇갈렸다. 지난 2010년 9월 30일 청주지방법원은 음성군수의 거부처분이 절차법상, 실체법상 하자가 없다고 결론을 내리고, 특히 대도시의 자립생활에 관한 서비스를 조사하고 연계해줄 의무가 없다고 판단해 원고 패소판결을 내렸다. 반면 지난 1월 28일 서울행정법원은 양천구청장의 거부처분은 적법한 복지요구조사를 하지 않은 절차적 하자가 있으며, 나아가 재량권 남용에 해당하는 위법성이 있다고 판단해 원고 승소판결을 내렸다.
임 위원은 “청주지방법원 판결은 사회복지가 국가의 의무일지라도 예산, 인력 등의 제한으로 국가에 재량이 있다고 판단해 사법적 개입을 자제하는 일반적인 관행을 따른 것”이라면서 “반면 서울행정법원 판결은 사회복지에 대해 국가가 재량을 가진다고 해도 절차에 대해서는 엄격하고 충실한 심사를 할 필요가 있다는 판단을 내렸다는 점에서 의미가 있다”라고 설명했다. 이어 임 위원은 “청주지방법원은 음성군청이 다른 지방자치단체가 관할하는 구역에서 제공하는 서비스를 연계해 제공할 의무가 없다고 보았다”라면서 “반면 서울행정법원은 사회복지서비스 신청제도를 기본적으로 원스톱 복지서비스를 제공하기 위한 것으로 해석하고, 특히 장애인들의 경우 사회적 약자이고 활동능력이 제한되므로 양천구청이 원스톱 복지서비스를 제공하기 위한 창구 역할을 해야 한다고 보았다”라고 설명했다.
임 위원은 “현행 사회복지서비스 신청제도는 당사자 중심의, 원스톱 복지서비스 제공을 위한 훌륭한 전달체계”라고 강조하고 “하지만 아쉽게도 현실에서 사회복지서비스 신청제도는 거의 활용되지 못하고 있으며, 현장에서 보면 사회복지는 여전히 권리의 영역이 아닌 국가의 조치 영역에 머물러 있다”라고 지적했다.
임 위원은 “사회복지서비스가 권리로서 인정되고, 권리의 영역에서 살아 움직이기 위해서는 사회복지사업법이 마련한 사회복지서비스 신청권이 활발하게 작동해야 한다”라면서 “이를 위해서 사회복지서비스 신청제도와 절차에 대한 정보제공이 원활하게 이루어져야 하지만, 무엇보다도 사회복지서비스는 시혜와 동정이 아닌 권리라는 인식을 확산해야 할 것”이라고 강조했다.
이 밖에도 임 위원은 △행정청이 복지서비스를 필요로 하는 사람을 확인해 직권으로 복지서비스제공신청을 하는 ‘직권신청규정’의 작동을 위한 노력 △사회복지서비스 실시절차의 실질적 구현을 위한 활발한 활용 및 행정소송 등 권리구제절차의 적극적 진행 △사회복지서비스 신청제도에서 논란의 여지가 있는 규정의 명확화 등도 앞으로의 과제로 지적했다.
한편 현재 윤국현 씨와 박현 씨는 원고 패소판결 이후 사회복지공동모금회의 주거복지사업으로 시설에서 나와 서울에서 자립생활을 하고 있고, 황 씨는 양천구청이 항소하지 않아 이들의 소송은 일단락됐다. 하지만 황 씨는 앞으로 양천구청이 어떤 처분을 내리는가에 따라 다시 소송에 돌입할 수도 있는 상황이다. (기사제휴=비마이너)

박광동. 2011. 바우처제도의 표준입법모델 및 합리적 정비방안 연구: 사회서비스 바우처제도를 중심으로. [연구보고] 2011-02. 한국법제연구원.
A Study on a Standard Legislative Model for a Voucher System and Plans for Rational Reform -Focused on a Social Service Voucher System-
원문: http://cafe.daum.net/jinbopa/5Byq/44
Ⅰ. 배경 및 목적
□ 연구의 배경
° 최근 우리나라 여러 재정사업에 선진국에서 다양하게 활용되어 온 정책집행수단의 하나인 바우처(Vouchers)제도가 도입되거나 확장되는 추세에 있음
° 현재 「사회복지사업법」과 동 시행령을 근거로 사회보장·사회복지·교육행정 등 급부행정의 영역에서 사회서비스 바우처(Voucher)제도가 광범위하게 도입되어 시행되고 있음
° 바우처제도는 일정한 공공서비스를 공급함에 있어서 공공성 확보보다는 시장경쟁원리에 기반을 두고 있다는 점에서 법제도적 측면에서 고려되어야 할 점이 많음.
□ 연구의 목적
° 사회서비스 관련 바우처제도와 관련한 주요국가의 입법례와 우리나라의 다양한 입법안의 내용 및 각 사회서비스 관련 바우처 제도의 운영현황을 파악하고자 함
° 「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」 및 하위 법령안의 내용을 검토하여 표준적인 입법모델 및 합리적 정비방안의 도출을 목적으로 함.

Ⅱ. 주요 내용
□ 바우처제도 개관
° 특 성
- 바우처는 형태의 다양성, 공적-사적 계약 관계의 혼합성, 수급자의 선택권, 사용용도의 제한성, 양도의 제한성 등의 특성이 있음
° 법적 성격
- 바우처신청권은 종전까지의 국가의 시혜적 조치제도라는 인식에서 국민권리의 영역이라는 측면으로 전환되고 있음
° 효 과
- 직접적인 효과는 수급자가 사회서비스 바우처 종류의 선택에 의해 본인에게 적합한 서비스를 받을 수 있다는 것임
□ 주요 외국의 바우처제도
° 정책분야
- 교육ㆍ훈련, 보육, 가사, 고령자간병, 주택 등이 중심
- 약자에의 배려나 신규참여의 촉진이라고 하는 관점의 정책입안 및 설계 여하에 따라서는 선택의 자유를 억제하고, 재정지출을 확대시킨 사례가 있음
° 입법례
- 대부분의 국가는 바우처 제도만을 위한 개별 법률보다는 개별 법률에서 관련 조항을 두고 하위 법령으로 위임하고 있음
□ 우리나라의 현황과 법체계
° 현 황
- 사회서비스 이용권과 관련된 법률관계 관련 당사자는 크게 정부(보건복지부, 문화체육관광부 등), 지자체, 제공기관, 대상자로 구분할 수 있음
° 법체계
- 2012년 2월 5일 전까지는 사회서비스 바우처의 기본적인 근거법은 「사회복지사업법」이고, 그 이후에는 「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」에 의해 운영될 것임
□ 기본법 제정 검토
° 내 용
- 바우처 관련 기본법은 제도·정책에 관한 이념·원칙을 제시하는 것이 필요함.
- 기본법 제1장 총칙장에 목적, 정의, 기본이념, 사회서비스 제공 주체들의 기본책무, 필요한 조치 등을 규정
- 기본법 제2장에는 사회서비스 정책의 기본시책 장에서는 공공서비스를 위탁한 경우의 역할분담과 책임의 명확화, 국민의 의사 반영 등, 공공서비스의 실시에 관한 배려, 공공서비스 종사자의 노동환경 정비 등에 대한 규정
□ 현행 법령의 개선방안
° 법령제명의 명확성 및 간결성
- 「사회서비스 이용 및 이용권관리에 관한 법률」이 국민적 이해성 제고 및 법체계상 사회서비스이용권 안에 사회서비스 이용에 관한 사항을 포섭할 수 있는 간결한 법령 제명이 필요
° 사회서비스 범위와 제공계획 수립·시행 주체
- 사회서비스 범위에 대해 시행령안에서 사회복지서비스, 보건의료서비스 외에 이 법의 적용대상이 될 사회서비스의 종류를 추가 규정할 필요가 있음
- 사회서비스 제공계획 수립·시행 주체를 보건복지부로 한정하는 규정보다는 ‘정부’로 규정하는 방안이 필요
° 중복규정
- 「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」 제16조제4항(제공자 등록정보 고지)과 제29조(제공자에 관한 정보공개)는 중복규정이 되므로 이에 대한 수정이 필요
° 다른 법령과의 관계에 관한 규정
- 「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」 제3조는 적용범위보다는 다른 법령과의 관계에 대한 규정임
° 사회서비스 제공계획
- 서비스 이용자의 권익을 보호하고, 안정적이고 품질 좋은 서비스가 제공되도록 하는 모든 방안이 포괄될 수 있도록 가급적 법률에서 구체적으로 규정할 필요가 있음
° 출입 및 검사 절차의 명확성
- 법적 안정성 및 국민 권리의 보호의 강화를 위해서 이에 대해 명확하고 구체적으로 규정할 필요가 있음
° 사회서비스이용권 발급절차 등
- 사회서비스이용권의 발급 신청 등에 필요한 사항, 이의신청 등에 필요한 사항, 등록에 관한 사항, 사회서비스 제공자가 공개하여야 할 사항에 대한 명확한 규정이 필요함

Ⅲ. 기대효과
□ 사회서비스 바우처 관련 법제의 기반자료
° 내 용
- 사회서비스 바우처제도와 관련한 주요국가의 입법례와 우리나라의 입법안의 내용 및 각 사회서비스 관련 바우처제도의 운영현황에 대한 검토자료 제공
□ 사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률 개선방안
° 내 용
- 「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」 및 하위 법령안에 대한 법체계 및 내용 검토를 통한 입법안 및 개선방안 제시

[심층분석 2] 사회서비스 바우처 사업의 현황과 성과 (월간 복지동향 115호(2008년 5월호), 2008/05/20 13:44, 김윤수 사회서비스관리센터 연구조사팀장)
Ⅰ. 들어가며
사회서비스는 대인적 성격을 지니므로 대상별, 내용별, 기능별, 성격별로 다양한 서비스제공과 관리가 요구되기 때문에 민간과 공공부문이 적정선에서 균형을 이루어야 한다. 즉 사회서비스 제공대상이 여성, 아동․청소년, 장애인, 노인인가에 따라 정책방향이 달라지며, 서비스 내용이 교육, 돌봄, 상담, 건강 등 사업 성격에 따라 정책관리의 주무부처가 달라진다. 또한 사회서비스 이용객체가 대인적이고 개별적인가 혹은 집합적이고 단체적인가에 따라 전달시스템이 달라질 수밖에 없다.
이러한 측면에서 사회서비스는 지역사회에서 유용하고 공급가능한 서비스들을 스스로 발굴하고 개발하여 이용자의 선택을 반영할 수 있는 바우처제도에 대한 도입여부를 고려할 수 있다.

Ⅱ. 사회서비스와 전자바우처의 방향
1. 점차 확대되는 사회서비스
전통적인 복지서비스들은 국가 표준적인 관점에서 수직적인 행정관리계통 중심의 공급자 방식으로 전달된다. 반면, 사회양극화, 저출산 고령화 등 새로운 사회위기에 대응하기 위한 사회투자정책의 혁신적인 전달체계 구축을 위해 기존방식과 구분된 수요자 및 시장 중심 관점을 적용할 필요성이 제기되었다. 기존 기초복지서비스에서는 지자체의 역할이 빈곤층에 대한 서비스 적격자 관리 등에 국한되는 규제위주 정책이었다. 지자체에서는 상대적으로 인구비중이 낮은 저소득층에 대한 복지재정 부담을 선호하지 않고 대신 일반 주민들이 보편적으로 이용할 수 있는 지역개발사업에 대해 우선적으로 재원을 배분하는 경향이 있다. 이에 따라 경제개발과 사회개발 부문간 재원배분의 불균등 문제가 지속되고 있다. 이러한 점에서 모든 국민을 대상으로 하는 보편적 서비스는 일반서민들이 공통적으로 활용할 수 있기 때문에 지역주민들의 수요에 바탕을 두고 지방예산과정에서 재원배분의 우선순위 구조를 전환할 수 있는 분배정책의 유인들이 있다. 또한 주민들의 일상생활을 지원하는 사회서비스는 지역별로 다양하기 때문에 사업의 계획과 정책의 성과관리에서 지자체의 주도적 역할이 부각될 수 있다.
2. 운용수단으로서의 바우처(Voucher)
1) 바우처의 특징과 방식
바우처는 정부지정의 특정 재화나 서비스를 구입할 수 있는 이용권이라 할 수 있다. 이는 이용자에게 서비스 또는 재화의 선택권을 보장하기 때문에 다양한 제공기관의 사회서비스가 존재하여야 한다.
기초사회복지사업은 공급기관에서 사회서비스를 일괄적으로 제공하는 공급기관 지원방식을 채택하였으나 2007년 이후 전자바우처 사업에서는 수요자 지원방식을 도입하였다. 서비스 비용적인 측면에서 공급기관 지원방식은 전액 국가가 지원하는 반면에 수요자 지원방식은 일부 본인 부담형태로 나타나고 있다. 이런 바우처시스템의 운영은 기존 복지서비스 지원방식인 공급기관 지원방식보다 수요자지원방식에 적합한 운영시스템이다. 기존 공급기관 지원방식이 저소득층을 수급 대상으로 하여, 서비스의 획일적인 공급에 초점을 맞춘 일방적인 서비스 지원방식이었다면, 수요자 지원방식은 서비스 대상범위를 서민 및 중산층까지 확대하는 한편 비용의 일정부분에 대한 부담을 수급자에게 지움으로써 소비자인 수급자가 서비스를 선택할 수 있도록 하여 공급자간 경쟁을 유도할 수 있는 방식이다. 이런 소비자주권주의(Consumerism)을 통해 이용자는 기존의 획일적인 서비스가 아닌 공급자들의 다양한 서비스 제공을 요구할 수 있다. 바우처사업이 유용한 부문은 주체는 민간부분이 담당하고 수단적인 요소에서 시장의 방식과 행정행위 방식의 두면이 공존하는 영역이다. 즉 바우처 사업의 영역에도 다수의 공급기관이 존재하여 경쟁이 가능한 부문과 인프라가 부족하여 민간위탁의 형태로 직접적인 지원을 하는 방식이 효과적인 부문이 있다.
2) 사회서비스 가격과 품질
특정 사회서비스의 합리적인 가격을 위해서는 여러 가지 요소가 고려되어야 한다. 예를 들면 정부에서 무료로 제공하는 유사한 사회복지서비스와 일반시장상품의 중간 수준에서 사회서비스 전자바우처 상품 가격이 설계되어야 한다. 또한 민간복지기관이 보호시장에서 경쟁하는 노인돌보미바우처 사업의 경우에는 가격 설계에서 돌보미의 임금 수준도 주요한 변수로 고려해야 한다. 특히 전자바우처 서비스 가격의 경우, 시장에서 자연스럽게 형성되는 균형가격이 아닌 정부가 인위적으로 설계하는 가격이기 때문에 초과수요와 초과공급의 문제가 쟁점으로 항상 제기될 수 있다. 또한 정부의 가격 보조를 통해 인위적인 시장 공급자가 확대되는 과정에서 지역의 노동시장과의 균형 조정문제도 발생할 수 있다.
상품 가격이 높아지면 사회기반확충 효과나 소비자의 만족, 그리고 사회서비스 시장 일자리 창출 효과는 크지만 지역 노동시장의 균형이 깨져 자원배분의 왜곡이 발생할 수 있다. 반대로 상품가격이 낮아지면 노동시장 균형에 대한 부정적 효과는 적지만 사회투자로서의 기능이 취약해질 수 있다. 결국 자원배분의 효율성 관점에서 새로운 시장과 가격균형과정이 합리적인지 여부에 대한 지속적인 모니터링이 필요하다. 아동인지사업의 경우 서비스공급기관의 진입·탈퇴 여부를 통하여 바우처의 가격을 조정하기도 하였다.
3. 전자바우처의 효과
과거 사회복지 전달체계로서의 바우처가 사용된 실례가 선진국 등에서 있었지만, 바우처의 관리부족과 오남용으로 인한 부정적인 시각이 대다수이었던 것은 사실이다. 이러한 과거의 바우처방식을 개선하여 투명하고 효율적으로 운용할 수 있는 새로운 방식으로서 전자바우처제도를 도입하게 되었다. 전자바우처는 종이바우처에 비해서 실시간관리가 가능하고 오용가능성이 비교적 적다는 점에서 그 편리성과 유용성을 인정받을 수 있었다. 또한 모든 관리가 전자화되어 있기 때문에 보조금으로 지급되는 자금의 흐름이 투명하다는 장점을 갖고 있어, 정부 보조금 운용의 투명성을 제고할 수 있다. 아울러 전자바우처의 도입으로 나타날 수 있는 변화는 서비스전달의 투명화, 결제의 신속화, 통합정보시스템 네트웍화를 들 수 있다. 특히 통합정보시스템의 네트웍화는 일반이용자에게 나타나는 정보의 비대칭에 관한 문제를 완화하는데 일정부분 역할을 할 수 있는 것으로 여겨진다.
1) 서비스 전달의 투명화
전산시스템의 도입으로 어떤 서비스가 누구에게 적실하게 전달되었는지에 대한 서비스 전달과정의 투명성이 확보될 수 있다. 특히 바우처제도에서는 사후관리체계가 적실하게 운영되어야 한다. 예를 들어 서비스이용자에게 현금으로 지급할 경우, 정부가 의도한 필수 서비스를 구매하기 보다는 다른 목적으로 사용하려는 유혹을 받기 쉽다. 그래서 국가는 바우처로 지원되는 사업이 본래 설계한 대로 관련 서비스의 구매에 이용하는지의 여부를 정밀하게 추적해야 하는 모니터링 업무 부담을 가지게 된다. 전자바우처 제도는 민간금융기관의 신용카드나 체크카드 결제방식을 활용하여 이와 같은 서비스 전달과정을 실시간으로 관리할 수 있다.
2) 결제의 신속화
전자바우처 서비스의 전산운용은 시장의 개별 주체들 별로 프로세스가 이루어진다. 과거 종이바우처로 운영된 서비스의 경우 결제 업무가 장기간 소요되던 것에 반해 전자바우처 운용으로 결제업무가 5일 이내로 단축된 것에 대하여 일선 제공기관들은 이에 대해 좋은 반응을 보이고 있다.
3) 통합정보시스템의 네트웍
바우처통합시스템은 2007년 2월 바우처 포탈, 제공기관운영 및 통합정보시스템의 구축 등 기본적인 시스템이 구축된 이래로, 바우처 이용자와 시군구 운영자들의 편의를 위한 기능을 부가시켰으며, 크게 바우처포탈시스템, 제공기관운영자시스템, 통합정보운영자시스템, 시군구업무지원시스템의 4부분으로 구성된다.
바우처포탈시스템은 바우처 이용자들을 위한 시스템으로 주요사업안내, 대국민 홍보, 서비스이용자의 계약사항과 서비스 내용을 확인할 수 있도록 만들어 놓았다. 제공기관운영자시스템은 제공기관의 편의를 도모한 도우미 관리 및 서비스를 계약하고 제공하며 관리할 수 있도록 전산화한 것이다. 통합정보운영자시스템은 사회서비스관리센터에서 바우처사업에 대한 전반적인 흐름과 사업의 진행상황을 모니터링 할 수 있도록 되어 있으며, 현재 바우처방식으로 진행되는 사업에 대한 관리와 데이터를 통계처리할 수 있도록 구성되어 있다. 시군구업무지원시스템은 시군구담당자가 관내 제공기관 및 서비스 이용자에 대한 현황을 파악하고 관리할 수 있는 편의를 제공하고 있다.
사회서비스관리센터에서는 통합정보시스템에 대한 정보뿐만 아니라, 바우처 이용자 및 서비스 공급기관에 대한 정보를 구축하고 관리한다. 바우처시스템의 흐름을 모니터링 할뿐만 아니라, 이후의 관리에도 대비하고 있어, 바우처시스템의 처음 도입으로 인해 예상되는 기술적인 문제에 대한 해결책을 마련해 가고 있는 실정이다. 그 밖에도 사회서비스 및 전자바우처에 대한 대국민 홍보 및 안내 등 지원업무를 실시간 담당함으로써 이용자들의 정보비대칭에 대한 문제를 줄이는데 기여하고 있다.

Ⅲ. 전자바우처 제도안의 참여자들
전자바우처제도와 관련된 이해관계자들은 이용자, 공급자, 지자체, 보건복지부, 사회서비스관리센터, 금융기관 등으로 구성된다.
1. 전자바우처 이용자의 변화
사회서비스는 취약계층을 넘어 평균소득이하의 일반 서민 모두를 대상으로 한다. 일반 서민 전체를 대상으로 하는 보편적 사회서비스를 제공하기 위해서는 관련서비스를 이용하는 잠재 수요자의 규모와 서비스 욕구와 내용의 다양성이 충족되어야 한다.
서비스의 욕구와 내용이 다양화되는 현실상황에 발맞추어 전자바우처는 지원대상자의 관리를 용이하게 하고, 서비스 구매와 정산의 편리성을 높였으며, 바우처 발급부터 이용까지의 전 프로세스에 대한 모니터링을 가능하게 했다. 이런 편의성은 서비스 확충에 안정적인 기반을 제공해주어 다양한 사회서비스의 개발 및 확충을 용이하게 하였다. 그 결과 300여개의 지역맞춤형 사업을 개발하여 운영하고 있으며, 바우처 대상자가 2007년 5월 3000여명에서 11월 현재 32만 3천명으로 급격히 증가하였다.
한편, 진행되는 서비스의 양적 확대도 중요하지만 질적인 측면에서도 제고가 요구된다. 이러한 측면에서 바우처시스템은 앞에서 언급한 바와 같이 수요자의 선택폭을 확대하여 수요자로 하여금 소극적인 구매자에서 능동적인 구매자로 변화하게끔 만든다. 그 결과 수요자는 자신이 원하는 서비스를 선택하게 됨으로써 서비스 이용도를 제고할 뿐만 아니라 만족도까지 높아지는 결과를 낳았다.
2. 사회서비스 공급자
1) 제공기관의 다양화
사회서비스 제공과 이용의 효율성을 증대하기 위하여 서비스 공급기관의 독점보다는 참여의 다양화가 요구된다. 그동안의 복지 서비스는 대부분 정부에서 지정한 비영리 공급자가 일방적으로 서비스를 제공하는 방식이었으나, 바우처제도를 통해 비영리기관 외에도 민간기업이나 대학 등 기타 유형의 기관이 서비스 공급에 참여할 수 있게 되었다. 그 결과 공급되는 서비스의 내용이 다양해지고, 품질이 제고되어 이용자가 만족할 수 있게 유도되었다. 전자바우처 사업안에는 비영리기관 외에 민간기업·대학 등 다양한 공급기관이 출현하였는데, 지역사회서비스혁신사업이 538개소, 노인돌보미가 472개소, 장애인활동보조가 458개소가 존재한다. 지역사회서비스혁신사업의 공급기관의 유형을 살펴보면 비영리기관이 53%, 민간기업 35%, 교육기관10%, 컨소시엄등 기타가 2%를 차지하였다.
2) 제공인력의 변화
복지부는 바우처 사업 초기에 정보의 비대칭성 문제, 바우처 관리 문제, 근무여건의 열악함 등을 지적하였다. 취약계층의 일자리 창출사업으로 포장되었던 바우처 사업은 한시적인 부업으로밖에 기능을 못 하고 있으며, 이 사업에만 참여해서는 생계를 보장받기가 힘들다는 지적이 있었다(자활정보센터, 2007). 그러나 보건복지부 바우처사업을 통해 여러 형태의 사회서비스 일자리사업이 대폭 확대되었다(노동부 포럼, 2008). 이러한 사회서비스 일자리창출사업이 저임금의 단기계약직 일자리만 양산하였다는 견해가 있지만, 여가시간을 활용한 시간제 근무, 놀이치료·음악치료·언어치료 등 정서장애 전문가의 확대 등 일자리의 다양화측면에서는 긍정적이라고 할 수 있다.
또한 취약계층에 적합한 일자리가 창출되었는데, 그동안 노동시장에서 약자로 인식되어 왔던 40세 이상의 여성취업이 두드러지게 늘어났다. 돌봄서비스 제공자 1만2천명 중 여성이 88%이며, 41세 이상이 67%에 해당된다. 일자리의 양적 확대에서 독서지도관련 지역사회서비스혁신사업의 W사와 I사는 각각 1600명과 1900명 정도 07년 신규로 고용하였던 사례가 있다. 결국 좋은 일자리는 노력하는 기업에게 혜택이 돌아갈 수 밖에 없는 현실을 고려하여야 한다.
3. 바우처제도 관리자들의 역할
현재 운영되고 있는 사회서비스 바우처사업은 기존의 정부보조금사업과 다른 전달방식을 취하고 있으며 일선 시군구 기능 및 운영방식과 차이가 나타난다. 즉 다른 보조금사업들에서 지방자치단체의 일선행정업무에서 보조금 집행내역을 관리하고 중앙행정기관에 보고해야 했지만, 전자바우처사업은 업무지원기구인 사회서비스관리센터가 보조금의 운영업무를 총괄 담당한다. 각 참여자별 행정절차를 살펴보면, 보건복지부는 전자바우처 사업을 설계하고 지자체별로 관련 보조금을 교부한다. 그리고 지자체는 분담금을 사회서비스관리센터와 금융기관이 운영하는 은행계좌에 예탁하고 서비스 신청자의 적격 여부를 판정한다. 이후 행정절차는 사회서비스 관리센터가 담당하여 지불정산 및 모니터링 그리고 지역별·사업별 집행 현황 자료를 제공한다. 해당 지자체에서는 전산자료를 토대로 해당 지역 주민들의 서비스 이용상황을 정기적으로 파악할 수 있다.
바우처제도 관리자들의 입장에서는 무엇보다도 전자바우처를 통해 제도운영의 효율성 및 투명성을 제고할 수 있는 측면이 장점이라 할 수 있다. 특히 모든 과정에서 지불 및 정산업무를 전산화함으로써 지방자치단체의 행정부담 및 행정비용을 줄여 효율성을 증가시켰다. 기존 업무는 공문시행과 자료 회수에 걸리던 시간이 2-3주 였지만 전산화로 하루이내에 처리되게 되었으며, 중앙정부는 지원된 보조금의 흐름을 수시로 모니터링 할 수 있어 불법사용감시에 대한 비용을 절감할 수 있었다. 또한 전자바우처는 대상자별로 서비스 이용 실태를 추적할 수 있는 시스템(Client Tracking System)을 갖춤으로써 서비스의 오․남용 및 공공재정의 중복지원가능성을 차단하여 투명성을 제고했다고 평가할 수 있다.

Ⅳ. 나오며
보건복지가족부 사회서비스 바우처 사업의 대상자는 최저수준소득에서 평균이하 소득자를 포함하고 있으므로 사회서비스에 대한 다양한 컨텐츠와 요구수준이 다를 수 있다. 이 사업은 수요자의 요구와 의사결정이 중요시되므로 지역사회의 잠재적 수요자들의 욕구와 지역 특수성을 반영하여 진행된 사업이었다. 즉 사업별로 대상자가 한정적으로 배정되는 것이 아니라 지역사회에서 제공가능한 사회서비스들을 스스로 발굴하고 상품으로 개발하여 고객의 선택을 중시하였다. 바우처 제도의 취지와 같이 이용자의 다양한 선호에 따라 서비스 내용과 제공형태가 다양하게 나타났다. 사회서비스를 제공하는 기관의 유형은 과반수가 비영리단체이지만 비영리단체를 비롯한 영리단체, 학교, 컨소시엄 등도 다양하게 분포되었다.
다만 지역별 서비스별 사회서비스에 대한 기초인프라가 부족한 지역 및 분야가 나타나기도 하였다. 이를 위하여 지속적으로 새로운 사회서비스를 개발하고 서비스공급을 확대할 수 있는 인프라를 지원하는 것이 필요하다. 또한 사회서비스 바우처 사업이 낮은 임금수준과 비정규직인 일자리를 유도하였다는 시각도 존재하지만, 여가를 활용할 수 있는 시간제 근무의 활성화 및 서비스업의 다양화를 가져왔다는 긍정적인 평가를 내릴 수 있다.
또한 전자바우처 도입으로 인해 제도운영의 효율성과 투명성을 한차원 높였다고 할 수 있다. 즉, 중앙 및 지방정부의 지불정산과 통계자료작성등의 업무를 사회서비스관리센터와 금융기관에 위탁하여 행정비용을 줄일 수 있었다. 그리고 통합정보시스템을 통하여 이용자 및 제공기관에게 전자바우처제도에 대한 안내·홍보 및 운영현황을 실시간으로 살펴보도록 하여 정보비대칭현상을 줄이고자 노력하였다.