참여예산

요약
 
제1장 서론
 
1. 연구의 필요성 및 목적
○ 예산부분에 대한 시민의 관심 증대 : 지금까지 예산은 시민의 관심사이면서도 외부에서 접근하기에 매우 어려운 상황과 공개되는 않는 정보, 익숙하지 못한 전문용어 등으로 쉽게 포기하게 되는 영역임.
○ 참여와 공개의 새로운 정책 지표: 민주정부의 출발은 참여와 공개에 있는 것이며 이러한 이념이 재정민주주의 발전으로 이어짐.
○ 지금까지 예산편성에 있어서 폐쇄적 관행을 극복하고, 예산과정에서의 납세자주권 회복을 위한 시민참여 확대와 이를 조직화하기 위한 제도가 필요함.
○ 예산과정에서 공급자 주권에서 소비자 주권을 회복하는 과정이라는 패러다임의 전환이 필요한 시기임.
○ 재정민주주의의 개념 고찰과 예산과정에서의 시민참여 현황과 문제점을 분석하고 향후 발전 방안을 도출함.
 
2. 연구내용 및 방법
○ 주민참여예산제도 도입과 관련한 기존의 선행 연구 고찰 : 제도의 도입 필요성, 법적 기초 마련, 운영방향 검토, 국내외 도입사례와 한계 및 시사점
○ 지방정부의 주민참여예산제도 도입 및 활용 가능한 모형 제시
○ 기존 연구들의 한계점 및 문제점 재검토, 보완 및 종합 : 시민참여예산제도 도입을 준비하는 대구시 현실에 적합한 모형 제시
○ 연구 분석 범위 : 공간적 범위와 내용적 범위로 구분
- 공간적 범위: 대구광역시를 대상으로 하나 기초자치단체는 제외(대구시 7개 기초자치단체의 권한, 재정력과 행정기능 등에서 시 본청과는 차이 등은 제도 도입을 위한 모형 설계에서도 차이가 있을 수 있기 때문).
- 내용적 범위:
첫째, 기존문헌 연구조사를 통한 이론적인 고찰
둘째, 주민참여예산제도의 모형 분석
셋째, 국내․외 주민참여예산제도의 사례 연구 분석
마지막으로, 대구시의 예산과정 파악, 실무자와 예산참여연구회 등의 자문을 받아 대구시에 적합한 주민참여예산제도의 모형설계 및 도입방안을 마련함.
 
제2장. 주민참여 예산제도의 도입과 유형
 
1. 참여예산제도의 의의와 목적
○ 주민참여예산제도는 예산의 투명한 공개, 주민참여를 통한 예산의 우선순위 결정, 지방자치단체와 주민대표의 협의를 통한 실현 가능한 예산안 편성, 지방의회심의․의결 등의 단계와 절차를 거치면서 지역주민들이 지방자치단체 예산편성과정에 직접 참여하는 제도임.
○ 이 제도의 핵심은 예산편성과정에 주민들이 직접 참여하고 지역사업의 우선순위결정 등에 의견을 제시하여 반영하는 것임.
○ 또한 투명예산과 책임예산의 실현, 예산낭비의 억제, 효율적이고 투명한 재원배분, 새로운 참여민주주의 모델 구현, 지방분권 시대에 부응, 주민들의 참여의식고양 등이 도입의 필요성임.
○ 주민참여예산제도는 지방재정의 민주적이고 투명하며 효율적인 운영을 위한 지방자치단체와 지역주민의 협력모델의 일종인 거버넌스의 한 형태임.
 
2. 이론적 논거
1) 주민자치의 구현과 주민참여예산제도
○ 자기결정과 자기책임 원칙에 기초한 주민자치의 이념을 지방재정운영에 구현하기 위한 제도적 장치가 바로 주민참여예산제도임.
 
2) 재정민주주의 구현과 주민참여예산제도
○재정민주주의는 재정주권이 납세자인 국민에게 있다는 것을 의미함.
○ 주민참여예산제도는 예산운영과정에 대한 시민참여 및 통제를 통해 재정운영의 대응성과 민주성 및 책임성을 확보하기 위한 제도적 장치라고 할 수 있음.
 
3) 관료실패와 주민참여예산제도
○ 우리나라의 예산편성과정은 아직도 여전히 공무원과 행정기관 중심의 폐쇄적 의사결정의 한계를 극복하지 못하고 있음.
 
4) 지방의회 예산심의활동의 한계와 주민참여예산제도
○ 예산과정에서 지방의회는 예산안에 대한 심의․의결활동을 통해 재정민주주의를 구현함.
○ 또한 지방재정 운영의 비효율성을 통제하는 역할을 수행하고 있음.
○ 그러나 지방의회의 예산심의는 집행부가 제출한 예산안에 대한 수정규모와 그 비율이 매우 한계적이어서 집행부의 예산안 편성 결과가 매우 중요함.
 
5) 통치(government)에서 협치(governance)로의 전환과 주민참여예산제도
○ 주민참여예산제도는 지방재정운용에 있어 지방정부와 지역주민 및 시민사회단체간의 협력적 네트워크를 구축하기 위한 제도적 장치의 한 형태임.
○ 주민참여예산제도의 도입으로 시민․사회단체․학․관간의 네트워크 구축을 촉진할 수 있을 것임.
 
3.예산과정에서 시민참여의 실태 및 문제점
1) 시민참여에 대한 인식
○ 현재 정부예산은 수립, 심의, 의결, 집행과정을 거치지만, 이 과정에서 주민의 의견을 청취하고 수렴하는 장치가 부족한 실정임.
○ 기존의 연구결과(윤영진 외. 2000;이원희, 2003 )에 의하면, 첫째, 각 지방자치단체의 예산편성과정에서 시민참여가 거의 없었고(57.3%), 형식적이다(33.6%)라는 의견이 높음.
둘째, 예산편성과정에서 시민참여 확대로 인한 변화의 질문에서는 폐단이 커진다는 답변(36.3%), 전문성이 부족하여 영향력을 행사하지 못한다는 답변(23.6%), 투명성, 공정성이 약간 개선된다는 답변(30.9%), 투명성, 공정성이 많이 개선된다는 답변(0.9%) 등의 순이었음.
○ 경실련의 설문조사에 의하면(이원희,2003), 주민참여 절차나 제도는 매우 형식적이고 제한적이며 주민 만족도는 매우 낮고, 지방정부와 의회의 의견 수렴 노력은 극히 미흡한 것으로 나타났음.
○ 특히, 예산편성 시 주민참여가 미흡한 요인으로 ▲예산은 집행부의 독점권이라는 지방정부의 배타성과 ▲ 예산서의 경우, 이미 집행부에서 완결성을 갖춘 형식으로 제출되기 때문에 시민이 의견을 반영할 절차적인 여유가 없다는 점 ▲주민의 의식 부족과 시민단체의 전문성 미비 등을 지적하고 있음.
○ 이를 극복하기 위해서는 ▲ 시민의 의견을 반영하는 과정을 통해 투명성과 민주성을 보장해야 한다는 지방정부(집행부)의 의식전환이 제일 중요하며, ▲시민이 쉽게 이해할 수 있도록 예산서를 사업별로 작성하고 ▲예산편성 단계에 납세자의 의견이 반영되도록 예산회계법, 지방자치법을 개정하고 각 지방자치단체와 지방의회는 조례제정에 적극 나서야 하며 ▲시민단체의 전문성 강화를 위한 지속적인 노력이 필요함.
 
4. 주민참여예산제도의 유형과 운영
○ 주민참여예산제도의 유형은 지방자치단체의 의사결정과정에 지역주민들이 무엇을 대상으로(주민참여 대상의 범위) 어느 정도(주민참여의 수준) 참여할 수 있느냐에 따라 분류할 수 있음.
○ 이 연구에서는 주민참여예산제도의 모형을 다섯 가지로 분류하고 있음.
○ 현재 대부분의 지방자치단체들이 예산편성 전에 인터넷 설문조사, 주민공청회, 간담회 등을 통해 주민참여를 유도하고 있는 유형Ⅰ, 조례 제정을 통해 주민참여예산제도를 도입한 광주광역시 북구 등의 사례는 유형 Ⅲ, 서울특별시 강남구에서 도입한 ‘동사업예산 주민참여제도’와 같은 유형 Ⅴ(다른 네 가지 유형의 제도와 병존 가능한 제도적 모형) 등임.
○ 예산편성권이 지방자치단체장에게 부여되어 있는 상황에서 우리가 지향할 수 있는 가장 이상적인 주민참여예산제도의 모형은 유형 Ⅳ라고 할 수 있음.
 
제3장 주민참여예산제도의 국․내외 사례
 
○ 여기서는 주민참여예산제도의 국내․외 사례들을 살펴보고 대구시 주민참여예산제도 도입을 위한 시사점을 도출함.
 
1. 국외 사례
1) 브라질 알레그레시의 주민참여예산제도
(1) 도입배경
○ 세계 최초로 사업예산 전부에 대하여 주민참여예산제도를 도입하여 실시하고 있는 곳은 브라질 포르투 알레그레(Porto Alegre)시임.
○ 이 제도는 특정한 이념보다는 당내 민주주의 또는 시민들의 직접 참여에 의한 정책결정을 정강정책으로 표방하고 있는 노동자당의 정치실험에 의하여 도입된 것임.
○ 시정부예산 중 공공투자부문의 예산(전체 시 정부예산의 25%정도)을 시민들이 직접 참여하여 결정하고 있음(인구 130만의 항구도시).
○ 1989년 올리비우 두투라(Olivio Doutra) 시장에 의하여 참여예산제가 도입되었고, 1996년도 하올 폰트 시장에 와서 참여예산제도가 통치방법으로 정착함.
○ 1989년도에는 전체 시 예산의 3.2%에 불과하였으나, 1994년도 17.0%로 증가하였고, 2000년도에는 25%로 증가하였음.
 
(2)주민참여예산제도의 운영모형
○ 모든 주민들에게 참여를 인정하지만, 현실적으로 전원 참여는 어렵기 때문에 대표성이 있는 참여기구를 통하여 투자재원을 배분함.
○ 일반기준(참여기구에 의해 제정된 배분기준)과 전문기준(연방정부, 주정부, 시정부의 규정과 기술적, 경제적 합리성 기준)을 다 같이 활용함.
○ 예산편성 시 중요한 사업투자 우선순위의 결정은 제1차 시민총회, 대의원포럼, 제2차 시민총회를 통한 상향적(bottom-up approach)으로 결정되고, 예산배정기준과 비율의 결정은 평의회에서 이루어짐.
○ 일단 지역별로 우선순위가 결정되면, 예산배분(비율)은 평의회가 규정한 일반기준과 집행부가 규정한 전문기준에 의하여 자원의 배분이 이루어짐.
 
(3) 운영결과분석 및 평가
○ 12년 동안 시행한 참여예산제도의 운영 성과는, 첫째, 예산운영 전 과정에 걸쳐 투명성이 확보되어 재정의 오용과 남용이 없어지고 부정부패가 많이 사라졌다는 점
둘째, 시민의 참여와 토론을 통해 의견을 정책에 반영하는 새로운 사회조정양식인 소위 도시 거버넌스(governance)의 모범을 보여주고 있다는 점
셋째, 예산결정의 공정성, 형평성 및 집행의 효율성이 확보되어 시민복지 개선효과를 창출하고 있다는 점
○ 포르투 알레그레 시정부의 참여예산제도 운영의 문제점과 한계는, 첫째, 불평등의 심화현상
둘째, 복잡한 관료구조 하에 있는 주정부 또는 국가차원에서의 적용에의 한계
셋째, 지방정부차원이라 하더라도 도시계획과 참여예산의 연계성 문제
넷째, 근린 사회조직이 직접 정책을 관리하려는 공산주의식 사회정책관리의식 증가
다섯째, 전통적 예산권한을 가진 지방의원 등과 같은 권력층의 저항 심화 등
○ 포르투 알레그레 시의 참여예산제도가 성공적 평가를 받는 이유는 집행부의 혁신능력과 강력한 추진의지, 집행부와 시민의 요구에 대한 적극적인 수용, 시민과 단체들의 적극적인 참여의지, 시의회 반대의 효과적인 극복, 그리고 공개적이고 투명한 참여시스템으로 외부의 공격과 내부의 비난을 적절히 극복하였기 때문임.
○ 반대로 실패한 나라의 경우는, 시민참여의 미흡, 재정과 권한의 결여, 강력한 집행의지의 부족 등을 지적할 수 있음.
 
2) 미국의 참여형 제도
○ 미국의 근린참여제도는 1960-70년대부터 활성화되기 시작했으며, 그 이념적인 바탕에는 공동체주의와 자유주의가 존재함.
○ 공동체 비영리조직들의 역할이 중요하며, 참여 기능을 도구적인 기능과 창조적인 기능으로 나눌 때 참여를 통한 가치창조가 발생하는 장이 바로 공동체조직이 됨.
○ 미국 근린참여제도의 유형은 세인트폴의 적극형, 포틀랜드의 적극적 협의형, 시애틀의 소극적 협의형, 로스앤젤레스의 정보제공형 등으로 구분될 수 있음.
 
3) 남아공의 민중예산
○ 남아공의 민중예산이란 ‘남아공 노동조합회의’와 ‘남아공 교회협의회’, ‘남아공 비정부기구연합’이 ‘전국노동경제발전연구소’의 기술적 도움을 받아 공동으로 마련한 것임.
○ 민중예산의 목적은 무엇보다도 정부의 재원 활용 방법에 관한 광범한 논의와 참여를 자극함에 있다고 함.
○ 민중예산은 국가 예산에 대해 항목별 대안을 제시하지는 않는데, 이러한 움직임은 정부의 역할을 대신하는 것이 아니라 재정 정책과 지출 패턴에서의 전략적 변화가 빈곤을 제거하고 지속 가능한 경제 발전을 이룰 수 있다는 점을 보여 주
고 있음.
 
2. 국내 사례
○ 여기서는 주민참여예산제 도입을 시도한 국내의 사례로서 광주광역시와 울산광역시를 고찰하고 대구광역시의 적용 가능성 및 시사점을 도출함.
 
1) 광주광역시 북구
○ 광주시 북구의 사례는 포르투 알레그레의 참여예산제를 한국적 현실에 맞게 개선하여 적용한 거의 최초의 시도라고 할 수 있음.
○ 광주시 북구의 주민참여예산제는 대주민 홍보로 주민참여를 확대하고 예산안의 투명한 공개를 통해 민․시민단체․관간의 네트워크를 구축하였음.
○ 또한 주민의견 수렴과 예산설명회 개최 등으로 주민참여형 예산편성제도를 정착시켜 예산편성의 한계성을 극복하고 주민과 함께하는 재정운용방식으로 전환 목적 하에 추진되었음.
○ 2003년 8월 27일 참여예산제에 대한 공청회를 개최한 이후 9월에 주민참여예산제연구회를 구성하고 구청 내부적으로는 주민참여예산제 프로젝트팀(실무팀)을 구성 운영하고 있으며, 주민참여예산시민위원회를 구성하여 활동하고 있음.
 
2) 울산광역시 동구
(1) 주민참여 기구 구성 및 운영
○ “울산광역시동구 주민참여예산시민위원회”를 통하여 예산편성에 참여하게 되는데, 주민참여 방식으로는 예산편성 전에 주민 의견수렴을 위하여 동별로 실시하는 지역회의와 시민위원회 1차 분과위원회를 개최함.
○ 예산 요구서 심의 및 사업 우선순위 결정을 위한 2차 분과위원회, 세입규모에 맞게 예산(안)의 조정․의결을 위한 협의회, 협의회에서 조정․의결된 내용을 설명하기 위한 3차분과위원회를 거쳐 시민위원회 총회에서 최종 의결함으로서 예산편성에의 참여가 마무리됨.
○ 협의회는 공무원 5명과 시민위원회 8명 등 총 13명으로 구성, 시민위원회 위원이 과반수를 차지하고 있어 구민 의견을 최대한 반영할 수 있는 기구를 구성함.
○ 시민들이 예산편성에 직접 참여 할 수 있는 제도적 장치마련, 인터넷을 이용한 설문조사, “정책토론회” 개최 등은 주민참여예산제도의 전형으로 볼 수 있으나 이는 아직 주민의 의견 수렴 단계를 벗어나지 못하고 있는 수준임.
○ 시민위원회는 추천 50명, 공개모집 50명 등 총 100명으로 구성
○ 법적 근거 마련 및 의회의 원활한 협조를 위한 조례와 시행규칙 제정 공포
 
제4장 주민참여예산제도의 도입 및 발전방안
 
1. 대구시 주민참여예산제도 도입의 기본원칙과 모형
1) 주민참여예산제도 설계의 기본원칙
○ 주민참여예산제도의 성공적 정착을 위해서는,
첫째, 특정 계층 및 집단의 독점을 어떻게 막느냐,
둘째, 지역이기주의를 어떻게 방지하고 공통의 선을 어떻게 확보하느냐,
셋째, 대중인기주의를 어떻게 방지하느냐,
넷째, 예산지출의 효율성과 예산결정의 경제적 합리성을 어떻게 확보하느냐 등의 4가지 문제 해결이 필요함.
○ 이 제도를 설계하고 운영하기 위한 기본원칙은,
첫째, 모든 시민에게 참여할 권리를 부여
둘째, 주민참여절차와 제도는 지방자치단체와 주민(대표)의 공동노력을 통해 설계하되, 그 운영과정에서는 주민대표기구에게 주도적이고 자율적인 역할을 부여
셋째, 예산편성과정에서 의사결정기준은 민주성과 전문성을 적절히 조합
넷째, 시민참여과정은 모두 공개
 
2) 주민참여예산의 적용 대상과 범위 설정
(1) 지방자치단체 예산회계의 종류와 주민참여예산제도의 적용 대상
○ 이 제도가 도입될 경우 주민참여를 통한 예산편성 절차를 적용하는 대상은 원칙적으로 예산과 기금 모두가 해당된다고 할 수 있음.
○ 이 제도를 성공적으로 운영하기 위해서는 단계적인 도입 대상 확대가 바람직하며, 이 경우 일차적으로 일반회계와 기금을 주민참여 적용대상으로 설정하는 것이 바람직함.
 
(2) 예산편성절차에 따른 예산의 종류와 주민참여예산제도의 적용 범위
○ 이 제도 설계과정에서는 예산편성절차에 따른 예산의 종류 중에서 주민참여의 범위를 어디까지 설정할 것인가를 결정하는 것도 필요함.
○ 일단 본예산만을 대상으로 주민참여예산제를 도입하고 단계적으로 추경예산까지로 확대해 나가는 것이 바람직함.
 
(3) 예산과정과 주민참여예산제도의 적용 범위
○ 참여예산제도는 예산과정의 단계별로 볼 때 예산편성 단계에서의 참여에 초점을 맞추는 제도임.
첫째, 예산편성지침 작성과정에서 지역주민들의 의견을 수렴하여 주민들의 우선순위에 부합하는 예산안 편성을 유도
둘째, 각 실국별 또는 실․과․소별 예산안 요구서 제출과정에서 각 단위부서별로 관련분야별 이해관계 주민들의 참여 기회를 제공
셋째, 잠정적으로 예산편성 안을 작성한 다음에 이를 공개하고, 주민의견을 수렴하여 반영
넷째, 예산안 확정과정에 주민참여의 허용여부는 주민참여예산제도를 자문․협의형 참여제도로 설계하느냐, 아니면 적극적 참여제도로 설계하느냐에 따라 결정
 
(4) 권한부여 또는 권한이양(empowerment)의 범위 설정
○ 이 제도 설계에 있어서 주민들에게 예산편성에 관한 권한이양을 어느 정도 하느냐의 문제는 지자체와 시민의 관계를 어떻게 설정하느냐의 문제로 귀결됨.
 
(5) 주민참여 주체의 구분 및 조직화
○ 주민직접참여의 취지를 고려할 때, 지방의회 의원보다는 일반시민들의 참여 활성화에 초점을 맞추는 것이 바람직함.
○ 예산편성과정에 참여하는 주민들을 중심으로 위원회를 구성할 경우, 참여 주민들을 지역권역별(동별) 대표와 부문별(의제별) 대표로 구분한 구성이 필요함.
○ ‘예산참여시민위원회’를 구성하여 운영하는 것이 필요함.
○ 예산참여시민위원회는 기본적으로 주민의견을 수렴하고 집약하는 활동, 예산안에 대한 홍보 및 교육, 예산정책토론회 개최 및 진행 등의 역할을 담당함.
 
2. 대구시 주민참여예산제도의 도입방안
○ 대구시는 2005년부터 주민참여예산제도 도입을 검토하여 왔으며 그 일환으로 재정토론회를 개최하였으나 그 추진실적에 대한 의견이 분분하며 보완점 등에 대한 논의가 진행 중에 있음.
 
1) 대구시 주민참여예산제도의 실현가능성
○ 대구시 주민참여예산제도 도입 가능성에 대한 고찰
첫째, 이 제도의 도입 관건은 무엇보다도 주민들의 적극적인 의견 수렴 뿐 아니라 정치조직, 곧 의회와 집행부의 역할 또한 중요함.
둘째, 대구시의 재정상황이 고려되어야 함.
셋째, 환경․상황적 요인이 있음.
○ 대구시는 재정상황이 수도권의 광역자치단체보다는 어려운 상황에 있으나 그 외의 도 단위 광역시보다 유리한 재정 상황에 있고, 아직 초기 시작 단계인 주민참여예산제도의 정착을 선도할 수 있는 가능성을 열어주고 있음.
 
2) 제도의 이념적 측면 검토
○ 이 제도 도입을 위한 이념적 측면은, 그 핵심은 대의민주주의, 심의민주주의, 거버넌스 등임.
○ 대의민주주의는 투표를 통해 시민들의 의사를 집합하는 선호집합적이자 간접적인 민주주의임.
○ 심의민주주의는 시민이 직접 심의하고 의견이 수렴되는 직접민주주의임.
○ 거버넌스는 글로벌 거버넌스, 리저널 거버너스, 내셔널 거버넌스, 로컬 거버넌스, 사이버 거버넌스로 구분되는데 그 중에서 로컬 거버넌스는 지역의사결정에 시민이 참여하고 그들의 역량을 함양함으로써 주민이 지역사회의 미래를 경영할 수 있게 된다는 전제에 기초함.
○ 따라서 대구시 주민참여예산제도 모형 설계 시에는 시민참여를 활용함으로써 대의민주주주의의 한계를 극복하고 성숙한 시민문화 조성과 지역사회 발전에 이바지할 수 있는 로컬 거버넌스를 고려해야 할 것임.
 
3) 주민참여예산제도의 범위 설정
(1) 주민참여예산의 적용범위
○ 먼저 예산회계의 종류에 따른 주민참여 범위설정을 살펴보면, 지방자치단체의 예산회계는 일반회계 및 특별회계 예산과 기금으로 구성됨.
○ 주민참여예산제도가 도입될 경우 주민참여를 적용하는 대상은 원칙적으로 일반회계 예산, 특별회계 예산, 기금 모두가 해당된다고 볼 수 있으나 주민참여예산제도를 성공적으로 운영하기 위해서는 단계적으로 범위를 설정하는 것이 바람
직함.
○ 대구시의 예산 종류에 따른 주민참여 범위설정을 살펴보면, 지방자치단체의 예산은 예산편성절차에 따라 본예산, 수정예산, 추가경정예산으로 구분됨.
○ 여기서 예산의 적용범위는 본예산만 운영하거나 본예산에 더하여 추경예산까지 운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음.
○ 이 연구에서는 본예산만을 대상으로 주민참여예산제도를 도입하고 단계적으로 추경예산까지로 확대해 나가는 방안을 제안함.
 
(2) 예산편성안 공개 범위
○ 주민참여는 잠정 예산편성안이 작성되어 이를 공개하는 단계에서부터 본격적으로 이루어짐.
○ 예산편성안 공개의 3가지 범위와 각각의 장․단점
첫째, 예산안 전체를 공개하는 경우, 주민의견을 수렴할 수 없는 목적재원에 대해서는 주민들의 인식부족으로 인해 사업추진에 어려움이 예상됨.
둘째, 인건비 등 법정경비와 목적재원을 제외한 예산안 공개 방안은 순수한 자체사업이 극히 미약하여 오히려 주민들이 받아들이는 입장에서는 예산안을 공개했다는 의미보다는 축소하여 공개한다는 비판여론이 예상됨.
○ 예산안 전체를 공개하여 재정 투명성 확보 및 주민의 알 권리를 충족시키는 것이 바람직할 것으로 판단됨.
○ 특히 광역자치단체 예산편성에 대한 참여를 위해서도 기초자치단체 예산편성안은 전체를 공개하는 것이 바람직할 것임.
○ 대구시의 경우도 도입 첫 해인 2007년은 일반회계 및 특별회계의 비중을 고려하여 일부분의 참여를 시범적으로 실시하고 연차적으로 경상경비 및 추가경정예산까지 확대하는 방안을 고려하는 것이 바람직함.
 
(3) 주민참여의 역할과 참여방법
○ 지역주민들은 집행부가 편성한 예산안을 사전에 검토하여 비효율적이고 불공정한 예산배분을 통제하는 한편, 집행기관(공무원) 중심의 예산편성과정에서는 반영되지 못한 요구들을 결집하여 제시하는 역할을 수행하여야 함.
○ 이러한 직․간접적인 주민참여를 활성화하기 위해서는 다음과 같은 제도적 장치의 도입 또는 활동이 수반되어야 할 것임.
첫째, 주기적인 재정수요조사를 제도화하는 것이 필요
둘째, 예산참여시민위원회의 주관으로 예산정책에 관한 공청회를 매년 정기적으로 개최하는 것이 필요
셋째, 각 실․과․소별로 예산안 요구서를 기획감사실로 제출하기 전에 이를 공개하여 주민의견을 수렴하고, 예산안 요구서와 주민예산요구 목록을 함께 제출하는 제도적 장치를 마련하는 것이 필요
넷째, 주민예산설명회를 정기적으로 개최하는 것이 필요
다섯째, 자치단체의 홈페이지를 활용하여 주기적이고 상시적인 의견수렴 활동 전개가 필요
 
(4) 참여기구의 구성 및 주요 역할
○ 시민위원회, 분과위원회(10개 분과), 지역의회, 협의회, 예산학교운영 및 시민위원회 위원 위촉을 함.
 
(5) 주민 의견 수렴, 결과 분석, 예산안 반영 및 환류
○ 예산편성과정에서 주민들의 참여가 실천적인 의미를 갖기 위해서는 의견 수렴, 결과 분석, 예산안 반영, 환류 등의 활동이 체계적으로 수행되어야 함.
○ 특히, 주민들의 의견수렴 결과를 예산편성 시 효과적으로 반영하기 위해서는 다음과 같은 방안에 대한 추가적 고려가 필요함.
첫째, 수렴된 의견을 예산에 반영하는 것을 담보하기 위해 예산안 편성과정에서 일정규모의 세입예산을 유보시켜 놓은 방법
둘째, 주민의견수렴 결과 목적사업, 보조금사업이 연관되어 당해연도 예산편성에 반영하기가 어려운 경우에는, 실․과․소의 의견청취 후 다음연도 목적사업, 보조금 사업에 반영할 수 있는 환류시스템 구축 필요
셋째, 주민참여예산제도 의견수렴 결과, 주민이 제시한 의견이 타당하나 시간적 제약 때문에 반영이 곤란한 경우에는 추가경정예산에 반영하거나 내년도 예산편성 시관련부서에서 검토 후 예산요구서를 제출토록 하는 방안 고려
 
3. 제도의 효율적 운영을 위한 기반 구축 방안
○ 재정정보(예산편성안) 공개의 내실화
○ 주민참여의 효과적인 조직화 및 활성화
○ 공무원의 인식과 자세 변화
○ 역기능 즉, 자치단체장과 예산편성 담당 공무원의 자율성이 약화되고, 지방재정운영의 효율성이 떨어지는 문제점의 통제
○ 가용재원의 제약을 극복하기 위하여 우선순위의 합리적인 조정, 예산안 편성과정에서 일정 규모의 재원 배분 유보, 체계적인 사업타당성 분석, 우선순위에 따른 재원배분원칙의 철저한 준수
○ 재정토론회의 보완을 위해 주민의 참여가 무엇보다 중요하며, 향후 너무 형식에 얽매이지 말아야 하고, 재정토론회의 토론 내용이 각 실국별로 반영된 결과와 과년도에 대한 평가 내용을 명시할 필요가 있음.
 
4. 성공적 운영후의 기대효과
○ 이 제도를 도입하여 성공적으로 운영할 경우 기대되는 성과는,
첫째, 지역주민들의 재정주권을 회복하고, 실질적인 재정민주주의 실현이 가능
둘째, 지방재정의 투명성 확보와 아울러 지역주민의 알권리 보장에 기여
셋째, 지역주민들의 직접 참여로 지방재정의 책임성 제고에 기여
넷째, 주민참여예산제도의 도입은 지방재정운영에 있어서 재원배분과 재정지출의 지역간･계층간 형평성 제고에 기여
다섯째, 지방자치단체와 지역주민 및 지역사회단체와의 협력적 파트너십과 네트워크에 기반을 둔 지역 경영이 가능
 

제1장 서 론
 
1. 연구의 배경 및 목적
1990년대 중반부터 본격적으로 시작된 지방자치제가 점차 정착되면서 지방행정에 대한 지역주민의 목소리가 커지고 있다. 특히 지역발전과 지방자치의 성패를 좌우하는 관건이 되는 지방재정과 관련된 지역주민의 관심이 증대되면서 예산의 편성에서부터 집행 과정에 이르기까지 주민참여 요구가 매우 강하게 제기되고 있다.
 
이러한 시대적 패러다임의 변화에 맞춰 중앙정부는 지방재정법을 제정하여 지방정부의 예산편성 과정에 대하여 주민참여 방법을 제시하고 있다. 지방재정법 시행령 제46조 1항에 의하면 예산편성에 주민이 참여할 수 있는 방법으로 주요 사업에 대한 공청회나 간담회, 서면 또는 인터넷 설문조사, 사업공모 등의 방법이 예시되어 있다.
 
주민참여예산제도는 주민자치의 실질적인 구현을 위한 제도화 대상의 하나로 거론되어 왔으며, 나아가 재정민주주의를 구현하기 위한 가장 핵심적인 제도적 장치로 평가되고 있다.
 
그러나 주민참여예산제도를 도입하여 성공적으로 운영하기 위해서는 지방의회와의 역할 정립과 주민참여 범위 등에 대한 심도 있는 검토가 있어야 한다. 즉 지역주민의 대표기관인 지방의회가 주민들의 의견을 예산안 심의⋅의결 과정에서 반영하는데 왜 지역주민이 직접 예산편성 과정에 참여하는 주민참여예산제도를 도입해야 하는가? 주민참여를 예산편성 과정의 어느 단계에, 어느 정도까지 허용해야 하는가? 어떻게 하면 주민참여가 효과적으로 조직화되고, 수렴된 의견을 공정하게 반영 또는 수용할 수 있는가? 주민들이 예산편성 과정에 참여하여 자신들의 선호도와 우선순위에 대한 의견을 제시하는 수준에 머물러야 하는가, 아니면 예산편성에 관한 의사결정 권한도 일부 직접 행사해야 하는가? 주민참여예산제도를 성공적으로 운영하기 위해서는 어떤 조건과 제도적 장치들이 구비되어야 하는가? 등이 그것이다.
 
주민참여예산제도가 성공적으로 정착되기 위해서는 이러한 의문들에 대한 해소방안이 제시되어야 한다. 예산편성 과정에 대한 주민참여를 제도화하기 위한 주민참여예산제도의 모델을 개발하고, 이를 토대로 주민참여예산제도의 바람직한 운영시스템을 갖춰야 한다. 이 제도는 자치단체별 특성에 맞게 제도화되어야 성공적인 운영이 가능하다.
 
이 연구에서는 광역자치단체에 적합한 주민참여예산제도 운영시스템의 구축이 중요하다는 점을 감안하여 대구광역시를 대상지역으로 설정하고, 지역실정에 맞는 효과적인 시민의견 수렴방안에 대하여 살펴보고자 한다. 특히 여기에서는 예산편성 과정에서 현실적으로 도입 가능한 주민 설문조사, 예산참여시민위원회, 공청회 등 다양한 주민참여 방식 중 가장 폭 넓은 시민의견 수렴이 가능하고 단기적으로 실현할 수 있는 설문조사 방안을 중심으로 논의를 전개하고자 한다. 따라서 이 연구의 구체적인 목적은 대구광역시의 예산편성 과정에서 시민의견을 수렴하기 위하여 도입하고 있는 설문조사의 방법과 내용, 설문형식 등을 보다 체계화함으로써 예산편성의 효율성을 제고시키는 데 둔다.
 
2. 연구내용 및 방법
주민참여예산제도가 성공적으로 추진되기 위해서는 예산편성 과정에 시민들의 적극적인 참여를 이끌어 낼 수 있는 방안이 모색되어야 한다. 그러나 그동안의 선행연구들은 대부분 주민참여예산제도 도입의 필요성을 강조하거나(김웅, 2001; 이원희, 2003; 박광우, 2003), 법적 기초 마련에 대한 논의(곽채기, 2005; 박광우, 2005; 이상범, 2005; 이원희, 2003; 하승수, 2003; 한춘성⋅이주희⋅안보라, 2002), 그리고 운영방향 검토(곽채기, 2005; 김철, 2003; 나중식, 2004; 박광우, 2005;
안성민, 2005), 국내외 도입 사례를 소개하고 시사점을 제시하는(김웅, 2003; 김철, 2004; 나중식, 2004; 박광우, 2005; 안성민, 2005; 이상범, 2005; 하승수, 2003; 한춘성⋅이주희⋅안보라, 2002; 레베카 이베르소, 1996) 수준에 머물러 지방정부에서 시행하고 있는 주민참여예산제도의 문제점이나 효율적인 시민의견 수렴방안에 대한 방법론적 연구가 미흡한 실정이다(박은희·박민규, 2007: 4).
 
따라서 이 연구에서는 기존의 연구결과를 검토하고, 이를 토대로 새롭게 주민참여예산제도 도입을 준비하고 있는 대구광역시의 실정에 가장 적합한 시민의견 수렴방안을 모색하고자 한다.
 
이 연구의 범위는 다음과 같이 설정한다.
첫째, 선행연구를 통해 주민참여예산제도에 대하여 이론적으로 고찰하고
둘째, 효율적인 예산편성을 위한 다양한 시민의견 수렴방식과 기존의 도입 사례를 분석하고
셋째, 대구시의 예산편성 과정에서 시민의견을 효과적으로 수렴하기 위한 설문조사방안에 대하여 살펴보고자 한다. 즉 가장 보편적 시민의견 수렴방안의 하나인 설문조사를 분석대상으로 설정하여 예산편성 과정에 시민의 의견이 반영될 수 있는 효과적인 설문조사 방법과 적절한 설문내용을 제시하는 것이 연구의 주된 내용이라고 할 수 있다.
 
연구방법으로는 주민참여예산제도 관련 문헌 검토, 대구시의 기존 설문조사 현황분석 및 문제점 진단, 타 시⋅도의 설문조사 사례 분석 등을 활용한다. 이와 함께 예산업무 담당 공무원 면담조사 및 전문가 등 다양한 계층의 자문의견을 활용한다.

제2장 주민참여예산제도의 이론적 준거
 
1. 주민참여예산제도란?
 
행정부 제출 예산제도(executive budget system)가 법제화된 이후 예산편성권은 행정부 또는 집행부가 담당하고 있다. 그 동안 지방자치단체의 예산편성은 관료 중심의 의사결정 과정과 함께 집행부가 독점적인 결정권을 가지고 있었다. 이로 인해 예산편성 과정에서 주민의견이 제대로 반영되지 못하는 한계를 드러내고 있다.
 
주민참여예산제도는 집행부가 독점적으로 행사하던 예산편성권을 지역사회와 지역주민에게 분권화 또는 권한이양(empowerment)을 통해 예산편성 과정에 지역주민이 직접 참여하는 것을 법적.제도적으로 보장하는 것을 말한다. 즉, 주민참여예산제도는 예산의 투명한 공개, 주민참여에 의한 예산 우선순위 결정, 지방자치단체와 주민대표의 협의를 통한 실현가능한 예산안 편성, 지방의회 심의.의결 등의 단계와 절차를 거치면서 지역주민이 지방자치단체의 예산편성과정에 직접 참여하는 제도이다.
 
주민참여예산제도는 예산편성권의 분권화.분산화.공유화를 통해 지방재정의 민주적이고 투명하고 효율적인 운영을 위한 지방자치단체와 지역주민 간 협력모델의 일종이다. 이른바 주민참여예산제도는 거버넌스의 한 형태라고 할 수 있다.
주민참여예산제도의 도입 목적은 예산편성 과정에 시민의 참여를 확대함으로써 지방재정운영의 투명성과 공정성 및 효율성을 제고시키고, 재정민주주의의 이념을 구현하는 것이다. 이와 함께 이 제도는 지방재정 운용에 대한 시민 통제장치의 성격을 띠고 있기도 하다. 즉 주민참여예산제도는 지방자치단체장과 지방의회의 선심성 예산편성이나 관료적 예산편성 과정에서 야기될 수 있는 예산낭비와 지방재정의 비효율성을 극복하기 위한 일종의 사전적인 시민 통제장치라고 할 수 있다(박은희·박민규, 2007: 9). 
 
2. 이론적 논거
 
가. 주민자치의 실현
지방자치는 단체자치와 주민자치로 구분할 수 있다. 단체자치는 지방자치단체가 중앙정부로부터 독립적.자율적으로 의사결정을 수행하는 것을 의미하고, 주민자치는 지방자치단체의 의사결정이 최종적으로 그 구성원인 주민의사에 기초하여 이루어져야만 정당화될 수 있다는 것이다(곽채기, 2005).
 
지방분권의 성과 확보를 위해서는 주민자치의 근간을 이루는 지방의회의 활성화와 함께 주민참여 확대와 활성화 및 다양화를 위한 제도 개혁이 필요하다. 예를 들어 직접청구제도, 주민투표제도, 주민소송제도, 주민발의제도, 주민소환제도 등의 직접참여제도를 도입하여 주민주체 행정시스템의 구축을 지향할 필요가 있다.
 
이런 관점에서 볼 때 자기결정과 자기책임의 원칙에 기초한 주민자치의 이념을 지방재정운영에 구현하기 위한 제도적 장치가 바로 주민참여예산제도이다. 이는 예산편성 과정에 지역주민들이 직접 참여하여 자신들의 선호와 우선순위에 따라 예산을 스스로 결정할 수 있는 기회를 제공함으로써 참여와 자기결정이라는 지방자치의 이념을 구현하기 위한 제도적 장치라고 할 수 있다(박은희·박민규, 2007: 10).
 
나. 재정민주주의의 구현
재정민주주의는 국민의 의사에 기초하여 재원의 배분과 조세부담의 방법을 결정하는 것을 의미한다. 이런 의미에서 보면, 국민은 과세와 공공서비스 수혜의 대상이라는 수동적 객체가 아니다. 예산편성 과정에 국민의 의사를 반영하고, 예산운영을 감시하며, 잘못된 부분의 시정을 요구할 수 있고 또 해야 하는 능동적 주체이다.
 
이런 관점에서 볼 때, 주민참여예산제도는 지역주민의 재정선택권을 보장하고, 납세자주권을 구현하기 위한 제도적 장치의 하나이다. 지방재정운영과정에 대한 지역주민의 참여와 통제를 통해 재정민주주의를 구현하기 위한 제도적 장치는 다양한 형태로 운영되고 있다. 이를 참여의 수준과 시점을 기준으로 <표 2-1>과 같이 유형화해 볼 수 있다.
 
<표 2-1> 지방재정 운영에 대한 국민의 참여와 통제 장치
자료: 곽채기(2005), ‘주민참여예산제도의 기본모형과 운영시스템 설계방안’, 「한국지방재정논집」, 제10권 제1호.
 
주민참여 및 통제 제도 중에서 납세자 주권을 실현하기 위한 가장 핵심적인 장치는 주민참여예산제도와 납세자 소송제도라고 할 수 있다. 주민참여예산제도는 예산운영과정(특히, 예산편성 과정)에 대한 사전적.적극적인 시민참여 및 통제를 통해 재정운영의 대응성과 민주성 및 책임성을 확보하기 위한 제도적 장치라고 할 수 있다.
 
납세자 소송제도는 납세자인 시민이 직접 국가 또는 지방자치단체의 재정지출과 관련된 부정과 낭비를 감시하고, 문제점이 발견될 경우에 이에 대한 시정 권한을 행사하는 제도로서 지방재정운영에 대한 사후적 통제장치라고 할 수 있다. 예산감시운동을 전개하는 과정에서 예산낭비 현장 또는 사례를 발견할 경우, 사실 확인을 위해 정보공개를 청구하고, 확인된 사실에 대한 주민감사 청구를 할 수 있다. 또한 예산낭비가 사실로 확인된 경우에는 납세자 소송을 통해 예산낭비에 대한 책임을 묻고 낭비된 예산을 되찾게 되는 것이다. 예산안 심의 및 집행에 대한 주민참여 및 통제장치를 통해 확인된 사실들은 예산편성 과정에서 주민참여제도 운영에 환류되어 예산편성의 합리성을 제고하는 데 기여하게 될 것이다(박은희·박민규, 2007: 11).
 
다. 관료 중심의 예산편성 보완
우리나라의 예산편성 과정은 일부 주민참여제도를 활용하고 있지만, 아직까지는 공무원과 행정기관 중심으로 진행되고 있다. 이에 따라 예산편성 과정에서 다양한 의견수렴이 제대로 이루어지지 않아 예산의 비효율성이 야기될 가능성이 상존하고 있다. 특히 민선 지방자치 이후에는 선심성 예산과 일부집단의 압력이나 로비에 의한 거래성 예산편성이 이루어지기도 한다. 이러한 행태의 예산편성은 지방정부의 재정운용에 어려움을 줄 수 있으며, 다양한 이해집단 간의 갈등구조를 야기할 수도 있다.
 
주민참여예산제도는 지방정부의 예산편성 절차상의 한계점을 보완하여 예산편성과정의 투명성과 주민참여 확대를 유도하기 위한 제도적 장치이다. 이를 통해 관료및 집행부 주도의 예산편성 방식의 한계를 보완하고, 주민과 함께 하는 재정운영 방식을 도입함으로써 예산편성의 투명성과 민주성을 확보할 수 있는 것이다(박은희·박민규, 2007: 12).
 
라 지방의회의 예산심의 활동 지원
지방의회는 집행부에서 제출한 예산안에 대한 심의.의결 활동을 통해 재정민주주의를 구현함과 아울러 지방재정 운영의 비효율성을 통제하는 역할을 수행하고 있다. 그러나 지방의회의 예산심의 결과를 분석해 보면, 집행부가 제출한 예산안에 대한 수정(삭감.증액 조정) 규모와 그 비율에 한계가 있다. 따라서 지방자치단체의 예산은 집행부의 예산안 편성 결과가 매우 중요한 의미를 갖는다고 할 수 있다. 주민참여예산제도는 이와 같은 지방의회 예산심의 활동의 한계를 극복하고, 지방재정의 대응성과 책임성을 확보하기 위하여 예산편성 과정에 지역주민들이 직접 참여할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 데 그 목적이 있다(박은희·박민규, 2007: 12-13).
 
마. 협력적 네트워크 구축
시대적 환경 변화에 따라 통치에서 협치로, 관 중심에서 민간 중심으로, 소외에서 참여로 국가 운영 패러다임의 변화가 진행되고 있다. 국가 운영의 패러다임이 통치에서 협치로 바뀌면서 지방정부와 지역주민 및 시민사회단체 간의 협력적 네트워크 구축을 위한 다양한 제도적 장치들이 개발되고 있다.
 
주민참여예산제도는 지방재정 운용에 지방정부와 지역주민 및 시민사회단체 간의 협력적 네트워크를 구축하기 위한 하나의 제도적 장치라고 할 수 있다. 주민참여예산제도의 도입으로 시민.사회단체.학.관 간의 네트워크 구축을 촉진할 수 있을 것이다(곽채기,2005). 이런 관점에서 보면 주민참여예산제도는 공동체주의 이념에 토대를 두고 지방재정을 운용하기 위한 제도적인 장치의 역할을 한다고 할 수 있다.
 
3. 예산 과정과 주민참여의 범위
 
지방자치단체의 예산 과정은 중기재정계획 수립 → 투자심사 → 예산편성 → 예산집행 → 집행결산 → 재정분석 → 재정환류 등과 같은 과정을 순차적.반복적으로 거치면서 운영된다. 참여예산제도는 예산 과정 중 예산편성 단계의 참여에 초점을 맞추는 제도이다. 즉 광의의 참여예산제도는 예산 전과정의 주민참여를 의미하지만, 협의의 참여예산제도는 편성 단계에서의 주민참여를 의미한다(박은희·박민규, 2007: 13).
 
그러나 예산편성 단계에서 주민참여를 제도화하더라도 일련의 예산편성 절차의 흐름 속에서 어디서부터 어디까지를 주민참여의 범위로 설정할 것인가 하는 점은 여전히 제도 설계의 대상으로 남게 된다. 이는 예산편성을 위한 계획수립 단계에서 이루어지는 중기재정계획 수립, 재정투융자 심사, 예산편성 지침 작성 등이 실질적으로 예산편성에 그대로 연계되기 때문이다. 따라서 주민참여의 기본취지를 충분히 살리기 위해서는 주민참여의 범위를 예산편성 과정에서는 예산편성 지침 작성 단계, 실.국별(광역자치단체) 또는 실.과.소별(기초자치단체)로 예산안 요구서 작성 단계, 잠정 예산편성안 작성 및 공개 단계, 예산안 확정 단계 등으로 구분하여 설정할 수 있다. 다만 예산편성의 시간적 제약요인 등을 감안하면 주민참여의 핵심적인 대상은 예산편성안 작성 이후의 단계가 될 수 있다.
 
자료: 곽채기(2005), ‘주민참여예산제도의 기본모형과 운영시스템 설계방안’, 「한국지방재정논집」, 제10권 제1호.
<그림 2-2> 예산 과정과 주민참여의 대상
 
4. 주체 및 조직화
 
가. 참여주체
예산편성 과정에 참여하는 주체는 크게 시민, 사회단체, 전문가 등으로 분류할 수 있다. 이때 지방의회 의원의 참여 허용 여부가 변수이다. 주민참여예산제도 운영에 대한 지방의회의 원활한 협조를 확보하기 위해서는 지방의원의 참여를 유도하는 것이 필요하다. 그러나 예산편성권과 심의.의결권을 구분하여 집행부와 의회에 배분하고, 견제와 균형이 지방자치단체의 운영원리라는 관점에서는 지방의원들의 참여 허용에 한계가 있다. 따라서 주민 직접참여의 취지를 고려할 때, 지방의회 의원보다는 일반시민들의 참여 활성화에 초점을 맞추는 것이 바람직할 것이다(박은희·박민규, 2007: 15).
 
① 일반주민(시민)
주민참여의 개념은 협의로는 일반주민(시민)이 공적인 권한이 부여된 사람들에게 영향력을 행사하기 위해 정책결정 과정에 참여하는 것이라고 할 수 있다(Verba & Norman, 1972: 김병준, 1995). 광의로는 선거 등 정치와 정책과정 전반에 걸쳐 일어나는 주민(시민)의 모든 정책적 행위를 포괄한다. 중간적 성격의 개념으로는 정부기관과 그 구성원인 공무원의 의사결정에 미치고자 하는 일반주민(시민)의 비폭력적 정책행위라고 할 수 있다(김병준, 1995). 주민참여는 아마추어로서의 일반시민에 의한 행위이고, 공공문제에 대한 영향력의 행사를 목적으로 하는 명시적인 활동이라는 점을 공통적 특징으로 한다(이승종, 1993).
 
지방자치에서 주민참여의 필요성은 크게 정치적 측면과 행정적 측면으로 나누어 볼 수 있다(조순제, 1997). 정치적 측면의 주민참여는 대의제 민주주의를 보완하고 ‘주민의 주민을 위한 주민에 의한’ 민주주의의 구현을 위한 지방 차원의 정치적 기반을 강화한다. 이는 지방선거의 낮은 투표율과 지방의원의 대표기능 수행이 미흡한 상황에서 일상생활에 직접적 영향을 미치는 사안에 관한 결정에 관여할 수 있는 폭넓은 기회를 제공할 수 있다는 점에서 의의가 있다. 행정적 측면의 주민참여는 지방공무원의 성공적인 정책 기획.수립.집행에 유용한 정보를 제공한다. 즉 주민들은 지역공동체의 자세한 상황과 수요 등 정책분석에 필요한 정보를 제공하고, 적실성 있고 효과적인 정책 결정을 담보하며 갈등을 사전에 예방함으로써 집행의 순응(compliance)을 확보하는데 기여할 수 있다. 또한 지역주민의 현장지식은 당면 문제들을 창의적으로 규정하고 해결방안을 모색하는데 기여할 수 있다. 그리하여 주민들은 그들의 이해와 요구를 반영시키기 위해 지방정치인이나 지방공무원에 일임하기보다 다양한 주민참여 프로그램을 통해서 정책과정 전반에 참여하는 것이 바람직하다(서순복, 2002; 235). 
 
② 전문가
지역주민의 전문지식을 반영하기 위해 주민의견 수렴 과정에서 지방의원이 아닌 전문가를 참여시킬 경우 실질적인 의사결정에 많은 도움을 얻을 수 있다. 지방자치 업무가 전문화.세분화.복잡화됨으로써 지방의회 의원만으로는 의안 심의를 충분히 수행하기 어렵기 때문에 전문가의 참여를 활성화 하는 것이 필요하다. 주민 중에 전문지식을 갖춘 사람을 각종 위원회의 활동에 참여시킴으로써 지방의회의 전문지식 결함을 보충할 수 있다. 전문가 집단이 직접 주민의 지지를 받아 지방의회 의원으로 진출하는 경우도 있으나, 이는 예외적인 경우에 한정되므로 전문가들이 지방의정에 관여할 수 있도록 공식적인 통로를 열어줄 필요가 있다. 이는 시민이 가진 전문지식이 사장되지 않고 공익을 위해 활용된다는 점에서 지방자치의 이상 실현에 기여하고, 전문가의 참여를 통하여 지방의회의 능력을 보충할 수 있게 된다.
 
지방정부의 집행기관은 전문지식을 갖춘 인력을 보유하고 있는데 비하여, 지방의회는 상식적 수준의 주민대표로 구성된다. 지방정부의 업무가 복잡해질수록 비전문가 집단인 지방의회의 위상은 위축되고 대신 전문지식으로 무장된 집행기관의 위상이 강화된다. 이는 지방자차단체의 집행기관과 의결기관의 위상에 사실상의 불균형을 초래하고 지방의회의 기능 수행에 장애가 된다. 따라서 지방의회의 의사결정기능과 통제기능을 강화하기 위해서는 전문가의 참여를 제도화하는 것이 바람직하다. 지방정부의 업무가 날로 전문화되고 있는 상황에서 전문가의 참여를 보장하는 것은 지방의정을 한 차원 높은 단계로 도약시키기 위해 더욱 필요하다(박은희·박민규, 2007: 16).
 
③ 시민단체
시민단체는 공익을 목적으로 하는 시민이 만든 자발적이고 독립된 조직이다. 시민이 조직화됨으로써 개별 시민으로서는 극복하기 어려운 참여의 제약요인을 극복하고, 시민생활의 요구를 매개로 정책결정 과정에 관여할 수 있으므로 시민단체야말로 시민참여의 활성화에 매우 큰 비중을 차지한다. 즉 시민단체는 시민참여의 새로운 주체로서 매개적인 역할을 함으로써 시민참여의 열악한 여건 극복에 기여한다. 시민단체는 시민의 문제의식 자극과 정보의 결핍 보완에 기여하므로 시민참여를 촉진할 수 있으며, 제 3자적 입장에서 공권력 행사를 비판하고 정책대안을 제시함으로써 여론 형성과 정책결정 과정에 영향력을 행사할 수 있다. 시민단체가 비판을 위한 비판보다는 시민의 일상생활과 직업생활에서 체득한 다양한 아이디어와 지식을 결집하여 공무원이나 지방정치인이 생각해 내기 어려운 정책대안을 제시함으로써 공권력 기관의 능력 신장에도 기여할 수 있다. 또한 시민단체는 공권력의 통제와 정책대안을 제시하기 위하여 관련 공무원과 정치인, 이해관계자, 전문가, 다른 시민단체가 만나서 서로의 입장을 전달하고 검증하는 토론의 장을 제공할 수 있다. 예컨대 시민단체가 공청회, 포럼, 좌담회 등을 개최하여 이들 관계자를 토론의 장으로 불러냄으로써 현안문제에 대한 해결책을 모색하고, 정책결정과정에 이를 반영토록 하는데 기여할 수 있다. 행정기관의 입장에서도 시민단체에서 주관하는 기회를 적절히 이용함으로써 시민에게 지방정부의 입장을 전달하고 협력을 얻을 수 있으며, 보다 시야를 넓힐 수 있다. 요컨대 시민단체는 개개인이 담당하기 어려운 통제기능과 정책대안의 모색과 제시를 통하여 시민참여 매개에 기여한다(박은희·박민규, 2007: 16-17).
 
나. 참여주체의 조직화
예산편성 과정에 참여하는 주민들을 중심으로 위원회를 구성할 경우, 참여 주민들을 지역의 권역별(동별) 대표와 부문별(의제별) 대표로 구성하는 것이 필요하다. 권역별(동별) 대표는 지역별 인구비례 원칙에 의해 구성하고, 부문별(의제별) 대표는 전문성의 원칙(전문가)과 지방행정 기능별 의제를 기준으로 참여그룹을 선정하는 것이 필요하다. 권역별 대표는 원칙적으로 주민들의 직접선거를 통해 선임하는 것이 바람직하다(곽채기, 2005 ; 18-19).
 
이러한 원칙에 따라 지역대표와 기능별.직능별 대표 등 주민참여예산제도 운영에 직접 참여할 시민대표를 선정하여 ‘예산참여시민위원회’를 운영할 필요성이 있다. 위원회의 위원 수는 시민참여의 대표성과 위원회 운영의 효율성을 고려하여 적정 수로 설정하고, 위원의 임기는 2년으로 하되 연임을 허용하는 것도 가능할 것이다.
 
. 일반시민 : 권역별(동별) 대표 - 지역별 인구비례 원칙에 의해 구성
. 전문가 : 부문별(의제별) 대표 - 전문성의 원칙, 지방행정 기능별 의제기준에 의해 선정
. 시민단체 : 부문별(의제별) 대표 - 비판.통제의 원칙, 단체 성격유형별 의제기준에 의해 선정

제3장 예산편성 과정의 주민참여 유형과 사례 분석
 
1. 예산편성 과정의 주민참여 유형
 
예산편성 과정에서 시민의 의견을 수렴하는 유형은 지방자치단체(집행부)의 의사결정 과정에 지역주민들이 무엇을 대상으로 어느 정도 참여가 가능한가에 따라 분류할 수 있다. 일반적으로 예산편성 과정에 대한 주민참여는 직접참여방식과 간접참여방식을 통해 이루어지게 된다. 직접참여방식은 시민, 시민단체, 시민총회, 예산참여위원회 등이 제도화된 절차를 통해 예산편성 과정에 참여하는 것이고, 간접참여방식은 대표자를 선출하거나 사이버 인터넷 참여방 개설, 정책제안 건의, 주민설문조사 등을 통하여 주민들이 개별적으로 의견을 제출하는 형태이다.
 
실제로 예산편성 과정에 주민참여가 보장되더라도 지역주민들이 참여할 수 있는 지방재정 활동의 대상과 범위가 어떻게 설정되느냐에 따라 주민참여예산제도의 성격과 유형이 크게 달라질 수 있다(박은희·박민규, 2007: 21).
 
일반적으로 주민참여예산제도의 모형은 주민참여 수준과 범위에 따라 크게 다섯 가지로 구분할 수 있다. 현재 대부분의 지방자치단체들이 예산편성 전에 인터넷 설문조사, 주민공청회, 간담회 등을 통해 주민참여를 유도하고 있는데, 이러한 형태는 유형 Ⅰ에 해당된다. 조례 제정을 통해 주민참여예산제도를 도입한 광주광역시 북구 등의 사례는 유형 Ⅲ의 범주에 해당된다. 또한 유형 Ⅴ의 주민참여예산제도는 서울특별시 강남구에서 도입한 ‘동 사업예산 주민참여제도’에서 그 사례를 찾아볼 수 있다. 이 유형이 다른 네 가지 유형의 주민참여예산제도와 병존 가능한 제도적 모형이라고 할 수 있다. 그러나 지금처럼 예산편성권이 지방자치단체장에게 부여되어 있는 상황에서 지향할 수 있는 가장 이상적인 주민참여예산제도의 모형은 유형 Ⅳ라고 할 수 있다(박은희·박민규, 2007: 21).
 
<표 3-1> 주민참여예산제도의 유형 분류
참여범위＼참여수준  주민 협의(consultation)  민.관 공동 결정(cooperation))  주민 주도 결정(control)
단위사업                                                                                                              Ⅴ
일반회계                             Ⅰ                                        Ⅲ
통합재정                             Ⅱ                                        Ⅳ
자료: 곽채기(2005), ‘주민참여예산제도의 기본모형과 운영시스템 설계방안’, 「한국지방재정논집」, 제10권 제1호.
 
2. 세 가지 주민참여 방식 검토
 
가. 예산참여시민위원회
예산참여시민위원회는 예산편성 과정의 주민참여 기구로 공식화된 형태이다. 일반적으로 시민위원회의 구성은 추천과 공개 모집을 통해 이루어지게 된다. 공개 모집은 일간지 홍보와 기업체 및 대학 홈페이지 게시, 기업체 및 노동조합 방문 협조, 시민단체 방문 협조, 홍보전단 및 팸플릿 제작 배부, 현수막 부착, 주민자치소식지 게재, 아파트 게시판 홍보, 반상회 자료제공, 동 순회교육, 구청 도입 설명회 등 다양한 주민홍보활동을 통해 가능하다.
 
시민위원회가 구성되면 지자체의 조직에 적합한 분과위원회를 구성하고, 각 분과위원회에서는 소관분야별 예산편성 방향이나 사업별 투자 우선순위를 조정하게 된다. 또한 시민위원회 임원진과 각 분과위원회 위원장이 참여하는 운영위원회를 별도로 구성하여 비교적 경미한 사안 등을 신속히 처리하게 된다(박은희·박민규, 2007: 22).
 
나. 주민 예산설명회
주민 예산설명회는 지방자치단체 간부, 지방의회 의원, 예산참여시민위원회 위원, 전문가 등이 지역주민을 대상으로 당해 연도에 추진 중인 자치단체의 주요 시책 소개, 내년도에 추진할 주요 시책과 예산편성 방향 및 잠정적인 예산편성안 등을 설명하는 형식으로 진행된다.
 
다. 주민 설문조사
주민참여는 대체적으로 공청회, 주민투표, 각종 위원회 등을 통해 이루어지고 있다. 이러한 방식의 주민참여는 지방정부의 의사결정에 민주성과 투명성을 제고시킬 수 있지만 실질적인 주민참여에 한계가 있다. 이는 참여방식과 시간적.공간적 제약, 주민참여 비용과 시간의 낭비, 장애인과 노인 등 사회 약자 층의 참여 제한, 과도한 참여에 따른 집행.결정력 저하, 다양한 계층의 참여 미흡 등이 그것이다. 
 
주민 대상 설문조사는 특정사무에 대한 의사결정을 위하여 주민의 의견을 묻는다는 점에서 주민투표와 유사한 성격을 가지고 있다. 그러나 주민투표가 법적인 구속력이 있는데 비하여, 주민 설문조사는 그 결과에 대한 법적인 구속력이 없다는 점에서 차이가 있다. 주민 설문조사의 결과는 조언적인 성격을 가지며, 지방자치단체의 결정을 위한 보조수단이다(Kuhne/Meisner, 135).
 
주민 설문조사는 지방의회의 의결권을 침해하지 않고 주민의 의견을 파악할 수 있다는 장점이 있다. 이 점에서 주민 설문조사 대상이 주민투표보다 광범위할 수 있다. 그러나 주민 설문조사가 적지 않은 비용을 수반한다는 점을 감안하면 주민회합 등 다양한 형태의 주민과의 직접 접촉을 통한 의견의 파악이 부적합한 경우에만 실시하는 것이 바람직하다(박은희·박민규, 2007: 23).
 
3. 주민참여예산제도 도입 사례 및 문제점
 
가. 지방자치단체별 인터넷 설문조사
2007년도 우리나라 지방자치단체의 예산편성 과정을 살펴보면, 충청북도와 제주도를 제외한 모든 시.도에서 인터넷 설문조사를 실시하고, 이를 토대로 예산을 편성한 것으로 나타났다.
 
이를 지역별로 살펴보면, 서울특별시에서는 시 차원의 설문조사를 하지 않고 구청단위에서 실시하였다. 광역시 중에는 부산과 울산이 예산편성에 대하여 개방형 질문으로 광범위하게 설문조사를 하였으며, 대구와 인천.광주.대전은 폐쇄형 설문형식으로 질문하였다. 응답자 수는 문항별로 차이를 보이지만 문항 수가 많은 대구에 비해 문항 수가 적은 대전과 광주의 응답자 수가 더 많았다(박은희·박민규, 2007: 24).
 
<표 3-2> 시.도별 예산편성 관련 인터넷 설문조사 문항(2006)
 
시.도별 설문문항을 비교.분석해 보면 공통점과 차이점을 찾아볼 수 있는데, 시.도 공통적으로 예산의 우선투자 부문에 대한 내용을 설문에 포함하고 있는 반면, 우선투자 분야의 항목은 시.도별로 차이가 나는 것을 알 수 있었다. 대구광역시의 경우 투자항목으로 제시한 분야가 지역경제, 과학기술, 문화체육관광, 사회복지, 환경녹지, 도로건설교통 등으로 구분되었는데, 향후 과학기술, 도시개발, 방재관리 부문을 첨가하는 것을 고려해 보아야 할 것이다.
 
또한 지역에 따라 주민참여예산제도에 대한 인지 및 경험을 묻는 문항과 예산편성과 재정운영에 대한 관심도를 묻는 문항 여부가 차이가 있었다. 대구광역시의 경우에는 예산과 관련된 질문 외에 시민들의 예산에 대한 전반적인 이해 정도와 홈페이지 이용 시 불편한 점과 개선점에 대해 동시에 설문하여 인터넷을 통한 주민참여의 가능성을 점검하였다. 현재 대구광역시에서는 홈페이지의 .참여하는 시민. 코너에서 주민예산 관련 인터넷 설문조사를 시행하고 있으며, 시민정책제안도 수시로 받고 있다. 그러나 대체적으로 정책제안이나 토론보다는 민원이나 질문이 주된 내용을 이루고 있으며, 반복적인 토론은 이루어지지 않고 있는 실정이다(박은희·박민규, 2007: 25).
 
나. 대구광역시의 인터넷 설문조사
대구시에서는 2007년도 예산편성과 관련하여 2006년 5월 22일부터 6월 10일까지 약 20일간 인터넷 설문조사를 실시하였다. 설문의 주요 내용은 크게 ‘예산편성 방향’과 ‘주요 분야별 투자 우선순위’로 분류하여 설문을 실시하였다. 예산편성 방향과 관련하여 5개 문항, 주요 분야별 투자 우선순위와 관련하여 13개 항목을 제시하였다.
 
예산편성 방향과 관련된 주요 질문은 향후 대구시 재정운영 및 예산편성 시 중점을 두어야 할 부문, 그리고 지원을 줄여야 할 분야 등이었다. 투자 우선순위와 관련해서는 각 분야별로 투자를 확대해야 할 부문과 투자를 축소해야 할 부문에 대한 질문을 하였다. 이러한 질문 내용은 각 시.도에서 실시하고 있는 설문조사 항목과 상당부분 흡사하였다.
 
인터넷 설문조사 결과, 문항별로 약 260~480여 명이 조사에 참여하였는데, 대구시 인구를 감안하면 이는 매우 저조한 참여율이라고 할 수 있다. 또한 설문의 성격에 따라 응답률에 차이가 나타났는데, 재정운영방향(264명 응답)이나 재원조달(178명 응답)등과 같이 설문내용이 어려운 항목이나, 성(264명 응답), 연령(262명 응답), 직업(264명 응답)과 같은 사회인구학적 변인에 대한 응답률이 현저히 떨어졌다. 연령층으로 보면 30대(32.0%)가 가장 많고, 다음으로 20대(25%), 40대(22.0%) 등의 순이었다. 또한 10대도 6명 정도 참여한 것으로 나타나 인터넷 접근 가능성이 높은 연령층에 집중적으로 분포되어 인터넷 설문조사의 한계를 보여주고 있었다(박은희·박민규, 2007: 26).
 
다. 인터넷 설문조사의 문제점 : 대구의 사례 중심
2007년도 예산편성 관련 설문조사에서 나타난 문제점은 크게 인터넷이라는 가상공간을 이용할 경우 발생하게 되는 사례와 설문내용 및 구성과 관련된 사례로 구분하여 살펴볼 수 있다.
 
① 인터넷 매체 이용의 한계
먼저 인터넷을 이용할 경우 발생할 수 있는 문제점은 다음과 같다(박은희·박민규, 2007: 26-27).
첫째, 인터넷을 통해 설문조사를 할 경우 확률적 표집에 의한 표본추출이 불가능하므로 대표성의 문제가 제기될 수 있다. 이로 인해 조사의 신뢰성 및 타당성을 보장받을 수 없다.
둘째, 첨단정보통신망을 이용하게 되면 질문에 대해 신중하지 않고 즉흥적으로 의견을 개진할 위험이 크다. 따라서 이러한 결과를 바탕으로 정책결정을 할 경우 시민들의 요구가 제대로 반영된 내용이라고 볼 수 없다.
셋째, 예산편성과 같이 공공성을 지닌 설문조사의 경우, 자발적 의지에 의해 참여하기보다는 알고 있는 공무원의 권유로 참여할 가능성이 크다. 이 경우 객관적으로 설문에 응답하기보다는 주관적으로 설문에 응할 가능성이 있다. 따라서 설문조사가 본래 취지와 달리 왜곡.조작된 결과로 도출될 가능성이 크다.
넷째, 현재 시행되고 있는 대구시 인터넷 설문조사의 경우, 관련 공무원의 참여를 배제할 수 있는 시스템을 갖추고 있지 않다. 따라서 공무원이 직.간접적으로 인터넷 설문에 참여할 경우 자신과 관련된 분야에 예산편성이 많이 되도록 설문에 응답할 것이다. 이 경우 시민의 의견을 수렴한다는 설문 본래의 취지에 역행할 수 있다.
다섯째, 인터넷이 보편화 되었으나 실제 공공성을 지닌 설문에 적극적으로 참여하는 비율은 상당히 낮다. 즉 인터넷을 활용한 편익이 시민들에게 고르게 배분되지 못함에 따라 인터넷을 이용한 시민참여가 공동체 전체의 반응이라기보다는 일부 엘리트층에 대한 반응이 될 개연성이 높다는 것이다.
 
② 설문내용과 구성의 한계
대구시 예산편성 과정에서 시행한 인터넷 설문조사의 경우, 설문과 관련된 문제도 일부 제기되고 있다. 설문지의 설문항목과 관련된 문제점은 다음의 몇 가지로 요약할 수 있다(박은희·박민규, 2007: 27-28).
 
첫째, 인터넷과 같은 온라인을 통해 설문조사를 할 경우 가장 중요한 부문 중의 하나가 설문항목 수이다. 2006년도 설문조사의 경우, 항목 수가 사회.인구학적 특성까지 포함할 경우 27개이다. 이는 온라인 설문이라는 점을 감안해서 보면 너무 많은 양이라고 할 수 있다. 인터넷 이용자들은 짧은 시간에 많은 내용을 처리하려는 속성이 강하다. 인터넷 설문조사도 마찬가지다. 네티즌들은 짧은 시간에 설문조사를 끝내고 싶어 하기 때문에 항목이 너무 많거나 어려울 경우 설문에 대한 정확한 이해 없이 지나가는 경우가 발생하게 된다.
 
둘째, 대구광역시의 재정 관련 홈페이지에 지역의 예산과 관련된 자료들이 첨부되어 있지만 설문에 참여하는 참여자들은 지역 예산에 대한 충분한 이해와 정확한 파악 없이 설문을 하는 경우가 많다. 따라서 ‘전년도 분야별 투자재원 배분’과 관련된 내용이라도 설문과 함께 파일을 첨부하여 시민들이 대구시 재정 현황을 이해한 후 응답할 수 있도록 해야 설문의 효과가 배가될 것으로 보인다.
 
셋째, 2006년도 설문결과를 살펴보면, 사회.인구학적 변인 문항과 기타 의견을 적는 주관식 설문의 응답률이 다른 예산편성과 관련된 문항의 응답률과 비교하여 절반 수준으로 낮게 나타났다. 이처럼 사회.인구학적 변인의 응답률이 떨어지면 설문항목과의 교차분석 시 유의미성에 문제가 발생할 수 있다. 따라서 어려운 내용은 쉽게 풀어 쓰고 민감한 질문은 설문지 맨 뒤에 배치하여 무응답률을 최소화시켜야 한다. 또한 시민을 대상으로 하는 질문은 오픈형 질문, 즉 주관식으로 의견을 기술하는 문항보다는 폐쇄형 질문, 즉 객관식으로 문항을 구성하는 것이 유리하다.

제4장 효과적 시민의견 수렴을 위한 설문조사 방안
 
앞서 살펴보았듯이 주민참여예산제도 중 가장 폭넓은 주민참여가 가능하고 단기적으로 실현 가능한 대안이 주민 설문조사 방식이라고 할 수 있다. 따라서 여기에서는 대구광역시의 예산편성 과정에서 시민의 참여를 극대화시킬 수 있는 다양한 주민 설문조사 방안을 검토하고자 한다. 이를 위하여 각종 설문조사의 장⋅단점을 면밀히 검토하고, 효과적인 설문조사 방안과 함께 2008년도 예산편성 과정에 활용할 수 있는 설문조사 문항 작성 대안을 제시하고자 한다.
 
1. 실효성 있는 대안 : 주민 설문조사의 활성화
 
주민 설문조사의 유형은 크게 온라인과 오프라인 방식으로 구분할 수 있다. 현재 대부분의 시⋅도에서 예산편성 시 시민의견 수렴방법으로 인터넷을 이용한 온라인 설문조사방법을 활용하고 있는데, 일부 문제점이 제기되고 있다. 따라서 온라인과 오프라인 방법을 비교⋅분석하여 두 가지 형태를 사안에 따라 보완적으로 활용함으로써 시민의 의견을 좀 더 효과적으로 수렴할 수 있는 방안을 모색하고자 한다.
 
가. 온라인 조사 체계의 개선
① 회원 조사 : 예산 모니터 위원 위촉 활용
② 방문자 조사 : 사전조사와 간이조사 형태로 활용
③ 전자우편 조사 : 동호회, 동아리의 인터넷 카페 활용
④ 전자설문 조사 : 시스템 보완 후 적극 활용
 
나. 오프라인 조사의 보완적 도입
① 면접조사 : 핵심전략사업 관련 예산편성에 활용
② 전화조사 : 면접조사와 보완적으로 전개
③ 우편조사 : 소극적 수단으로 활용
 
2. 주민 설문조사 효과의 극대화
 
가. 설문 방법 및 대상의 다양화
인터넷 설문조사의 경우 비용절감이나 다양한 형태의 사람들이 참여할 수 있는 장점을 지니고 있는 반면, 표본의 대표성 문제 및 특정계층의 편향된 의견 반영 등의 문제점이 있다. 따라서 인터넷 설문조사를 보완할 수 있는 방법을 함께 활용하고, 설문 대상도 누구나 참여 가능한 불특정 다수의 일반인과 함께 예산에 대한 전문성을 어느 정도 가지고 있는 전문가 그룹도 포함시켜야 할 것이다. 전문가 그룹은 주로 관련 분야의 교수, 연구원, 시민단체, 언론기관, 경제단체 및 협회 등의 전문가로 구성하는 것이 바람직하다.
 
먼저 온라인 설문조사를 할 경우, 일반인 대상은 2006년에 실시하였던 인터넷 조사를 토대로 일부 보완하여 시행하되, 관련 공무원의 참여를 배제할 수 있는 시스템 구축이 필요하다. 또한 설문 사이트에 ‘분야별 투자재원 배분’ 파일을 첨부하여 어느 정도의 기본지식을 갖춘 후 참여할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 오프라인 방법을 활용할 경우에는 전화조사나 면접조사가 타당하다. 조사대상을 일반인으로 할 경우에는 층화추출법에 따라 조사대상가 고른 분포를 보이도록 적절하게 선정하는 것이 중요하다. 이때 조사대상자 수는 대략 1천여 명은 되어야 표본의 대표성이 확보될 수 있을 것이다.
 
전문가 그룹의 경우에는 설문조사 대상을 선정한 후 설문지를 첨부하여 설문조사를 하는 전자우편식 설문조사 방법을 제안한다. 이때 주의해야 할 점은 보낸 전자메일이 스팸메일로 인식되지 않도록 하는 것이 중요하며, 통계적 조건이 한쪽으로 치우치거나 수집의 편의를 위해 특정 메일서버 사용자들로 집중되지 않도록 하는 것이 매우 중요하다. 또한 전문가 집단을 설문조사할 경우 온라인 설문조사에 참여한 사람들을 배제하고 나머지 전문가들을 대상으로 조사하는 것이 적절하다. 전문가 집단은 전자우편식 설문조사가 불가능한 경우 조사대상자가 사전에 결정되어 있는 경우가 많으므로 사전에 조사내용을 충분한 이해시킨 후 전통적인 우편조사 방식을 활용해도 무방할 것으로 보인다(박은희·박민규, 2007: 40).
 
또한 설문대상자 확보를 위해 조사내용 및 성격에 맞는 홈페이지나 인터넷 카페 등(다음의 카페, 네이버의 블로그 등)에 설문 사이트를 만들고, 방문자로 하여금 자발적 참여를 유도하는 방법을 생각해 볼 수 있다. 이 방법은 조사자의 노력 여하에 따라 많은 응답자 확보가 가능한 것이 장점이지만, 설문내용이 어렵거나 문항이 많아 오랜 시간이 소요될 경우에 참여율이 크게 떨어진다는 점이 단점이다.
 
온라인 설문이든 오프라인 설문이든 유의해야 할 점은 설문 내용이 같아야 한다는 것이다. 이는 설문내용이 동일해야만 설문결과의 통계처리가 용이하고, 온라인과 오프라인 상의 특징과 차별성 등을 파악할 수 있기 때문이다.
 
나. 고정패널제도의 도입
예산편성에서 시민의견을 수렴하기 위한 또 다른 방법으로 고정패널제도를 도입할 필요가 있다. 고정패널제도는 예산편성과 관련된 고정패널을 모집하여 이들에게 매년 설문을 실시하는 방법이다. 이때 가장 중요한 것은 고정패널 대상을 누구로 선정할 것인가 하는 점이다. 고정패널 대상은 각 분야별로 추천을 받을 수도 있고, 희망자 중에 선정할 수도 있다. 모집된 고정패널에 대해서는 시정 관련 책자나 홍보물, 예산편성 관련 자료 등을 정기적으로 배부하여 지속적인 관심과 참여를 유도하는 것이 중요하다.
 
고정패널들의 적극적인 의견 제시와 지속적인 활동을 위해 인센티브를 부여하는 것도 중요하다. 이를 위해 대구시 차원에서 주관하는 문화행사 초대권 및 각종 경기관람티켓을 주다든지, 지하철 승차권 혹은 연극.영화.뮤지컬 관람권 등을 주는 방법도 생각해 볼 수 있다.
특히 고정패널제도를 이용한 설문조사를 실시할 경우, 예산편성 내용에 대한 연속성을 지니고 있어 설문조사 결과에 대한 신뢰도 및 활용도가 상당히 높아질 수 있다. 고정패널제도가 안정적으로 정착되면 준 의회기능을 감당할 수도 있을 것이다. 그러나 대구시 차원에서 고정패널제도를 매년 도입할 경우 그에 소요되는 예산을 확보하는 것이 중요하다(박은희·박민규, 2007: 41).
 
다. 지속적 홍보를 통한 시민의식 제고
2007년도 예산편성 과정에서 드러난 낮은 설문 응답률은 주민참여예산제도 자체에 대한 인식 부족과 설문조사 시행에 대한 홍보 부족도 주요 원인 중의 하나라고 볼 수 있다. 지방재정과 관련된 특별한 이해관계가 없는 경우, 지방재정 공시나 설문조사 내용을 인지하지 못하는 것이 어쩌면 당연할 수도 있다. 따라서 예산편성 과정의 시민참여가 중요하다는 인식 제고와 설문조사 내용에 대한 홍보가 매우 중요하다. 시 차원에서 주민참여예산제도에 대한 홍보자료를 만들어 시민들에게 배포하고, 예산업무 종사자는 설문조사 시점에 맞춰 집중적인 홍보방안을 마련하는 것이 중요하다. 만약 이러한 홍보가 제대로 되지 않을 경우 시민 대상의 설문조사는 실효성 없는 절차상의 과정 수준을 넘어서기 힘들 것이다(박은희·박민규, 2007: 42).
 
3. 2008년도 예산편성을 위한 설문 대안
 
가. 기본원칙
2007년도 시.도별 예산편성을 위한 설문조사 내용을 참조하여 2008년도 대구광역시 예산편성을 위한 설문조사(안) 원칙을 다음과 같이 설정한다.
첫째, 설문내용은 2007년도 예산편성을 위해 활용한 각 시.도의 설문 문항을 분석하여 공통적으로 필요한 필수항목과 선택항목으로 구성한다. 필수항목에는 전반적인 예산편성 방향과 주요 분야별 우선투자 부문을 포함시키고, 선택항목에는 주민참여예산제도에 대한 이해 및 활동여부, 전반적인 재정운영 방향 등을 포함시킨다.
둘째, 똑같은 문항이라도 일반시민과 전문가들은 이해수준과 관심분야에서 차이가 나므로 설문내용 구성을 달리 설정한다. 다시 말해서 일반시민 대상의 설문문항은 쉽고 간단하게, 전문가 대상의 설문문항은 전문적이고 심도 깊은 내용으로 채워질 수 있도록 설문문항을 구성한다.
 
<표 4-3> 예산편성에 필요한 주요 설문내용(박은희·박민규, 2007: 43)
 
나. 설문 구성(안)
① 일반 시민용
■ 사회.인구학적 특성(필수항목) - 성별, 연령, 주거지역, 직업
■ 예산편성 방향(필수항목)
1. 2008년도 예산편성은 어디에 중점을 두어야 한다고 생각하는지 2개를 선택하여 주시기 바랍니다.
□ 지역경제분야(섬유.기계 등 지역산업 육성, 해외시장 개척 및 투자유치 등)
□ 과학기술분야(대구테크노폴리스 조성사업, IT.NT 등 차세대산업 육성 등)
□ 문화관광체육분야(문화.체육시설 확충, 관광산업 육성 등)
□ 사회복지분야(노인.장애인.아동복지 증진, 복지시설지원 증대 등)
□ 환경녹지분야(녹지공간 조성, 상.하수 및 폐기물처리시설 확충 등)
□ 도로건설교통분야(지하철 건설, 대중교통.물류교통기반 인프라 구축 등)
□ 도시개발분야(역세권 개발, 지역균형개발 등)
□ 방재관리분야(재난안전관리 및 예방체계 구축, 재해위험지구ㆍ수해상습지역 정비 등)
□ 기 타( )
 
2. 2008년도의 예산을 편성하면서 투자(지원)를 확대해야 할 분야 2개를 선택하여 주시기 바랍니다.
3. 2008년도의 예산편성을 하면서 투자(지원)를 축소해야 할 분야 2개를 선택하여 주시기 바랍니다.
 
■ 주요 분야별 투자 우선순위(필수항목)
4. “지역경제 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목 2개를 선택하여 주시기 바랍니다.
5. “과학기술 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목 2개를 선택하여 주시기 바랍니다.
6. “문화체육관광 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목 2개를 선택하여 주시기 바랍니다.
7. “사회복지 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목 2개를 선택하여 주시기 바랍니다.
8. “환경녹지 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목 2개를 선택하여 주시기 바랍니다.
9. “도로교통 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목 2개를 선택하여 주시기 바랍니다.
10. “도시개발 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목 2개를 선택하여 주시기 바랍니다.
11. “방재관리 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목 2개를 선택하여 주시기 바랍니다.
12. 2008년도 대구광역시 예산편성과 관련하여 의견이 있으면 자유롭게 서술하여 주십시오.
 
■ 주민참여예산제도 인지 및 경험(선택항목)
1. 주민참여예산제도가 무엇인지 알고 계십니까?
□ 정확히 잘 알고 있다 □ 어느 정도 알고 있다
□ 잘 모른다 □ 전혀 관심이 없다
 
2. 대구시의 예산편성과 관련된 다양한 활동(설문조사, 토론회 등)에 참여 한 적이 있습니까?
□ 있다 □ 없다
 
3. 예산편성과 관련된 활동을 한 적이 있거나 현재 하고 계시다면 그러한 활동들이 지방정부의 예산 및 재정운영 현황을 이해하는데 도움이 된다고 생각하십니까?
□ 도움이 많이 된다 □ 도움이 된다 □ 그저 그렇다
□ 도움이 안된다 □ 전혀 도움이 안된다
 
■ 예산 반영 의견(선택항목)
1. 대구광역시 예산 및 재정운영 현황에 대해 어느 정도 알고 계십니까?
□ 매우 잘 안다 □ 조금 안다 □ 모른다
 
2. 대구광역시 예산 및 등 재정운영 현황을 어떤 경로를 통해 알게 되셨습니까?
□ 대구광역시 홈페이지 □ 신문 방송 등 언론자료 □ 시정홍보자료 □ 기타( )
 
3. 대구광역시 예산편성 및 집행 등 재정운영 사항에 대한 관심은 어느 정도 있습니까?
□ 매우 관심이 많다 □ 조금 관심이 있다 □ 그저 그렇다 □ 전혀 관심이 없다
 
4. 재정운영이 잘못되었다면 잘못 사용된 부분은 어느 부분이라고 생각하십니까?
□ 지역경제분야(섬유.기계 등 지역산업 육성, 해외시장 개척 및 투자유치 등)
□ 과학기술분야(대구테크노폴리스 조성사업, IT.NT 등 차세대산업 육성 등)
□ 문화관광체육분야(문화.체육시설 확충, 관광산업 육성 등)
□ 사회복지분야(노인.장애인.아동복지 증진, 복지시설지원 증대 등)
□ 환경녹지분야(녹지공간 조성, 상.하수 및 폐기물처리시설 확충 등)
□ 도로건설교통분야(지하철 건설, 대중교통.물류교통기반 인프라 구축 등)
□ 도시개발분야(역세권 개발, 지역균형개발 등)
□ 방재관리분야(재난안전관리 및 예방체계 구축, 재해위험지구ㆍ수해상습지역 정비 등)
□ 기 타( )
 
5. 대구광역시 재정이 다른 시도에 비해 어렵다는 생각을 한다면 그 이유는?
□ 대구시 자체 세수기반 미약
□ 국가경제의 전체적 어려움으로 인한 국가예산 지원 부족
□ 도로, 교량 등 사회간접시설(SOC) 확대 투자로 인한 재정부담 과다
□ 전시성, 행사성, 소모성 경비집행의 과다 등 비효율적인 재정운영
□ 지방채 등 채무부담의 가중
□ 기타( )
 
■ 2008년 예산편성 및 재정운영 방향(선택항목)
1. 내년도 대구광역시 재정운영 방향에 대해 어떻게 생각하십니까?
□ 모자라는 재원은 지방채를 발행해서라도 투자 확대
□ 건전재정이 될 때까지 지방채 발행을 억제하고 긴축재정 운영
□ 재정부담이 되더라도 지역활성화를 위한 사회간접시설사업 확충
□ 기타( )
 
2. 대구시 재원이 부족하다면 재원 마련 방안은 무엇이라고 생각하십니까?
□ 지방채 발행으로 재원조달
□ 탄력세율 적용으로 지방세 증수
□ 기 타( )
 
3. 사업비 편성 시 가장 역점을 둬야 할 사항은 무엇이라고 생각하십니까?
□ 지역별 형평을 고려한 투자비 배분(구.군별)
□ 계속 사업에 대한 우선 고려(도로건설 등)
□ 민간부문 고용창출효과가 기대되는 사업(건설사업 등)
□ 사업분야별 형평을 고려한 투자비 배분
□ 중앙정부 시책사업과 관련된 사업분야(저출산 고령화 관련 사업 등)
□ 지역상권 활성화를 위한 특정지역 집중투자(역세권 개발 등)
□ 기타( )
 
4. 대구광역시 예산운용과 관련하여 개선할 점과 아이디어가 있으면 의견을 제시하여 주시기 바랍니다.
 
② 전문가용
1. 성별 □ 남 □ 여
2. 연령 □ 20대 □ 30대 □ 40대 □ 50대 □ 60대 이상
3. 주거지역 □ 중구 □ 동구 □ 서구 □ 남구 □ 북구 □ 수성구 □ 달서구 □ 달성군
4. 직업 □ 시민단체 관계자 □ 공무원 □ 교수 □ 연구원 □ 기타( )

■ 예산편성 방향(필수항목)
1. 2008년도 예산편성은 어디에 중점을 두어야 한다고 생각하는지 2개를 선택하여 주시기 바랍니다.
□ 지역경제분야(섬유.기계 등 지역산업 육성, 해외시장 개척 및 투자유치 등)
□ 과학기술분야(대구테크노폴리스 조성사업, IT.NT 등 차세대산업 육성 등)
□ 문화관광체육분야(문화.체육시설 확충, 관광산업 육성 등)
□ 사회복지분야(노인.장애인.아동복지 증진, 복지시설지원 증대 등)
□ 환경녹지분야(녹지공간 조성, 상.하수 및 폐기물처리시설 확충 등)
□ 도로건설교통분야(지하철 건설, 대중교통.물류교통기반 인프라 구축 등)
□ 도시개발분야(역세권 개발, 지역균형개발 등)
□ 방재관리분야(재난안전관리 및 예방체계 구축, 재해위험지구ㆍ수해상습지역 정비 등)
□ 기 타( )
 
2. 2008년도의 예산을 편성하면서 투자(지원)를 확대해야 할 분야 2개를 선택하여 주시기 바랍니다.
3. 2008년도의 예산을 편성하면서 투자(지원)를 축소해야 할 분야 2개를 선택하여 주시기 바랍니다.?

■ 주요 분야별 투자 우선순위(필수항목-각 분야별로 해당 전문가에게 질문)
4. “지역경제 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목과, 그렇게 생각하시는 이유를 말씀해 주시기 바랍니다.
4. “과학기술 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목과, 그렇게 생각하시는 이유를 말씀해 주시기 바랍니다.
4. “문화체육관광 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목과, 그렇게생각하시는 이유를 말씀해 주시기 바랍니다.
4. “사회복지 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목과, 그렇게 생각하시는 이유를 말씀해 주시기 바랍니다.
4. “환경녹지 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목과, 그렇게 생각하시는 이유를 말씀해 주시기 바랍니다.
4. “도로교통 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목과, 그렇게 생각하시는 이유를 말씀해 주시기 바랍니다.
4. “도시개발 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목과, 그렇게 생각하시는 이유를 말씀해 주시기 바랍니다.
4. “방재관리 분야” 중에서 투자를 확대해야 된다고 생각하는 항목과, 그렇게 생각하시는 이유를 말씀해 주시기 바랍니다.
 
■ 주민참여예산제도 인지 및 경험(선택항목)
1. 대구광역시 주민참여예산제도 운영 활성화를 위해 만들어진 각종 위원회에 참여하거나, 토론회나 설문조사 등을 통하여 활동한 적이 있습니까? 있다면 그러한 활동이 예산을 이해하는 데 얼마나 도움이 된다고 생각하십니까?
 
2. 주민참여예산제도가 시정의 어는 부분에 가장 큰 변화를 가져올 것으로 생각하십니까?
□ 공무원의 청렴도
□ 예산의 효율적 운용
□ 행정의 투명성 정착
□ 시민의 시정에 대한 관심
□ 기타( )
 
3. 주민참여예산제도가 성공적으로 정착하기 위해 꼭 필요한 것은 무엇이라고 생각하십니까?
□ 주민들의 적극적인 참여
□ 다양한 홍보
□ 공무원의 의식변화
□ 조례 등을 통한 법제화
□ 기타( )
■ 2008년 예산편성 및 재정운영 방향(선택항목)
1. 현재 대구시가 추진 중인 사업 중 예산낭비라고 느끼는 사업이 있다면 무엇이라고 생각하십니까? 그 내용과 이유에 대해 말씀해 주시기 바랍니다.
 
2. 2008년도 대구광역시 예산편성과 관련하여 의견이 있으면 자유롭게 서술하여 주십시오.
－ 재정운영 방향
－ 재원 마련 방안
－ 예산편성 시 가장 역점을 둬야할 부문
－ 예산운용과 관련된 개선점 및 아이디어

제5장 결 론
 
1. 요약
 
2. 결론 및 시사점
지방자치제가 점차 정착되어 가면서 주민참여가 매우 중요한 과제의 하나로 대두되고 있다. 주민참여가 활성화되지 않은 상태에서 전개되는 지방분권은 지역전제주의(local aristocracy)로 변모될 가능성이 크다. 그런 의미에서 지방분권이 지방자치의 필요조건이라면 주민참여는 충분조건이라고 할 수 있다. 즉 주민참여는 우리나라에서 채택하고 있는 대의제도의 부족한 측면을 보완하며, 권력의 투명성과 공공업무의 정당성 확보를 위해 필요하다고 할 수 있다.
 
주민참여의 대표적인 전형의 하나로 인식되고 있는 주민참여예산제도는 지역주민이 해당 지방정부의 예산안 편성 과정에 직접 참여함으로써 예산의 효율성과 건전성 확보에 기여할 수 있는 유용한 방안의 하나이다. 따라서 지방정부의 예산편성 시에 시민의 의견을 효과적으로 수렴하여 예산을 투명하게 집행한다는 제도의 목적에 맞게 다각적인 측면에서 시민의견을 수렴하여 예산편성 및 집행 과정에 반영하는 것이 필요하다. 시민참여 예산편성을 위해 지방정부에서 도입하고 있는 다양한 의견수렴 방법 중 가장 보편적으로 활용되는 것이 온라인 시민참여라고 할 수 있다(박은희·박민규, 2007: 59).
 
정보화의 진전과 함께 온라인 시민참여의 제도화가 시대 흐름에 부응한 과제이지만, 그 구체적인 방안을 제시하는 것은 쉽지 않다. 온라인 시민참여의 제도화 과정에서 제기되는 가장 큰 관건이 시민의 참여 범위와 권한을 어떻게 설정할 것인가 하는 문제이다. 분명한 사실은 시민참여의 권한과 범위가 확대되었다고 해서 민주적이고 합리적인 정책결정이 이루어졌다고 볼 수 없다는 것이다. 참여의 권한이 정책 대상의 성격과 적용범위에 따라 고객의 입장에서 참여하는 것에서부터 정책결정자의 입장에서 참여하는 것에 이르기까지 매우 다양하게 설정되어야 할 것이다. 참여의 범위 역시 일반시민, 이해당사자, 전문가 집단, 관련 시민단체 등 다양하게 구분되어야 할 것이다. 또한 정책의 성격과 목적에 적합한 다양한 시민의견 수렴방법에 대한 제도적인 장치가 구체적으로 준비되어야 한다. 이를 위해서는 온라인뿐만 아니라 오프라인을 통한 방법 등 다양한 채널을 통해 시민들의 의견이 수렴되어야 할 것이다.
 
시민참여는 참여자의 정치적 효능감이 뒤따를 때 비로소 그 의미를 찾을 수 있다. 따라서 지방정부에서는 시민들이 적극적으로 의견을 제시하고 토론할 수 있는 다양한 장을 마련하고, 시민참여의 효과를 배가시키기 위해 그들이 제시한 의견과 토론 결과를 잘 수합하여 예산편성 시에 적극 반영하는 것이 매우 중요하다. 이와 함께 시민들이 다양한 경로를 통해 제시한 주요 의견에 대한 정책반영 여부를 시민들에게 충실히 알려 주는 것도 필요하다(박은희·박민규, 2007: 59-60).