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기초연금 공약파기 긴급진단(정의당 긴급토론회, 2013.10. 2) 자료집.
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정부 기초노령 연금안(기초연금의 국민연금 연계 삭감안)의 문제점: 저연금의 지속, 분배원칙의 혼란
주은선 경기대학교 사회복지학과 교수
I. 서론
- 새 정부의 기초연금안의 공약 후퇴(국민연금 연계 기초연금의 삭감안)은 경제상황 악화에 따른 불가피한 대응이 아니라 집권 이전부터 의도된 것임. 특히 공약이 ‘국민연금과의 연계’을 적시했으므로 공약 파기가 아니라는 일부 주장은 오히려 곳곳에 걸려있던 ‘모든 어르신에게 20만원 지급’이란 공약 플랭카드가 애초부터 기만이었음을 말해 줌. 공약파기보다는 공약사기, 공약위장이 더 정확한 표현.
- 박근혜 대통령의 공약후퇴에 대한 사과가 ‘국민 전체’가 아닌 ‘어르신’이란 용어를 사용한 것은 시사하는 바가 있음. 사과는 현세대 노인의 30%에게 향해 있었지, 전체 국민을 향하지 않았음. 이는 현집권세력이 기초연금을 주로 집권기간 동안의 노인 빈곤문제 대응책으로만 취급하였고, 비노인(집권기 이후 미래 노인들)의 복지, 미래 국민연금의 저연금 문제를 정책 고려 대상으로 상정하고 있지 않다는 것을 보여줌. 그리고 더욱 심각한 것은 기초연금을 설계할 때 국민연금을 포함한 공적연금체계 전체의 합리적 작동을 염두에 두고 있지 않다는 것을 시사함.
- 2013년 정부의 기초연금안은 70% 선별 유지, 국민연금과의 연계 삭감이란 선택으로 다양한 문제를 노정하게 됨.
  : 우선, 분할과 분열임. 정부안은 노인 내부의 인위적인 70 대 30의 분할, 국민연금 수급자와 비수급자 사이의 분할, 국민연금 장기가입자, 단기가입자, 비수급자 사이의 분할, 그리고 현수급자와 미래수급자 사이의 불필요한 분할과 차등을 야기.
  : 공적연금의 합리성/ 공적연금 분배 원칙 왜곡. 정부의 기초연금(삭감)안은 공적연금제도 전반의 기존의 급여산정의 합리성과 분배 원칙(소득재분배, 가입기간 비례 보상 확대)을 침해함으로써 가입자들을 혼란에 빠뜨리고 있음.
  : 그렇다고 정부 기초연금안이 현세대 노인의 빈곤문제를 시원하게 해결할 수 있는 것도 아니라고 생각함. 급여수준 제약과 현세대 노인 안에서의 배제는 여전함. 
 
II. 2013년 기초연금 개혁을 둘러싼 상황과 개혁의 원칙
1. 국민연금과 기초연금의 관계: 대상의 보완인가? 급여의 보완인가? 
- 2012년 대선에서 보편적 기초연금 도입 및 기초연금 20만원 인상안이 대두된 이유는 노인빈곤의 심각성과 공적연금의 취약성 때문임.
  : 2028년까지 국민연금 급여삭감 완성과, 2028년까지 기초노령연금 급여인상 완성 시점을 맞춘 것은 국민연금과 기초노령연금이 서로 급여수준 보완까지 역할할 것을 염두에 둔 것임을 의미함. (2007 결정)
  : 두 개의 공적연금 모두 노후빈곤이란 거대한 문제에 대응하기에는 너무나 미약. 기초노령연금 급여액은 점진적으로 인상되었으나 A값(가입자 평균소득월액)의 5%에 불과하고, 국민연금 급여액은 여전히 낮고, 수급자 범위는 너무나 협소하여 이 상태로는 너무나 광범위하고 극심한 노인빈곤 문제에 대응하는 것이 불가능함. 이것이 지난 대선에서 주요 대통령 후보들이 기초노령연금의 인상과 보편화, 즉 급여 수준을 약 두 배 정도로 올리고, 연금 수급자 범위도 대폭 늘리겠다는 약속이 나온 배경임.
  : 기초노령연금 급여를 20만원까지 올리는 것은 2007년 기초노령연금 도입 당시에 이미 합의된 바 있음. 다만 이명박 정부 하에서 지키지지 않았을 뿐.
- 2013년 현재 공적연금 재구조화의 핵심 쟁점은 기초노령연금의 개편 방향. 기초노령연금 개혁의 핵심 목표는 두 가지: 1) 현세대 심각한 노인빈곤 문제, 2) 국민연금 저연금 문제 및 미래세대에도 심각할 노인빈곤 문제에 대한 대응. 
 
* 국민연금과 기초연금의 결합방식 1: 보편적 기초연금 - 대상과 급여 양자의 보완
- 기초노령연금제도의 보편화 방안은 국민연금의 사각지대 해소와 연금 수준을 높인다는 점에서 기초연금은 국민연금의 대상과 급여 양자를 보완하는 효과를 가짐. 기초연금 보편화안은 65세 이상 전체 노인을 대상으로 A값(가입자 평균소득월액)의 10%∼15%를 정액으로 지급하는 것. 즉, 전체 공적연금 구조는 모두에 대한 기초노령연금 급여와 가입자 대상 국민연금(평균소득월액의 40%)을 더한 것임.
- 보편적 기초노령연금화를 통한 노인빈곤해소 전략은 노인에 대한 자원투여 총량의 증가를 통해 노인빈곤을 줄이고자 하는 해법임. 그 근거는 노인빈곤이 워낙 광범위하기 때문에 보편적 보장을 해도 자원 투여의 효율성이 낮지 않다는 것, 또한 Korpi가 언급한 재분배의 역설(paradox of redistribution), 즉 빈곤층에 초점을 맞춘 공공부조보다 대규모화된 보편적 급여가 빈곤해소 효과 면에서 우월하다는 것임.
- 보편적 기초연금안에 대한 논쟁의 초점은 재원 확보 가능성임. 고령화가 심화되어 보편적 수당의 지급이 재정적으로 부담스럽다는 주장임. 이에 대한 반론은, GDP대비 노인에 대한 공적 소득이전의 총량이 대부분 국가에서 이미 일정 수준 이상으로(OECD 평균 GDP의 약 10%) 이것이 경제적으로 문제를 야기하고 있다는 근거는 없다는 것.
 
* 국민연금과 기초연금의 결합방식 2: 기초연금 선별화, 차등화- 국민연금의 대상, 급여의 부분적 보완
- 기초노령연금 대상을 일정한 소득수준 이하의 노인으로 좁혀서 지급하는 것으로서 선별성, 급여 차등성을 강화하는 방안임. 이는 선별기준과 차등 수준을 달리하면서 다양하게 변형. 복지부 내부에서 지지하던 안은 소득인정액 기준으로 기초연금 급여대상 범위를 계속 줄이고, 급여수준을 차등화하는 안.
- 2013년 정부 기초연금안 역시 이 안의 변형임. 소득과 자산 기준 소득하위 70%라는 대상을 유지하고, 국민연금 가입기간을 기준으로 급여액을 차등화. 소득수준에 따른 차등안과 국민연금 연계안을 혼합함.
- 선별 및 차등화안은 마치 저소득층을 위한 안인 것처럼 포장되어 있지만, 몇 가지 점에서 그렇지 않음. 
 : 첫째, 대상을 하위소득층으로 제한한다고 하더라도 보편적 수당 이상으로 기초연금 급여액을 높일 수 없음. 흔히 대상을 제한, 선별하면 급여액을 올릴 수 있다는 오해가 있지만, 기초노령연금은 국민연금의 저연금 문제로 인해 급여액이 제한됨. 현재 국민연금 실질적인 평균 급여수준은 A값의 15% 수준에 불과하며 2050년이 되어도 그 수준은 20-25%에 불과할 것이기에 기초연금은 선별을 해도 A값의 10%가 최대치. 보편적 수당이나 선별안이나 급여수준 최대치는 동일함. 국민연금 실질 급여수준이 이러하다면 비수급자, 혹은 저소득자에게만 제공하는 기초노령연금 급여액은 A값의 10%(20만원)을 넘을 수 없음.
: 둘째, 국민연금에 장기가입한 저소득층에게는 가장 나쁜 안. 국민연금의 낮은 연금소득을 기초연금으로 반드시 보완해야 하는 집단이나 이것이 불가능함.
: 셋째, 저소득층의 소득보장에 중요한 공적연금 흔들림. 기초연금을 소득이나 국민연금에 연동하여 기초연금을 삭감하면 국민연금 가입자의 가입 유인이 떨어지게 됨. 그렇지 않아도 제도에 대한 불신으로 인한 가입회피 문제, 소득 하향신고 문제를 극복해야 하는 국민연금제도 운영은 더 어려워질 것임. 국민연금제도의 근간이 흔들림.
 
2. 노인빈곤의 극심함과 광범위함
- 최소생활수준 기준인 절대적 빈곤을 기준으로 할 때에도 빈곤율이 높음. 노인단독가구 중 최소생계기준에도 미치지 못하는 빈곤상황에 있는 가구가 66.7%, 부부가구의 45.8%에 달함. 사적 이전소득(용돈 등)을 포함한 소득 기준이며, 이를 제외하면 빈곤문제는 더욱 극심하게 나타남. 보건복지부의 기초연금통계자료에 따르면 2011년 기준 기초연금 수급자 중 소득 없이 재산만 있는 경우는 57.0%에 달함.
- 노인을 상위 30과 하위 70으로 구분하는 것이 노인소득수준에 따른 근거있는 선택이라는 근거 미약.
 
III. 정부 기초연금안의 내용과 구체적인 문제점 
1. 정부안의 내용
- 기초연금 급여를 노인 소득하위 70%에게 급여지급, 나머지 30% 미지급
- 노인 70%에 대한 급여는 10-20만원으로 차등화.
- 기초연금 급여 차등화 기준은 국민연금 급여의 균등값(A): 전체 국민연금 급여 중 균등값(A)의 비중은 소득이 낮을수록 높고, 균등값(A)의 절대액은 가입기간이 길수록 길어짐.
- 정부 산정 공식은 기초연금 급여는 균등값(A)과 역의 관계에 있음: 이는 기초연금 결정에 소득이 낮고, 가입기간이 긴 경우 불리한 요소가 있음을 의미함.
- 부부 동시수급의 경우, 현행과 같이 20% 감액규정 적용.
 
2. 정부 기초연금안 (국민연금 가입기간 연계 급여삭감안)의 문제점
1) 노인 ‘상위(?) 30%’의 배제?: 소득인정액 연계의 문제점,
- 선별은 타당한가, 그리고 합리적인가?
 : 노인들 사이의 70대 30의 분할, 즉, 2012년 기준 589만명(통계청, 2012 고령자 통계) 중 기초노령연금 수급자 393만 명. 이 비율 유지. 약 196만 명의 노인은 기초연금 수급대상에서 제외
 : 현 선별체계가 유지된다면 여러 가지 불합리한 기초연금 수급 및 비수급 사례가 계속 나올 수밖에 없음. 부모와 자식 등 세대간 소득과 재산의 실질적 공유가 가능하고 비공식적 이전의 비중이 크기 때문.
- 상위 30%로 분류된다면 기초연금 급여 자체를 받지 못하게 되므로 소득상위로 잡히지 않기 위해서는 소득이나 자산을 다양한 방식으로 숨길 유인이 있음. 따라서 이러한 선별과 차등화는 기초노령연금 수급 여부 및 급여 수준을 둘러싼 불필요한 사회적 갈등을 증폭시켜 기초노령연금의 사회적 정당성 저해. 이러한 갈등이 바로 사회적 비용 유발.
- 상위 30%로 분류된다면 기초연금 급여 자체를 받지 못하게 되므로 소득상위로 잡히지 않기 위해서는 소득이나 자산을 다양한 방식으로 숨길 유인이 있다. 따라서 이러한 선별과 차등화는 기초노령연금 수급 여부 및 급여 수준을 둘러싼 불필요한 사회적 갈등을 증폭시켜 기초노령연금의 사회적 정당성 저해. 이러한 갈등이 바로 사회적 비용 유발.
2) 국민연금 연계의 문제점
- 공적노후소득보장의 저연금 문제 해결 효과 낮음.
- 국민연금 (장기) 가입자에 대한 이중의 패널티
  : 국민연금 급여는 이미 소득액 산정에 포함되어 기초노령연금 수급 여부를 가르는 데 부정적인 영향을 미치는데, 또 다시 기초연금 급여액 산정시 국민연금을 고려하여 급여액을 깎는 것은 국민연금 가입에 부정적인 영향을 미치게 됨. 앞의 공공부조안보다 더욱 극심한 정도로 국민연금 가입에 역유인을 발생시켜 제도 확충에 부정적인 영향을 미친다. 물론 국민연금 가입은 의무적인 것이지만 이를 회피할 수 있는 다양한 통로가 열려있는 상태에서 이는 예상보다 심각하게 국민연금 가입, 특히 저소득층의 국민연금 가입에 큰 영향을 미칠 수 있음.
- 국민연금의 신뢰 기반 약화
  : 기초연금의 국민연금과의 연동은 사실상 국민연금 장기가입에 대해 사회적으로 벌칙을 주는 것으로서 국민연금이 사회적 신뢰를 어렵게 쌓아가고 있는 와중에 이는 국민연금에 대한 신뢰를 무너뜨릴 수 있음.
(1) 저소득 장기가입자와 고소득 단기가입자의 기초연금급여 격차는 정당한가?
- 현재 국민연금 가입자는 고소득층만 있는 것이 아님. 절반 가량의 비정규직 노동자, 소기업 저임금 노동자, 영세 자영업자들 역시 국민연금에 가입하여 보험료를 납부하고 있음. 이들은 장기가입을 해도 국민연금 급여액이 많지 않은 데에다, 기초연금 역시 완전하게 받지 못하게 됨.
- 국민연금 수급액이 동일한 저소득 장기가입자와 고소득 단기가입자 사이에 기초연금 급여의 묘한 역전현상 나타남. 이 경우 후자의 기초연금 급여가 더 높음.
- 기초연금을 (균등값) A값에 반비례하도록 하여, 국민연금 수급액이 같은 경우에도 장기 가입자의 기초노령 연금액을 줄인다는 것은 낮은 소득계층의 성실 가입자가 손해를 본다는 것을 의미함. 이렇게 국민연금 급여가 같은 대상자 중, 저소득 장기가입자가 기초연금을 덜 받아야 할 아무런 근거가 없음.
- 특히 가입 지속이 쉽지 않은 상황에서도 국민연금 보험료 납부를 성실히 지속한 경우에 패널티를 주는 것은 더욱 적절하지 않음. 저임금 직종의 노동자들이 특히 이에 해당될 가능성 높음: 사회복지노동자 등
(2) 동일소득계층에서 가입기간에 따른 기초연금 급여액 감액은 정당한가?
- 원래 국민연금은 장기가입자를 보호하도록 장기가입자에게 유리하게 되어있음. 국민연금개혁이 아닌 이상. 장기가입자에 대한 연금액과 순연금액 증가를 유지하는 것은 당연한 것임.
- 정부반론의 비교 기준은 단순히 가입기간임. 그러나 정부안을 전제로 한 가입기간별 비교가 아니라, 현기초연금제도와 정부 기초연금안에서의 장기가입자 연금 수익을 비교할 필요 있음. 어떤 제도 하에서 얼마만큼의 급여를 보장하느냐 하는 제도선택 문제가 핵심이기 때문.
- 정부안의 장기가입자 수익에 대한 효과를 정확히 표현하면, 연금제도의 본질상 장기가입자는 어느 경우에든 0 이상의 수익을 확보하지만, 정부안 기초연금을 통해 장기가입자의 수익 폭이 현저히 감소한다는 것. (예: 장기가입자 수익이 정부안 도입시 3700만원에서 1300만원으로 감소.)
- 정리: 2038년에 공적연금을 수급하는 20년 가입자, 30년 가입자 모두에게 현행 기초노령연금제도 적용시에 비해, 정부 기초연금안 적용시 급여액 떨어짐. 특히 가입기간이 불과 10년 남은 가입자의 경우에도 현행제도 적용시 총 공적연금 수급액 낮아짐. 당연히 산식상 장기가입자의 총급여액이 하락 폭이 더 크다. 게다가 장기가입자 중 일부는 하위 70% 해당되지 않아 급여액 10만원에 그침.
(3) 정말, 미래세대에게 이익인가?
- 청장년층에 적용되는 공적연금 삭감 지속. 공적연금 보장에 대한 기대 감소 
  : 2007년 연금개혁으로 국민연금 소득대체율 60%에서 40%로 감소 중임.
  : 국민연금 평균 가입연수 늘어나게 되는 미래 세대의 기초연금 감액. 즉, 국민연금 급여 삭감을 기초연금으로 보완하는 효과 적어짐. 
- 노인 수가 계속 증가하는 가운데 현기초연금보다 정부안이 2023년부터 재정 소요액이 적어짐.
 
4. 기초연금 지출, 감당할 수 없는 지출인가?
1) 정부 기초연금안과 현행 기초노령연금안의 지출 비교
- 국민연금의 장기재정 지출을 보면 2030년에 GDP의 2.5%, 2050년에 3.9% 그리고 2050년에 5.5%, 2060년에 6.5%를 지출할 것으로 추정되고 있음. 국민연금 지출액의 이 규모는 2050년에 가각 GDP의 11.4%와 11.7% 규모일 OECD 28개국과 EU 27개국의 절반에도 못 미침.
- 국민연금 급여지출의 장기전망이 이렇다면 기초연금 지출에 상당한 사회적 자원을 투여할 수 있는 여건이 조성되어 있을 뿐만 아니라, 나아가 상당한 지출을 해야 공적연금이 빈곤 방지에 어느 정도의 사회적 역할을 수행할 수 있는 상황이라고 볼 수 있음.
- 노인 전체에게(100%) 20만원안: 2020년 GDP 대비 0.9%, 2040년 2.1%, 2050년 2.4% (국민연금은 5.5%), 2060년 2.8% 수준. 정부 기초연금안은 2060년 기준 GDP 대비 2.6%를 초과하지 않음.
- 현재 한국은 공적연금 급여에 GDP의 약 1% 투여. 보편적 기초연금안 채택시 이는 1.5배에서 2배 정도(2040년 GDP의 2.1%)로 증가. 경제력과 경제총량 증가 전망에 비춰볼 필요 있음.
- 기초노령연금 지급은 전국사업이며, 지방정부의 재량의 여지가 전혀 없음. 이에 중앙정부의 전액 재정부담이 정당함. 
 
IV. 결론
- 정부안(국민연금 연계 기초연금 삭감안) 의 핵심적인 문제점
    : 국민연금에 대한 신뢰 추락과 장기가입자의 기초연금 삭감으로 운영 기반 약화,
    : 공적연금의 분배 원칙 훼손 및 분배 정의 교란. 즉, 공적연금은 저소득, 장기가입자에게 유리한 분배를 했으나, 이번 개혁안은 양자에게 특히 장기가입자에게 불리한 요소 있음. 
    : 기초연금 운영에 불필요한 사회적 분할 내재: 상위-하위, 국민연금 장기가입자-가입자-비가입자, 현재노인세대-미래노인세대. 사회통합을 저해하는 개혁안임. 잔여주의와 보편주의 사이의 기초연금의 보편적 권리성 향상에 실패한 개혁안.
  => 그 결과, 지금의 노인빈곤 대응에도 한계가 있고, 더욱이 미래 노인의 저연금 문제 및 빈곤문제 대응에도 불충분한 안이 나왔음. 즉, 현재 노인에게도, 특히 현근로세대에게는 더욱 재정지출을 인색하게 설계한 안으로서 미래세대 저연금에 대한 우려 여전함.
- 정부 기초연금안은 현행의 기초연금안에 비해 2023년부터 재정소요액이 감소. 장기적으로 지출 최소화를 추구함. 이는 미래세대에 대한 기초연금 급여가 현재 안에 비해 삭감된 것임을 의미함. 따라서 기초연금은 미래세대에게 유리하다는 주장은 다소 의아함. 
- 기초연금의 특성으로 볼 때 기초연금 급여는 보편화하고, 균등하게 하여 결과의 평등을 추구하면서, 공평성은 재원조달에서 과세기반 확대와 누진성 확대를 통해 확보하는 것이 적절함. 보편적 기초연금이 노인들에게 공적노후소득보장을 제대로 하면서, 분배 정의를 해치지 않는 방안임.
- 경제민주화 공약 파기에서 복지공약 파기로 이어지는 상황에서 박근혜 복지모델의 실체에 대한 의구심 높아지고 있음. 물론 이것이 아직 정치적 위기까지 이어지고 있지는 않지만 국민들의 집권세력에 대한 신뢰에 타격을 가져올 것을 우려하고 있음.
- 이를 무마하기 위해 소위 ‘사회적 대타협’의 시도 가능성 높음. 그러나 정부 기초연금안 수정의 여지를 열어놓지 않은 채, 어떤 대타협 시도를 하든 이는 실질적인 합의와는 거리가 먼 홍보에 불과함. 사회적 논의의 피드백을 받아 수정을 거듭하고 재논의를 할 각오 없는 대화는 삭감의 책임을 함께 나누기 위한 절차, 즉 정치적 정당화의 절차에 다름 아님.
  참고) 사회적 대타협을 위한 방법들- 전국적 토론회, 각 지역방송사 연결 위성토론, 사회단체 공식적 의견 받기, 전문가 설문조사, 일반인 설문조사, 또 위원회 만들기 등, 의회 내 특위 설치 제안 등. 이 중 의회 특위 정도가 의미있는 방안.
- 공약에 대해 복지정책에 대해 정치적 책임을 진다는 것은 무슨 의미일까? 기초연금 공약에 대한 정치적 책임은 누군가의 ‘사퇴’로, 혹은 누군가의 ‘사과’로 갈음할 수 있는 것이 아님. 세대를 거듭하며 지속될 다수의 삶과 빈곤에 관한 문제이기 때문임. 진짜 정치적 책임은 공약 실현의 필요성과 절실함을 국민들에게 보여주고, 그 실현 방법, 이 경우에는 누진적이며 보편적인 사회복지 재원 확충을 함께 모색하는 데 있음.