새벽길의 그냥그저그래 3

서장. 자유민주주의적 정상화를 뛰어넘어 - 사회운동의 변화와 과제
 
○ 그 동안 시민사회운동의 최대의 운동목표이자 화두가 참여였다고 할 때, 노무현 정부가 스스로를 ‘참여정부’로 정식화한 것은 한편으로는 시민사회운동의 화두의 일반화라고 할 수 있지만, 다른 한편으로는 사회운동이 커다란 도전에 직면하고 있음을 의미한다(조희연, 2004: 19-20).
  
○ 정치적 측면에서 이전의 정권이 60년대 이후의 보수적 정당의 재집권 성격을 띠고 있었다면, 김대중 정부는 반독재 자유주의 야당세력이 집권함으로써 정권담당엘리트 구성의 ‘질적’ 변화를 의미한다. 국민정부를 경과하면서 국가억압성이 약화되어 시민사회의 자율성이 제고되는 차원을 넘어서서, 시민사회의 요구에 대한 국가의 개방성이 증대되고 시민사회의 요구가 실현되는 제도적 통로가 대폭 확장되는 제도화의 경향이 나타나게 된다. 이에 따라 과거 사회운동 이슈였던 것 중의 많은 부분이 정부의 ‘정책이슈’로 전환되게 된다. 반독재 민주화 운동에 참여하였던 반독재파 야당 정권의 출현은 시민사회의 다양한 사회운동으로 하여금 자신의 의제를 실현하고 자신의 요구를 관철하기 위해 동원할 수 있는 제도적․비제도적 자원의 양을 급속하게 증대시키는 결과도 가져왔다.
  
사회운동 조직의 차원에서 볼 때, 제도화는 사회의 여타 조직들 ― 정부조직도 포함한다 ― 과의 일상적이고 규칙적인 관계를 형성하는 것을 의미한다. 제도화라고 하는 것은 여러 차원에서 확인할 수 있는데, 일차적으로는 이전의 非합법적․反합법적 지위를 강요당해왔던 전투적인 사회운동 조직들이 半합법적․합법적 지위를 갖게 된 것을 의미한다. 한편으로는 여성부의 신설이나 노사정위원회의 설치 같은 국가기구의 개편을 통해서 시민사회의 요구가 수용되는 제도적 틀이 만들어지는 것을 의미한다. 또, 제도화는 정부나 각종 공공기관의 의사결정 과정에 시민사회의 의견을 대표하는 조직들이 참여하는 방식으로 공적 의사결정에 대한 참여기회가 확대되는 것을 의미한다(조희연, 2004: 28-29; 287-288). 
  
생활세계적 이슈들의 경우에도 중요한 변화들이 나타나게 된다. 국가의 정상화에 따라 확장된 시민적․정치적 공간의 확장에 힘입어, 이전에 주변화되었거나 억압되었던 많은 이슈들이 새롭게 쟁점화되어 가는 과정을 밟게 된다(조희연, 2004: 29).
 
○ 87년 이후의 민주주의 이행과정에서 개발독재적 예외국가가 점차 자본주의적 정상국가로, 또한 예외적인 문제들이 전형적인 문제들로 접근해 가고 있다고 할 때, 이러한 변화는 민주주의를 둘러싼 투쟁에서 국가의 예외적인 폭력성과 반민주성을 쟁점으로 하던 상태에서 민주주의의 실질화와 확장을 쟁점으로 하는 전선으로 변하게 되며, 시장의 예외적인 천민성과 반민중성을 쟁점으로 하던 상태에서 시장의 합리성을 쟁점으로 하는 상태로, 생활세계의 이슈를 둘러싼 투쟁에서 사회적 적대가 폭력적으로 억압되고 이슈 자체가 주변화되던 상태에서 사회적 적대의 제도화와 체제내적 쟁점과 대결하는 상태로 이행하게 된다는 것을 의미한다(조희연, 2004: 33).
  
○ 민주주의의 이름으로 투쟁하던 시기에서, 민주주의의 실현에도 불구하고 제도화된 민주주의 자체의 한계, 시장의 힘에 의한 민주주의의 허구화, 자본주의적 민주주의 자체의 한계성을 넘어서기 위한 투쟁을 해야 하는 국면으로 가고 있다(조희연, 2004: 34).
 
○ 국가의 정상화와 합리화는 시민사회운동을 제도적 틀 내로 흡수하고 포섭(co-opt)할 가능성을 크게 한다. 넓은 의미의 국가의 일부를 이루는 제도정치의 정상화와 이념적 스펙트럼의 확대로 인하여, 더욱더 사회운동의 제도화의 위험이 커질 수 있다.
 
노무현 정부의 성립으로 국가기구 및 제도정치의 정상화로 인하여 많은 사회운동의 요구들이 제도화된 형태로 수렴될 가능성이 있다.
 
이런 점에서 주목해야 할 것은 민주주의 이행과정에서 나타나는 제도정치의 ‘정상화’와 국가적 영역에서의 ‘제도적 공간’의 확장이다. 이것은 시민사회 및 사회운동의 다양한 요구들이 ‘제도’정치의 영역에서 제기되고 수렴될 수 있는 공간이 넓어진다는 것을 의미한다(조희연, 2004: 35).
  
1장. 한국의 정치변동과 사회운동 변화
  
○ 합리화된 국가와 제도정당의 ‘관료화’에 대항하는 서구의 신사회운동과 달리, 한국의 시민운동, 특별히 종합적 시민운동은 국가와 제도정당의 합리화와 민주화라고 하는 ‘근대적’ 과제를 포괄하고 있다는 점에서 구 사회운동적 성격을 동시에 띠고 있다(조희연, 2004: 70).
 
2장. 제도정치․민중정치․시민정치 - 민주주의 이행과정에서 나타나는 세 가지 정치 양상
 
○ 60년대 이후 개발독재 국가하에서, 정당정치는 사회적 갈등을 반영하여 ‘갈등의 제도화’를 도모하는 기능보다는 ‘배제적’ 기능을 강하게 해왔다. 즉 시민사회의 사회적 갈등이 제도정치에 반영되지 않도록 하면서 국가의 ‘의지’를 시민사회에 강제하는 기능, 즉 개발독재를 정당화하는 기능을 주로 수행하였다(조희연, 2004: 81).
  
○ 제도정치의 대의성의 왜곡성이 대의기능을 ‘代行’하는 ‘종합적 시민운동’의 역할을 부각시켰다. 한국처럼 의회민주주의가 저발전되어 있고, 개발독재국가에 의해 왜곡된 조건하에서는 제도정치의 대의기능이 왜곡되어 있기 때문에, 시민사회운동조직이 정당의 기능을 대신하는 ‘대의의 대행’(proxy representation) 현상이 나타나게 된다(조희연(2000). 민주주의 이행과 제도정치․민중정치․시민정치. 「경제와 사회」, 여름호).   
80년대 말 이후 시민운동조직의 다양한 발전 및 그들이 실제 동원력에 비해 커다란 발언권을 행사한 것, 즉 ‘과잉대표성’은 바로 제도정치의 대의의 ‘지체’에서 비롯되는 ‘대의의 대행’ 현상의 하나라고 할 수 있다(조희연, 2004: 86).
  
○ 시민운동의 반정치주의적 성향과 과잉대표성은 제도정치에 대한 극단적인 불신의 이면이지, 그 자체가 독자적인 정치세력화의 조건을 충족하는 것은 아니다. 실제 반정치주의적 경향으로 인하여 과잉대표되었을 뿐, 대중적 기반이 취약한 상태에 있기 때문에 정치세력화를 진행하기는 대단히 어려운 형편이다.
 
시민운동의 정치세력화에 있어 딜레마는, 시민운동은 반정치주의적 경향으로 인하여 과잉대표성을 인정받고 있는 것이기 때문에 시민운동이 정치화하는 순간부터 시민운동의 ‘상징적’ 힘이 급격하게 축소된다(조희연, 2004: 104-105).
  
3장. 시민운동의 성격
 
4장. 민중운동과 시민운동
  
○ 시민운동의 개량성을 이슈 자체의 본래적인 개량주의적 성격에서 찾는 것은 올바른 시각이 아니다. 문제는 어떤 이슈를 변혁적으로 접근하느냐, 혹은 보수적, 자유주의적으로 접근하느냐이다.
 
사실 모든 비혁명적 시기의 투쟁은 개량적 투쟁의 성격을 갖는다. 즉 비혁명적 시기의 투쟁은 체제 자체를 전복하는 방향으로 귀결되기보다는 체제의 합리화와 개혁으로 귀결되게 된다. 결국 문제는 어떤 이슈를 어떤 관점과 어떤 상호투쟁의 연관 속에 배치하고 전개하느냐이다(조희연, 2004: 133).
 
○ 민주주의 자체는 이전 시기의 계급적․사회적 투쟁의 결과물이다.
 
그람시가 이야기한 대로, 민주주의 혹은 시민사회야말로 지배에 대한 민중들의 동의가 창출되는 제도적 계기이기도 하지만, 민주주의는 민중투쟁이 전개될 수 있는 최소공간이기도 하다.
 
시민운동영역에 대한 민중운동의 주체적 개입의 부족은 사실 단순한 실천적 문제일 뿐만 아니라, 민주주의에 대한 환원론적․도구론적․형식주의적 견해와 연관되어 있다. 일반민주주의투쟁은 근대 민주주의 내에서 독자적인 투쟁영역으로 간주할 필요가 있다(조희연, 2004: 135-137).
  
○ 한국의 시민운동은 민주정부의 개혁이 반개혁세력에 맞서서 진보하도록 추동하여야 하지만, 다른 한편으로는 개혁의 사회성을 몰각하고 있는 민주정부의 정책들과 대결하여야 한다(조희연, 2004: 146).
  
○ 민중운동과 시민운동의 연대를 고려함에 있어 중요한 고려사항은, ‘재정치화를 위한 연합전선’의 필요성이다.
전반적으로 일반 민중들이 탈정치화되어 있는 조건을 도외시하고, 민중들의 급진적 정치화를 소망하기만 할 것이 아니라, 시민적 전선을 적극적으로 활용함으로써 급진적 정치화로 가는 ‘재정치화’의 계기로 삼아야 한다. 이런 점에서 재정치화를 위한 ‘연합전선’이 필요하다. 다양한 시민적 이슈들을 중심으로 조성된 정치적 관심을 이용하여 한국사회를 ‘재정치화’하면서, 급진적 정치화를 위한 토양을 확대해 가는 전략, 즉 일종의 ‘이중전략’이 필요하다(조희연, 2004: 148).
  
○ 노동자들의 ‘사회적’ 투쟁이 실질적인 성과를 획득하지 못하는 것은 노동운동의 역량부족 때문이라기보다는, 성과의 배분을 둘러싼 정치적 투쟁공간에 개입하지 못하기 때문이다. 비록 정치적 공간이 불구화된 것이라고 하더라도, 사회적 전투성을 표출하는 정치적 공간을 확보하려는 적극적인 노력이 필요하다. 그리고 이러한 제도정치공간의 진입을 사회적 전투성의 ‘약화’와 ‘순치’, 대중적 영합을 통해서가 아니라, 사회적 전투성의 정치적 확장의 차원에서 적극화하여야 한다.
민중운동의 투쟁으로 정치적 공간이 확장되었기 때문에, 우리의 역량은 이제 단순히 조직역량과 동원역량, 전투적 투쟁역량에 의해서만 결정되는 것이 아니다. 정치적 역량, 대중적 설득역량, 사회적 힘의 정책적 힘으로의 전환능력, 사회적 전투성의 정치적 전투성으로의 전환능력 등에 의해 복합적으로 결정된다(조희연, 2004: 149).
  
→ ‘어떻게’라는 질문이 빠져있다. 조희연 교수가 얘기하는 것은 사실 누구나 어느 정도는 알고 있는 것 아닌가.
  
5장. 한국사회운동의 통계적 현황
 
○ NGO는 국가나 정부에 속하는 조직이나 영리를 목적으로 하는 기업과 구별되는 조직을 지칭한다. 물론 NGO라는 말은 1948년 UN헌장에서 UN의 각종 위원회와 기국에서 정부기구만이 참여권을 갖는 것이 아니라 비정부적 기구(Non-GO)들도 참여권을 갖는다는 것을 명기하면서 국제적인 언어로 부상한 것인데, 개별 사회의 맥락에서 NGO란 기본적으로 ‘공익적’ 목표나 이타적 목표를 실현하기 위한 국내적․국제적인 자발적인 결사체를 의미한다.
 
한국사회에서는 NGO가 87년 이후 민주주의적 공간이 확장되면서 시민사회의 개혁요구를 반영하여 정치․경제․사회․문화의 전영역에서 다양한 개혁이슈를 가지고 활동하면서 정부와 기업의 민주화와 개혁을 촉구하는 다양한 시민운동단체를 의미한다. 많은 아시아 나라에서, NGO는 토착 대중조직이라기보다는 외국의 재정지원에 의해 특정한 목적사업을 수행하는 현지조직을 의미하는 바, NGO의 개념이 다양할 수 있다는 것을 인식할 필요가 있다(조희연, 2004: 154-155).
 
○ 현실에서 NGO에 포괄되는 범위를 어떻게 설정할 것인가 하는 것이 쟁점이 될 수 있다.
행정적 측면에서 NGO의 범위가 어떻게 규정되는지를 말해주는 비영리민간단체지원법의 비영리민간단체 규정은 영리가 아닌 공익활동을 수행하는 것을 주된 목적으로 하는 비영리․비정치․비종교 민간단체로서, 사업의 직접 수혜자가 불특정다수일 것, 구성원 상호간에 이익분배를 하지 아니할 것, 사실상 특정정당 또는 선출직 후보를 지지․지원할 것을 주된 목적으로 하거나, 특정 종교의 교리전파를 주된 목적으로 설립․운영되지 아니할 것 등의 기준을 충족하는 단체이다. 비영리민간단체 규정에 따르면, 직능단체, 친목단체, 조합, 학술단체, 예술단체, 종교기관 등은 지원대상에서 제외되며, 공적 이해실현을 위한 NGO를 지원대상으로 한다. 민간단체총람에서는 이러한 ‘비영리민간단체법’상의 지원단체를 핵심적으로 포함하고 있을 뿐만 아니라, 나아가 집단성원의 이익실현을 위한 이익집단적 결사체, 기타 친목단체와 같은 자발적인사회단체들도 포함하고 있다(조희연, 2004: 155-156).
  
○ 비영리단체는 영리를 목적으로 하지 않는 자발적 사회조직을 말한다. 설러먼(Salamon)과 앤하이어(Anheier)의 규정에 따르면 공식적(formal)․민간주도적(private)․비영리적(non-profitdistributing)․자치적(self-governing)․자발적(voluntary)․비종교적(non-religious)․비정치적(non-political) 성격을 갖는 조직으로 규정된다(레스터 설러먼, 이형진 옮김(2000). 『NPO란 무엇인가』. 아르케).
 
○ 시민사회단체의 유형(조희연, 2004: 167-168)
1) 공적 이해 실현을 지향하는 단체들(public interest oriented NGOs)
- 사회행동적(social action oriented) NGO: 캠페인 등 다양한 사회행동을 통해 특정한 사회개혁적 목표를 성취하기 위해 활동하는 단체. 민중운동적 NGO와 시민운동적 NGO가 있다.
- 사회서비스적(social services oriented) NGO: 직접적으로 사회적 약자나 결핍자들에게 서비스(자원봉사 등)를 제공하는 단체. 박애조직, 구호조직, 사회복지단체 등.
2) 집단이해 실현을 위한 단체들, 통상 이익단체로 불리는 단체들
3) 각종 동호회, 취미클럽과 같이 정치경제사회적 이슈와는 관계 없이 특정 관심에 따라 단체를 구성하는 ‘공동체’적 단체
4) 다양한 성격의 자발적 조직체들
  
○ 김영래는 전환기적 상황에서 나타나는 이익집단행동의 특성을 “다원주의적 양태, 자율적 갈등형 증대, 극단적 집단이기주의 현상, 공익단체 역할 증대, 국가의 관리능력 저하” 등으로 요약한다(김영래(1997). 전환기적 이익집단정치의 특성. 김영래 편. 『이익집단정치와 이익갈등』. 한울아카데미).
 
o 권위주의와 민주화 속에서의 국가․시민사회의 변화(조희연, 2004: 177)

	권위주의하의 상황	민주화 이후 상황
규정	권위주의국가에 의한 제도정치, 사민사회의 통제적 재구조화	노동과 시민사회의 활성화에 기초한 국가 및 제도정치의 개방적 재구조화
정치적 변화 제도정치 상황	자율적인 정치활동 공간 제약. 권위주의 집권당과 피후견인적 위치에 있는 관제야당, 저항적인 야당은 억압됨.	자율적인 제도정치활동 공간의 확장. 저항적 야당의 제도권화. 급진적 인사의 제도권정당에의 포섭
시민사회 변화	자율적인 시민사회의 억압. 관변단체나 탈정치화된 중립적 단체로 존재하여야 함.	자율적인 시민사회의 확장. 저항적인 정치활동 단체들의 제도적 공간으로의 진주. 탈정치화된 단체 및 관변단체의 자주화의 진전.
시민사회단체 유형별 변화	저항적 단체뿐만 아니라 직능단체, 자조단체 억압. 활동이 제약됨	저항적 단체의 제도권 내의 진주와 활성화뿐만 아니라, 직능단체, 자조단체의 확대
시민사회단체의 내적 관계	반독재적인 저항적 단체들이 저항을 주도. 다양한 시민사회의 결사는 주변화. 반독재운동을 중심으로 하는 ‘구심력적 집중’.	독재의 약화로 인하여, 다양한 이슈영역에서 다양한 성격의 단체들의 출현. 시민사회단체의 다원화와 ‘경쟁적 분화’

    
6장. 세계화․신자유주의․대안행동
 
○ 세계화(혹은 범지구화)라는 것은 개별국가 및 사회 내에서 이루어지는 각종 활동들 간의 초국가적 통합이 증대됨으로써 국가와 국가 간의 상호작용과 상호의존의 정도가 비약적으로 증대하고 그 결과 개별국가 혹은 개별국가 내의 개인의 삶이 초국가적 차원의 질서에 의해 더욱 크게 영향을 받는 상황에서 초국가적인 지구촌 질서가 독자적인 ‘실재성’을 획득하여 가는 과정(Harvey, D., 1989; Waters, M., 1995; 박길성, 1995)
  
○ 전후 사회민주주의적 복지국가는 ‘자유주의’적인 시장질서의 가혹성에 대항하여 전개되었던 계급적․사회적 투쟁의 결과로, 자유주의적 시장질서에 대한 공적․사회적 규제장치가 제도화된 일종의 ‘계급타협’질서였다. 그런데 자본운동의 범지구화로 인해 일국적인 계급적 타협의 틀이 무력화되면서 시장에 대한 공적 규제들은 도전을 받고 시장 중심적인 체제로의 이행이 가속화되고 있는 것이다. 문제는 이에 대응하는 아래로부터의 대응체제가 구축되지 않은 데에 있다. 즉 ‘규제되지 않은 세계화’의 결과로 ‘제어되지 않은’ 초국적인 ‘자본지배’가 현실화되어가고 있는 것이다(조희연, 2004: 204).
  
7장. 반세계화 행동주의의 논리와 쟁점
  
8장. 반세계화․반전평화운동과 반부시투쟁
 
9장. 글로벌 신자유주의와 ‘민주정부’ 개혁의 이중성
 
○ 조희연은 민주주의 이행의 과정을 구조적 측면에서 정치적 자유화와 경제적 자유화의 동시적 진행과정으로 규정한다. 구권위주의적 발전국가의 억압력과 통제력이 약화되고 그 결과 정치적․사회적 자유활동공간이 확장되는 것을 정치적 자유화라고 한다면, 과거 권위주의적 발전국가의 시장 통제 및 지시형 경제관리로부터 시장과 자본의 자율성이 증대되는 것을 경제적 자유화라고 할 수 있다.
민주주의 이행과정에서 관철되는 경제적 자유화는 글로벌 신자유주의와 결합되면서 신자유주의적 성격의 경제적 자유화로 나타나게 된다.
 
○ 87년 이후의 정치적 자유화와 경제적 자유화의 변화(조희연, 2004: 275)

	하위특성	성격
정치적 자유화	자율화	권위주의적 발전국가에 의한 시민사회의 억압으로부터, 국가에 의한 시민사회의 통제의 약화. 시민사회의 자율성 확대. 시민사회의 정치적 자율화.
	제도화	시민사회의 요구에 대한 국가의 개방성 증대와 동시에 시민사회의 요구가 반영되는 제도적 통로와 공간의 형성과 확장(시민사회적 요구의 선택적 수용 증가)
경제적 자유화	시장자율화	이전의 국가주도적인 방식에서 시장자율성의 증대. 민영화의 확대, 노동시장의 정치적 제한 등의 극복
	개방화	외국자본에 의한 국내시장의 진입 확대

     
○ 김대중 정부 이후의 정치적 자유화와 경제적 자유화는 시민사회 및 사회운동에서의 새로운 상황을 조성하게 된다. 민주개혁을 둘러싼 투쟁전선에서는, 제도화로 인해 시민사회 일부가 수동화되고 동시에 정치적 자율화와 제도화가 부여하는 공간 속에서 새로운 역동성이 표출되는 이중성이 나타나게 된다.
 
일차적으로 확인할 수 있는 것은, 김대중 정부 하에서 이전 시기 반독재민주화운동 시기 및 민주주의 이행과정에서 제기되었던 요구들이 제도화되는 정도가 크게 확장된다는 것이다. 야당의 집권 이후 시민사회 의제가 정부정책으로 추진되는 경우들이 나타났다. 부패방지법의 제정을 통하여 부패추방에 대한 과거 시민사회의 압력이 일정하게 제도화되는 것도 하나의 예이다(조희연, 2004: 288-289).
 
○ 한 가지 흥미로운 것은 야당정부가 이전보다 진전된 측면이 있음에도 불구하고 야당정부 자체가 몰고 오는 확장된 자유공간으로 인하여 다양한 민주주의적 이슈들이 분출되고 추진되었다는 것이다. 즉 야당정부에 의해 이전 정부에 비해 시민사회의제가 많이 수용되었음에도 불구하고 그것을 뛰어넘어 새로운 민주주의적 이슈들이 제기되고 확장되었다는 것이다(조희연, 2004: 290).
 
10장. 한국의 민주주의운동, 87년 이전과 이후
 
11장. 87년 이후 민주개혁의 전개와 사회운동
  
○ 민주개혁이라는 시대정신이 실종되고 개혁정부의 위기가 초래된 이유(조희연, 2004: 338-340)
 
첫째, 민주개혁을 주도하는 ‘민주정부’ 개혁주도세력의 ‘도덕적 해이’를 들 수 있다. 김영삼, 김대중 정부 기간 동안 민주개혁의 주도세력이 구체제와 많은 특성을 공유하고 있다는 점이 극명하게 드러났다. 부패의 관행․행태․문화나 이른바 ‘제왕적’ 총재직과 같은 정당 내부의 권위주의적 양상 등이 드러나자 민주정부에 대한 국민적 지지가 추락하게 되었다.
 
둘째, 민주개혁의 위기는 민주개혁이 가져오는 새로운 모순과 그에 대한 저항을 통해서였다. 민주정부는 구권위주의체제의 개혁을 실행하였지만, 이른바 ‘신자유주의’적 정책을 견지함으로써 새로운 사회경제적 모순을 만들어내었고, 이에 대한 저항이 생겨나게 된 것이다. 민주정부들은 정치적 측면에서 정당성을 갖고 있었고, 권위주의적 유산을 척결하는데 일정한 성과를 냈음에도 불구하고, 발전주의적 패러다임 자체를 극복하지 못하고 새로운 성장패러다임으로서의 국제경쟁력 강화나 세계화 정책을 강력하게 추진함으로써, 신자유주의적 경향성을 강력하게 드러냈다. 그 결과 문민정부와 국민의 정부 하에서 개혁이 진행되었음에도 불구하고 아니 ‘그 개혁을 통해서’ 역설적으로 비정규직 노동자가 60%에 이르고 과거보다 소득불평등이 더욱 확대된 ‘20:80사회’가 출현하게 된 것이다.
 
셋째, 이런 문제점이 노정되면서, 민주개혁을 추진한다고 하는 민주정부의 정치적 기반이 붕괴되었다. 민주개혁정부의 초기에는 민주개혁을 추진하는 강력한 개혁드라이브를 통해 보수적․급진개혁적 입장을 통합하는 방식으로 정치적 기반을 유지하게 된다. 그러나 개혁주체세력들의 수뢰사건 등이 터지면 개혁정부의 도덕적 정당성이 의문시되고, 그 결과 정치적 기반이 약화된다. 이 과정에서 급진개혁적 세력은 개혁의 한계성과 개혁 자체의 부작용을 강력하게 비판하게 된다. 개혁에 반대하는 보수적 세력들은 도덕적 정당성이 없기 때문에, 초기에는 개혁정부에 대한 대결의 전면에 서지 못하지만, 도덕적 정당성을 갖는 급진개혁적 세력들이 개혁의 한계성을 비판하는 과정에서 대결의 정치적 공간이 확장되고, 또 부패사건 등을 통해 개혁정부의 도덕성이 약화되면, 보수적 세력들도 전면적으로 민주정부에 저항하게 된다. 이런 경로를 거쳐서 민주개혁정부는 정치적 위기에 직면하게 된다.
 
12장. 정치개혁과 낙천낙선운동
 
13장. 민주개혁과 언론개혁운동
 
14장. 국가민주화와 공무원 노조
 
○ 우리사회는 현재 과거의 권위주의적 사회운영방식의 극복 위에서, 참여에 기초한 ‘새로운 민주적 운영양식’을 구축해야 하는 과제 앞에 서 있다. 과거 권위주의체제의 통제형 운영양식은 다양한 사회주체들의 배제 위에서 가능하였다. 이러한 통제와 배제는 국민들이 이에 대해 ‘동의’를 철회하면서 위기에 직면하게 되었다. 통제와 배제로 특징화되는 ‘권위주의적 구가’는 이제 참여의 논리에 기초하여 정상화되어야 한다. 배제라는 것이 한 사회의 의사결정과정이 소수의 엘리트들에 의해 폐쇄적으로 운영되는 것을 의미한다고 할 때, 민주적 참여는 다양한 시민사회의 개인적․집단적 주체들이 자신들의 삶에 영향을 끼치는 의사결정에 접근할 수 있고 영향을 미칠 수 있는 것을 의미한다. 이런 의미의 참여는 다양한 수준에서 관철되어야 한다. 그 동안 밀실에서 이루어지던 정부의 각종 의사결정에 대한 시민들의 참여, 노동자들의 경영참여, 소액주주들의 감시와 참여, 대학 내에서의 학사행정에서의 학생참여, 사찰 재정회계에의 평신도들의 참여 등과 같이, 참여는 사회의 전영역과 전 차원에서 관철되어야 한다.
  
아래로부터의 민주적 참여는 다양한 사회집단의 자율적 결사와 집단행동의 자유를 보장하는 것에 기반을 둘 수밖에 없다.
 
민주적 운영양식으로 이행한다는 것은 사회집단의 이익추구가 억압되던 권위주의적 사회통합양식에서, 각종 사회집단의 시민적․정치적 권리가 보장되고, 사회집단들의 이익추구집단행동이 억압되지 않은 상태에서, 그것이 공적․민주적․자율적으로 조정되어야 하는 체제로 이행해가는 것이다(조희연, 2004: 418-419).
  
○ 공무원 노조가 갖는 성격(조희연, 2004: 422)
1) 노조원들의 권리와 이익을 추구하는 집단이해주체로서의 성격
2) 국가민주화의 과제를 담당해야 하는 공공적 조직으로서의 성격
 
○ 민주주의는 각 개인들이 동일한 이해를 갖는 사람들과 연대하여 집단으로 자기이해를 주장하는 것을 허용하는 체제이다. 여기서 특별히 사회적 기득권이 아니라 소외층, 사회적 약자들의 집단이해추구는 권리와 복지의 수준을 상향시키는 중요한 동력이라는 점에서 그 자체가 진보적인 것이다(조희연, 2004: 422).
  
○ 민주주의 이행국면에서는 기본적으로 집단성원들의 이해를 위해 싸우는 투쟁조직으로서의 성격을 가지면서 어떻게 공적 투쟁조직으로서의 성격을 가질 것인가 하는 점이 쟁점이 된다.
 
과거의 통제형 국가운영양식을 극복하고 참여에 기초한 민주적 사회운영양식을 구축해 가는 ‘국가민주화’의 과제에 있어, 공무원 노조는 ‘국민적’ 노조로서의 역할을 떠맡아야 한다. 단순히 집단이해실현의 차원으로만 환원될 수 없는 성격을 가진 노조들은 적극적으로 국민적 과제를 떠안아야 한다. 정부가 통상적으로 ‘교섭대상’이 아니라고 해서 거부하는 많은 ‘국민적인’ 정책적 이슈들에 대하여 공무원노조는 개입하고 투쟁하여야 한다(조희연, 2004: 423).
 
○ 공무원노조의 탄생은, 거대한 권위주의적 통제체제의 행정요원이자 위계적 통제구조의 순응자였던 공무원들이 직능별 집단주체로서 주체화하는 것, 노동자로서 주체화하는 것, 부패와 부정의에 대항하는 민주적 시민으로 주체화되는 것이다(조희연, 2004: 424).
 
15장. 사회운동과 정책역량
 
1. 군부, 시장, 시민사회의 선도성?
 
○ 주도집단들의 변화를 각 사회부문이 갖는 조직적 효율성과 합리성의 비교를 통해서 파악하면, 한국현대사를 보다 흥미롭게 이해할 수 있다. 먼저 50년대까지의 시기는 국가관료집단의 주도성이 강력했던 시기였다. 이러한 국가관료집단은 부패와 권력과잉의 늪에 빠지게 되면서, 한국사회를 선도할 수 있는 능력을 상실하게 된다.
60년대 초반 군부집단의 조직적 효율성은 관료집단의 조직적 효율성을 능가하고 있었다. 61년 이후의 군부권위주의시대는 바로 이 군부의 조직원리와 그 효율성을 국가관료제의 기본원리로 설정하고 나아가 사회전반의 기본원리로 강제하고 대입하는 과정이었다. ‘사회의 군사화’ 경향은 억압의 의미에서만 파악할 수 있는 것이 아니라, 당시 상대적으로 다른 부문에 비해 ‘앞서 있었던’ 군부의 조직적 효율성과 합리성을 사회전반에 강제한다는 의미에서도 파악될 수 있다.
 
60년대 이후 노동집약적 산업화와 70년대 중화학공업화는 시장과 대규모 기업부문, 특별히 재벌이 성장하는 계기였으며, 이들 대규모 기업 부문에서는 근대적인 조직적 효율성과 합리성을 구현하기 시작하였고, 이는 군부국가의 합리성을 능가하게 된다. 이들 기업부문이 군부국가와의 유착적 동맹관계에 의해 성장하였다고 한다면, 시민사회는 군부국가의 억압을 뚫고 자생적으로 저항적 시민사회를 형성하면서 성장하게 된다. 반독재민주화운동을 통해서 체득한 근대적 시민권과 인권보장, 민주주의의 원리, 자율의 원리는 이미 군부집단이 갖지 못한 근대적 원리를 구현하는 것이 된다(조희연, 2004: 427-429). 
 
2. 87년 이후 민주주의 공간에서의 복합적 경쟁
 
○ 민주주의로의 이행기가 동반하는 중요한 변화
  
1) 군부집단의 퇴조 이후, 다양한 사회세력들의 다원적인 복합적 경쟁의 장이 펼쳐지게 된다. 저항적 시민사회는 지배블럭 내의 새로운 선도적 분파로서의 시장 및 자본 부문과의 경쟁에 놓이게 될 뿐만 아니라, 시민사회 내부에서도 다양한 집단들 간의 경쟁에 직면하게 된다.
 
2) 민주주의의 확장에 따라서 자율적인 공간이 확장되면서, 경쟁의 양상이 변하게 된다. 저항적 시민사회의 선도성을 구성하는 능력이 단순히 전투적 투쟁력이나 조직적 동원력만으로 결정되지 않고, 헤게모니 획득능력이 중요하게 부각된다.
87년 이전의 운동에서 ‘투쟁적 소통능력’(투쟁을 통한 요구실현 및 대중에 대한 설득능력)이 중요했다면, 이제 그것만이 아닌 ‘설득적 소통능력’도 중요하게 되었다. 이러한 헤게모니 창출능력에는 사회진보를 대변하는 가치지향, 정책역량, 설득적 소통능력, 문화적 표현역량 등 다양한 요소들이 존재할 수 있다. 여기서는 특별히 대중의 이해와 요구를 구체적인 요구사항으로 정식화하고 국민적 동의기반을 확장하는 한 형태로서의 정책역량을 중심으로 논의한다. 정책능력은 추상적인 가치지향을 구체적인 대안으로 구체화하는 능력이자, 요구와 투쟁목표의 명확화 능력이다(조희연, 2004: 430-432).
 
3. 정책지식 생산단위의 현황
 
○ 시민사회운동은 투쟁적 소통능력뿐만 아니라 설득적 소통능력을 강화하여 스스로의 헤게모니를 확장하기 위한 노력을 해야 하며, 이러한 노력의 중요한 하나의 구성요소로서 정책역량의 강화를 말할 수 있다.
  
전체사회발전을 위한 거시적 비전과 정책적 대안들을 만들어 내고, 사회발전을 위한 개혁의 청사진과 방향을 보여주는 방식으로 사회를 선도하는 것이 필요하다. 이를 정책역량의 강화이자 개혁적․진보적 싱크탱크의 강화라고도 표현할 수 있다(조희연, 2004: 432-433).
  
○ 정책지식생산의 중요한 단위로서 국책연구소
 
국책연구소는 수십 년간 보수적 지식생산과 정책생산의 기구로 존재하여 왔다. 여기에 김대중 정부 이후 부분적으로 재편이 있었다. 내부의 인적 변화와 정책산출 내용의 변화가 부분적으로 나타났지만, 내부에는 과거 정부로부터 연속되는 인적 흐름과 정책생산방향이 여전히 강하게 자리잡고 있는 등, 시대적 흐름과 불일치와 부정합이 존재하고 있다.
 
김대중 정부에서 국책연구소를 관리하기 위해 5개 이사회 체제로의 재편을 단행하였으나, 상층의 변화를 유도하는 데에 일정한 효과를 거두는데 그쳤다. 예컨대 참여정부의 많은 개혁의제와 개혁 로드맵은 무수한 국책연구소에 의해서 산출되기 보다는, 시민사회진영 및 학계의 역량을 동원하는 태스크 포스팀과 특별위원회를 통해서 만들어지고 있다.
예컨대 경제 관련 국책연구소에서는 여전히 과거와 같은 성장지향적 정책들의 생산기지로서 지속적으로 기능하고 있다. 일부 개혁지향적 연구원들이 내부에 존재하고 있으나, 성장지향적 관료들이 주류인 재경부의 영향력하에 있는 경제관련 국책연구소들이 개혁적인 정책방향을 구현하지 못할 뿐만 아니라, 부단히 과거의 성장지향적 정책방향으로 정부정책이 회귀하도록 하는 지적 기제로도 작동하고 있다. 내부 성원들의 보수적 폐쇄성과 오랜 동안의 관행으로 인하여, 시민사회의 다양한 의제들과 정책들이 정부정책으로 전화하는 데 있어 장애물로 기능하는 셈이다.
 
상대적으로 제도권의 주도세력이 변화한 여성계와 문화계의 경우에는 다른 양상을 보이고 있는 것으로 보인다. 예컨대, 여성개발연구원 같은 경우는 개혁자유주의적이거나 상대적으로 진보적인 여성정책생산의 단위로 개혁된 경우이다. 이런 점에서 본다면, 국책연구소의 정책산출의 방향과 인적 구성의 변화를 도모하기 위한 개혁과정이 필요하다고 할 수 있다. 이런 점에서 보수적 정책지식생산단위로서의 성격에 변화가 나타나도록 하는 개혁이 필요하며, 이를 위해서는 개혁적 정책 마인드를 갖는 새로운 연구원들의 대거 충원과 일정하게는 세대교체가 필요하다(조희연, 2004: 434-435).
   
○ 대기업부문(재벌) 및 자본진영의 정책산출기관들
 
이들은 정책지식생산을 위한 물적 기반이 강력하기 때문에, 막대한 자본을 들여 담론과 정책지식을 주도하고 있다. 참여정부 이후 삼성의 담론이었던 ‘2만 달러 시대’ 담론이 참여정부의 공식담론화하는 과정도 이러한 막강한 힘을 반영한다. 자본진영의 정책산출은 미디어권력과 연관됨으로써 훨씬 강력한 헤게모니 획득역량으로 나타나기도 한다. 즉 기업부문의 정책산출기관은 친재계적 정책지식을 국민여론화하는 독특한 순환구조를 가지고 있다.
자본진영의 정책역량은 90년대에 군부가 퇴조한 지배블럭의 공백기에 개방화, 민영화, 유연화, 규제철폐, 국제경쟁력 강화 등의 친세계화 담론과 관련정책들을 산출함으로써 한국사회를 주도하여 갔다고 할 수 있다. 97년 IMF위기를 맞으면서 이들의 정책산출을 통한 헤게모니 역량은 대거 손실을 보았으나, 기업 부문은 정치적․사회적․이데올로기적 헤게모니를 유지하기 위하여 대규모적인 정책지식생산을 행하고 있다(조희연, 2004: 435-436).
  
○ 재야 혹은 진보적 학술진영의 정책산출단위
 
재야진영에서도 실사구시적 입장에서 정책적 전선에서의 개입력을 확보하겠다는 문제의식을 가진 연구소들이 있었으나, 주력인자들이 정치계로 이동하거나 학계로 진입하게 됨으로써 재야민간연구소로서 튼튼한 자기기반을 확보하고 유지하는 경우는 드물다.
 
비판적․진보적 학술연구단체들은 점차 제도화된 학계 내부의 ‘학술’단체로서의 성격이 강화되어 왔으며, 이와 함께 학술단체의 핵심적인 인사들도 점차 비제도권 연구자에서 제도권의 중진 연구자로 이동하여 갔다.
 
이들 진보적 학술연구단체들이나 좌파적․진보적 연구소들이 국민적 정책전선에서는 큰 역할을 못해왔다. 여기에는 두 가지 원인이 있는데, 1) 진보적․좌파적 학술연구에서 순수학술연구 혹은 순수이론연구가 중심이 되고 정책적 지식생산이 부차화되었다. 좌파적․진보적 학술진영은, 예컨대 민영화라든가 노동문제의 구조적 이슈에서는 현실개입력을 갖게 되나, 그렇지 않은 경우에는 ‘전혀 관계가 없는’ 원칙적 주장으로 치부되거나 국민적 정책투쟁전선에서는 개입력을 갖지 못했고, 정책투쟁에 있어 ‘내부의 경쟁자’가 되지 못해 온 것이 현실이다. 2) 좌파적․진보적 주장들이 정책을 둘러싼 국민적 토론공간에서 정당한 시민권이 주어지지 않았다. 향후 진보정당의 원내진출과 함께 진보적 정책이 국민적인 정책전선에서 중요하게 부각될 가능성이 있다. 개량의 공간이 확충되면서, 노동자계급의 요구를 정책으로 전환하여 설득적 소통을 할 수 있는 노력이 점차 더 중요성을 갖는다.
 
‘민주사회정책연구원’ 같은 경우는 개혁적․진보적 정책역량의 강화라는 문제의식에서 보면 시의적절한 측면이 존재한다. 진보적․개혁적 세력들이 진입한 제도권 기반을 활용하면서 국가와 시장의 정책기구에 대응하는 시민사회의 정책역량을 강화할 수 있는 계기가 될 수 있을 것이다. 그러나 이 경우에도 연합연구소로서의 취약성, 정책적 전문가 교수들의 부족, 내부의 보수세력의 반발, 대학 내부의 복합적인 갈등구조, 진보적 대학권력의 불안정성으로 구가나 자본의 정책연구소와 경쟁할 수 있는 강력한 민간정책연구소로서의 성격은 갖지 못하고 있다(조희연, 2004: 436-438).
  
○ 시민운동의 정책지식산출기구의 현황
 
시민운동은 언론과 대중들의 우호적인 시선 속에서, 언론을 활용하고 우호적 시선을 갖는 대중에 호소하는 방식으로 헤게모니를 확충할 수 있었다. 시민운동은 정책결정 이전, 정책결정과정, 정책결정 이후 단계에서 다양한 방식으로 개입하여 왔다. 그 방식도 제도적․비제도적 방식, 전문적․대중적 방식을 두루 동원하여 왔으며, 그 겨로가 정책형성과정 전반에 대한 영향력도 상당한 수준으로 확보할 수 있었다.
 
각론적 정책과 총론적 정책으로 나눈다고 할 때, 전자는 주로 전문화된 시민운동단체들에 의해서 산출되어 왔고, 후자는 종합적 시민운동단체들이 담당하여 왔다.
 
그러나 내부적인 구조를 들여다보면, 기본적으로 상근활동가와 비상근 정책전문가의 이원화 구도가 기본골격임을 알 수 있다. 시민운동의 정책생산단위들은 그 자체가 정책산출단위라기보다는 외부에 존재하는 정책전문가의 네트워킹 단위의 성격을 띠고 있음을 알 수 있다. 시민운동의 정책활동은 주로 시민운동에 참여하는 개혁적․진보적 지식인들이 보유하고 있는 개혁적 정책역량을 차용하고 여기에 상근실무역량을 결합하는 방식으로 이루어지고 있다.
 
많은 경우, 정책전문가의 개인적 연구를 통해서 산출된 것 중의 일부가 운동의제로 수용되고 있다. 그래서 다행히 개혁적이면서 진보적인 정책역량이 많은 분야와 그러한 인물들이 다수 참여적인 경우 활발한 활동을 할 수 있으나, 그렇지 못한 경우 활동에 제한이 있게 된다.
 
참여연대의 경우에도 비상근 정책전문가-상근활동가의 이원적 결합구도인데, 정책안들은 외부학자들이 담당하고 상근실무자는 이를 캠페인화하는 역할 수행으로 한정되는 구조이다. 단지 경제개혁센터 같은 경우 외부에 ‘기업지배구조센터’를 설치함으로써 정책지식생산 단위가 상근조직으로 존재하는 예외적인 경우라고 할 수 있다. 이러한 정책지식생산의 이원화 구도는 현재 한계에 봉착하고 있다.
 
정책능력과 관련하여 시민운동에 대한 또 하나의 중요한 도전은, 시민운동의 의제와 정책전문가들이 국가의 합리화와 민주화 과정에서 대거 포섭됨으로써, 의제와 인물의 고갈현상에 직면하고 있다는 점이다. 이것은 국가의 민주화․정상화에 대응하여 시민사회운동의 자기급진화가 필요하다는 것을 의미한다(조희연․홍일표․김정훈(2003). 「정부․기업 정책형성과정에서 NGO의 역할: 참여연대 경제민주화운동 사례를 중심으로」. 한국행정연구원.)(조희연, 2004: 438-440).
  
4. 개혁적․진보적 싱크탱크 강화를 통한 시민사회의 정책역량 강화
 
○ 먼저 국책연구소의 재편이 필요하다. 국책연구소 내에서 개혁적 지향을 갖는 연구역량이 활성화되고, 외부로부터 개혁적 정책생산 연구자들이 대거 투입될 수 있도록 하는 기제가 마련되어야 한다. 이제 국책연구소들도 보수적 국가관료와 시장부문에 우호적인 정책산출만을 하는 것이 아니라 시민사회의 다양한 개혁적․진보적 의제들을 정책화하는 개방성을 내부에 가질 수 있어야 한다.
 
둘째, 진보적 학술연구진영의 정책생산능력을 제고할 필요가 있다. 다양한 진보적인 이론적․학술적 진지들이 순수이론적인 혹은 순수학술적인 지식생산단위로 기능하는 차원을 넘어서서, 개혁을 추동하는 싱크탱크 역할을 할 수 있는 정책산출역량을 강화할 필요가 있다. 이를 위해서는 진보적 학술연구의 연구지평이 더욱 구체적인 정책영역에까지 확장될 수 있어야 한다. 이와 관련해서는 시민사회 및 민간영역에서 개혁적 싱크탱크 역할을 할 수 있는 개혁적 정책생산기구들이 확충될 필요가 있다.
  
셋째, 현재 시민운동의 정책지식생산과 관련하여 정책전문가와 상근실무자의 이원화 구도가 극복되어야 한다. 즉 시민운동 내부에 정책생산기제가 ‘내부화’되는 방향으로 변화가 나타나야 한다. 구체적으로 석․박사급 실천적 연구자들이 시민운동단체 및 관련 연구소에서 상근할 수 있어야 한다. 상근실무자들에서 정책전문가로 성장하는 일종의 ‘전문활동가’가 많이 나와야 한다. 석․박사급 전문활동가가 다수 배출되고 이들이 연구하면서 활동하고 동시에 외부의 정책지식생산단위들을 실천적 관점에서 네트워킹하고 동원화할 수 있어야 한다.
 
각 시민운동단체들이 자기 영역에서 각론적 정책지식생산기제를 확충하는 것과 함께, 총론적 차원에서 국가와 자본에 대응하는 시민사회의 총론적 정책지식을 생산하는 역할을 담당하는 기구도 확충되어야 한다.
  
넷째, 노동진영 및 진보진영의 원내정당화에 따른 진보적 정책생산의 새로운 노력들이 경주되어야 한다. 이제 본격적인 정책적 경쟁의 장에 진입하면서, 기존의 진보적 학술연구역량이 진보적 정책연구역량으로 확장되면서 구체적인 정책역량을 강화하는 방향으로 나아가는 것이 필요하다(조희연, 2004: 441-443).