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조성봉. 2010. 이명박 정부 정책평가 및 선진화 과제: 개관 및 종합. ‘이명박 정부 정책평가와 선진화 과제’ 세미나(2010. 12.16). 한국경제연구원·한국규제학회 공동주관.
 
I. 개관
1. 이명박 정부 출범당시의 정책기조
제17대 대통령 이명박은 531만표차 이상의 압도적인 표차로 승리하였다. 기업CEO로 보여준 경영능력과 서울시장 시절 수행한 청계천 사업의 성과가 국민들에게 큰 기대를 불러들인 것으로 판단된다. 이명박 대통령은 화려한 정치적 수사보다는 실질적인 성과와 강력한 정책집행력이 기대된 인물이었기 때문이다.
이명박 정부는 출범부터 ‘큰 시장, 작은 정부’를 제시하였다. 민간과 시장의 자율적인 역할을 강조한 반면 절제된 정부의 역할을 제시하여 절약하고 섬기는 정부 그리고 법과 원칙을 지키도록 하는 법치주의적 정부의 모습을 강조하였다. 이와 같은 이명박 정부의 면모는 제17대 대통령직인수위원회가 발표한 5대 국정과제인 ‘활기찬 시장경제’, ‘인재 대국’, ‘글로벌코리아’, ‘능동적 복지’, ‘섬기는 정부’에서도 잘 나타나고 있다. 경제정책에서 ‘시장경제’라는 표현을 통해 민간의 자율과 창의에 기초한 시장중심의 경제여건을 조성하겠다는 뜻을 확실히 하였으며 그 구체적 수단으로 감세와 규제개혁 등 투자환경을 개선하겠다고 한 것이다. 이러한 면모는 경제분야 뿐 아니라 교육 및 복지정책에서도 나타난다. 즉, 수요자 중심의 교육기회를 제공하며 시장기능을 활용하여 서민생활의 안정을 지원하겠다고 한 것 등이다. 정부의 역할에 대해서는 절약하면서도 일 잘하는 실용정부를 구현하겠다고 했으며 국민을 섬기는 정부로서 원스톱 서비스를 제공하겠다고 하였다. 특히 예산절감과 공공기관 혁신을 통해 작되 일 잘하는 정부의 모습을 제시하였다. 
2. 대내외 여건 변화에 따른 이명박 정부 정책기조의 변화
이명박 대통령은 당선자 시절 대불공단에서 크레인과 같은 대형 특수차량의 교통을 방해하는 전봇대를 뽑아내도록 지시하였다. 경제와 민생을 살리는 데 이 같은 ‘전봇대 뽑기’식의 강력한 추진력은 많은 국민들의 기대를 불러 일으켰다. 그러나 한편으로는 대통령직 인수위원장이 영어교육을 강조하면서 오렌지를 ‘아린지’라고 발음해야 한다고 하는 논의가 글로벌시대를 겨냥한 실용적인 영어교육의 유용성에 대한 논쟁으로 번지면서 이명박 정부의 국정목표가 실용성을 지나치게 강조하는 반면 정책의 기반이 되는 이념적 또는 철학적 기반이나 체계를 결여하고 있다는 비판으로까지 이어지기도 하였다.
모든 정권이 그렇듯이 이명박 정부도 예기치 못한 사건과 국내외의 중요한 정치·경제적 환경 그리고 예고된 정치일정과 선거에 의하여 큰 영향을 받게 된다. 우선 이명박 정부 초기에 큰 영향을 미친 사건으로 2008년 5월에 발생한 촛불시위를 들 수 있다. 미국산 소고기수입을 둘러싸고 국민의 공포를 자극한 왜곡된 언론의 보도와 성급한 정부의 조치로 발생한 촛불시위는 이명박 정부 초기의 국정운영에 결정적 영향을 미쳤다. 일례로 촛불시위를 통해 ‘물값이 100배 오른다’식의 민영화 괴담이 퍼지게 되었고 이에 대하여 이명박 정부는 성급하게 전기·가스·수도·건강보험 등 4대 부문은 민영화하지 않는다고 발표하고 대통령이 소고기 문제에 대해 국민에게 사과함으로써 공격적이었던 공공기관 선진화 계획의 내용이 크게 퇴색하게 되었고 나아가서 임기 초 이명박 정부의 개혁적이고도 공격적인 국정 아젠다와 추동력이 크게 위축되는 결과를 가져왔다.
촛불시위 국면이 다소 진정되는 듯하였으나 곧이어 2008년 하반기에 리먼브라더스의 파산과 함께 불어닥친 전세계적인 금융 및 경제위기는 이명박 정부의 국정운영에 불가피한 변화를 가져올 수밖에 없었다. 원화가치의 급락과 외환보유의 문제가 나타나기도 하였으며 경기침체에 대비하여 재정과 일자리 확대정책을 빠르고 대대적으로 시행하였고 중소기업에 대한 금융대출을 확대하였다. 이같은 경기순응적인 재정 및 금융정책은 2009년 중반까지 이어졌으며 이 과정에서 이명박 정부가 공약으로 내세운 “7% 성장”, “4만불 국민소득”, “세계 7대 경제강국”을 의미하는 ‘747’과 같은 공격적 목표는 임기 내에 달성하기 어려운 목표로 빛이 바랬다. 또한 이 과정에서 일자리를 창출하고 중소기업을 살리며 서민경제를 살린다는 친서민정책이 나타나게 되었고 대형할인점과 SSM으로 인한 재래시장 및 중소 유통점의 피해문제, 대기업과 중소기업간의 납품단가 문제 등에 대해 이명박 정부가 중소기업의 입장을 대변하는 모습을 보이면서 ‘활기찬 시장경제’를 외치던 이명박 정부 초기의 친시장적인 면모는 크게 쇠퇴하게 되었다.
이같은 이명박 정부 정책기조의 변화는 2010년 6월 이명박 정부에 대한 중간평가의 성격을 갖는 지방자치단체장 선거에서 여당이 크게 패하자 국무총리, 청와대 대통령 참모진 및 주요 장관들을 바꾸는 개각을 통해 구체화되었는데 이를 계기로 이명박 정부가 집권 후반부를 위한 국정철학으로 ‘공정사회’를 제시하면서 큰 전환점을 맞게 되었다. 특히 외교부 공무원 부정특채 문제로 외교부장관이 경질되면서 행정고시 개혁과 같은 참신한 공무원 조직 개혁방안도 백지화하게 되었다. 그동안 이명박 정부는 실용과 강한 집행력을 주된 장점으로 정책을 실행해 왔지만 또 한편으로는 국정철학이 없다는 비판이 꾸준히 제기되어 왔는데 ‘공정사회’라는 주제는 이 같은 철학빈곤 콤플렉스를 해소하기 위하여 제시된 것으로 생각된다. 최근 여야 합의로 국회에서 통과된 유통산업발전법과 대중소기업상생법의 SSM 입점 규제와 같은 반시장적 규제와 여당 내에서도 제기되고 있는 부자감세 논쟁 등도 공정사회 논의에 따라 이명박 정부의 정책기조가 크게 영향을 받아 나타난 것으로 판단된다.
무엇보다도 이명박 정부에 가장 큰 영향을 미친 사건은 천안함 사건과 연평도 포격으로 이어지는 북한의 무력도발과 김정은으로의 3대 세습 문제이다. 북한은 핵무기 보유를 기정사실로 하고 최근 우라늄 원심분리기를 의도적으로 공개하는 등 남북한 및 대미관계에서 주도권을 가지는 한편 김정은으로의 3대세습을 위한 내부결속을 강화하려 하고 있다. 이명박 정부는 천안함과 연평도 사건에서 미온적인 모습을 보여 초기 위기대응에 매우 취약한 모습을 보였으며 총체적으로 약한 군의 모습으로 국민들에게 많은 실망을 안겨주어 국방개혁과 대북정책의 근본적인 방향수정이 요구되고 있다. 
3. 본 과제의 내용과 구성
한국경제연구원의 원내외 연구진은 ‘이명박 정부 정책평가와 선진화 과제’를 기업정책, 노동 정책, 위기극복 정책, 친서민 정책, 규제개혁 정책, 재정건전성 및 감세정책, 공기업 선진화 정책, 정부개혁 정책, 교육 정책, 녹색 정책, 부동산 정책, 세종시 정책, 4대강 살리기 정책, 외교·통상 정책, 대북 정책 등 15개 부문에 걸쳐 수행하였다. 이 15개의 부문이 이명박 정부의 정책 분야를 모두 포괄하지는 않는다고 생각된다. 예를 들어 문화, 체육, 과학기술, 산업, 농림어업 및 수산업, 해양 등을 비롯한 여러 부문의 정책들은 포함되지 않았다. 이러한 부문들이 포함되지 않은 것은 일부는 한국경제연구원의 연구범위와 전문성의 한계에 따른 것이며 또 일부는 그 동안 이명박 정부가 수행한 정책 중에서 다른 정부와의 차별성이 큰 것을 중심으로 골랐기 때문이다.
각 부문에서는 이명박 정부의 관련 정책의 변천과정을 개관하고 이를 평가하였으며 앞으로 우리 정부가 목표로 해야 할 선진화 과제를 제시하였다. Ⅱ절에서는 이같은 15개 부문별 정책에 대한 평가와 선진화 과제를 요약·정리하였다. Ⅲ절에서는 종합적인 관점에서 비교적 잘한 정책과 미흡한 정책을 비교하여 검토하여 보았다. 이처럼 종합적인 관점이 필요한 이유는 동일한 세부정책이라 할지라도 부문별 관점에 따라 다른 평가가 나타날 수 있으므로 전반적으로 모든 것을 종합하였을 때 국민경제상에 미치는 영향을 제시해 보기 위해서이다. 일례로 세계적 금융위기 시의 이명박 정부의 확대 재정정책은 위기극복 차원에서는 긍정적으로 평가될 수 있으나 재정건전성 차원에서는 다소 부정적인 평가를 내릴 수 있으므로 여러 관점을 종합적으로 검토하여 전반적인 관점에서 평가해 볼 수 있는 것이기 때문이다. Ⅲ절에서는 또한 이명박 대통령의 국정운영 스타일과 주요 외적 요인 및 이에 대한 대처가 어떻게 정책의 성과에 영향을 미쳤는지도 분석하여 본다.
 
II. 정책 평가와 선진화 과제의 주요 내용
1. 경제 정책
(1) 기업 정책: 경제력집중 억제정책 완화 바람직
<평가>
이명박 정부의 기업부문 주요 정책공약은 대기업에 대한 것으로는 인수위원회 보고서에서 제시한 출자총액제한제도 폐지 및 지주회사 규제완화, 금융지주회사제도 개선방안 등이 있으며 중소기업에 대한 것으로는 『일류국가 희망공동체 대한민국』에 나타난 혁신형 중소기업 5만개 육성 및 50만개 일자리 창출, 중소기업의 창업절차 간소화, 금융지원의 강화, 중소기업 구매문제의 해결 등이 주요 내용이다.
이명박 정부의 기업정책에 대해서는 대체적으로 긍정적인 평가를 내릴 수 있다. 우리나라에만 있었던 대기업 규제로 그동안 많은 논란이 있었던 출자총액제한제도가 폐지되었다. 또한 금산분리정책을 어느 정도 완화하여 비은행지주회사가 비금융자회사를 소유할 수 있도록 허용하였으며 산업자본이 은행을 소유할 수 있는 한도를 4%에서 9%로 확대하였지만, 사전적격성제도가 도입되었다. 그러나 출자총액제한제도의 폐지와 함께 제시되었던 지주회사 규제완화가 해결되지 않고 있으며 일반지주회사의 금융보험회사 보유가 여전히 허용되지 않고 있다. 중소기업관련 정책 중 한국정책금융공사 출범 이후 추진되고 있는 온랜딩 방식은 정책자금 대출보다 시장친화적이라고 평가할 수 있다. 이와 함께 창업절차를 간소화한 점은 의미 있는 제도개혁으로 평가되며 중소기업 공공구매제도는 중소기업의 자생력을 배양하는데 기여할 것으로 평가된다. 한편 혁신형 중소기업이 양적으로 매우 빠른 성장을 나타내고 있으나 짧은 기간 동안 이노비즈기업의 인증을 양산함으로써 혁신형 기업의 질적인 저하를 가져오게 되었다. 또한 중소기업 금융에 있어서 신용보증의 비중이 높아 보증운용의 비효율성이 초래되고 있으며 이뿐 아니라 유동성 지원과 정책금융이 금융위기 이후 큰 폭으로 늘어난 점 등은 문제점으로 지적할 수 있을 것이다.
2010년 6월 지방선거 이후에는 대기업과 중소기업 간 동반성장 정책이 강력히 추진되고 있다. 특히 영세 중소기업의 수가 많아지고 그 경쟁력이 약화되고 있다는 점과 함께 이는 향후 중소기업부문에서의 구조조정 필요성을 증대시켰다는 점에서 이명박 정부의 기업정책 중 부정적인 파급효과가 나타날 가능성이 큰 부분이라고 할 수 있다.
<선진화 과제>
기업정책의 선진화를 위해서는 다음과 같은 다섯 가지의 정책과제를 제시할 수 있다. 첫째, 출자총액제한제도의 폐지에도 불구하고 남아 있는 상호출자금지, 채무보증제한, 금융보험사의 의결권 제한 및 지주회사 설립 제한과 같은 공정거래법 상의 경제력집중 억제정책을 폐지하여야 한다. 이러한 규제는 우리나라에만 있는 대기업 규제로써 향후 우리나라 경쟁정책을 선진화하는 방향으로 개선하는데 도움을 줄 것이다. 둘째, 산업자본의 은행소유 제한이 대부분의 나라에서 일반적으로 수용되고 있는 통례는 아니라는 점에서 현재의 금산분리 제도를 현재와 같은 사전규제 방식에서 문제가 생겼을 때 철저하게 책임을 묻는 사후적인 규제로 전환하는 것이 바람직하다. 셋째, 중소기업의 과도한 정책금융과 신용보증을 지양하고 중소기업 금융을 시장친화적으로 개편하고 정보의 비대칭성을 해소하는데 충실하도록 하여 경쟁력 있는 중소기업의 금융을 돕도록 하여야 한다. 넷째, 중소기업 공공구매제도를 중소기업 간 경쟁을 강화하는 수단으로 활용하여야 하며 단체수의계약제도가 부활되지 않도록 하여야 한다. 다섯째, 유사한 성격을 갖는 혁신형 중소기업을 통폐합함으로써 기술혁신 정도가 우수한 중소기업이 선정될 수 있도록 제도를 개선하여야 한다. 여섯째, 현재 너무 광범위하게 규정된 중소기업 범위를 축소하여 정부 지원대상의 중소기업 범위를 제한하고 중소기업 정책의 효율성을 높여 나가는 것이 바람직하다. 일곱째 대기업과 중소기업의 건전한 거래관계를 발전시키기 위해 하도급거래법상 규제강화에만 의존하는 것은 한계가 있으며, 자발적 협력관계를 형성하는 것이 매우 중요하다. 경제의 선순환을 가져오도록 하기 위해서는 중소기업 전반의 경쟁력을 향상시킬 수 있는 정책이 필요하다.
(2) 노동 정책: ‘법과 원칙’을 통한 노사관계 선진화에 기여
<평가>
이명박 정부의 노동 정책 관련 공약은 크게 일자리 창출과 노사관계 선진화로 분류할 수 있다. 그런데 2008년 하반기부터 불어 닥친 전세계적인 금융위기라는 변수를 고려할 때 이같은 당초의 목표를 기준으로 이명박 정부의 노동정책을 평가하는 것은 무리라고 볼 수 있을 것이다.
금융위기를 감안하였을 때 이명박 정부의 단기적 위기대응을 통한 일자리 지키기는 어느 정도 효과를 발휘한 것으로써 긍정적으로 평가할 수 있을 것이다. 특히 2009년 하반기 민간부문 고용급감이 미칠 영향을 공공부문 일자리 창출로 방지하였다는 점은 상당히 긍정적인 성과라고 평가된다. 또한 일자리 나누기와 근로시간 조정을 통해 내부유연성을 높일 수 있었던 것과 청년인턴제의 확대를 통해 새로운 형태의 청년고용 가능성을 확인한 것도 적절한 위기대응 방식으로 평가된다. 장기적 관점에서는 ‘비정규직 보호법’을 개정하지 못한 점 그리고 임금구조의 개편을 통하여 노동시장의 유연성을 높이고 다양한 형태의 근로계약을 보급함으로써 여성, 청년 및 고령층 등의 취업애로층의 고용가능성을 높이는 노력이 상대적으로 부족했던 점은 아쉬운 부분으로 평가된다. 한편 ‘법과 원칙’을 통한 노사관계 선진화에 있어서는 추진 상 미흡한 측면이 없지 않으나 중대한 진전이 있었던 것으로 평가할 수 있다. 무엇보다도 노조법 개정을 통해 노조 전임자 임금지급 금지를 실시하고 복수노조를 허용하도록 하였다. 다만, 노조 전임자 문제에 있어서 타임오프라는 예외를 인정함으로써 기본 원칙에서 한걸음 후퇴하였다는 점 그리고 복수노조 문제도 교섭창구 단일화의 안정적 시행을 준비해야 한다는 점에서 절반의 성공으로 평가된다.
그러나 불법파업과 단체협약의 정상화 과정에서 법과 원칙을 지킨 노력은 긍정적이다. 특히 철도노조의 불법파업에 대해서 무노동 무임금 원칙을 적용하고 대체인력을 투입하였으며 민사상 손해배상을 청구한 점 또한 쌍용자동차 사태에서 폭력시위에 대한 무관용·비타협 원칙을 지킨 점과 함께 한국노동연구원, 산업연구원, 석유공사, 철도공사, 가스공사 등의 공공기관에 대해 단체협약을 개정하면서 공공기관과의 단체협약을 정상화하는 노력을 기울인 점은 높이 평가할 수 있을 것이다.
<선진화 과제>
노동시장의 선진화를 위해서는 첫째, 다양한 각도에서 노동시장의 유연성을 제고시켜 우리나라 노동시장을 보다 역동적인 시장으로 만들어야 한다. 이를 위해서는 생산성에 상응하는 임금체계로의 개편과 근로시간 유연화가 필요하다. 임금체계의 개편을 위해서는 직무급제를 적극적으로 도입하고 근로조건 불이익 변경 원칙을 유연하게 적용하여 성과주의식 임금체계로 개편하는 것을 용이하게 하여야 한다. 또한 직급·직무별 시장임금 데이터베이스를 구축하여 직무급 도입 여건을 조성하여야 할 것이며 우리 기업 실정에 맞는 직무평가 시스템을 구축하여야 한다. 한편 근로시간 유연화를 위해서는 근로 수행방법이 다양화되는 사회적 현상을 반영할 수 있도록 재량근로시간제의 적용이 가능한 전문업무 범위를 늘리고 탄력근로시간제를 확대하며 다양한 형태의 단시간 근로계약을 개발하고 보급하는 것이 필요하다.
노동시장 선진화를 위한 두 번째 과제는 노사간 교섭력의 균형을 이루어 전임자 임금지급 금지 및 복수노조 허용이 안정적으로 정착될 수 있도록 법과 원칙을 준수하는 합리적 노사문화를 조성하는 것이다. 현재 근로자만의 실력행사를 인정하여 노사간 교섭력이 균형을 이루지 못하고 있는 문제점을 해소하기 위하여 대체근로금지제도의 삭제를 검토하여야 하며 복수노조의 허용과 함께 유니온숍 협정은 폐기되어야 할 것이다. 이와 함께 노조법 개정을 안정적으로 시행할 수 있도록 전임자급여지급 금지 원칙을 정착시키고 복수노조 허용에 대비하여 교섭창구 단일화 절차를 보다 구체적으로 정하여야 할 것이다.
(3) 위기극복 대책: 신속한 재정·통화정책, 조기 경기회복에 주효
<평가>
이명박 정부는 집권 첫 해인 2008년 하반기에 금융위기라는 복병을 만났다. 이로 인하여 장기적인 경제정책의 지속적인 추구는 쉽지 않게 되었고 우선 당면한 위기를 슬기롭게 극복하는 것이 중요한 과제가 되었다. 이런 고민은 우리나라만 한 것은 아니었다. 사실 전 세계적으로 불어 닥친 금융위기는 각국 정부의 위기극복 능력에 대한 시험대가 되었다.
이런 점에서 볼 때 우리 경제가 2009년 OECD 회원국 중 가장 빠른 회복세를 보여줌으로써 이명박 정부의 위기극복 대책이 매우 유효했다고 평가할 수 있을 것이다. 특히 정부의 신속하고 과감한 재정정책과 한국은행의 적극적 통화정책이 경기회복세를 앞당기는데 기여한 것으로 평가된다. 중소기업과 영세자영업자나 생계보호자 등 취약계층에 대한 지원을 확대함으로써 국민통합을 도모한 것도 위기극복에 도움을 준 것으로 보인다. 빠른 위기극복을 바탕으로 G20 정상회담의 의장국이 되어 서울개최를 유치한 것은 우리나라의 국제적 위상을 높이고 선진국 도약의 발판으로 삼을 수 있는 업적으로 높이 평가된다. 그러나 이번 위기에서 초기대응능력이 미흡하여 늑장대응을 하였고 민간부문의 고용이 증가하였으나 청년실업은 위기이전보다 더 악화된 점은 유의하여야 할 것이다. 특히 과도한 재정지출로 재정여건이 크게 악화되었으며 중소기업에 대한 대규모 정책지원의 보호막 속에서 기업구조조정이 제대로 이루어지지 못한 점 그리고 응급처방에 치중한 나머지 성장잠재력 확충을 상대적으로 소홀히 한 점도 미흡한 사항으로 평가된다.
<선진화 과제>
앞으로 우리 경제체질을 건강하게 유지하고 해외의존도가 높은 우리 경제의 구조적인 문제점을 잘 극복하기 위해서는 다음과 같은 정책과제를 제시할 수 있다. 첫째, 정부·한국은행·금융감독원 등의 협력과 소통을 통한 위기대응시스템을 강화해야 한다. 외국은행 지점에 대한 선물환 포지션 규제 외에 기업의 선물환 수요에 대응하고 선물환 시장을 활성화하는 방안을 추진함으로써 급격한 자본유출입을 완화하고 환율의 변동성을 줄여야 한다. 또한 외화 레버리지 비율을 도입함으로써 단기외채의 급증을 막고 다자간 통화스왑협정의 제도화를 추진함으로써 환율의 안정에 노력해야 할 것이다. 둘째, 거시경제의 안정적 운용과 체감경기 개선 노력이 필요하다. 체감경기를 개선시키기 위해서는 서민물가를 안정시키고 중소기업과 자영업자들의 의존도가 높은 내수를 살리는데 정책적 노력을 기울여야 한다. 셋째, 경제체질 개선을 위한 구조개혁을 가속화해야 한다. 막대한 가계부채를 연착륙시키고, 부실 및 한계기업의 구조조정을 추진하여 기업부문의 취약성을 해소하며, 금융기관의 건전성을 강화해야 한다. 공기업의 선진화와 구조개혁을 지속적으로 추진하여 공기업 부채를 감축해야 한다. 서비스·교육·의료분야의 규제개혁을 통해 서비스산업 개방에 대비한 경쟁력 제고와 내수기반 확충에 힘써야 한다. 넷째, 시장과의 소통을 강화하고 정책신뢰성을 높여야 한다. 외환시장, 통화신용, 일자리 창출 및 서민경제대책 등에서 정부는 시장과 호흡하여 정책을 입안하고 다양한 계층 및 집단과의 소통을 통해 신뢰를 확보하며 정책실효성을 높여야 한다. 다섯째, 중장기적 성장전략을 마련하여 747공약이 본래 의도했던 5년 내 선진국 진입의 꿈을 달성할 수 있도록 매진해야 한다. 여섯째, 국격을 높이고 국제적 리더십을 높이기 위한 노력을 강화해야 한다. G20정상회담, OECD 개발원조위원회 가입 등을 계기로 국격을 제고하고 글로벌 이슈에 대한 논의를 주도하는 역량을 강화해야 한다.
(4) 친서민 정책: 시장경제원칙 손상 우려
<평가>
이명박 정부에서 서민생활의 어려움은 가중되고 있다. 이는 참여정부에서 심화된 소득양극화, 가계수지의 악화 및 실업자의 증가 그리고 가계대출과 판매신용의 증가에 따른 이자부담이 커진 데에서 찾을 수 있다. 그러나 무엇보다도 최근의 세계적 금융위기 이후 서민들을 많은 어려움에 직면하고 있는 것으로 판단된다.
이명박 정부에서는 2009년 6월 및 2010년 1월에 이러한 서민들의 어려움을 덜어보고자 두차례에 걸쳐 종합적인 친서민정책을 발표하였다. 이같은 친서민정책의 당위성에 대해서는 큰 이견이 없었으나 그 효과에 대해서는 다양한 평가가 제시되고 있다. 즉, 비교적 그 효과가 양호한 친서민정책도 상당수 있었으나 또 다른 상당수 정책의 경우 그 정책효과가 의문시 되었고 시장경제 원칙의 손상이 우려되기도 하였다. 또한 과잉복지 및 선심성 예산낭비가 우려되었고 개별 경제주체의 인센티브를 왜곡하여 부작용을 유발할 가능성도 제기되고 있다. 다음의 표는 이같은 다양한 평가가 제기되는 친서민정책의 구체적 사항을 정리하고 있다.
ㅇ 서민정책평가
- 비교적 양호한 효과: 취업 후 상환 학자금 대출제, 치매조기검진사업 확대 및 치료관리비 지원, 폐업한 영세 개인사업자의 경제활동 재개 지원, 취약계층 지원 기부문화 활성화, 경영회생지원 농지매입사업, 국민편익증진(고속버스 환승제, 온라인 민원·행정 서비스)
- 정책효과 의문시: 서민물가정책, 미소금융 사업, 3자녀 이상 가구 전기요금 인하, 희망키움통장 사업, 유아용 기저귀 등 서민생활 지원을 위한 부가가치세 면제, 중소기업 근로시간 단축금 지원대상 확대, 국민편익증진(영월 등 5개 군 도시가스 신규 공급), 기업형 슈퍼마켓(SSM) 규제
- 시장경제 원칙 손상우려: 보금자리주택 공급(부당이득), 국민편익증진(고속버스 환승제)(경쟁원리 훼손), 기업형 슈퍼마켓(SSM) 규제(경쟁원리 훼손)
- 과잉복지: 둘째자녀이상 무상보육·교육 확대, 건강보험 보장성 강화, 희망키움통장 사업, 국민편익증진(사회 문화예술교육 지원대상 확대)
- 선심성 예산낭비 우려: 저신용 서민층지원 금융상품 제공, 서민생활 지원을 위한 부가가치세 면제, 보금자리주택 공급
- 다른 부작용(인센티브 왜곡) 발생 가능성: 취업후 상환 학자금 대출제도, 근로장려세제 지원 확대, 농·어업인 복지지원 강화 중 농·어업인 학자금 무이자 지원, 농어업 관련 재해보험 확대
<선진화 과제>
친서민정책은 참여정부 이후 어려움을 맞은 서민들과 2008년 후반부터 불어 닥친 금융위기에 대처하여 여러 종합적인 단기적 대책을 한꺼번에 제시한 패키지형 비상대책의 성격이 크기 때문에 그 정책적 일관성과 다른 정책과의 긴밀한 연계가 부족한 점이 없지 않았다고 할 수 있다. 이러한 점을 감안할 때 친서민정책 부문에서의 선진화 과제는 다음과 같이 제시할 수 있다. 첫째, 시장경제원칙을 훼손하지 않도록 해야 한다. 이를 위해서는 서민을 위한다는 명목으로 가격체계게 개입하거나 교차보조를 실시하여 자원배분을 왜곡하는 것을 최소화해야 한다. 또한 강자를 규제하고 약자를 보호하는 방식으로 경쟁원칙을 훼손해서는 안될 것이다. 둘째, 지원성 정책이 장기화될 경우 관련된 이해집단이 형성되고 정부업무가 정형화되어 조직이 확장되고 증가된 예산이 다시 원상회복되기 무척 어려운 속성을 갖게 마련이므로 일시적인 이벤트성 정책은 과감히 폐지하고 단기적 지원정책의 경우 일몰제를 시행하는 것이 바람직하다. 셋째, 친서민정책을 이미 정착되어 있는 제도로 흡수할 수 있는 부분은 흡수하고 다른 제도와의 상충성을 해소하여 전반적인 정부정책과의 일관성과 연계성을 제고하도록 한다.
2. 공공 정책
(1) 규제개혁 정책: 규제개혁 추진동력 확보 긍정적
<평가>
이명박 정부는 규제개혁을 국정의 최고 아젠다로 만들어 그 추진동력을 확보하였다는 점에서 긍정적인 평가를 내릴 수 있다. 즉, 대통령이 주재하는 국가경쟁력강화위원회를 설치하고 이를 실질적으로 가동하 핵심적 규제를 개혁하는데 실질적인 진전을 보임으로써 정부 각 부처의 자체 규제개혁에 대한 모멘텀을 제공하였다. 무엇보다도 핵심적인 정책적 규제 및 덩어리 규제를 개혁한 점이 큰 성과라고 할 수 있다. 출자총액제한규제 폐지를 포함한 경제력집중억제 규제와 은행소유 지분제한 규제를 완화하였으며 산업의 금융소유 제한 규제를 폐지한 점, 수도권 산업단지 내 입지규제를 폐지하는 등 수도권 규제를 완화한 점, 군사시설 보호구역을 대대적으로 해제하였고 방송·신문 등 미디어산업에 대한 진입 및 소유규제를 완화한 점이 중요한 규제개혁 사항으로 평가된다. 또한 한시적 규제유예제도 및 규제 일몰제를 도입한 점도 긍정적으로 평가할 수 있다. 경제위기에 즉각적으로 대응할 수 있도록 한시적 규제유예제도를 도입하여 체감 규제개혁도를 높였으며 개혁효과에 논란이 나타날 수 있는 규제개혁 과제에 대해 합리적인 규제개혁 수단을 확보하였다. 또한 규제일몰제를 확대하여 신속하게 규제를 정비할 수 있는 제도를 마련하였으며 미등록규제를 조사·등록하여 규제관리시스템의 미비점을 개선하였고 규제정보시스템을 구축하여 규제관리와 규제심사 효율성은 높인 점이 인정된다. 그러나 이와 같은 규제개혁의 성과는 대부분 이명박 대통령이 주도적으로 수행하였고 사실상 대통령 지시에 의존한 경우가 많았다. 이처럼 대통령의 리더십에만 의존한 결과 규제개혁의 기준, 목적 및 우선순위 등이 불투명해졌고 규제영향분석이 유명무실화되었으며 규제심사지침의 지속적인 업그레이드 노력과 규제집행기관들의 규제개혁 노력이 형식화되는 등 오히려 규제관리체계는 답보하고 있다. 규제개혁추진체계도 국가경쟁력강화위원회와 규제개혁위원회로 이원화되어 전문성이 분산되고 운용의 비효율성이 발생하고 있다. 각 부처의 자체적 규제심사위원회는 실질적인 심사기능을 상실한 채 사실상 거수기화되었으며 규제개혁실과 규제개혁위원회의 예비심사도 인력부족과 위원들의 인센티브 결여로 실질적인 견제역할을 하지 못하게 되었고 그 결과 품질이 불량한 규제가 도입되는 문제점이 나타나고 있다. 대통령의 리더십에만 의존한 결과 임기 후반 국정목표가 ‘공정사회’, ‘친서민’ 등으로 변화하면서 규제개혁의 모멘텀이 약화되고 있다. 특히 최근 대중소기업 동반성장과 기후변화협약 및 녹색성장을 명분으로 SSM 규제, 온실가스 배출제한 규제와 같은 반시장적이고 이데올로기적인 정책적 규제가 대거 도입되면서 실질적인 규제수준은 오히려 임기초보다 강화되었을 가능성을 배제할 수 없게 되었다. 특히 이같은 규제들이 부처가 아닌 의원입법의 형태로 등장하고 있어서 규제개혁위원회가 사전적으로 검토할 기회를 우회하고 있어서 규제개혁위원회의 사전심사가 유명무실화되고 있는 제도적 결함이 더욱 크게 부각되고 있다.
<선진화 과제>
규제개혁의 성과를 높이기 위한 선진화 과제는 다음과 같이 제시할 수 있다. 우선 무엇보다도 ‘자유 시장, 민간 주도, 작은 정부’라는 이명박 정부의 임기초 국정아젠다를 다시 회복시켜야 한다. 최근 이명박 정부가 임기의 후반부를 향해 진행하고 있는 공정사회, 친서민, 대중소기업상생 등 정치공학적 이해득실에 따른 국정아젠다는 사실상 시장 규제, 정부 주도, 큰 정부로의 회귀를 의미하여 규제개혁 환경과 성과를 크게 위축시킬 수 있다. 둘째, 한·미 FTA 및 한·EU FTA와 같은 대외개방에 발맞추어 획기적으로 규제개혁의 성과를 크게 진전시키고 실질적인 투자와 인센티브의 변화를 유도할 수 있는 수준의 선제적이고 광폭적이며 실질적인 규제개혁 방안을 제시해야 한다. 수도권규제와 국가균형발전 목표의 폐지, 상호출자금지·금융보험사의결권제한·지주회사제한 등과 같은 경제력집중 억제규제의 전면 폐지, 경제자유구역 등의 실질적인 규제자유지역화, 방송·통신·미디어를 포함한 융복한산업 관련 규제의 네가티브 규제시스템 구축, 금융·의료부문의 산업화 진전을 위한 규제개혁과 감독체계의 품질개선, 창의성 및 경쟁성 제고를 위한 교육규제의 근본적인 개혁이 그 대상으로 제시될 수 있을 것이다. 셋째, 규제개혁 시스템을 재정비하여야 한다. 무엇보다도 규제개혁 관련 인력·예산·전문성의 강화를 위해서 규제개혁위원회로 규제개혁 추진체계를 일원화하며 정부 내의 규제개혁 전문인력을 규제개혁실 중심으로 재편하여 규제개혁위원회의 기능을 보좌하도록 하여야 할 것이다. 또한부처별 자체적 규제심사위원회를 대신하여 규제개혁위원회 내에 부문별 전문규제 심사소위원회를 선설하고 규제개혁위원회를 독자적 정부조직으로 만드는 방향으로 규제개혁역량과 체계를 강화시켜야 할 것이다. 이와 함께 국회의원의 입법권을 제한하지 않는 범위 내에서 의원 제안 법률안의 규제에 대한 검토와 자문을 가능하게 하는 국회 내 규제자문 보좌기구를 설치하여 의원입법을 통한 규제심사의 우회현상에 따른 문제점을 최소화하여야 할 것이다. 규제관리체계를 개선하기 위해서는 전문가와 전문기관을 통한 규제영향평가의 유효성을 제고하여야 할 것이며 규제심사지침·규제정보시스템·규제영향분석지침과 같은 규제관리체계를 구체적으로 발전시키며 공무원에 대한 규제개혁 교육을 강화하여야 할 것이다.
(2) 재정 건전성 및 감세 정책: ‘작은 정부’ 실현 모드로 회귀해야
<평가>
이명박 정부는 ‘747’이라는 대선공약을 달성하기 위해 감세정책, 규제개혁, 공기업 민영화와 공공개혁 등을 세부전략으로 채택하였다. 그러나 취임초 촛불시위로 공기업 민영화 등 주요 정책이 취소되었고 글로벌 경기침체에 따라 정부의 역할이 다시 강조되고 있다. 또한 ‘부자감세 논란’에 밀려 감세정책이 유보되고 있으며 정치적 포퓰리즘 유혹에 빠져 서민생활 안정이라는 명목으로 재정지출이 다시 증가하고 있다.
국가채무 수준은 국제비교 상 양호한 수준이지만 2008년말 308조원 수준에서 2009년말 366조 수준으로 18.7% 늘어나 빠른 속도로 증가하고 있는 점은 우려할만하다. 특히 우리나라의 국가채무 범위가 국제비교를 위한 통계로는 적합하지 않아 금융성 기금, 정부정책을 대행하는 공기업의 부채, 중앙은행의 준재정활동, 임대형 민간투자 사업 등을 정부의 채무로 간주한다면 사실상 정부부채의 규모는 정부가 발표하는 수준을 넘을 것으로 판단된다. 더욱이 최근 공기업 부채의 증가 원인이 경제자유구역, 행복도시, 혁신도시, 4대강 사업 및 임대주택의 건설 등과 같이 사실상 국책사업의 대행 때문이라는 점에서 공기업 부채의 급증은 사실상 국가채무 수준의 급증과 무관하지 않다고 할 수 있다. 우리나라 국가채무의 또 다른 문제점은 향후 조세 등 실질적인 국민부담으로 상환해야 할 적자성 채무가 빠르게 증가하여 2009년 현재 총 국가채무의 45.6%를 차지하고 있다는 점이다. 이명박 정부의 정책기조가 반영되기 시작한 2009년도 본예산은 “일자리 창출을 위한 경제재도약 예산”으로 편성되었으나 글로벌 경기침체를 극복하기 위한 2009년 추경예산부터 “위기극복”과 “민생안정”에 역점을 두는 방향으로 정책기조 변화가 나타나기 시작했다. 이 과정에서 2009년도 관리대상수지는 -51조원으로 GDP 대비 -5%에 달해 향후 재정운용의 어려움을 가중시킬 것으로 평가된다. 정부는 재정지출증가율을 수입증가율보다 1%p 이상 낮게 관리하여 적자규모를 연차별로 축소하여 2013년-2014년에 균형재정을 달성하겠다는 목표를 가지고 있으나 금융위기의 여파로 인한 저상장과 세수입 감소와 함께 복지지출과 성장잠재력 확충을 위한 재정수요가 지속적으로 증가될 것으로 예상되어 정부의 계획은 지켜지기 어려울 것으로 평가된다.
한편 이명박 정부 초기의 감세정책 기조는 글로벌 금융위기의 여파와 “부자 감세”라는 논리에 밀리면서 서민생활 안정과 재정건전성 제고를 위한다는 명목으로 세율인하가 유보된 것은 정치적 포퓰리즘에 부응한 결과라고 평가된다.
<선진화 과제>
재정건전성을 확보하기 위해서는 정치적 포퓰리즘에서 벗어나 재정준칙을 확립하고 재정지출을 억제하여 작은 정부를 실현하겠다는 정책기조로 복귀하여야 할 것이다. 특히 재정지출구조를 시장친화적으로 개편하고 사회복지지출에 대한 증가를 최대한 억제해야 한다. 이와 함께 각종 사회복지제도의 내실화와 전달체계의 개선이 시급하다.
이와 함께 “낮은 세율, 넓은 세원”의 조세원칙에 부합하도록 소득세율을 인하하고 과표양성화를 도매해야 한다. 이를 위해서는 세율은 낮게 유지하되 자영업자의 과표양성화를 제고하는 동시에 미과세 감면을 축소하는 방향으로 세재를 운용하여야 한다. 한편 국가간 경쟁이 심화되고 고령화로 성장잠재력이 둔화되고 있는 우리나라의 여건을 고려할 때 법인세 인하유보를 철회하고 추가적인 인하를 추진하여야 한다. 또한 최저한세의 존재가 세제의 복잡성을 가중시켜 납세협력비용을 증진시키기 때문에 중장기적으로 비과세감면제도의 정비와 연계하여 폐지하는 것이 바람직하다.
(3) 공기업 선진화 정책: 촛불시위 여파로 공기업 개혁 부진
<평가>
이명박 정부의 공기업 선진화정책은 6차에 걸쳐 발표된 공기업 선진화계획에 담겨 있는데 24개 기관의 민영화, 131개 출자회사 정리, 36개 기관의 통폐합, 2개 부문의 경쟁도입 그리고 다수 기관에 대한 기능 재조정 및 정원감축 등이 담겨 있다. 또한 보수수준 및 복지후생제도의 재조정, 경영평가 간소화, 경영공시 제도 및 노사관계 선진화와 같은 소프트웨어적 경영개선 사항을 포함하고 있다.
이명박 정부의 공기업 선진화정책에는 중요하고 영향력 있는 공기업은 대부분 제외되었고 숫자를 채우고 구색을 갖추기 위해서 작은 규모의 공기업과 자회사가 많이 포함되었다. 특히 발전회사, 가스공사, 한전KPS 등 에너지공기업과 수도사업이 민영화 대상에서 제외되었고 KBS 2TV와 같은 방송사업도 제외되었다. 통폐합에서도 주토공의 통합을 제외하고는 대부분 작은 규모의 공기업이 대상이 되었으며 4대보험 관련 공공기관의 통폐합과 신용보증기금과 기술보증기금의 통합도 무산되었다.
이처럼 이명박 정부의 공기업 개혁이 크게 부진한 이유는 2008년 봄에 있었던 미국산 쇠고기 수입에 반대하는 촛불시위와 이어 나타난 전세계적인 금융위기의 여파가 컸던 것으로 판단된다. 이와 함께 이명박 정부가 실용을 강조하면서 위기극복이나 눈에 보이는 단기적인 성과에만 집착하여 국민경제의 DNA를 바꿀 수 있는 공기업 개혁에 대한 필요성을 제대로 인식하지 못하였다는 점을 들 수 있다. 특히 공기업 개혁과 이를 수행하기 위한 사전준비에 대하여 충분한 지식을 갖추지 못했고 무엇보다도 공기업 개혁에 대한 철학으로 제대로 무장되지 못했기 때문인 것으로 평가된다.
이명박 정부가 목표로 내세운 공기업 선진화계획에 대한 성과진도는 분야에 따라 다르다. 민영화, 출자회사 정리, 기능조정 및 경쟁도입은 그 추진속도와 실적이 저조한 반면 기관통합과 폐지 그리고 정원감축은 그 추진성과가 좋다. 반면 연봉제와 임금피크제와 같은 소프트웨어 개혁에서는 제대로 성과를 보이지 못하고 있다.
한편 공기업 부채의 수준은 그 이전 노무현 정부 때보다도 더욱 빠른 속도로 급증하고 있다. 특히 참여정부 이래로 급증한 세종시·혁신 및 기업도시·임대주택 등을 비롯한 각종 SOC건설과 공공요금 억제와 같은 시장개입이 공기업 부채급증의 원인이 되었다. 반면에 이명박 정부가 공기업 노조에 대해 원칙적으로 대응한 점은 긍정적으로 평가된다. 공공기관의 단체협약을 공개하도록 한 이후 여러 공공기관의 단체협약이 바람직한 방향으로 개정되고 있다. 특히 정부가 단체협약 개정에 파업으로 저항한 코레일 노조에 대해 ‘법과 원칙’으로 대응하여 노조가 파업을 철회하고 새로운 단체협약을 맺은 것을 비롯해 여러 공공기관에 대해 단체협약을 개정한 것은 이명박 정부가 공기업 노조에 대해 보여준 가장 원칙 있는 대응이요, 성과라 할 수 있다.
<선진화 과제>
우리나라 공공부문의 경쟁력을 높이고 체질을 바꾸기 위해서는 지금까지와는 다른 방법으로 공기업 선진화 방식을 근본적으로 재검토해야 한다. 첫째, 공공부문의 장기적인 기능재편을 위한 로드맵을 마련해야 한다. 지금까지 우리의 경제발전 과정에서 정부와 공공부문이 차지하엿던 역할을 재정립하고 글로벌 경쟁시대에 알맞은 역할을 다시 찾기 위해서 전 공공기관의 역할과 기능을 철저하게 분석하고 재검토하며 이를 위한 구체적인 추진계획과 방법을 시점별로 정리한 로드맵을 마련하는 것이 필요하다. 둘째, 작은 정부를 위해 공기업 민영화 등 공기업 개혁을 적극적으로 추진하여야 한다. 이를 위해서는 전력, 가스, 지역난방, 상하수도 등 에너지 및 네트워크 부문의 민영화와 함께 우정사업, 공중파 TV방송, 방송광고 등에 시장기능과 민간참여를 강화하고 금융부문에서의 공격적인 민영화로 관치금융의 잔재를 없애야 한다. 셋째, 공기업 운영을 자율화하되 철저하게 시장규율을 통한 책임성을 높여야 한다. 지나치게 공기업 경영의 자율성을 해치는 「공공기관 운영에 관한 법률」을 폐지하거나 전면 개정하여 공기업의 자율성과 독립성을 보장하여 북구형의 공기업 운영방식을 채택하는 것이 바람직하다. 이와 동시에 공기업이 그 경영의 결과에 철저하게 책임을 지도록 하여 공기업에 대한 파산제도를 도입하는 것도 검토하여야 한다.
(4) 정부개혁: 실용에 치우쳐 시스템 개혁 미흡
<평가>
이명박 정부는 섬기는 정부의 구현을 정부개혁의 목표로 설정하고 이를 달성하기 위하여 알뜰하고 유능한 정부 구현, 지방분권 및 지역경제 활성화, 법과 원칙을 지키는 신뢰사회 구현, 안심하고 살 수 있는 안전한 나라 구현 등을 전략으로 제시하였다.
정부개혁 추진과제는 총리실, 행정안전부, 국세청, 감사원, 국민권익위원회 등 개별 정부부처가 각각의 과제를 주관하는 방식으로 운영되고 있다. 정부개혁은 정부기능과 조직개편, 국세행정선진화, 정부위원회 정비, U-정부 구현, 공공부문 성과개선, 내실 있는 감사, 공무원 성과주의 인사제도, 지방행정체제 개편, 중앙권한 지방이양 및 특별지방행정기관 정비, 공직자 부정부패 척결 및 투명성제고 등의 9개 과제에 대해 평가 가능하다.
□ 정부조직 개편은 부처수를 줄이고 슬림화했다는 측면에서 성과가 인정되나 일회성 조직개편으로 마쳤으며 통합·폐지되는 조직에 대한 후속보완장치가 제대로 마련되지 않았다.
□ 국세행정선진화의 경우 납세자 정보보호와 국세청 감사시스템에 대한 부정적 평가에도 불구하고 전반적으로 인사 개혁, 세무행정 개혁, 납세자를 위한 사법해석 사전도입 등이 이루어져 괄목할만한 성과가 있었다고 평가된다.
□ 정부위원회의 경우 대통령 직속위원회의 숫자가 여전히 많으며 일부는 집행까지 관여하여 해당부처의 업무수행에 문제점이 제기되었다.
□ U-정부는 하드웨어 구축은 잘 이루어졌으나 전반적인 업무재설계를 통한 후선조직(Back Office)의 기능 및 조직재편, 일하는 방식에 대한 개혁은 거의 진행되지 않아 진정한 성과가 나타나지 않고 있다.
□ 공공부문 성과평가는 각종 평가제도를 정비하여 피평가기관의 부담해소를 위해 노력하였으나 중복평가와 과다한 평가부담의 문제를 완전히 해소하지는 못하고 있다.
□ 내실 있는 감사를 위한 노력은 각급 감사기구의 독립성을 보장하고 ‘적극행정면책제도’를 도입한 것은 긍정적이나 정책감사를 위한 실질적인 환경조성은 미흡한 것으로 평가된다.
□ 공무원 인사제도는 행정고시 개혁 등 전반적인 인사제도 개혁프로그램이 불발에 그친 점이 안타깝게 여겨진다.
□ 지방행정체제 개편은 자치단체간 자율통합이라는 모델을 제시하였다는 점에서 긍정적으로 평가되는데 추진전략과 실행방안 그리고 핵심 이해관계자들에 대한 체계적인 관리방안 등은 지속적으로 개선해야 할 것으로 판단된다.
□ 중앙권한의 지방이양 관련 추진체계를 업그레이드하고 지방이양 사무건수가 크게 늘어난 점은 의미가 있었으나 질적인 측면에서는 한계가 있는 것으로 평가된다.
□ 공직자 부정부패 척결 및 투명성 제고의 분야에서는 여전히 부패수준이 선진국 수준에 이르지 못하고 사후적 처벌 중심에서 벗어나지 못하고는 있으나 투명성을 높이기 위해 법체계를 수립하는 등 제도적인 노력은 인정된다.
전반적으로 정부개혁은 정부조직 개편, 국세행정선진화, 감사개혁, 부패척결 등의 부문에서 성과가 인정되지만 상당부분 일 잘하는 정부라는 ‘실용적 목적’에 치중한 나머지 개별과제 중심의 단기적 목표를 통해 정권 내에서 할 수 있는 분야에만 집중하였다는 인상을 주고 있다.
그러나 정부개혁이란 단발성 과제와 한 정권의 시계를 뛰어넘어야 한다. 즉, 정부개혁은 상시적인 개혁 대상으로서 장기적인 제도개선과 이를 위한 철학과 함께 시스템적 사고방식이 요구되는 분야인 데 이명박 정부의 정부개혁은 이러한 점에서 미숙했다고 평가된다.
<선진화 과제>
정부개혁은 일회성 과업이 아니라 정권의 교체와 관계없이 지속적으로 추진해야 하는 연속적 과제이다. 따라서 정부개혁을 제도적인 관점을 갖고 장기적으로 추진하기 위해서는 개혁과제와 함께 상세한 시간표를 포함한 정부개혁의 청사진을 제시하여야 한다. 이를 위해서는 글로벌 스탠더드와 함께 우리나라의 여건을 동시에 고려하여야 할 것이다. 특히 10년∼20년 후의 한국정부의 구체적인 모습을 재설정하고 비전을 제시하는 것이 필요하며 개혁방향, 추진전략, 세부과제와 그 우선순위 등을 모두 포함하여야 할 것이다. 또한 정부개혁의 추진원리와 원칙을 제시하는 것도 중요하다. 지금까지의 개혁이 국민지향적 수요에 초점을 두지 않고 공급자 위주로 계획되었으며 중앙의 통제위주로 추진되었다는 문제점을 잘 인식하여야 할 것이다.
정부개혁은 정부를 구성하는 공무원 그리고 조직의 체질과 DNA를 정부조직의 자발성과 창의성을 발휘하기 위해 근본적으로 바꾸어야 함에도 불구하고 대증처방과 외과수술식 개혁에만 집중한 것은 적절하지 못했다고 평가된다. 이런 점에서 통제위주로 운영되었던 정부기능은 자율성 위주로 재편되는 것이 중요하다. 특히 인사뿐만 아니라 예산의 자율권을 부처에 주는 경우 그 성과는 폭발적일 수 있다. 이를 위해서는 중앙집중 인재공급 방식인 행정고시 등과 같은 채용제도를 철폐하고 개별부처에 인재등용권을 주고 주어진 예산 하에 책임 자율경영을 하게 한다면 정부의 역량강화, 성과개선, 인사제도 개선, 공직 부정부패 문제 등을 동시에 해결할 수 있는 기반이 구축될 수 있을 것이다. 또한 대통령 직속 위원회들의 지나친 권위가 사라져야 할 것이며 불필요한 성과관리나 절차와 투입에 대한 조사에 의거한 감사제도는 지양되어야 한다. 이와 함께 연공서열 위주의 인사제도와 중앙의 권한집중 현상도 개선되어야 할 것이다.
끝으로 국가발전단계와 상황에 적합한 개혁방향을 설정해야 할 것이다. 최근 개혁에 대한 진보 진영의 반대 원인이 보다 근본적인데 있음이 밝혀지고 있다. 예를 들어 민영화의 경우 발전상황에 맞는 공공부문의 역할, 민영화 대상의 효율성진단 등에 대한 기반원리에 대해 공감대를 형성할 경우 추진이 원활할 수 있다. 통제와 권력으로만 개혁이 진행될 수 없는 공감의 시대가 온 것으로 보아야 할 것이다.
3. 교육·환경 및 국토개발 정책
(1) 교육 정책: 평준화 및 3불 정책의 한계 못 벗어나
<평가>
이명박 정부의 교육정책은 자율성과 수월성을 바탕으로 급변하는 경제사회환경 속에서 국가경쟁력 향상을 목적으로 하고 있다. 교육정책의 기본방향도 자율, 다양성, 책무성을 기반으로 학교간 경쟁을 통해 교육의 질을 향상시키며, 궁극적으로는 공교육을 정상화시켜 사교육비를 절감하는데 중점을 두고 있다. 이전 정부의 교육정책과 비교하면, 시장주의적 접근방식에 보다 큰 방점을 찍었다고 할 수 있다.
이명박 정부가 교육의 자율성과 다양성 확대하기 위해 도입한 여러 정책 중 교과교실제는 상대적으로 성공적이라고 평가된다. 반면 고교다양화 300 프로젝트는 전국단위의 학생선발 불가, 지역할당제, 사립학교의 학생선발권의 제약 등으로 자율성 확대라는 측면에서는 효과가 제한적이라고 평가된다. 대입 3단계 자율화방안은 3불정책에 대한 재논의가 없어 실질적인 대학입시의 자율화 달성에는 한계가 있다.
한편, 교육의 선택권과 책무성을 강화 측면에서 시행된 학교정보공시제도는 학부모의 알권리를 충족시키고 학교의 책무성을 강화한다는 측면에서 성공적이라고 할 수 있다. 반면 고교선택제는 추첨 및 거주지 등에 의해 배정되고 학교의 학생선발권이 없어서 그 실효성이 의문시된다. 교육경쟁력을 강화한다는 정책목표 하에 교원평가제, 교장공모제，대학의 구조조정 및 국공립대 법인화 방안이 도입되었으나 그 효과는 제한적인 것으로 평가된다. 교원평가제는 교사의 보수·승진 및 퇴출이 평가와 연계되지 않아 근본적인 한계를 지니고 있으며, 교장공모제는 일반학교의 경우 초빙형 공모제로 교장자격증 소지자만 지원이 가능하여 그 도입취지가 훼손되고 있다. 또한 대학의 구조조정에 대해서는 기본적인 진입과 퇴출에 대한 기준을 제시하지 못하고 있으며, 국공립대 법인화는 서울대 법인화법이 국회에서 표류하고 있는 등 아직 그 구체적인 성과가 나타나지 않고 있다. 사교육비 절감과 관련해서는 EBS 수능강의와 대학수학능력시험의 연계, 입학사정관제도, 심야학원 교습금지와 수강료 상한제와 같은 직접적 규제 등 공교육을 정상화하는 방식으로 문제를 해결하는 것이 아니고 일시적인 방편, 정부의 일방적 강행과 반시장적 규제에 의존하여 그 실효성이 떨어진다고 할 수 있다.
<선진화 과제>
이명박 정부의 교육정책은 기존의 평준화제도이나 3불 정책을 유지한 틀 위에서 추진하였기 때문에 근본적인 한계를 내포하고 있다. 따라서 자율, 다양성, 경쟁 등을 중심으로 하는 교육정책을 실현하기 위해서는 평준화제도와 3불 정책을 재고하고 교육의 자율성과 경쟁력 제고를 위한 장기적인 로드맵과 실천 방안을 제시하여야 할 것이다.
특히 실질적인 교육의 자율성과 다양성을 높여서 학교교육의 질을 높이기 위해서는 사립학교의 자율성을 확대하도록 하여야 할 것이다. 무엇보다도 교육 수요자의 요구에 맞는 다양하고 특성화된 교육과정 운영으로 교육의 수월성을 추구하는 것이 필요하다.
현재 교육부문에서는 학교의 학생선택권이 제한되고 학생의 학교 선택권도 완전하지 않으며, 학교에서 교원에 대한 해고와 평가도 제대로 수행하지 못하고 있는 실정이다. 또한 각종 진입규제로 학교의 설립과 경쟁이 어렵고 등록금 규제 등 각종 규제로 사립학교가 정부의 지원금에 의하여 교원 인건비를 해결하고 있어서 사실상 정부의 공교육기관과 차별이 없다. 정부가 학교 운영, 교원 인사, 교육 내용 및 과정에 대한 다양한 규제를 실시하고 있는 바, 정부는 교육부문의 다양한 규제를 없애고 시장친화적 정책을 강화하는 것을 교육부문의 가장 중요한 실천적 과제로 삼아야 할 것이다.
(2) 녹색 정책: 현 정부가 시작할 수 있는 분야에 집중해야
<평가>
이명박 정부는 “경제와 환경의 조화를 통한 국가경쟁력 강화”라는 비전을 갖고 이를 위한 3대 목표로 ‘고효율·저탄소·자원순환형 사회구축’, ‘기후산업 육성을 통해 신성장동력 확보’, ‘지구환경문제 해결에 글로벌 리더십 발휘’를 제시하였다. 이는 2008년 건국 60주년 경축사에서 “저탄소 녹색성장”이라는 국가비전으로 나타났다.
이명박 정부는 우리나라 온실가스 중기(2020년) 감축목표를 배출전망치 대비 30%로 설정하였고 온실가스 감축수단으로 온실가스·에너지 목표관리제와 수송·건설부문의 온실가스 관리에 관한 사항 등을 마련하여 시행하고 있으며 향후 총량제한 배출권 거래제를 도입할 예정이고 탄소세 신설을 검토하고 있다.
이명박 정부는 녹색성장을 위한 중기적 목표를 공격적으로 제시하고 이를 구체적으로 실현하기 위하여 「저탄소 녹색성장 기본법」을 제정하고 ‘신성장동력 비전 및 발전전략’과 ‘녹색기술 연구개발 종합대책’ 등을 제시함으로써 녹색성장을 구현하기 위한 구체적 제도를 정비하였다는 점이 긍정적으로 평가된다. 그러나 녹색산업 및 녹색기술의 육성·지원과 관련하여서는 선택과 집중의 원칙을 적용하며 민간부문의 녹색투자를 정부의 인증을 받는 녹색기술 분야로 유도하고 있어 정부가 시장의 역할을 대신하는 인위적이고 자의적인 제도에 따른 자원배분의 왜곡이 나타날 가능성이 있다. 또한 산업계의 의견을 충분히 반영하지 않았고 부처간 이견을 합리적으로 조율하지 않았다는 점에서 온실가스 감축 목표량을 설정하는 방법과 과정에서 정당성 문제가 제기될 수 있다. 나아가서 배출전망치 대비 30% 감축이라는 지나치게 공격적인 목표를 제시한 점은 국민경제에 큰 부담으로 작용할 것으로 평가된다. 특히 지나치게 초기의 짧은 기간 동안에 감축목표를 높이는 Front-loading 방식은 경제성장을 둔화시키는 방식이므로 장기적인 관점에서의 적정 감축 스케쥴로서는 미흡하다고 평가된다. 이와 함께 녹색성장 정책이 관련법의 제정과정에서 부처이기주의에 물들어 부처간 혼선과 이견이 나타나고 있는 점은 문제라고 할 수 있다.
<선진화 과제>
녹색성장 정책에서는 지나치게 시장에 대한 정부의 개입이 강조되고 있어서 보다 시장친화적인 정책으로의 전환이 필요하다. 그 중 가장 대표적인 것이 녹색기술 및 녹색산업에 대한 내용이다. 즉, 기초연구에 대해서는 정부의 지원과 육성을 펼치되 기술개발의 범위를 확대하며 응용기술의 선정과 등장은 시장기능을 통하여 시행하는 것이 바람직하다. 민간부문의 녹색투자에 대해서도 정부가 녹색기술을 선별하여 인증하는 것보다는 민간의 보다 폭 넓은 참여를 유도함으로써 수요자가 원하는 녹색기술이 시장에서 자연스럽게 등장할 수 있는 제도를 마련하는 것이 중요하다.
다음으로 현실적으로 바로 적용할 수 있는 온실가스 감축수단을 제시함으로써 녹색성장에 대한 현 정부의 책임성을 제고하여야 한다. 현재 2020년의 온실가스 감축목표를 제시하고 이를 위해 2013년부터 총량제한 배출권 거래제를 추진하도록 하고 있으나 이는 현 정권이 직접적 당사자가 되어 수행할 수는 없는 내용이다. 이처럼 다음 정권에 책임을 돌리기보다는 에너지가격 현실화와 같이 당장에라도 현 정부가 시작할 수 있는 분야에 집중하여 에너지절약과 신재생에너지에 대한 투자가 증가할 수 있도록 시장에서의 인센티브를 제공하는 것이 시급하다. 이와 함께 배출권 거래제의 참여대상 범위의 선정, 초기할당, 조기이행에 대한 감축인정 방법 및 탄소세 도입과의 연계사항 등과 관련하여 정부의 로드맵이 구체적으로 마련되어야 할 것이다.
(3) 부동산 정책: 자율과 경쟁을 통한 수요중심적 주택공급
<평가>
이명박 정부의 부동산정책은 자율과 경쟁을 강조하면서 자산형성 촉진과 주거복지를 정책이념으로 하여 규제완화와 수요중심적 주택공급을 정책방향으로 부동산정책을 추진하여 왔다. 그동안 양도소득세, 종합부동산세 등에 대한 과도한 세부담이 완화되었으며 재건축·재개발에 대한 다양한 규제가 완화 내지 철폐되었다. 보금자리주택 건설을 핵심 브랜드 사업으로 내세워 향후 10년간 보금자리주택 150만호 공급을 추진하고 있으며 정권 출범시부터 내재되어 있던 미분양 주택문제를 해결하기 위해 다각도의 노력을 기울였다.
이명박 정부의 부동산정책 분야의 공약사항은 일부 내용의 수정은 있었으나 비교적 충실하게 이행되고 있는 것으로 판단되며 글로벌 금융위기를 맞아 저금리기조의 유지, 건설부문의 유동성지원, 각종 규제완화 및 세부담 완화 등을 통해 우리나라 주택시장과 주택금융시장을 비교적 건실하게 유지시킨 것으로 평가된다. 그러나 금융위기를 벗어나면서 주택가격 상승에 대응하여 주택담보대출 규제를 강화하여 중·저소득층의 주택수요를 저해하고 보금자리주택 공급을 확대하면서 민간 주택건설이 위축되는 등 시장친화적이지 않은 정책들이 아직도 유지되고 있다. 그러나 주택거래 정상화를 위한 8.29대책을 통하여 주택자금대출 규제가 일부 한시적으로 완화되고 보금자리주택 공급과 민간부문 참여 영역을 탄력적으로 운용할 수 있도록 추진하였다.
<선진화 과제>
정부는 보금자리주택 공급을 포함하여 부동산정책의 기본 이념으로 내세운 자산형성 촉진 주거복지를 구현할 수 있는 체계적인 시스템을 재설계할 필요가 있다. 또한 공공 주도의 주택공급에서 벗어나 민간부문 주택건설이 활성화될 수 있는 다양한 통로를 개설해야 한다. 이와 함께 임대료 보조제도 도입 등 저소득층 주거지원체계를 확충하고 자산형성 지원 프로그램을 개발하여 저소득층의 주거상향이동을 도모해야 한다. 한편 부동산정책을 시장친화적으로 유도하기 위해 분양가 상한제를 철폐하고 주택자금 대출규제를 완화하여 주택거래를 활성화해야 한다. 이런 점에서 지난 8.29부동산 대책의 내용은 향후 주택시장 추이를 면밀히 검토하여 한시적인 방향에서 장기적인 방향으로 변환시킬 필요가 있다. 또한 종합부동산세를 재산세로 통합하고 취·등록세를 통합하는 등 과세체계를 바꾸어 세부담을 완화시켜야 한다.
(4) 세종시 정책: 세종시 원안 폐기 시도의 진정성과 책임성 긍정적
<평가>
이명박 정부는 참여정부 당시 국회 다수당이었던 한나라당이 동참했던 신행정수도법을 무효화하고 세종시를 행정중심 복합도시가 아닌 교육과학중심 경제도시로 조성하는 세종시 정책을 추진하였다. 이명박 정부의 세종시 정책은 세종시 수정안으로 집약되는데 이는 2010년 6월 국회 본회의 부결로 일단락되었다. 이명박 정부의 세종시 정책은 세종시 원안의 문제점을 인식하고 정략적·정치적 이해에 안주하는 길을 택하지 않고 가능한 선에서 최선의 개선책을 제시하였다는 점에서 그 성패를 떠나 정책의 진정성과 책임성을 높게 평가할 수 있을 것이다.
세종시 수정안의 최대 의의는 원안 이행시 발생할 수도분할에 따른 행정 비효율과 정책품질 저하의 문제를 해결하고자 한 것이다. 또한 지역경제 발전의 측면에서도 효과가 극히 미미한 행정도시안 대신 단기간에 파격적인 인센티브를 통해 민간투자 10조를 유치함으로써 교육과학중심 경제도시로서의 청사진을 제시하였다는 점에서 의미 있는 시도라고 평가된다. 그러나 세종시 수정안은 세종시 원안의 이념적 지지물인 국토균형발전전략이 만들어 낸 수도권과 비수도권의 제로섬 게임이라는 왜곡된 대결구도를 넘어서지 못하고 좌초하였다. 세종시 원안이 기업·혁신도시와 패키지로 추진되어 비수도권의 정치적 연대가 형성된 상황에서 세종시를 경제도시로 육성하겠다는 수정안 계획은 비충청권에는 기업·혁신도시의 유명무실화로 받아들여질 수밖에 없었다. 결국 세종시 수정안의 실패는 세종시 문제가 비단 충청권만이 아닌 큰 틀에서 비수도권 전체의 이해관계가 복잡하게 얽혀 있는 문제라는 점을 간과한 데 따른 것이라고 평가할 수 있다.
<선진화 과제>
행정비효율 및 이로 인한 국가경쟁력의 문제, 통일 이후 행정기능 재조정에 따른 비용 등을 고려할 때 세종시 문제는 원안을 폐기하는 것이 가장 바람직하다. 그러나 세종시 원안 폐기가 정치적으로 실행 불가능하다면 국민투표 실시를 전제로 입법 및 행정기구 전체가 함께 이전하는 편이 행정기능을 분산한 현안보다 국가경쟁력차원에서 유리할 것이다. 지역정책이 균형발전론이나 지역이기주의에 빠지지 않기 위해서는 결과의 균등이 아닌 기회의 공정성, 지역안배가 아닌 지역간 경쟁의 원칙이 지켜져야 할 것이다. 이러한 원칙은 중앙정부에 집중된 주요 정책권한을 지방정부에 이양하고 지방재정 자립도를 높이는 등 진정한 지방분권이 확립됨으로써 실효를 거둘 수 있다.
(5) 4대강 살리기 정책: 근본적인 수자원 관리 정책
<평가>
이명박 정부는 4대강 사업을 대통령직속 지역발전위원회에서 2008년 12월 지역경제활성화 사업 중의 하나로 선정하여 추진을 시작하였으며, 2009년 1월 녹색뉴딜사업에 포함시켰다. 이후 국토해양부 내에 창설된 ‘4대강 살리기 추진본부’에서 총괄하고 있으며, 2009년 6월 ‘4대강 살리기 마스터플랜’을 확정한 이후 진척이 지속되어 2010년 9월 현재 공정의 25%가 완료되었다.
4대강 사업은 퇴적토를 준설하여 홍수기 하천 범람의 가능성을 낮추고, 하천에 보를 설치하여 갈수기에 대비한 수량을 확보하며 수질악화 가능성을 방지하기 위해 수질오염집중관리구역을 설치하는 것이다. 과거 정부에서는 하천환경을 변화시키지 않는 범위 내에서 수자원관리를 도모하는 생태주의적 입장을 견지하였다면 4대강 살리기 사업은 홍수와 가뭄을 방지하고 수질을 보호하기 위한 보다 근본적인 대응책이라는 점에서 적절하다고 평가된다. 또한 4대강 사업은 세계적인 경제위기 이후 침체를 맞은 건설투자를 살리고 일자리를 늘리는 데에도 도움이 되었다고 평가된다. 그러나 지류 근처에서 자부 발생하는 홍수에 대처하고 도서, 해양, 산간에 위치한 상습 가뭄지역으로의 수자원 배분에 대해서는 보완이 필요하다고 평가된다. 이와 함께 수변지구에 다양한 구조물을 설치하는 연계사업은 수질에 영향을 줄 가능성이 있으므로 신중하게 추진할 필요가 있다. 한편 공공투자사업을 단기적 경기부양대책으로 사용하는 과정에서 재정건전성을 악화한 것은 문제이며 특히 수자원공사의 투자를 통해 예산감시를 회피한 선례를 남긴 것은 미흡한 부분이라고 평가된다.
<선진화 과제>
4대강 사업의 수자원관리 및 수질개선 효과를 제고하기 위해서는 지류에서 발생하는 국지적인 홍수에 대응하기 위해 연계사업으로 분류되어 있는 지방하천 정비사업과 소하천 정비사업을 직접연계사업으로 격상하는 것이 필요하다. 또한 국지적 가뭄에 대처하기 위해서 영산강 지구에 타 수계의 상수원을 공급하는 광역상수도망을 확대하고, 해안·도서·산간 지역에는 지방상수도망을 확장하고 배관 보수사업을 강화하며 대체수자원을 확보하는 것이 바람직하다. 수질관리를 위해서 4대강 사업 중 수변지구에 있는 구조물을 설치하는 연계사업을 신중하게 추진하는 한편 수질개선 효과를 극대화하기 위해서는 상수도사업 민영화와 수도 노후관 교체를 위한 수도요금 현실화가 필요하다.
4대강 사업과 같은 대규모 공공투자사업으로 인한 재정낭비를 막기 위해서는 현재 예비타당성조사 적용대상 사업에 대해서 PAYGO 원칙을 도입하여야 한다. 또한 수자원공사 투자로 분류된 사업은 다시 예산으로 편성하고 본 사업과 직접연계사업을 대상으로 ‘예산사업 심층평가’를 수행하여 예비타당성조사 회피 논란을 종식하고 차후 지속적인 사후평가의 벤치마크로 활용할 수 있도록 하여야 할 것이다.
4. 외교·통상 및 대북 정책
(1) 외교·통상 정책: FTA·UAE 원전수주·G20로 이어지는 긍정적 행보
<평가>
이명박 정부의 출범과 더불어 표방했던 실용적 통상외교와 능동적 개방, 그리고 이를 실행하기 위한 에너지.자원 외교 강화, FTA 체결 다변화 추진, 대외개발원조 확대의 목표는 대체적으로 정책에 반영되어 실행된 것으로 평가할 수 있다. 먼저 이명박 정부의 자유무역 및 개방확대 노력은 긍정적으로 평가된다. 특히 대외통상정책의 핵심인 FTA정책의 경우 EU와의 FTA협상을 마무리하여 비준안을 통과시켰고 인도와의 CEPA를 발효하였다. 이밖에 페루와의 FTA협상이 타결되었고 캐나다, 멕시코, GCC, 호주, 뉴질랜드, 콜롬비아, 터키 등과 FTA 협상 중이다. 또한 한·일, 한·중, 한·중·일, 한·러, 한·이스라엘, 한·MERSOSUR, 한·SACU FTA가 검토 중에 있다.
가장 중요한 미국과의 FTA협상은 G20를 앞두고 막판 협상까지 벌였으나 자동차와 소고기분야에 대한 이견으로 타결되지 않았는데 조급하게 협상을 마무리 짓지 않은 것은 오히려 적절하였다고 평가된다. 이처럼 대외통상정책의 핵심인 FTA를 다양한 국가와 추진하고 있다는 점에서 긍정적으로 평가된다. 이명박 정부 대외정책의 또다른 특징인 국제사회에서의 역할 확대와 관련하여 ODA 정책에 대해 먼저 OECD DAC에 가입한 점과 기본법을 제정한 점을 긍정적으로 평가할 수 있다. G20 의장국으로서 정상회의를 개최하고 국제사회에서의 역할 및 위상을 제고하였다는 점도 긍정적으로 평가할 수 있다. 특히 우리 정부가 제안한 ‘코리아 이니셔티브’(글로벌 금융안전망 구축, 개도국 개발 지원)에서 구체적인 합의를 이끌어낸 점은 국제사회에서의 조정자 역할을 성공적으로 해냈다는 점에서 높이 평가할 수 있다. 이와 함께
대통령이 정책적·외교적 노력을 주도하여 UAE 원전 프로젝트를 수주하고 원전의 수출산업화 전략을 이끈 것은 향후 원전시장의 중요성과 원전수출의 부가가치를 고려할 때 긍정적으로 평가된다. G20 정상회담과 UAE 원전의 성공적 수주로 상징되는 이명박 정부의 외교·통상정책은 대통령의 리더십과 주도적인 노력이 높게 평가되지만 그만큼 대통령 1인에 크게 의존하였다는 점에서 제도적인 측면에서의 개선노력이 미흡하다는 지적을 제기할 수 있으며 향후 외교·통상정책에서 장기적인 성과와 정책의 연속성을 위한 시스템 구축과 정비가 필요하다고 판단된다.
<선진화 과제>
FTA 정책에 있어서 가장 중요한 과제 가운데 하나인 동북아 3국의 무역자유화는 궁극적으로 동아시아 경제통합을 목표로 하여야 한다. 이를 효과적으로 달성하고 동북아에서 실질적인 자유무역을 실현하기 위해서는 FTA 추진에 있어서 전략적 수순을 밟는 것이 필요하다고 판단된다. 먼저 일본과의 FTA 체결을 통해 자유화 수준이 높은 FTA 표준안을 도출하여 이를 바탕으로 중국과의 FTA를 추진하는 방안이 바람직하다. 이와 함께 향후 FTA 정책은 이행에 따른 이익의 실현에 초점을 맞춰야 하고 이를 위해서는 FTA 활용도를 제고할 수 있도록 시스템이 구축되어야 할 것이다. 다음으로 대외 원조정책의 일관성과 효율성을 확보하기 위해 ODA 정책과 시행을 전체적으로 관리하는 원조기관이 필요함을 지적할 수 있다. 그 한 구체적 방안을 제시한다면 외교통상부가 ODA 정책을 총괄하고 관리하는 역할을 담당하며 원조의 시행은 KOICA를 중심으로 시행하는 것이 원조의 효율성과 정책적 일관성을 위하여 바람직하다. 무역자유화의 편익을 높이기 위해서는 FTA 활용도를 높여야 하는데 이를 위해서는 통관행정 서비스와 통관절차에 대한 투명성을 제고할 수 있는 시스템 개선이 필요하다. 우리나라의 통관행정은 통관절차와 관련된 제도적 개선을 통해 국제적으로도 손색이 없다는 평가이나 행정서비스와 투명성 측면에서는 상대적으로 낮은 평가를 받고 있다. 또한 쌀 조기관세화와 DDA 협상문제에 대비하여야 한다. 쌀 조기관세화는 관세화 지연에 따른 재정적 부담뿐 아니라 개방의 지연에 따른 농업 구조조정 지연과 농업경쟁력 정체의 악순환이라는 문제점 해결을 위해서도 조속히 추진되어야 한다. DDA 협상은 전세계적인 자유무역 실천을 위해 빠른 타결이 필요하며 G20에서 합의한 바와 같이 DDA 협상 진전을 위한 노력에 한국정부도 적극적으로 참여할 필요가 있다.
(2) 대북 정책: ‘通異’ 관점에서 통일문제 풀어나가야
<평가>
이명박 정부는 취임초 북한의 핵포기, 생산적인 남북관계, 상호존중, 대화의 문호개방 등과 같은 대북정책의 목표를 이른바 ‘비핵·개방·3000 구상’으로 제시했다. 이런 목표와 함께 이명박 정부는 원칙 있는 남북관계를 추구하였고 진정성 있는 대화, 문제해결을 위한 대화추진을 내세웠다. 또한 지난 두차례 정상회담에서 만들어진 남북교류 방식과 우선순위에 대한 전면적인 재조정을 단행했고 교류협력에 대한 투명성을 강조했다.
이명박 정부는 새로운 남북관계의 원칙을 세우고 이를 일관되게 지켜왔다는 점에서 긍정적인 평가를 내릴 수 있을 것이다. 특히 남북 사이에 대화와 교류만 증가하면 남북관계가 잘 풀린다고 생각하던 기존의 지배적 인식을 바꾸고 노력한 점과 남북관계에서 북한에게 끌려 다니지 말고 주도권을 찾기 위해 노력한 점이 이명박 정부 대북정책의 특징이자 성과라고 할 수 있다. 또한 ‘빠른 통일’보다는 ‘바른 통일’을 내세우며 원칙과 일관성을 유지한 것도 긍정적으로 평가된다.
그러나 이명박 정부의 대북정책은 남북관계가 진전되지 못할 경우 어떻게 할 것인가에 대한 구체적인 대응태세와 대비책이 부족했다는 점이다. 천안함 피침사태와 연평도 포격사태에 있어서 중요한 초기의 응징기회를 놓치고 무능한 모습을 보인 것은 아쉬울 뿐 아니라 국민의 생명과 재산을 보호하여야 할 정부의 책임에 크게 미흡한 점이라고 판단된다. 또한 천안함 및 연평도 사건의 배경이 되는 김정은으로의 3대 권력세습에 적절히 대비하지 못한 문제점도 드러난다. 북한이 군사적으로 공격을 할 경우 어떻게 대응하겠다는 논의 그리고 안보를 관리하면서 평화체제를 논구하는 아이디어는 구체적이지 못하여 북한의 태도변화에 따른 총체적인 위기관리 시스템을 마련하지 못하고 있다고 판단된다. 또한 천안함 사건 이후 천안함 피침의 원인에 대하여 정부의 공식적 발표를 믿지 못하고 갈라져 있는 국론 분열의 모습 속에서 이명박 정부가 대북정책에 대한 공감대를 형성하지 못하고 국민들에게 적절히 소통하고 이해를 구하지 못하고 있다는 점이 우려스럽다.
<선진화 과제>
우선 천안함 사건과 연평도 사건에서 생존보다 공존이라는 생각을 실현하기엔 아직 남북관계의 신뢰구축이 약하고, 북한의 대남전략 기조에 의미 있는 변화를 발견할 수 없다는 점을 재확인시켜 주었다. 안보에 바탕을 두고 우리의 생존을 확보한 다음 공존이 있다는 기본적인 대북정책의 철학을 국민들과 소통하고 공감대를 이루어 나가야 할 것이다. 둘째로, 상대편 반응을 고려하면서 세련되고 똑똑한 대북정책을 수립·실행하여야 한다. 북한이 원하는 것이 무엇이고, 어떤 것을 제일 싫어하는가를 간파하고 북한이 포기·양보할 수 없는 것이 무엇인가를 동시에 고려해야 한다.
셋째, 대북정책의 성과를 기대하고 안보의 근간과 대북정책의 지지기반을 강화하기 위해서는 대국민 심리정보활동을 공개적으로 그리고 적극적으로 펼쳐나가야 한다.
넷째, 지금까지 습관처럼 논의하던 ‘통일(統一)’이 아니라 서로 다른 것이 통할 수 있는 ‘통이(通異)’의 관점에서 통일문제를 풀어가야 할 것이다. 향후 통일교육도 이런 중장기적 미래구상과 남북분단 현실의 장기화를 고려하여 새로운 접근과 모색을 시도해야 한다.
 
III. 종합적 평가 및 선진화 과제의 전개 방향: ‘큰시장, 작은정부’의 임기초 국정 아젠다로 돌아가야
1. 종합적 평가
한국경제연구원이 수행한 이명박 정부의 정책에 대한 15개 부문별 정책평가는 일률적으로 긍정적이거나 미흡한 평가를 내리지는 않고 있다. 아무리 긍정적으로 평가되는 정책에서도 미흡한 부분이 있기 마련이며 또한 반대로 미흡한 부문에서도 상대적으로 잘 수행한 측면도 있기 때문이다.
또한 긍정적인 평가를 내리는 부문에 있어서도 최근 미흡한 점이 많아지고 있어서 많은 우려가 제기되는 경우도 있으며 미흡한 평가를 내린 부문에서도 그 장기적 효과가 늦게 나타나 아직 제대로 평가를 내리기 어려웠던 경우도 있음을 부인할 수 없다. 이 때문에 이명박 정부의 정책평가가 해당 정책의 관련 부서에 대한 평가를 본 보고서가 내리는 것은 아니라는 점을 분명히 하고자 한다. 많은 경우 열심히 노력하고 제대로 된 정책을 제시하고 수행하려고 하였지만 외부적인 여건이나 다른 정치적 상황이 여의치 않아서 어쩔 수 없었던 경우도 있었을 것이며 또 그 반대의 경우도 생각할 수 있다. 이와 같은 평가를 수행하는 보다 진정한 목적은 부문별 정책을 평가하고 그 원인을 분석함으로써 보다 건설적이고 미래지향적인 선진화 과제를 도출함에 있다.
이같은 일률적 평가의 문제점과 한계를 전제로 하고 상대적으로 긍정적인 측면이 큰 정책과 미흡한 측면이 큰 정책을 구분하여 논의한다면 다음과 같이 제시할 수 있을 것이다.
(1) 긍정적으로 평가되는 정책 분야
15개 정책분야 중 상대적으로 긍정적 평가를 내릴 수 있는 부문은 기업 정책, 노동 정책, 위기극복 정책, 규제개혁 정책, 부동산 정책, 세종시 정책, 4대강살리기 정책, 외교·통상 정책, 대북 정책 등이다.
기업 정책의 경우 출자총액제한제도를 폐지하고 금산분리정책을 완화하는 등 역대정권에서 오랫동안 대기업을 규제하던 경제력집중 억제정책에 변화를 불러들여 기업의 경영환경을 개선하고자 한 노력이 높이 평가되고 있다. 노동 정책에서는 이명박 정부가 세계적인 경제위기 속에서도 일자리 창출을 위해 노력하였고 무엇보다도 엄정한 법과 원칙을 통해 노사관계 선진화에서 일관성을 지킨 점이 긍정적으로 평가된다. 위기극복 정책에서는 정부와 한국은행이 신속하고 적극적인 재정 및 금융정책을 적시에 시행하여 글로벌 금융 및 경제위기를 성공적으로 극복하고 대량실업과 경제성장률의 급감을 방지했다는 점이 인정된다. 규제개혁 정책의 경우 규제개혁을 국정의 최고 아젠다로 만들어 그 추진동력을 확보하고 핵심적인 정책적 규제와 덩어리 규제를 개혁한 점이 인정된다. 부동산 정책에서는 부동산 가격의 급락과 급상승을 방지하고 비교적 안정적인 부동산 가격을 잘 유지하였다고 평가된다.
세종시 정책은 세종시 원안의 문제점을 인식하고 가능한 방법에서 최선의 개선책을 제시하였다는 점에서 그 성패를 떠나 정책의 진정성과 책임성이 높게 평가된다. 4대강 살리기 정책은 홍수와 가뭄을 방지하고 수질을 보호하기 위한 보다 근본적인 대응책이라는 점에서 적절하다고 평가된다. 외교·통상 정책은 여러 국가와 성공적으로 FTA를 체결하고 추진하였다는 점 그리고 UAE 원전을 수주하였고 G20 정상회담을 의장국으로 성공적으로 개최하였다는 점에서 높이 평가될 수 있는 분야이다. 대북 정책은 천안함·연평도 사건에서 보여준 미흡한 위기대응에도 불구하고 전반적으로 남북관계의 원칙을 세우고 이를 일관되게 지켜왔다는 점에서 긍정적인 평가를 내릴 수 있다.
(2) 미흡하다고 평가되는 정책 분야
15개 정책분야 중 상대적으로 미흡한 부문으로 평가를 내릴 수 있는 분야는 친서민 정책, 재정건전성 및 감세 정책, 공기업선진화 정책, 정부개혁 정책, 교육 정책,녹색 정책 등이다.
친서민 정책은 양호한 효과가 나타나는 여러 조치에도 불구하고 정책효과가 의문시되고, 시장경제 원칙을 손상하며, 과잉복지와 선심성 예산낭비가 우려되고, 인센티브를 왜곡하여 부작용이 예상되는 경우가 많아 전반적으로 미흡하다고 평가할 수 있다. 재정건전성 및 감세 정책의 경우 정부사업의 대행에 따른 공기업부채의 급증과 빠른 정부부채의 증가, 재정수요의 증가에 따른 재정운용의 어려움과 함께 정치적 포퓰리즘의 영향으로 세율인하가 유보되어 미흡하다고 평가된다. 공기업선진화정책은 중요하고 영향력 있는 공기업을 대부분 제외하였고 공기업 자산과 부채가 급증하는 등 공기업이 다시 비대해지고 있다는 점에서 미흡하다고 평가된다. 정부개혁은 정부조직 개편, 국세행정선진화, 감사개혁, 부패척결 등의 부문에서 성과가 인정되지만 근본적인 제도개선 방안이 제시되지 않았고 행정고시 개혁과 같은 시스템개혁이 불발에 그치고 수행되지 않은 점이 미흡하다고 평가된다. 교육 정책은 자율과 다양성 위주의 교육 정책을 추진했다는 점에서 긍정적이지만 평준화정책이나 3불정책에 대한 재논의가 없어 실질적인 교육의 자율화를 추진하지 못하고 있으며 사교육비 절감의 효과가 제한적인 점 그리고 국공립대 법인화가 제대로 추진되지 못하고 있는 점에서 미흡하다고 평가된다. 녹색 정책은 현 정부가 감당하지 않는 장기적인 목표를 지나치게 공격적으로 제시하여 국민경제에 큰 부담으로 작용할 것이라는 점에서 미흡하다고 평가된다.
(3) 정책추진 방식에 따른 분석
다른 모든 역대 정권과 마찬가지로 이명박 정부도 독특한 정책추진 방식과 스타일을 갖고 있는데 바로 이러한 정책추진 방식이 정책의 성과에 직간접적으로 영향을 미친 것으로 분석할 수 있다.
가. 대통령의 강한 업무추진력과 실용적 정책추진
우선 이명박 정부는 대통령의 강한 업무추진력과 실용적인 정책추진 방식으로 특징지울 수 있는데 이는 부문별 정책의 평가에서도 잘 드러난다. 기업 정책과 규제개혁 정책의 경우 임기초 ‘전봇대 뽑기’식의 추진력이 규제개혁의 강한 추진동력으로 작동한 결과 경제력집중억제 규제와 수도권 규제와 같은 핵심 규제가 완화될 수 있었다. 세종시 정책과 4대강 살리기 정책에서도 강력한 추진력이 돋보이고 있다. 이러한 이명박 정부의 정책추진 스타일이 가장 두드러지게 나타난 분야는 바로 외교·통상 부문이라고 할 수 있다. 과거 CEO출신답게 비즈니스외교에 탁월한 능력을 발휘하여 UAE 원전수주와 G20 정상회담을 성공적으로 이끈 점이 주목된다. 또한 글로벌 금융위기 때에도 경제정책을 진두지휘하면서 신속한 대응을 통해 위기를 극복한 점은 이러한 정책추진 방식이 잘 작동했기 때문인 것으로 판단된다.
그러나 이러한 정책추진 방식이 부정적인 측면으로 작용한 경우도 생각할 수 있다. 무엇보다도 리더 개인의 추진력에 의존하는 것과 성과중심의 실용주의적 방식은 제도와 시스템 그리고 이를 위한 논리적이고 철학적인 설득력을 동원한 체계적인 접근으로 이어지지 않게 될 가능성이 높다. 이에 따라 단기적인 성과는 돋보이지만 정권의 수명을 넘어 장기적으로 성과가 나타날 수 있는 제도개혁으로까지 발전하지 않을 수 있는 것이다. 친서민 정책이 여러 가지 다양한 시책을 나열하는 방식으로 제시되어 오히려 시장경제 원칙을 손상하고 과잉복지와 예산낭비를 불러들인 점이 그 한 예라고 할 수 있다. 규제개혁의 경우도 전반적인 평가는 긍정적이지만 대통령의 리더십에 지나치게 의존하여 규제관리체계는 답보상태에 있는 점을 지적할 수 있다. 또한 규제개혁추진체계도 국가경쟁력강화위원회와 규제개혁위원회로 이원화되어 전문성이 분산되고 운용의 비효율성이 발생한 점도 문제이다. 정부개혁의 경우에서도 일 잘하는 정부라는 ‘실용적 목적’에 치중한 나머지 단기적 목표를 통해 정권의 임기 내에서 할 수 있는 분야에만 집중한 결과 전반적인 정부조직 기능 및 조직의 재편과 일하는 방식을 개혁하는 일에는 진정한 성과가 나타나지 않았다고 평가된다. 녹색 정책의 경우에도 지나치게 공격적인 목표를 제시한 나머지 이를 위한 실제적인 추진체계와 부처간의 업무분장 및 협조가 나타나지 않았다는 문제점이 있다.
나. 정책의 일관성
이명박 정부의 여러 정책을 평가할 때 일반적으로 정책의 일관성이 장기적으로 지속되었을 때 긍정적인 성과가 나타나는 경우가 많았으며 반대로 정책의 일관성이 지켜지지 않았을 때 그 성과가 미흡한 경우를 볼 수 있었다. 일례로 노동 정책의 부문에서 쌍용차 노조의 파업, 철도노조의 파업 등 여러 위기가 있었으나 정부가 법과 원칙에 따라 일관되게 대응하였고 노조법 개정도 꾸준하게 일관된 정책을 추진한 결과 노사관계 선진화에 중대한 진전이 있었다고 평가할 수 있다. 4대강 살리기 정책에서도 정책의 중요성을 인식하고 일관된 추진방침을 정한 것이 돋보인다고 할 수 있다. 대북 정책에서도 이명박 정부가 여러 사건에도 불구하고 일관되게 남북관계의 원칙을 지켜온 점은 긍정적으로 평가될 수 있다.
반면에 감세 정책의 경우 포퓰리즘의 영향을 받아 당초의 세율인하를 유보한 것은 정책의 일관성을 떨어뜨린 것으로 평가된다. 이러한 점은 공기업선진화 정책에서도 나타난다. 당초 공격적으로 공기업 민영화와 구조조정을 추진하려 하였으나 촛불시위에 따른 위기의식으로 비중있는 공기업의 개혁을 포기하고 공기업 선진화를 형식적으로 추진한 것이 아쉬운 점으로 남는다. 정부개혁에 있어서도 지금까지 논의된 방안 중 가장 참신한 제도 개혁안으로 평가될 수 있는 행정고시 개편 방안이 외교부장관 자녀 특채파동과 ‘공정사회’ 논란으로 무산된 점은 정책의 일관성이 여론조사와 인기영합적 정책에 파묻힌 아쉬운 경우라고 볼 수 있다. 좋은 정책에 대해서는 진정성을 갖고 지속적으로 국민에게 알리면 결국 여론도 따라온다는 장기적 안목으로 정책을 추진하는 것이 바람직하다.
다. 위기 대응
위기에 대한 적절한 대응여부에 따라 정책의 성과가 갈리게 되는 경우를 자주 볼 수 있다. 긍정적인 위기 대응으로 글로벌 경제 및 금융위기 당시 정부와 한국은행이 신속하고 단호하게 대응한 것을 들 수 있다. 노동 정책의 경우에도 쌍용차 노조와 철도노조 파업의 위기에도 정부가 당황하지 않고 단기적인 불편이 따르더라도 법과 원칙을 끝까지 밀고 나간 점은 적절한 위기 대응 방식이었다고 평가된다.
반면 대북 정책 분야에서 천안함 사건과 연평도 포격사건에 대한 초등대처가 단호하지 못했던 점은 북한의 추가도발을 불러들일 수 있다는 점에서 적절치 못한 위기 대응이었다고 판단된다. 촛불시위가 발생하였을 때 지나치게 민감하고 단기적으로 반응하여 공기업선진화 정책의 주요 정책목표를 상실한 점은 문제라고 할 수 있다. 동일한 문제점이 외교부 공무원 특채파동 때에도 발생하여 오랫동안 준비해온 행정고시 개혁방침을 철회한 점은 부적절하였다고 평가된다.
2. 선진화 과제의 전개 방향
앞에서 논의한 이명박 정부의 정책평가와 그 정책추진 방안에 따른 분석에 근거하여 한국경제연구원이 제시하는 선진화 과제는 다음과 같은 방향으로 제시할 수 있다.
첫째, ‘큰 시장, 작은 정부’라는 이명박 정부 임기초의 국정 아젠다를 회복하는 것이 중요하다. 이명박 정부는 임기초 많은 사람들로부터 ‘경제 살리기’의 기대를 받고 탄생하였으나 최근 임기의 하반부에 접어들면서 ‘친서민정책’과 ‘공정사회’라는 이슈를 통해 다소 포퓰리즘적이며 인기영합적인 방향으로 선회하고 있다. 그 결과 시장경제, 민간 자율 및 경쟁의 원칙이 무너지고 정부의 개입과 특정 이해집단을 위한 정책이 남발되고 있는 실정이다. 또한 촛불시위의 영향으로 공기업선진화 정책이 쇠퇴한 이후 글로벌 경제 및 금융위기를 맞으면서 정부의 개입과 역할이 늘어나고 있는 실정이다. 물론 경제위기 시에 적절한 정부의 역할이 긍정적으로 작동하기도 하였으나 어느 정도 경제위기를 극복한 국면에서 이같은 정부의 개입주의적 역할은 최소화되어야 할 것이다. 이런 점에서 이명박 정부 임기초 제시하였던 ‘큰 시장, 작은 정부’의 아젠다로 회귀하여 정책의 일관성을 유지하는 것이 바람직하다.
둘째, 대통령의 리더십이나 실용주의적 방침에 의하여 정책을 추진하는 것에서 제도와 체계적인 시스템 개혁을 통한 정책추진으로 바뀌어야 한다. 이는 이명박 정부의 임기를 넘어서도 지속적으로 우리 정부가 수행하여야 할 정책의 방향을 제시하기 위해서도 바람직한 것이다. 이를 위해서는 제도개혁을 위한 부문별 로드맵이 필요하며 가능하면 구체적인 일정과 세부적 과제가 제시되어야 한다.
셋째, 대북 정책에서도 드러났듯이 정책의 목적과 방법 그리고 이에 따른 시간과 비용에 대해 국민들에게 잘 설명하는 것이 중요하다. 특히 일관된 정책을 수행하고 이를 위해 국민들이 정부가 나아가야 할 원칙을 잘 이해할 필요성이 있는 경우에는 더욱 그러하다. 국민들과의 효율적인 소통을 위해서 정부는 장기적인 정책과제와 방향을 설득력 있고 지속적으로 제시할 수 있는 방안을 마련하여야 할 것이다.