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정도영ㆍ서경택. 2013. 2014년도 예산안의 주요 내용 및 쟁점. ｢이슈와 논점｣, 제721호(2013년 10월 4일). 국회입법조사처.
2014년도 예산안의 주요 내용 및 쟁점
1. 서론
정부는 지난 10월 2일 ‘2014년도 예산안’, ‘2014년도 기금운용계획안’과 ‘2013~2017년 국가재정운용계획’을 국회에 제출하였다. 정부는 내년도 예산안이 올해 추경 수준의 재정수지를 유지하는 범위 내에서 총지출을 최대한 확대하여 ‘경제 활력 회복’과 ‘일자리 창출’ 등 경기 대응에 중점을 두고 편성되었음을 강조하였다.
그리고 공약가계부를 바탕으로 경제 활력 회복과 성장잠재력 확충, 일자리 창출, 서민생활 안정과 삶의 질 제고, 국민안전 확보와 든든한 정부 구현, 건전재정 기반 확충과 재정운용 개선 등 5가지 과제를 집중 지원하기로 하였다.
정부가 발표한 내년도 예산안은 우리 경제가 직면하고 있는 대내ㆍ외적 경제 환경에 대한 정부의 고민이 충분히 반영된 것으로 평가되기도 한다. 그러나 낙관적인 경제전망에 따른 재정건전성, 보건ㆍ복지ㆍ고용 부문의 예산 규모, 경제 활력의 효과 등에 대해서는 우려의 목소리도 제기되고 있다.
이 글에서는 2014년도 예산안의 주요 내용을 정리하여 쟁점사항을 살펴보고 향후 국회의 예산안 심의에 대한 방향을 제시하고자 한다.
2. 예산안의 주요내용
정부가 발표한 2014년도 예산안의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.
정부는 예산 총량 부문에서 예산과 기금을 포괄한 총수입을 2013년 본예산 대비 0.5% 감소*(추경 대비 2.8% 증가)한 370.7조 원
으로 전망하였다. 이는 경기둔화로 국세수입 증가율이 2013년 본예산 대비 1.0% 수준에 불과하고, 세외수입 역시 주식매각 계획변경, 세입추계 현실화 등으로 2013년 본예산보다 감소할 것이라는 전망이 반영된 것이다. 반면 총지출은 2013년 본예산 대비 4.6% 증가(추경 대비 2.5% 증가)된 357.7조 원으로 총수입증가율(△0.5%)에 비해 높게 편성되었다. 이는 총수입 감소로 재정지출 증가율이 하향 조정되어야 함에도 불구하고 경제 활력 강화를 위한 재정지출의 필요성이 강조된 것이다.
* 총수입 전망이 감소한 것은 글로벌 금융위기로 인한 경기 둔화가 반영된 2010년(2009년 본예산 대비 1.1% 감소) 이후 4년만이다.
관리재정수지(GDP 대비)의 경우 2013년 본예산(△0.3%)보다는 적자폭이 확대되나 추경수준인 △1.8%를 유지할 것으로 전망되었다. 아울러 경기 회복을 통한 세수증가, 중기 총지출 증가율 하향 조정 등으로 재정수지를 개선하고 전면적인 세출절감, 지하경제 양성화 등 세입기반 확충, 재정준칙 강화, 재정위험관리 시스템 개선 등을 추진하여 2017년에는 △0.4%까지 단계적으로 개선하기로 하였다.
이와 함께 내년도 국가채무비율(GDP 대비)은 최근 누적된 세수부진으로 2013년 추경(36.2%)보다 소폭 상승한 36.5%로 전망하였으나, 2017년에는 30%대 중반 수준(35.6%)으로 하향될 것으로 전망하였다.
한편, 2014년 총지출 357.7조 원의 분야별 재원배분현황을 살펴보면 보건ㆍ복지ㆍ고용 분야가 105.9조 원으로 가장 큰 비중(29.6%)을 차지하고 있으며*, 증가율에 있어서도 보건ㆍ복지ㆍ고용 분야가 2013년 대비 8.7% 증가하여 가장 높은 수준 이었다.**
* 일반공공행정 58.7조 원, 교육 50.8조 원, 국방 35.8조 원, SOC 23.3조 원, 농림ㆍ수산ㆍ식품 18.6조 원, 산업ㆍ중소기업ㆍ에너지 15.3조 원, 공공질서ㆍ안전 15.7조 원, 환경 6.4조원, 문화ㆍ체육ㆍ관광 5.3조 원, 외교ㆍ통일 4.2조 원 순으로 배분되었다.
** 산업ㆍ중소기업ㆍ에너지와 SOC 분야는 2013년 본예산 대비 비중이 각각 △1.7%, △4.3% 감소하였다.
그러나 SOC와 산업ㆍ중소기업ㆍ에너지분야는 당초 정부의 공약가계부 이행으로 큰 폭의 감소가 예상되었으나, 경제 활성화를
위해 각각 1조 원과 2,000억 원이 줄어드는데 그쳤다.
중점 추진과제별로 살펴보면, 정부는 경제활력 회복과 성장잠재력 확충을 위하여 투자촉진 등 내수활성화와 맞춤형 수출지원, 지방재정 확충, 지역 SOC투자 등 지역경제 활성화, 창조경제 기반 조성과 미래 먹거리 창출 등을 제시하였다. 그리고 일자리 창출을 위해서는 대상별 맞춤형 취업지원을 강화하고, 근로방식 개편과 일자리 미스매치 해소, 현장 중심의 직업교육과 훈련을 강화하기로 하였다.
서민생활 안정과 삶의 질 제고를 위해서는 서민ㆍ취약계층 맞춤형 복지 확충, 일-복지연계로 자활ㆍ자립 지원, 예술인 복지 확대와 문화향유 기회 확산, 전달체계 개편을 통한 복지 체감도를 제고하기로 하였다. 그리고 국민안전 확보와 든든한 정부 구현을 위하여 4대 사회악 근절 및 생활안전 확보, 안보ㆍ외교 역량 강화와 평화통일 기반 구축, 정부 3.0 등을 추진하기로 하였다.
끝으로 건전재정 기반 확충을 위하여 유사ㆍ중복사업 통폐합, 관행ㆍ전시성 낭비사업 정비 등 재정운용 원칙을 강화하고, 재정운용 개선을 위해 .국민-현장-협업. 중심으로 소통을 강화하고, 국민의 시각에서 현장 애로사항을 적극 발굴ㆍ개선하기로 하였다.
3. 예산안의 주요 쟁점 사항
정부는 금년 세수실적 부진 등 세입 여건의 불안정성이 내년에도 지속될 것이라는 전망에도 불구하고 경제 활성화를 위해서 적정 수준의 재정지출이 불가피하다는 점을 강조하였다. 저성장의 장기화에 대한 우려가 높아지는 시점에서 재정의 적극적 역할을 통해 경기부양과 고용 창출을 기대한 정부의 의도는 긍정적으로 평가될 수 있다.
그러나 다음과 같은 사안에 대해서는 국회의 예산안 심의 과정에서 추가적인 검토가 필요할 것으로 보인다.
(1) 재정건전성 회복을 위한 방안
첫째, 정부의 경제성장률 전망(3.9%)은 국ㆍ내외 기관*과 큰 차이를 보이지 않으나 세계 경제의 회복속도가 기대에 미치지 못할 경우에 대비한 증세 등 추가적인 논쟁이 불가피해질 전망이다.
* 한국은행(4.0%), KDI(3.6%), 한국경제연구원(3.4%), OECD(4.0%).
무엇보다도 내년 세계경제는 미국의 양적 완화 축소에 대한 우려, 신흥국 성장 둔화, 일본 아베노믹스 향방에 대한 불확실성 등이 예견되는바, 정부가 전망한 경제성장률 달성여부에 대해 우려의 시각이 제기되고 있다 .
이에 대해 정부는 증세 등에 대해서 여전히 부정적인 입장을 고수하고 있다. 그러나 내년에도 올해와 같은 세입 여건의 불안정성이 지속될 것으로 전망되고 있고, 정부가 내년에도 대규모 국고채 발행*을 계획하고 있는 등 재정 여건이 여의치 않을 경우 증세의 필요성이 제기될 수밖에 없는 실정이다.
* 정부는 내년에 97조 9,000억 원 규모의 국고채를 발행하기로 하였는데 이는 금년도 국고채 발행물량 88조 4,000억 원과 비교하면 10.7% 증가한 규모이다.
세입 여건이 개선되지 않은 상황에서 지출을 증가시킬 경우 재정건전성 훼손이 불가피하다. 정부의 전망에 의하면 우리 경제가 글로벌 금융위기 이전 수준인 매년 4.2%씩 성장한다고 하더라도 2017년까지도 균형재정의 달성이 불가능할 뿐 아니라 국가채무의 규모가 내년에는 515조 원, 2017년에는 610조 원 수준으로 크게 증가할 것으로 전망되었다.
그러므로 국회의 예산안 심의 과정에서는 재정건전성 회복을 위한 추가적인 재원 확보 및 효과적인 총지출 관리를 위한 방안이 구체적으로 마련될 필요가 있다.*
* 정부는 2012년에 발표된 .2012~2016년 국가재정운용계획.에서 2014년에 균형재정을 달성할 것으로 전망하였다.
(2) 복지정책 분야의 예산안
둘째, 현 정부의 복지정책 공약 이행여부와 맞물려 보건ㆍ복지ㆍ고용 분야의 예산 심의 과정에서 상당한 진통이 예상된다.
정부가 발표한 예산안 중 전년도 대비 증액된 금액은 대부분 보건ㆍ복지ㆍ고용분야에 집중되었다.* 특히 양적으로 동 분야의 예산이 최초로 100조 원을 상회한 것은 현 정부의 복지공약에 대한 이행 의지가 충실히 반영된 것이라고 할 수 있다.
* 총지출은 2013년 본예산 대비 15.7조 원이 증가하였으며 이중 8.5조 원(54.1%)이 보건ㆍ복지ㆍ고용에 배분되었다.
그러나 일부 공약의 경우 금번 예산안에서는 재원 부족으로 지원 규모가 당초 계획에 비해 축소됨에 따라 공약 이행 여부에 대한 논란이 확산되고 있다. 예를 들어 정부가 65세 이상 전체 노인을 대상으로 지급하기로 한 기초연금의 경우 수급대상을 소득하위 70% 노인으로 제한하기로 하였다. 그리고 4대 중증질환(암, 심장질환, 뇌혈관질환, 희귀난치성질환)의 경우 3대 비급여 항목(선택진료비, 상급병실료, 간병비)을 의료보험에 포함시키기로 하였으나 금번 예산안에서는 점진적으로 개선하는 것으로 변경한 점 등은 향후 국회의 예산안 심의 과정에서 논란이 될 것으로 전망된다.
(3) 재량지출의 효과적인 기준 마련
셋째, 정부는 경제 활력 회복을 위해 복지수요의 일부를 조정하고 상대적으로 경제 분야의 비중을 확대했음에도 불구하고 가시적인 효과를 기대하기에는 부족한 수준이라는 지적이 있다.
내년도 예산안의 재량지출*은 188.9조 원으로 금년 본예산(183.6조 원)보다는 2.9% 증가한 수준이나 금년 추경(190.2조 원)보다는 오히려 감소할 것으로 전망되었다. 뿐만 아니라 총지출 대비 재량지출의 비중 역시 52.8%로 금년 본예산(53.7%) 및 금년 추경(54.5%)보다도 오히려 낮은 수준으로 정부가 기대하는 효과적인 경기회복을 위한 재원으로는 부족할 수 있다.
* 재량지출은 의무지출(재정지출 중 법률에 따라 지출의무가 발생하고 법령에 따라 지출규모가 결정되는 법정지출 및 이자지출 등)을 제외한 지출이다(.국가재정법.제7조).
내년도 예산안의 경우 정부가 재정수지 적자를 감수하고, 경기 회복에 주력하기로 한 만큼 향후 국회의 예산안 심의 과정에서는 경제 활력 제고를 위하여 재량지출의 효과적인 기준이 마련되어야 할 것이다.
특히 정부의 재정지출이 투자 활성화 및 양질의 일자리를 창출하여 경기 부양효과를 제고하는 선순환 구조를 형성할 수 있도록 보다 세심한 주의가 요구되는 바이다. 즉 전체적인 규모에 집중하기보다는 개별 사업의 효과를 감안하여 재원을 배분하는 운영의 묘를 발휘하여 재량지출의 효과를 극대화할 필요가 있다.
4. 결론
금번 정부의 예산안은 현 정부 출범이후 최초로 편성되었다는 점에서 내년 뿐 아니라 현 정부의 남은 임기에 대해서도 일관된
정부의 기조가 반영될 수 있다는 점에서 어느 때보다 관심이 집중되었다.
정부는 경제 활력의 회복에 중점을 두었으며 이는 글로벌 경제의 불확실성 확대, 장기화 되고 있는 저성장 경제 등 국내ㆍ외 경제 환경을 감안한 것으로 평가된다.
그러나 보건ㆍ복지ㆍ노동 분야의 예산이 전체 예산에서 차지하는 비중(29.6%)이 확대되는 등 재정지출 증가로 인한 재정건전성문제도 동시에 제기되고 있다. 특히 재정지출의 증가로 재정적자가 만성화된다면 재정의 경기안전판 역할은 제한적일 수밖에 없다.
그러므로 국회의 예산안 심의 과정에서는 재정건전성을 훼손하지 않는 범위 내에서 정부의 지출이 효과적으로 관리되도록 유도하고, 정부가 의도한 가시적인 효과가 제고될 수 있도록 보다 세심한 재원배분에 대한 노력이 필요하다.