참여예산

본문

행정규제 피해 구제법안 ‘기업이익 >공익’ 우려 (한겨레, 이유주현 기자, 2010-12-15 오전 08:34:11)
국민권익위에 심사권…“로비력 있는 기업 유리” 
정부가 지난 11월 발의한 ‘행정규제의 피해구제 및 형평보장을 위한 법률안’(행정규제피해구제법)이 행정업무 과정에서 공익보다는 기업의 이익을 우선하는 데 악용될 것이라는 우려가 나오고 있다. 이명박 정부 출범 이후 표방한 ‘비즈니스 프렌들리’의 연장선에 있는 이 법안이 개별 기업의 편의를 봐주는 특혜장치가 될 수 있다는 목소리다.
이 법안은 국민권익위원회에 규제형평 심사라는 새로운 절차를 도입하는 것을 뼈대로 한다. 인허가 과정 등에서 행정규제로 피해를 봤다고 생각하는 개인·단체·법인 등이 권익위에 심사청구를 하면, 행정기관의 처분 이전에 규제기준의 합리적 적용, 재량행사권의 적정성 여부 등을 심사해 해당 기관에 규제조처와 관련한 권고 결정을 내릴 수 있도록 하는 것이다. 특히, 해당 기관은 정당한 사유가 없는 한 규제형평 권고 결정의 취지를 존중하여 처분, 그 밖의 조처를 하도록 하고, 규제형평 권고 결정을 따르지 못할 경우 그 이유를 통보하도록 했다. 권익위의 권고 결정에 사실상의 강제력을 부여한 셈이다.
한상희 건국대 법대 교수는 “규제 해제의 핵심은 경제성이지만 각각의 규제는 공익 목적이 있다”며 “규제형평 심사 절차를 도입하면 로비력이 있는 사기업이 훨씬 혜택을 받게 되며, 눈에 보이진 않지만 그만큼 국민의 공익은 줄어드는 것”이라고 말했다. 조영택 민주당 의원도 14일 원내대책회의에서 “규제 해제를 요구하는 수도권 지역의 기업들을 위한 편의적 발상”이라며 “만약 규제를 풀려고 한다면 법률안 개정을 해야지, 개별 사안마다 건건이 판단한다면 형평성이 없어진다”고 말했다. 조 의원은 또한 “이 법안은 이명박 대통령의 핵심 측근인 강만수 국가경쟁력강화위원장이 세게 밀어붙였다고 한다”며 “이재오 특임장관이 직전에 위원장으로 재직했던 국민권익위를 무소불위의 권력기관으로 만들려는 음모”라고 주장했다.

--------------------------

‘전봇대 뽑기’도 좋지만… (서울, 유지혜기자, 2010-11-16  1면)
정부 추진 ‘규제형평제도’ 논란 “지나친 예외인정 현기준 무력화”
선진국에서는 우리가 생각지도 못하는 각종 규제로 인해 기업과 주민들이 큰 불편은 겪고 있다. 하지만 선진국은 불합리한 규제는 없애더라도 국민들의 건강·안전·환경·안보 등의 분야에서는 오히려 규제를 더 조이는 추세다. 그런데 최근 정부가 규제완화를 명분으로 법치행정과 규제정책의 근간을 흔들 수 있는 ‘규제형평제도’ 도입을 추진해 문제가 되고 있다. 이른바 ‘전봇대 뽑기’로 시작된 규제 완화 기조가 도를 넘어 오히려 법적 안정성을 해치고 행정기관의 재량권을 침해할 수 있다는 지적이다.
현재 국가경쟁력강화위원회와 국민권익위원회가 추진하는 ‘행정규제의 피해구제 및 형평보장을 위한 법률 제정안(규제형평법안)’은 인허가 등에 있어 획일적 규제로 어려움을 겪는 기업과 개인이 규제 완화 여부를 권익위에서 사전에 심사해 달라고 청구할 수 있도록 했다. 권익위는 심사 결과 청구인이 특수한 상황이라 기존의 규제기준을 그대로 적용하면 규제피해가 발생할 우려가 있다고 판단되면 예외를 인정, 해당 행정청에 규제기준을 탄력적으로 적용·집행하라고 권고할 수 있다. 이 법은 16일 국무회의에서 심의·의결될 예정이다.
하지만 전문가들은 불합리한 규제의 피해를 구제한다는 취지는 좋지만 기존 규제기준을 무력화한다는 점 등을 들어 우려의 목소리를 높이고 있다. 중앙 부처 한 관계자는 “기존 법 체계내에서 행정기관의 재량권 확보 등을 통해 해결할 수 있는 문제를 규제완화만을 목적으로 별도의 법을 제정하는 것은 세계 유례가 없는 일”이라면서 “정부 스스로 규제정책의 일관성을 포기한 셈”이라고 밝혔다. 
 
[도 넘는 규제완화 논란] 입안 때부터 법치 훼손 논란 일어 (서울, 유지혜기자, 2010-11-16  6면)
규제형평법안 문제는 없나
‘행정규제의 피해구제 및 형평보장을 위한 법률 제정안’(규제형평법안)은 입안 당시부터 법치주의 훼손 논란이 거셌다. 또 국민권익위원회의 권한이 지나치게 커진 나머지 오히려 규제완화를 둘러싼 부패가 발생할 것을 우려하는 목소리도 있다.
 
●법적 안정성 침해
우선 권익위의 규제형평심사는 ‘법을 담당하는 기관의 결정이 임의로 취소·변경돼서는 안 된다.’는 법적 안정성 원칙에 영향을 줄 수 있다. 또 행정청이 정한 규제 기준을 탄력적으로 적용할 수 있도록 일종의 ‘예외’를 권고하는 것은 ‘누구든 자기의 행위가 어떤 법률 효과를 가져올 것인지 예측할 수 있어야 한다.’는 법 원칙에도 어긋난다. 각 행정기관에서 재량으로 판단할 수 있는데 권익위에서 개입하는 것이라는 지적도 피하기 어렵다. 행정청에서 시행령 개정이나 재량권 행사 등으로 충분히 해결할 수 있는 부분을 권익위가 판단하려 한다는 것이다.
권익위가 특정 분야가 아닌 전 부처의 규제 기준을 심사할 수 있게 되는 것에 대해서도 우려의 목소리가 많다. 법적 구속력이 없는 권고 결정이기는 하지만 현재도 권익위의 제도개선 권고에 대한 행정기관의 준수율이 70% 이상이라는 점을 감안하면 영향력을 무시하기 어렵다는 것. 미국과 독일에서도 비슷한 내용의 규제면제제도를 시행하고 있지만, 미국에서는 소관 행정청이 타당성을 심사하고 독일에서는 조세분야에 한해 행정기관이 형평면제처분을 발령할 권한을 부여하고 있다.
●전문성 결여 및 심사기준 모호
규제형평심사를 담당할 권익위가 충분한 전문성을 갖추고 있는지도 의문이다. 규제형평 심사의 대상이 되는 인허가 업무는 다양하고 폭넓은데, 권익위가 이런 내용을 과연 제대로 심리할 수 있겠느냐는 것이다. 모호한 평가 기준도 도마에 오른다. 법안 22조에서는 ‘청구사안이 규제 기준에서 정하고 있는 통상적인 상황에 해당하지 않을 것’, ‘특수한 사정을 고려할 때 행정청의 의견대로 처분하면 청구인에게 규제 피해를 줄 우려가 있을 것’ 등으로 다소 추상적이고 모호한 기준을 정하고 있을 뿐이다.
권익위의 권한이 커지면 투명성을 위협하는 요소들도 많아질 것이라는 견해도 있다. 각 부처의 인허가와 관련해 규제 완화가 필요한 이해 당사자들이 권익위로 몰려올 것이고, 이 과정에서 편법 로비도 기승을 부릴 우려가 있다는 것이다. 특히 권익위 내부에 기업들의 ‘내 사람 심기’ 경쟁이 치열해지지 않겠냐는 걱정도 벌써 나온다. 규제형평심사 과정의 투명성 확보도 문제다. 법안 11조와 16조는 의결 내용과 청구 사실을 공개해야 한다고 규정하면서도 대통령령이나 권익위의 판단에 따라 비공개할 수도 있다고 명시했다.
●권익위, 규제형평심사소위 구성 검토
권익위는 이에 대해 “예상치 못한 특수한 상황에서 오히려 규제기준을 적용하는 것이 규제의 근본 목적을 훼손하게 되는 경우가 있다.”면서 “규제형평심사의 핵심은 전문가의 의견을 들어서 올바른 법률적·행정적 판단을 내릴 수 있는지로, 전문가 자문위원단으로 풀을 구성하고 규제형평 전문가를 더 뽑아서 규제형평심사소위를 구성하는 방법을 검토 중”이라고 설명했다. 또 “규제형평심사는 당사자의 심사 참여를 보장하고 있기 때문에 밀실에서 결정될 수 없고, 권익위는 로비가 통하는 기관이 아니다.”라고 반박했다. 
 
[도 넘는 규제완화 논란] “혁신적 제도” “부작용 소지” 엇갈려 (서울, 유지혜기자, 2010-11-16  6면)
전문가들 의견은
‘행정규제의 피해구제 및 형평보장을 위한 법률 제정안’(규제형평법안)을 두고 규제 완화를 위한 혁신적인 법안이라고 평가하는 전문가도 있었지만, 법 원칙 훼손 등 부작용을 우려하는 목소리도 많았다. 행정법을 전문으로 하는 한 로스쿨 교수는 “우리 법에 획일적인 부분이 많아 법을 적용할 때 매우 부당해지는 경우가 있다.”면서 “규제형평법은 그럴 경우 예외적으로 구제해 주자는 취지로 매우 혁신적 제도”라고 평가했다. 또 “규제형평의 범위나 방식에서는 논란이 있을지 몰라도 제도 자체는 우리나라에서 꼭 필요하다.”고 지적했다. 하지만 그는 동시에 “규제형평제도를 너무 일반화하면 법치주의 훼손의 우려가 있기 때문에 아주 엄격하고 투명하게 운영하고 심히 부당한 경우 아주 예외적인 구제조치를 하는 것으로 해야 한다.”고 덧붙였다.
한 행정법 전문 변호사는 “행정청이 처분을 하기 전에 재량권을 그르칠 우려가 있는 경우라고 권익위가 상정하는 것이 어떻게 가능한 일인지 모르겠다.”면서 “규제형평심사 결과에 따르든 따르지 않든 모두 행정심판이나 소송을 제기할 수 있다는 것인데, 이는 규제형평심사 결과가 꼭 적법한 것으로 보장되지도 않는다는 뜻으로, 규제형평심사가 무슨 의미가 있다는 것이냐.”고 회의적인 입장을 보였다.
‘좋은기업지배구조연구소’ 소장을 맡고 있는 김선웅 변호사는 “행정청의 의견이나 재량 행사에 대해 권익위가 한번 더 개입하려는 것으로 권익위가 권한을 확대하기 위한 법안으로 보인다.”면서 “행정청이 절차법에 따라 인허가를 진행하는데 전문성도 부족한 권익위가 개입하겠다는 것은 법적 안정성 차원에서도 우려되는 부분”이라고 설명했다.

   
행정규제의 피해구제 및 형평보장을 위한 법률 제정안 추가 입법예고
국민권익위원회 공고 제2010-72호 (2010년 11월 9일 국민권익위원회 위원장)
「행정규제의 피해구제 및 형평보장을 위한 법률」을 제정함에 있어 그 취지와 내용을 국민에게 널리 알려 의견을 듣고자 2010. 8. 4 ～ 2010. 8. 24 입법예고를 한 바 있으나, 당초 예고내용에 변경이 발생하여「행정절차법」제41조 및「법제업무운영규정」제14조제3항에 따라 추가로 다음과 같이 공고합니다.
1. 추가 입법예고 내용
가. 규제형평심사 청구 대상
당초 입법예고안에는 청구대상을 수익적 처분 및 제재적 처분 규제를 모두 포함하였으나 청구대상을 수익적 처분 관련 규제로만 한정
나. 규제형평심사 대상
당초 입법예고안에는 시행령 이하 명령 등에서 구체적 규제기준을 정한 경우에는 모두 규제형평심사를 통해 예외 인정하고자 하는 것이었으나, 재입법 예고안에는 규제형평 심사대상을 재량 및 판단의 여지가 있는 규제기준으로 제한하고 명령 등에 별도의 심사근거가 있는 경우에만 일의적·확정적 규제기준에 대한 규제형평심사가 가능하도록 함
다. 법령개정 권고
당초 입법예고안에는 법령개정 권고 규정이 없었으나 행정기관에 명령 등에 규제형평심사 근거 규정을 두도록 요청하는 조항을 별도로 설치하고 그 방법, 절차 등은 시행령에 위임 
[법제처심사안_대비표(1105).hwp (78.00 KB) 다운받기]
  
[사설] 총리도 걱정한 ‘규제형평법’ 국회서 걸러라 (서울, 2010-11-17  31면)
어제 국무회의에서 ‘규제형평법’이 통과됐다. 획일적인 규제로 기업 등이 겪는 어려움을 해결하고자 하는 이 법의 취지는 좋다. 하지만 취지가 좋다고 법안의 내용까지 전부 옳은 것은 아니다. 이 법으로 몇몇 기업과 국민들이 혜택을 보겠지만 잃는 것이 더 많아 보인다. 정부 스스로 법치행정과 규제정책에 대한 근간을 훼손할 수 있기 때문이다. 작은 것을 챙기기 위해 더 소중한 법치와 신뢰를 정부 스스로 포기하는 꼴이 될 수 있다. 본지가 여러 차례 문제점을 지적했음에도 법안이 그대로 통과돼 유감스럽다.
국가경쟁력강화위원회와 국민권익위원회가 추진한 이 법은 규제가 명시된 기존 법과 시행령 등이 있음에도 예외적으로 법 적용을 받지 않도록 하는 내용이다. 민원인이 규제완화를 권익위에 요청하면 심의를 거쳐 해당 부처에 규제를 탄력적으로 적용·집행해줄 것을 권고하도록 했다. 정부가 한편에서는 규제법령을 만들고 또 다른 한편에서는 그 규제를 풀어주는 법을 만든 셈이다. 세계에서도 유례 없는 일이라고 한다. 다른 나라라고 기업과 국민들의 규제로 인한 불편이 없겠는가. 독일은 나무 한 그루 베는 데도 규제를 하고, 미국은 식당 하나 열어도 교통영향평가를 한다. 선진국들은 불필요한 규제는 없애지만 건강·환경 등의 분야에서는 규제를 더 강화하는 추세다.
게다가 이 법은 합의제로 운영되기에 권한만 있고 책임 없는 권익위에서 전 부처에 걸친 각종 규제를 심사하도록 해 더욱 우려를 낳고 있다. 어떤 규제가 완화대상인지 기준이 모호해 형평성 논란을 야기하고, 규제를 푸는 과정에서 편법로비 가능성도 있다. 부패척결을 담당하는 권익위가 오히려 태생적으로 부패·비리에 취약한 법을 앞장서 만든 꼴이다. 권익위 내부에서조차 “여차하다가는 청문회에 서는 것 아니냐.”는 우려가 나오는 것도 이 때문이다. 어제 김황식 총리가 국무회의 석상에서 “이 법이 자칫 잘못 적용되면 법의 안정성·형평성 등을 해칠 수 있다.”고 우려하며 잘 운영할 것을 당부했다고 한다. 이제 공은 국회로 넘어갔다. 규제 완화 분위기에 편승해 도를 넘어선 이 법안이 냉철한 심의를 통해 걸러지기를 바란다.

-------------------------------------
불합리한 규제 피해 구제 ‘규제형평제’ 도입 (공감코리아, 국가경쟁력강화위원회, 2010.03.23)
구제 심사 ‘규제형평위원회’ 내년 상반기 운영
현행 규제법령으로 인해 중대한 피해를 본 사람이 정부에 이의를 제기하면 기존 법령 개정 없이도 심사를 통해 구제받을 수 있는 제도가 도입된다. 대통령직속 국가경쟁력강화위원회는 23일 특정 개인과 기업의 특별한 사정에 비춰 규제의 획일적 적용이 ‘명백하고 중대한’ 피해를 일으키는 경우 규제 적용의 예외를 허용하는 ‘규제형평제도’를 도입한다고 밝혔다. 국경위는 이를 위해 내년 상반기 내로 피해를 발생시킨 규제 적용의 예외 여부를 심사할 가칭 ‘규제형평위원회’를 신설해 운영할 계획이다.
규제형평제도는 행정규제기본법상의 시행령 이하 규제에 한해 적용되지만, 조세, 법무, 형사와 관련된 규제는 예외로 했다. 피해 구제 신청은 규제피해를 주장하는 국민이 해당 행정기관을 경유하거나 직접 규제형평위에 할 수 있으며, 심사는 직권·서면·공개심리를 원칙으로 하되 심리의 정확성과 공공성 확보를 위해 필요한경우 예외를 인정키로 했다.
규제형평위는 이의가 제기된 규제법령이 환경 변화, 입법 미비 등으로 해당 국민에게 ‘중대하고 명백한 피해’를 줬거나 해당 규제를 그대로 적용하는 것이 관련 법규의 입법 취지와 목적에 심하게 어긋날 때 ‘규제 예외’ 판정을 내릴 수 있다. 다만 규제 예외를 적용한 사례가 타인의 정당한 이익이나 공공의 이익을 침해하지 않아야 한다는 단서가 따른다.
해당 행정기관은 규제형평위가 내린 결정을 ‘정당한 사유’가 없는 한 받아들여야 한다. 물론 위원회 결정의 효력은 신청인에 한해 발생하며 비슷한 유형의 당사자에게까지 미치는 것은 아니다.
국경위는 규제형평제도 도입으로, 피규제자의 개별상황에 맞는 맞춤형 규제 집행으로 신속한 규제피해 구제가 가능해지고, 제3의 독립기관이 규제 실효성을 심사함에 따라 관계 기관들의 적극적이고 능동적인 행정을 유도할 수 있을 것으로 기대했다. 또 피규제자가 단순히 제도개선을 건의하는 입장에 머무르지 않고 규제형평 심의과정에 당사자로 참여하도록 함으로써 실질적인 법치 민주주의를 실현하는 제도라고 밝혔다.
국경위는 규제형평제도의 도입 배경과 관련, 정부가 각종 규제개혁 조치를 취하고 있음에도 국민들의 규제개혁 체감도가 낮다는 판단에 따른 것이라고 밝혔다.
실제로 대한상공회의소가 지난해 10월 300개 기업을 대상으로 실시한 ‘규제개혁 만족도 조사’ 결과에 따르면, 규제개혁에 만족하는 비율은 38.9%에 머문 것으로 나타났으며, 특히 정부의 규제개혁 노력(만족도 : 51.7%)에 비해 실질적인 규제개혁 성과(25.2%)와 관계법령 개정 등 후속조치(23.9%)에 대한 만족도가 상대적으로 낮은 상황이다.
국경위는 위원회 설치 및 운영 방안 등을 담은 규제형평제도 확정안을 올 상반기 중 마련하고 관련 법률안을 3분기 중 국회에 제출에 내년 상반기에는 위원회가 실질적으로 운영될 수 있도록 한다는 계획이다. 
    
[서울광장] 김황식총리께 드리는 편지 (서울, 최광숙 논설위원, 2010-11-04  31면)
제가 본 한 총리는 아랫사람이 써준 ‘말씀자료’도 제대로 소화를 못해 회의가 엉망이 된 적이 있었어요. 그러고도 그 총리는 자료가 부실했다고 간부를 혼냈다고 하네요. 참, 총리께서 전임자들이 ‘자원외교’, ‘세종시’ 총리를 내세워 요란한 행보를 한 것을 행여 벤치마킹할 생각이라면 그러지 마세요. 그들은 별 실권이 없어 그런 타이틀이라도 필요했던 겁니다. 정책을 아신다면 그런 대외 과시용 ‘모자’를 일부러 쓰실 필요는 없지요. 이해찬 전 총리야말로 특별한 것을 내세우지 않아도 실세 총리였다는 것은 잘 아실 겁니다. 평소 말 많던 한 부총리도 그 앞에서는 입을 다물고, 총리 주재 회의에 불참하던 일부 장관들도 결석하지 않는 착한 학생이 되었답니다. 이미 눈치채셨는지 몰라도 대통령과 가까운 장관들은 총리 알기를 좀 우습게 여기거든요.
이 전 총리의 막강 파워는 노무현 전 대통령이 힘을 실어준 측면이 강하지만 그게 다가 아닙니다. 힘센 총리는 ‘까칠한 정책통’이었기에 가능했지요. 장관들을 불러 묻고 따지니 기강이 안 잡히겠습니까. 이는 연쇄반응을 일으켜 총리 앞에 철저히 준비하지 않으면 안 되는 장관들은 행정부 공무원들을 다잡게 되고, 그러니 내각이 팽팽 잘 돌아갔죠. 이회창 전 총리처럼 헌법에 나온 총리 권한을 들먹이지 않아도, 인사권을 논하며 청와대와 괜한 신경전을 펼치지 않아도 총리가 힘을 가질 수 있는 비결은 정책 챙기기입니다. 어떤 이들은 청와대와 부처가 다 조율하는데 총리가 무슨 끼어들 일이 있냐고 하지만 부처 간 정책 갈등, 중앙·지방정부 간의 문제 등을 청와대가 일일이 다 챙기긴 어렵죠. 각종 행사에 다니시느라 시간 내기 어렵더라도 정책을 차고 앉아 챙기신다면 힘은 절로 실릴 겁니다.
그럼, 총리께서 급히 챙겨야 할 과제 하나 알려드릴까 합니다. 국가경쟁력강화위원회와 권익위원회가 ‘행정규제의 피해구제 및 형평보장을 위한 법’ 제정을 추진해 국무회의를 거쳐 이번 정기국회에 제출한답니다. 획일적인 규제로 인한 피해가 우려되면 ‘예외’를 인정한다는 뜻은 좋아요. 그러나 법의 안정성·형평성·신뢰성 등에서 문제가 많지요. 불합리한 규제라면 법령을 고치면 될 것을 그러지 않고 규제를 피해가는 법을 제정한다는 것인데, ‘법위의 법’을 만드는 겁니다. 살아 있는 기존 법령을 무력화시키는 법 제정은 법치주의에 어긋날뿐더러 어떤 경우에 규제대상에서 예외로 할 것인지 기준도 모호해 특혜시비 등 논란이 일 게 뻔합니다.
묶인 규제를 푸는 과정에서 부패·비리도 생길 겁니다. 당초 정부내에서조차 ‘안 되는 것을 되게 하는 요술방망이 법’이라며 부정적 견해가 많았지만 대통령 측근이 밀어붙인다는 얘기가 있어요. 게다가 이 법은 규제완화 신청의 주체와 그 결과를 공개하지 않아도 됩니다. 예를 들어 ‘수도권정비법’에 묶여 한 대기업이 공장을 짓지 못할 경우 권익위에 규제 완화를 신청해 공장허가를 받더라도 아무도 모르죠. 기존 법을 깡그리 무시하면서 누군가에게 밀실에서 특혜를 주고 싶지 않다면야 이런 법을 도대체 정부가 왜 만드는지 이해하기 어렵습니다. 규제 완화도 좋지만 의욕이 과해 잘못된 법을 만든다면 정부에 대한 신뢰가 떨어진다는 사실을 법을 전공하신 총리께서 더 잘 아실 겁니다. 이런 일에 제동을 거는 것이 총리가 할 일입니다. 
   
서울신문 ‘총리께 드리는 편지’(11.4) 관련 해명 (국민권익위원회 기획재정담당관실 해명자료, 2010.11.4)
‘서울광장- 김황식 총리께 드리는 편지’보도와 관련하여 아래와 같이 해명드립니다.
□ 기사 내용
  ○ 권익위가 제정을 추진하는 ‘행정규제의 피해구제 및 형평보장을 위한 법’에 대해 불합리한 규제라면 법령을 고치면 될 것을 그러지 않고 규제를 피해가는 법을 제정한다는 것으로, 이는 ‘법위의 법’을 만드는 것이며, 어떤 경우에 규제대상에서 예외로 할지 기준도 모호해 특혜시비 등 논란이 일 게 뻔하며, 묶인 규제를 푸는 과정에서 부패·비리도 생길 것이며, 이 법은 규제완화 신청의 주체와 그 결과를 공개하지 않아도 되기 때문에 밀실 특혜를 제공할 소지가 있다고 보도
□ 해명 내용 
  ○ 규제형평제도의 도입 배경에 대해서 
    - 정부는 법령 제·개정시 규제심사 및 규제일몰제 도입과 같은 규제개혁을 통해 민간 자율 영역에 대한 정부의 간섭을 배제하는 노력을 기울여 왔음
    - 그러나, 예상하지 못한 개별적 특수상황에 행정이 대응하지 못하는 행정사각지대가 발생하게 되어 국민의 규제개혁 체감도는 별다른 진전을 보지 못한 것이 사실임
    - 제도적 불비로 인해 발생하는 행정규제의 피해를 해소하는 방안으로 시행령 이하 명령 등의 구체적인 규제기준을 보다 탄력적이고 융통성있게 적용해 나갈 수 있도록 하기 위해 규제형평제도 도입을 추진하게 되었음 
  ○ 법치주의 훼손 논란과 관련하여
    - 규제형평심사 청구 근거를 개별법령에 두어 일의적 기속 규제가 재량화된 경우에만 규제의 탄력적인 적용을 권고할 수 있도록 하였음 (법률안 제22조, 제26조)
    - 따라서 규제형평제도는 법령상 규제기준의 예외를 인정하는 제도가 아니며, 구체적인 규제기준의 적용·집행에 있어 행정청에 재량 및 판단 여지가 있는 경우, 특수 사정을 고려해 그 기준을 탄력적으로 적용하는 제도임
       ※ 미국, 독일 등에서는 이미 오래전부터 행정법규의 규제면제제도(Regulation Exemption) 시행하고 있으며, 이번 미국 중간선거에서 캘리포니아 내 한인으로는 최고위 선출직에 진출한 미셸 박이 당선된 직책도 바로 주 조세형평위원임
  ○ 규제형평심사의 기준이 모호하다는 주장에 대하여
   - 재량의 적용 심사는 이미 행정소송, 행정심판, 고충민원 처리 등 다른 행정구제절차에서 수행하고 있는 것이므로 특별히 규제형평심사 기준만 모호하다는 것은 사실이 아님
   - 추진 중인 법률안은 규제형평결정 요건으로 다음의 요건을 모두 충족해야 하므로 오히려 타 구제요건보다 엄격하다고 할 수 있음(법률안 제22조)
       1. 법령의 위임에 따라 명령등에서 구체적 규제기준을 정하고 있고 그 적용ㆍ집행에 있어 판단 여지 또는 재량의 여지가 있는 것으로 판단될 것. 다만, 규제기준이 일의적(一義的)이고 명확한 경우라도 그 규제기준을 달리 적용할 수 있도록 한 규정이 있는 경우에는 규제형평 권고결정을 할 수 있다.
       2. 청구인의 특수한 사정으로 인하여 청구된 사안이 명령등이 예정하고 있는 통상적인 상황에 해당하지 아니할 것
       3. 청구인의 특수한 사정을 고려할 때 행정청이 표명한 의견대로 처분하면 청구인에게 규제피해를 줄 우려가 있을 것
       4. 행정청이 청구인의 신청 취지에 따라 처분을 하더라도 제3자의 이익을 부당하게 해치거나 공공의 이익에 반하지 아니할 것
  ○ 불합리한 법령은 개정하면 된다는 주장에 대하여
    - 규제형평제도는 법령 개정으로 해결하기 어려운 규제피해를 신속하게 해결하고자 하는 제도로
    - 법령을 개정하기 위해서는 특수한 사안들이 누적되어 하나의 유형을 형성하도록 기다려야 하며, 특수 사정이 있는 경우마다 이를 해결하기 위해 법령을 개정한다면 오히려 특혜 의혹과 행정력 낭비를 야기하게 될 것임.
 ○ 부패·비리 발생과 밀실 특혜 주장에 대하여
  - 규제형평심사 청구 내용은 원칙적으로 공개하도록 하고 있으며 제3자의 이익 또는 국가안보 등 공익의 현저한 침해가 우려되는 경우에 한해 비공개하도록 되어 있음 (법률안 제11조)
   - 규제형평심사는 청구인과 행정청간의 대심구조로 진행되며 관련 이해 당사자의 심사 참여를 법률로 보장하고 있으므로 밀실에서 결정된다는 것은 상상할 수 없음. (법률안 제12조)
    - 해당 기사의 주장대로 수도권 정비법에도 불구하고 어느 기업이  특혜를 받아 몰래 공장을 짓는다면 인근 주민이나 경쟁업체는 당장 그 공장허가의 위법성을 이유로 제3자 행정소송 등을 제기할 것임.
    - 또한 부패는 통상 규제가 획일적으로 적용되어 규제피해가 큰 경우에 발생하기 쉬운 것으로, 규제형평제도는 제3의 위원회에서 공정하고 투명한 심사절차를 거쳐 규제의 탄력적 적용을 유도하여 오히려 근본적이고 효과적인 부패방지 대책이라 할 수 있음
      ※ 위원회 권고에 따른 처분이나 그에 반하는 처분에 대해서 행정쟁송 제기를 보장(법률안 제27조)

본문

조성봉. 2010. 이명박 정부 정책평가 및 선진화 과제: 개관 및 종합. ‘이명박 정부 정책평가와 선진화 과제’ 세미나(2010. 12.16). 한국경제연구원·한국규제학회 공동주관.
 
I. 개관
1. 이명박 정부 출범당시의 정책기조
제17대 대통령 이명박은 531만표차 이상의 압도적인 표차로 승리하였다. 기업CEO로 보여준 경영능력과 서울시장 시절 수행한 청계천 사업의 성과가 국민들에게 큰 기대를 불러들인 것으로 판단된다. 이명박 대통령은 화려한 정치적 수사보다는 실질적인 성과와 강력한 정책집행력이 기대된 인물이었기 때문이다.
이명박 정부는 출범부터 ‘큰 시장, 작은 정부’를 제시하였다. 민간과 시장의 자율적인 역할을 강조한 반면 절제된 정부의 역할을 제시하여 절약하고 섬기는 정부 그리고 법과 원칙을 지키도록 하는 법치주의적 정부의 모습을 강조하였다. 이와 같은 이명박 정부의 면모는 제17대 대통령직인수위원회가 발표한 5대 국정과제인 ‘활기찬 시장경제’, ‘인재 대국’, ‘글로벌코리아’, ‘능동적 복지’, ‘섬기는 정부’에서도 잘 나타나고 있다. 경제정책에서 ‘시장경제’라는 표현을 통해 민간의 자율과 창의에 기초한 시장중심의 경제여건을 조성하겠다는 뜻을 확실히 하였으며 그 구체적 수단으로 감세와 규제개혁 등 투자환경을 개선하겠다고 한 것이다. 이러한 면모는 경제분야 뿐 아니라 교육 및 복지정책에서도 나타난다. 즉, 수요자 중심의 교육기회를 제공하며 시장기능을 활용하여 서민생활의 안정을 지원하겠다고 한 것 등이다. 정부의 역할에 대해서는 절약하면서도 일 잘하는 실용정부를 구현하겠다고 했으며 국민을 섬기는 정부로서 원스톱 서비스를 제공하겠다고 하였다. 특히 예산절감과 공공기관 혁신을 통해 작되 일 잘하는 정부의 모습을 제시하였다. 
2. 대내외 여건 변화에 따른 이명박 정부 정책기조의 변화
이명박 대통령은 당선자 시절 대불공단에서 크레인과 같은 대형 특수차량의 교통을 방해하는 전봇대를 뽑아내도록 지시하였다. 경제와 민생을 살리는 데 이 같은 ‘전봇대 뽑기’식의 강력한 추진력은 많은 국민들의 기대를 불러 일으켰다. 그러나 한편으로는 대통령직 인수위원장이 영어교육을 강조하면서 오렌지를 ‘아린지’라고 발음해야 한다고 하는 논의가 글로벌시대를 겨냥한 실용적인 영어교육의 유용성에 대한 논쟁으로 번지면서 이명박 정부의 국정목표가 실용성을 지나치게 강조하는 반면 정책의 기반이 되는 이념적 또는 철학적 기반이나 체계를 결여하고 있다는 비판으로까지 이어지기도 하였다.
모든 정권이 그렇듯이 이명박 정부도 예기치 못한 사건과 국내외의 중요한 정치·경제적 환경 그리고 예고된 정치일정과 선거에 의하여 큰 영향을 받게 된다. 우선 이명박 정부 초기에 큰 영향을 미친 사건으로 2008년 5월에 발생한 촛불시위를 들 수 있다. 미국산 소고기수입을 둘러싸고 국민의 공포를 자극한 왜곡된 언론의 보도와 성급한 정부의 조치로 발생한 촛불시위는 이명박 정부 초기의 국정운영에 결정적 영향을 미쳤다. 일례로 촛불시위를 통해 ‘물값이 100배 오른다’식의 민영화 괴담이 퍼지게 되었고 이에 대하여 이명박 정부는 성급하게 전기·가스·수도·건강보험 등 4대 부문은 민영화하지 않는다고 발표하고 대통령이 소고기 문제에 대해 국민에게 사과함으로써 공격적이었던 공공기관 선진화 계획의 내용이 크게 퇴색하게 되었고 나아가서 임기 초 이명박 정부의 개혁적이고도 공격적인 국정 아젠다와 추동력이 크게 위축되는 결과를 가져왔다.
촛불시위 국면이 다소 진정되는 듯하였으나 곧이어 2008년 하반기에 리먼브라더스의 파산과 함께 불어닥친 전세계적인 금융 및 경제위기는 이명박 정부의 국정운영에 불가피한 변화를 가져올 수밖에 없었다. 원화가치의 급락과 외환보유의 문제가 나타나기도 하였으며 경기침체에 대비하여 재정과 일자리 확대정책을 빠르고 대대적으로 시행하였고 중소기업에 대한 금융대출을 확대하였다. 이같은 경기순응적인 재정 및 금융정책은 2009년 중반까지 이어졌으며 이 과정에서 이명박 정부가 공약으로 내세운 “7% 성장”, “4만불 국민소득”, “세계 7대 경제강국”을 의미하는 ‘747’과 같은 공격적 목표는 임기 내에 달성하기 어려운 목표로 빛이 바랬다. 또한 이 과정에서 일자리를 창출하고 중소기업을 살리며 서민경제를 살린다는 친서민정책이 나타나게 되었고 대형할인점과 SSM으로 인한 재래시장 및 중소 유통점의 피해문제, 대기업과 중소기업간의 납품단가 문제 등에 대해 이명박 정부가 중소기업의 입장을 대변하는 모습을 보이면서 ‘활기찬 시장경제’를 외치던 이명박 정부 초기의 친시장적인 면모는 크게 쇠퇴하게 되었다.
이같은 이명박 정부 정책기조의 변화는 2010년 6월 이명박 정부에 대한 중간평가의 성격을 갖는 지방자치단체장 선거에서 여당이 크게 패하자 국무총리, 청와대 대통령 참모진 및 주요 장관들을 바꾸는 개각을 통해 구체화되었는데 이를 계기로 이명박 정부가 집권 후반부를 위한 국정철학으로 ‘공정사회’를 제시하면서 큰 전환점을 맞게 되었다. 특히 외교부 공무원 부정특채 문제로 외교부장관이 경질되면서 행정고시 개혁과 같은 참신한 공무원 조직 개혁방안도 백지화하게 되었다. 그동안 이명박 정부는 실용과 강한 집행력을 주된 장점으로 정책을 실행해 왔지만 또 한편으로는 국정철학이 없다는 비판이 꾸준히 제기되어 왔는데 ‘공정사회’라는 주제는 이 같은 철학빈곤 콤플렉스를 해소하기 위하여 제시된 것으로 생각된다. 최근 여야 합의로 국회에서 통과된 유통산업발전법과 대중소기업상생법의 SSM 입점 규제와 같은 반시장적 규제와 여당 내에서도 제기되고 있는 부자감세 논쟁 등도 공정사회 논의에 따라 이명박 정부의 정책기조가 크게 영향을 받아 나타난 것으로 판단된다.
무엇보다도 이명박 정부에 가장 큰 영향을 미친 사건은 천안함 사건과 연평도 포격으로 이어지는 북한의 무력도발과 김정은으로의 3대 세습 문제이다. 북한은 핵무기 보유를 기정사실로 하고 최근 우라늄 원심분리기를 의도적으로 공개하는 등 남북한 및 대미관계에서 주도권을 가지는 한편 김정은으로의 3대세습을 위한 내부결속을 강화하려 하고 있다. 이명박 정부는 천안함과 연평도 사건에서 미온적인 모습을 보여 초기 위기대응에 매우 취약한 모습을 보였으며 총체적으로 약한 군의 모습으로 국민들에게 많은 실망을 안겨주어 국방개혁과 대북정책의 근본적인 방향수정이 요구되고 있다. 
3. 본 과제의 내용과 구성
한국경제연구원의 원내외 연구진은 ‘이명박 정부 정책평가와 선진화 과제’를 기업정책, 노동 정책, 위기극복 정책, 친서민 정책, 규제개혁 정책, 재정건전성 및 감세정책, 공기업 선진화 정책, 정부개혁 정책, 교육 정책, 녹색 정책, 부동산 정책, 세종시 정책, 4대강 살리기 정책, 외교·통상 정책, 대북 정책 등 15개 부문에 걸쳐 수행하였다. 이 15개의 부문이 이명박 정부의 정책 분야를 모두 포괄하지는 않는다고 생각된다. 예를 들어 문화, 체육, 과학기술, 산업, 농림어업 및 수산업, 해양 등을 비롯한 여러 부문의 정책들은 포함되지 않았다. 이러한 부문들이 포함되지 않은 것은 일부는 한국경제연구원의 연구범위와 전문성의 한계에 따른 것이며 또 일부는 그 동안 이명박 정부가 수행한 정책 중에서 다른 정부와의 차별성이 큰 것을 중심으로 골랐기 때문이다.
각 부문에서는 이명박 정부의 관련 정책의 변천과정을 개관하고 이를 평가하였으며 앞으로 우리 정부가 목표로 해야 할 선진화 과제를 제시하였다. Ⅱ절에서는 이같은 15개 부문별 정책에 대한 평가와 선진화 과제를 요약·정리하였다. Ⅲ절에서는 종합적인 관점에서 비교적 잘한 정책과 미흡한 정책을 비교하여 검토하여 보았다. 이처럼 종합적인 관점이 필요한 이유는 동일한 세부정책이라 할지라도 부문별 관점에 따라 다른 평가가 나타날 수 있으므로 전반적으로 모든 것을 종합하였을 때 국민경제상에 미치는 영향을 제시해 보기 위해서이다. 일례로 세계적 금융위기 시의 이명박 정부의 확대 재정정책은 위기극복 차원에서는 긍정적으로 평가될 수 있으나 재정건전성 차원에서는 다소 부정적인 평가를 내릴 수 있으므로 여러 관점을 종합적으로 검토하여 전반적인 관점에서 평가해 볼 수 있는 것이기 때문이다. Ⅲ절에서는 또한 이명박 대통령의 국정운영 스타일과 주요 외적 요인 및 이에 대한 대처가 어떻게 정책의 성과에 영향을 미쳤는지도 분석하여 본다.
 
II. 정책 평가와 선진화 과제의 주요 내용
1. 경제 정책
(1) 기업 정책: 경제력집중 억제정책 완화 바람직
<평가>
이명박 정부의 기업부문 주요 정책공약은 대기업에 대한 것으로는 인수위원회 보고서에서 제시한 출자총액제한제도 폐지 및 지주회사 규제완화, 금융지주회사제도 개선방안 등이 있으며 중소기업에 대한 것으로는 『일류국가 희망공동체 대한민국』에 나타난 혁신형 중소기업 5만개 육성 및 50만개 일자리 창출, 중소기업의 창업절차 간소화, 금융지원의 강화, 중소기업 구매문제의 해결 등이 주요 내용이다.
이명박 정부의 기업정책에 대해서는 대체적으로 긍정적인 평가를 내릴 수 있다. 우리나라에만 있었던 대기업 규제로 그동안 많은 논란이 있었던 출자총액제한제도가 폐지되었다. 또한 금산분리정책을 어느 정도 완화하여 비은행지주회사가 비금융자회사를 소유할 수 있도록 허용하였으며 산업자본이 은행을 소유할 수 있는 한도를 4%에서 9%로 확대하였지만, 사전적격성제도가 도입되었다. 그러나 출자총액제한제도의 폐지와 함께 제시되었던 지주회사 규제완화가 해결되지 않고 있으며 일반지주회사의 금융보험회사 보유가 여전히 허용되지 않고 있다. 중소기업관련 정책 중 한국정책금융공사 출범 이후 추진되고 있는 온랜딩 방식은 정책자금 대출보다 시장친화적이라고 평가할 수 있다. 이와 함께 창업절차를 간소화한 점은 의미 있는 제도개혁으로 평가되며 중소기업 공공구매제도는 중소기업의 자생력을 배양하는데 기여할 것으로 평가된다. 한편 혁신형 중소기업이 양적으로 매우 빠른 성장을 나타내고 있으나 짧은 기간 동안 이노비즈기업의 인증을 양산함으로써 혁신형 기업의 질적인 저하를 가져오게 되었다. 또한 중소기업 금융에 있어서 신용보증의 비중이 높아 보증운용의 비효율성이 초래되고 있으며 이뿐 아니라 유동성 지원과 정책금융이 금융위기 이후 큰 폭으로 늘어난 점 등은 문제점으로 지적할 수 있을 것이다.
2010년 6월 지방선거 이후에는 대기업과 중소기업 간 동반성장 정책이 강력히 추진되고 있다. 특히 영세 중소기업의 수가 많아지고 그 경쟁력이 약화되고 있다는 점과 함께 이는 향후 중소기업부문에서의 구조조정 필요성을 증대시켰다는 점에서 이명박 정부의 기업정책 중 부정적인 파급효과가 나타날 가능성이 큰 부분이라고 할 수 있다.
<선진화 과제>
기업정책의 선진화를 위해서는 다음과 같은 다섯 가지의 정책과제를 제시할 수 있다. 첫째, 출자총액제한제도의 폐지에도 불구하고 남아 있는 상호출자금지, 채무보증제한, 금융보험사의 의결권 제한 및 지주회사 설립 제한과 같은 공정거래법 상의 경제력집중 억제정책을 폐지하여야 한다. 이러한 규제는 우리나라에만 있는 대기업 규제로써 향후 우리나라 경쟁정책을 선진화하는 방향으로 개선하는데 도움을 줄 것이다. 둘째, 산업자본의 은행소유 제한이 대부분의 나라에서 일반적으로 수용되고 있는 통례는 아니라는 점에서 현재의 금산분리 제도를 현재와 같은 사전규제 방식에서 문제가 생겼을 때 철저하게 책임을 묻는 사후적인 규제로 전환하는 것이 바람직하다. 셋째, 중소기업의 과도한 정책금융과 신용보증을 지양하고 중소기업 금융을 시장친화적으로 개편하고 정보의 비대칭성을 해소하는데 충실하도록 하여 경쟁력 있는 중소기업의 금융을 돕도록 하여야 한다. 넷째, 중소기업 공공구매제도를 중소기업 간 경쟁을 강화하는 수단으로 활용하여야 하며 단체수의계약제도가 부활되지 않도록 하여야 한다. 다섯째, 유사한 성격을 갖는 혁신형 중소기업을 통폐합함으로써 기술혁신 정도가 우수한 중소기업이 선정될 수 있도록 제도를 개선하여야 한다. 여섯째, 현재 너무 광범위하게 규정된 중소기업 범위를 축소하여 정부 지원대상의 중소기업 범위를 제한하고 중소기업 정책의 효율성을 높여 나가는 것이 바람직하다. 일곱째 대기업과 중소기업의 건전한 거래관계를 발전시키기 위해 하도급거래법상 규제강화에만 의존하는 것은 한계가 있으며, 자발적 협력관계를 형성하는 것이 매우 중요하다. 경제의 선순환을 가져오도록 하기 위해서는 중소기업 전반의 경쟁력을 향상시킬 수 있는 정책이 필요하다.
(2) 노동 정책: ‘법과 원칙’을 통한 노사관계 선진화에 기여
<평가>
이명박 정부의 노동 정책 관련 공약은 크게 일자리 창출과 노사관계 선진화로 분류할 수 있다. 그런데 2008년 하반기부터 불어 닥친 전세계적인 금융위기라는 변수를 고려할 때 이같은 당초의 목표를 기준으로 이명박 정부의 노동정책을 평가하는 것은 무리라고 볼 수 있을 것이다.
금융위기를 감안하였을 때 이명박 정부의 단기적 위기대응을 통한 일자리 지키기는 어느 정도 효과를 발휘한 것으로써 긍정적으로 평가할 수 있을 것이다. 특히 2009년 하반기 민간부문 고용급감이 미칠 영향을 공공부문 일자리 창출로 방지하였다는 점은 상당히 긍정적인 성과라고 평가된다. 또한 일자리 나누기와 근로시간 조정을 통해 내부유연성을 높일 수 있었던 것과 청년인턴제의 확대를 통해 새로운 형태의 청년고용 가능성을 확인한 것도 적절한 위기대응 방식으로 평가된다. 장기적 관점에서는 ‘비정규직 보호법’을 개정하지 못한 점 그리고 임금구조의 개편을 통하여 노동시장의 유연성을 높이고 다양한 형태의 근로계약을 보급함으로써 여성, 청년 및 고령층 등의 취업애로층의 고용가능성을 높이는 노력이 상대적으로 부족했던 점은 아쉬운 부분으로 평가된다. 한편 ‘법과 원칙’을 통한 노사관계 선진화에 있어서는 추진 상 미흡한 측면이 없지 않으나 중대한 진전이 있었던 것으로 평가할 수 있다. 무엇보다도 노조법 개정을 통해 노조 전임자 임금지급 금지를 실시하고 복수노조를 허용하도록 하였다. 다만, 노조 전임자 문제에 있어서 타임오프라는 예외를 인정함으로써 기본 원칙에서 한걸음 후퇴하였다는 점 그리고 복수노조 문제도 교섭창구 단일화의 안정적 시행을 준비해야 한다는 점에서 절반의 성공으로 평가된다.
그러나 불법파업과 단체협약의 정상화 과정에서 법과 원칙을 지킨 노력은 긍정적이다. 특히 철도노조의 불법파업에 대해서 무노동 무임금 원칙을 적용하고 대체인력을 투입하였으며 민사상 손해배상을 청구한 점 또한 쌍용자동차 사태에서 폭력시위에 대한 무관용·비타협 원칙을 지킨 점과 함께 한국노동연구원, 산업연구원, 석유공사, 철도공사, 가스공사 등의 공공기관에 대해 단체협약을 개정하면서 공공기관과의 단체협약을 정상화하는 노력을 기울인 점은 높이 평가할 수 있을 것이다.
<선진화 과제>
노동시장의 선진화를 위해서는 첫째, 다양한 각도에서 노동시장의 유연성을 제고시켜 우리나라 노동시장을 보다 역동적인 시장으로 만들어야 한다. 이를 위해서는 생산성에 상응하는 임금체계로의 개편과 근로시간 유연화가 필요하다. 임금체계의 개편을 위해서는 직무급제를 적극적으로 도입하고 근로조건 불이익 변경 원칙을 유연하게 적용하여 성과주의식 임금체계로 개편하는 것을 용이하게 하여야 한다. 또한 직급·직무별 시장임금 데이터베이스를 구축하여 직무급 도입 여건을 조성하여야 할 것이며 우리 기업 실정에 맞는 직무평가 시스템을 구축하여야 한다. 한편 근로시간 유연화를 위해서는 근로 수행방법이 다양화되는 사회적 현상을 반영할 수 있도록 재량근로시간제의 적용이 가능한 전문업무 범위를 늘리고 탄력근로시간제를 확대하며 다양한 형태의 단시간 근로계약을 개발하고 보급하는 것이 필요하다.
노동시장 선진화를 위한 두 번째 과제는 노사간 교섭력의 균형을 이루어 전임자 임금지급 금지 및 복수노조 허용이 안정적으로 정착될 수 있도록 법과 원칙을 준수하는 합리적 노사문화를 조성하는 것이다. 현재 근로자만의 실력행사를 인정하여 노사간 교섭력이 균형을 이루지 못하고 있는 문제점을 해소하기 위하여 대체근로금지제도의 삭제를 검토하여야 하며 복수노조의 허용과 함께 유니온숍 협정은 폐기되어야 할 것이다. 이와 함께 노조법 개정을 안정적으로 시행할 수 있도록 전임자급여지급 금지 원칙을 정착시키고 복수노조 허용에 대비하여 교섭창구 단일화 절차를 보다 구체적으로 정하여야 할 것이다.
(3) 위기극복 대책: 신속한 재정·통화정책, 조기 경기회복에 주효
<평가>
이명박 정부는 집권 첫 해인 2008년 하반기에 금융위기라는 복병을 만났다. 이로 인하여 장기적인 경제정책의 지속적인 추구는 쉽지 않게 되었고 우선 당면한 위기를 슬기롭게 극복하는 것이 중요한 과제가 되었다. 이런 고민은 우리나라만 한 것은 아니었다. 사실 전 세계적으로 불어 닥친 금융위기는 각국 정부의 위기극복 능력에 대한 시험대가 되었다.
이런 점에서 볼 때 우리 경제가 2009년 OECD 회원국 중 가장 빠른 회복세를 보여줌으로써 이명박 정부의 위기극복 대책이 매우 유효했다고 평가할 수 있을 것이다. 특히 정부의 신속하고 과감한 재정정책과 한국은행의 적극적 통화정책이 경기회복세를 앞당기는데 기여한 것으로 평가된다. 중소기업과 영세자영업자나 생계보호자 등 취약계층에 대한 지원을 확대함으로써 국민통합을 도모한 것도 위기극복에 도움을 준 것으로 보인다. 빠른 위기극복을 바탕으로 G20 정상회담의 의장국이 되어 서울개최를 유치한 것은 우리나라의 국제적 위상을 높이고 선진국 도약의 발판으로 삼을 수 있는 업적으로 높이 평가된다. 그러나 이번 위기에서 초기대응능력이 미흡하여 늑장대응을 하였고 민간부문의 고용이 증가하였으나 청년실업은 위기이전보다 더 악화된 점은 유의하여야 할 것이다. 특히 과도한 재정지출로 재정여건이 크게 악화되었으며 중소기업에 대한 대규모 정책지원의 보호막 속에서 기업구조조정이 제대로 이루어지지 못한 점 그리고 응급처방에 치중한 나머지 성장잠재력 확충을 상대적으로 소홀히 한 점도 미흡한 사항으로 평가된다.
<선진화 과제>
앞으로 우리 경제체질을 건강하게 유지하고 해외의존도가 높은 우리 경제의 구조적인 문제점을 잘 극복하기 위해서는 다음과 같은 정책과제를 제시할 수 있다. 첫째, 정부·한국은행·금융감독원 등의 협력과 소통을 통한 위기대응시스템을 강화해야 한다. 외국은행 지점에 대한 선물환 포지션 규제 외에 기업의 선물환 수요에 대응하고 선물환 시장을 활성화하는 방안을 추진함으로써 급격한 자본유출입을 완화하고 환율의 변동성을 줄여야 한다. 또한 외화 레버리지 비율을 도입함으로써 단기외채의 급증을 막고 다자간 통화스왑협정의 제도화를 추진함으로써 환율의 안정에 노력해야 할 것이다. 둘째, 거시경제의 안정적 운용과 체감경기 개선 노력이 필요하다. 체감경기를 개선시키기 위해서는 서민물가를 안정시키고 중소기업과 자영업자들의 의존도가 높은 내수를 살리는데 정책적 노력을 기울여야 한다. 셋째, 경제체질 개선을 위한 구조개혁을 가속화해야 한다. 막대한 가계부채를 연착륙시키고, 부실 및 한계기업의 구조조정을 추진하여 기업부문의 취약성을 해소하며, 금융기관의 건전성을 강화해야 한다. 공기업의 선진화와 구조개혁을 지속적으로 추진하여 공기업 부채를 감축해야 한다. 서비스·교육·의료분야의 규제개혁을 통해 서비스산업 개방에 대비한 경쟁력 제고와 내수기반 확충에 힘써야 한다. 넷째, 시장과의 소통을 강화하고 정책신뢰성을 높여야 한다. 외환시장, 통화신용, 일자리 창출 및 서민경제대책 등에서 정부는 시장과 호흡하여 정책을 입안하고 다양한 계층 및 집단과의 소통을 통해 신뢰를 확보하며 정책실효성을 높여야 한다. 다섯째, 중장기적 성장전략을 마련하여 747공약이 본래 의도했던 5년 내 선진국 진입의 꿈을 달성할 수 있도록 매진해야 한다. 여섯째, 국격을 높이고 국제적 리더십을 높이기 위한 노력을 강화해야 한다. G20정상회담, OECD 개발원조위원회 가입 등을 계기로 국격을 제고하고 글로벌 이슈에 대한 논의를 주도하는 역량을 강화해야 한다.
(4) 친서민 정책: 시장경제원칙 손상 우려
<평가>
이명박 정부에서 서민생활의 어려움은 가중되고 있다. 이는 참여정부에서 심화된 소득양극화, 가계수지의 악화 및 실업자의 증가 그리고 가계대출과 판매신용의 증가에 따른 이자부담이 커진 데에서 찾을 수 있다. 그러나 무엇보다도 최근의 세계적 금융위기 이후 서민들을 많은 어려움에 직면하고 있는 것으로 판단된다.
이명박 정부에서는 2009년 6월 및 2010년 1월에 이러한 서민들의 어려움을 덜어보고자 두차례에 걸쳐 종합적인 친서민정책을 발표하였다. 이같은 친서민정책의 당위성에 대해서는 큰 이견이 없었으나 그 효과에 대해서는 다양한 평가가 제시되고 있다. 즉, 비교적 그 효과가 양호한 친서민정책도 상당수 있었으나 또 다른 상당수 정책의 경우 그 정책효과가 의문시 되었고 시장경제 원칙의 손상이 우려되기도 하였다. 또한 과잉복지 및 선심성 예산낭비가 우려되었고 개별 경제주체의 인센티브를 왜곡하여 부작용을 유발할 가능성도 제기되고 있다. 다음의 표는 이같은 다양한 평가가 제기되는 친서민정책의 구체적 사항을 정리하고 있다.
ㅇ 서민정책평가
- 비교적 양호한 효과: 취업 후 상환 학자금 대출제, 치매조기검진사업 확대 및 치료관리비 지원, 폐업한 영세 개인사업자의 경제활동 재개 지원, 취약계층 지원 기부문화 활성화, 경영회생지원 농지매입사업, 국민편익증진(고속버스 환승제, 온라인 민원·행정 서비스)
- 정책효과 의문시: 서민물가정책, 미소금융 사업, 3자녀 이상 가구 전기요금 인하, 희망키움통장 사업, 유아용 기저귀 등 서민생활 지원을 위한 부가가치세 면제, 중소기업 근로시간 단축금 지원대상 확대, 국민편익증진(영월 등 5개 군 도시가스 신규 공급), 기업형 슈퍼마켓(SSM) 규제
- 시장경제 원칙 손상우려: 보금자리주택 공급(부당이득), 국민편익증진(고속버스 환승제)(경쟁원리 훼손), 기업형 슈퍼마켓(SSM) 규제(경쟁원리 훼손)
- 과잉복지: 둘째자녀이상 무상보육·교육 확대, 건강보험 보장성 강화, 희망키움통장 사업, 국민편익증진(사회 문화예술교육 지원대상 확대)
- 선심성 예산낭비 우려: 저신용 서민층지원 금융상품 제공, 서민생활 지원을 위한 부가가치세 면제, 보금자리주택 공급
- 다른 부작용(인센티브 왜곡) 발생 가능성: 취업후 상환 학자금 대출제도, 근로장려세제 지원 확대, 농·어업인 복지지원 강화 중 농·어업인 학자금 무이자 지원, 농어업 관련 재해보험 확대
<선진화 과제>
친서민정책은 참여정부 이후 어려움을 맞은 서민들과 2008년 후반부터 불어 닥친 금융위기에 대처하여 여러 종합적인 단기적 대책을 한꺼번에 제시한 패키지형 비상대책의 성격이 크기 때문에 그 정책적 일관성과 다른 정책과의 긴밀한 연계가 부족한 점이 없지 않았다고 할 수 있다. 이러한 점을 감안할 때 친서민정책 부문에서의 선진화 과제는 다음과 같이 제시할 수 있다. 첫째, 시장경제원칙을 훼손하지 않도록 해야 한다. 이를 위해서는 서민을 위한다는 명목으로 가격체계게 개입하거나 교차보조를 실시하여 자원배분을 왜곡하는 것을 최소화해야 한다. 또한 강자를 규제하고 약자를 보호하는 방식으로 경쟁원칙을 훼손해서는 안될 것이다. 둘째, 지원성 정책이 장기화될 경우 관련된 이해집단이 형성되고 정부업무가 정형화되어 조직이 확장되고 증가된 예산이 다시 원상회복되기 무척 어려운 속성을 갖게 마련이므로 일시적인 이벤트성 정책은 과감히 폐지하고 단기적 지원정책의 경우 일몰제를 시행하는 것이 바람직하다. 셋째, 친서민정책을 이미 정착되어 있는 제도로 흡수할 수 있는 부분은 흡수하고 다른 제도와의 상충성을 해소하여 전반적인 정부정책과의 일관성과 연계성을 제고하도록 한다.
2. 공공 정책
(1) 규제개혁 정책: 규제개혁 추진동력 확보 긍정적
<평가>
이명박 정부는 규제개혁을 국정의 최고 아젠다로 만들어 그 추진동력을 확보하였다는 점에서 긍정적인 평가를 내릴 수 있다. 즉, 대통령이 주재하는 국가경쟁력강화위원회를 설치하고 이를 실질적으로 가동하 핵심적 규제를 개혁하는데 실질적인 진전을 보임으로써 정부 각 부처의 자체 규제개혁에 대한 모멘텀을 제공하였다. 무엇보다도 핵심적인 정책적 규제 및 덩어리 규제를 개혁한 점이 큰 성과라고 할 수 있다. 출자총액제한규제 폐지를 포함한 경제력집중억제 규제와 은행소유 지분제한 규제를 완화하였으며 산업의 금융소유 제한 규제를 폐지한 점, 수도권 산업단지 내 입지규제를 폐지하는 등 수도권 규제를 완화한 점, 군사시설 보호구역을 대대적으로 해제하였고 방송·신문 등 미디어산업에 대한 진입 및 소유규제를 완화한 점이 중요한 규제개혁 사항으로 평가된다. 또한 한시적 규제유예제도 및 규제 일몰제를 도입한 점도 긍정적으로 평가할 수 있다. 경제위기에 즉각적으로 대응할 수 있도록 한시적 규제유예제도를 도입하여 체감 규제개혁도를 높였으며 개혁효과에 논란이 나타날 수 있는 규제개혁 과제에 대해 합리적인 규제개혁 수단을 확보하였다. 또한 규제일몰제를 확대하여 신속하게 규제를 정비할 수 있는 제도를 마련하였으며 미등록규제를 조사·등록하여 규제관리시스템의 미비점을 개선하였고 규제정보시스템을 구축하여 규제관리와 규제심사 효율성은 높인 점이 인정된다. 그러나 이와 같은 규제개혁의 성과는 대부분 이명박 대통령이 주도적으로 수행하였고 사실상 대통령 지시에 의존한 경우가 많았다. 이처럼 대통령의 리더십에만 의존한 결과 규제개혁의 기준, 목적 및 우선순위 등이 불투명해졌고 규제영향분석이 유명무실화되었으며 규제심사지침의 지속적인 업그레이드 노력과 규제집행기관들의 규제개혁 노력이 형식화되는 등 오히려 규제관리체계는 답보하고 있다. 규제개혁추진체계도 국가경쟁력강화위원회와 규제개혁위원회로 이원화되어 전문성이 분산되고 운용의 비효율성이 발생하고 있다. 각 부처의 자체적 규제심사위원회는 실질적인 심사기능을 상실한 채 사실상 거수기화되었으며 규제개혁실과 규제개혁위원회의 예비심사도 인력부족과 위원들의 인센티브 결여로 실질적인 견제역할을 하지 못하게 되었고 그 결과 품질이 불량한 규제가 도입되는 문제점이 나타나고 있다. 대통령의 리더십에만 의존한 결과 임기 후반 국정목표가 ‘공정사회’, ‘친서민’ 등으로 변화하면서 규제개혁의 모멘텀이 약화되고 있다. 특히 최근 대중소기업 동반성장과 기후변화협약 및 녹색성장을 명분으로 SSM 규제, 온실가스 배출제한 규제와 같은 반시장적이고 이데올로기적인 정책적 규제가 대거 도입되면서 실질적인 규제수준은 오히려 임기초보다 강화되었을 가능성을 배제할 수 없게 되었다. 특히 이같은 규제들이 부처가 아닌 의원입법의 형태로 등장하고 있어서 규제개혁위원회가 사전적으로 검토할 기회를 우회하고 있어서 규제개혁위원회의 사전심사가 유명무실화되고 있는 제도적 결함이 더욱 크게 부각되고 있다.
<선진화 과제>
규제개혁의 성과를 높이기 위한 선진화 과제는 다음과 같이 제시할 수 있다. 우선 무엇보다도 ‘자유 시장, 민간 주도, 작은 정부’라는 이명박 정부의 임기초 국정아젠다를 다시 회복시켜야 한다. 최근 이명박 정부가 임기의 후반부를 향해 진행하고 있는 공정사회, 친서민, 대중소기업상생 등 정치공학적 이해득실에 따른 국정아젠다는 사실상 시장 규제, 정부 주도, 큰 정부로의 회귀를 의미하여 규제개혁 환경과 성과를 크게 위축시킬 수 있다. 둘째, 한·미 FTA 및 한·EU FTA와 같은 대외개방에 발맞추어 획기적으로 규제개혁의 성과를 크게 진전시키고 실질적인 투자와 인센티브의 변화를 유도할 수 있는 수준의 선제적이고 광폭적이며 실질적인 규제개혁 방안을 제시해야 한다. 수도권규제와 국가균형발전 목표의 폐지, 상호출자금지·금융보험사의결권제한·지주회사제한 등과 같은 경제력집중 억제규제의 전면 폐지, 경제자유구역 등의 실질적인 규제자유지역화, 방송·통신·미디어를 포함한 융복한산업 관련 규제의 네가티브 규제시스템 구축, 금융·의료부문의 산업화 진전을 위한 규제개혁과 감독체계의 품질개선, 창의성 및 경쟁성 제고를 위한 교육규제의 근본적인 개혁이 그 대상으로 제시될 수 있을 것이다. 셋째, 규제개혁 시스템을 재정비하여야 한다. 무엇보다도 규제개혁 관련 인력·예산·전문성의 강화를 위해서 규제개혁위원회로 규제개혁 추진체계를 일원화하며 정부 내의 규제개혁 전문인력을 규제개혁실 중심으로 재편하여 규제개혁위원회의 기능을 보좌하도록 하여야 할 것이다. 또한부처별 자체적 규제심사위원회를 대신하여 규제개혁위원회 내에 부문별 전문규제 심사소위원회를 선설하고 규제개혁위원회를 독자적 정부조직으로 만드는 방향으로 규제개혁역량과 체계를 강화시켜야 할 것이다. 이와 함께 국회의원의 입법권을 제한하지 않는 범위 내에서 의원 제안 법률안의 규제에 대한 검토와 자문을 가능하게 하는 국회 내 규제자문 보좌기구를 설치하여 의원입법을 통한 규제심사의 우회현상에 따른 문제점을 최소화하여야 할 것이다. 규제관리체계를 개선하기 위해서는 전문가와 전문기관을 통한 규제영향평가의 유효성을 제고하여야 할 것이며 규제심사지침·규제정보시스템·규제영향분석지침과 같은 규제관리체계를 구체적으로 발전시키며 공무원에 대한 규제개혁 교육을 강화하여야 할 것이다.
(2) 재정 건전성 및 감세 정책: ‘작은 정부’ 실현 모드로 회귀해야
<평가>
이명박 정부는 ‘747’이라는 대선공약을 달성하기 위해 감세정책, 규제개혁, 공기업 민영화와 공공개혁 등을 세부전략으로 채택하였다. 그러나 취임초 촛불시위로 공기업 민영화 등 주요 정책이 취소되었고 글로벌 경기침체에 따라 정부의 역할이 다시 강조되고 있다. 또한 ‘부자감세 논란’에 밀려 감세정책이 유보되고 있으며 정치적 포퓰리즘 유혹에 빠져 서민생활 안정이라는 명목으로 재정지출이 다시 증가하고 있다.
국가채무 수준은 국제비교 상 양호한 수준이지만 2008년말 308조원 수준에서 2009년말 366조 수준으로 18.7% 늘어나 빠른 속도로 증가하고 있는 점은 우려할만하다. 특히 우리나라의 국가채무 범위가 국제비교를 위한 통계로는 적합하지 않아 금융성 기금, 정부정책을 대행하는 공기업의 부채, 중앙은행의 준재정활동, 임대형 민간투자 사업 등을 정부의 채무로 간주한다면 사실상 정부부채의 규모는 정부가 발표하는 수준을 넘을 것으로 판단된다. 더욱이 최근 공기업 부채의 증가 원인이 경제자유구역, 행복도시, 혁신도시, 4대강 사업 및 임대주택의 건설 등과 같이 사실상 국책사업의 대행 때문이라는 점에서 공기업 부채의 급증은 사실상 국가채무 수준의 급증과 무관하지 않다고 할 수 있다. 우리나라 국가채무의 또 다른 문제점은 향후 조세 등 실질적인 국민부담으로 상환해야 할 적자성 채무가 빠르게 증가하여 2009년 현재 총 국가채무의 45.6%를 차지하고 있다는 점이다. 이명박 정부의 정책기조가 반영되기 시작한 2009년도 본예산은 “일자리 창출을 위한 경제재도약 예산”으로 편성되었으나 글로벌 경기침체를 극복하기 위한 2009년 추경예산부터 “위기극복”과 “민생안정”에 역점을 두는 방향으로 정책기조 변화가 나타나기 시작했다. 이 과정에서 2009년도 관리대상수지는 -51조원으로 GDP 대비 -5%에 달해 향후 재정운용의 어려움을 가중시킬 것으로 평가된다. 정부는 재정지출증가율을 수입증가율보다 1%p 이상 낮게 관리하여 적자규모를 연차별로 축소하여 2013년-2014년에 균형재정을 달성하겠다는 목표를 가지고 있으나 금융위기의 여파로 인한 저상장과 세수입 감소와 함께 복지지출과 성장잠재력 확충을 위한 재정수요가 지속적으로 증가될 것으로 예상되어 정부의 계획은 지켜지기 어려울 것으로 평가된다.
한편 이명박 정부 초기의 감세정책 기조는 글로벌 금융위기의 여파와 “부자 감세”라는 논리에 밀리면서 서민생활 안정과 재정건전성 제고를 위한다는 명목으로 세율인하가 유보된 것은 정치적 포퓰리즘에 부응한 결과라고 평가된다.
<선진화 과제>
재정건전성을 확보하기 위해서는 정치적 포퓰리즘에서 벗어나 재정준칙을 확립하고 재정지출을 억제하여 작은 정부를 실현하겠다는 정책기조로 복귀하여야 할 것이다. 특히 재정지출구조를 시장친화적으로 개편하고 사회복지지출에 대한 증가를 최대한 억제해야 한다. 이와 함께 각종 사회복지제도의 내실화와 전달체계의 개선이 시급하다.
이와 함께 “낮은 세율, 넓은 세원”의 조세원칙에 부합하도록 소득세율을 인하하고 과표양성화를 도매해야 한다. 이를 위해서는 세율은 낮게 유지하되 자영업자의 과표양성화를 제고하는 동시에 미과세 감면을 축소하는 방향으로 세재를 운용하여야 한다. 한편 국가간 경쟁이 심화되고 고령화로 성장잠재력이 둔화되고 있는 우리나라의 여건을 고려할 때 법인세 인하유보를 철회하고 추가적인 인하를 추진하여야 한다. 또한 최저한세의 존재가 세제의 복잡성을 가중시켜 납세협력비용을 증진시키기 때문에 중장기적으로 비과세감면제도의 정비와 연계하여 폐지하는 것이 바람직하다.
(3) 공기업 선진화 정책: 촛불시위 여파로 공기업 개혁 부진
<평가>
이명박 정부의 공기업 선진화정책은 6차에 걸쳐 발표된 공기업 선진화계획에 담겨 있는데 24개 기관의 민영화, 131개 출자회사 정리, 36개 기관의 통폐합, 2개 부문의 경쟁도입 그리고 다수 기관에 대한 기능 재조정 및 정원감축 등이 담겨 있다. 또한 보수수준 및 복지후생제도의 재조정, 경영평가 간소화, 경영공시 제도 및 노사관계 선진화와 같은 소프트웨어적 경영개선 사항을 포함하고 있다.
이명박 정부의 공기업 선진화정책에는 중요하고 영향력 있는 공기업은 대부분 제외되었고 숫자를 채우고 구색을 갖추기 위해서 작은 규모의 공기업과 자회사가 많이 포함되었다. 특히 발전회사, 가스공사, 한전KPS 등 에너지공기업과 수도사업이 민영화 대상에서 제외되었고 KBS 2TV와 같은 방송사업도 제외되었다. 통폐합에서도 주토공의 통합을 제외하고는 대부분 작은 규모의 공기업이 대상이 되었으며 4대보험 관련 공공기관의 통폐합과 신용보증기금과 기술보증기금의 통합도 무산되었다.
이처럼 이명박 정부의 공기업 개혁이 크게 부진한 이유는 2008년 봄에 있었던 미국산 쇠고기 수입에 반대하는 촛불시위와 이어 나타난 전세계적인 금융위기의 여파가 컸던 것으로 판단된다. 이와 함께 이명박 정부가 실용을 강조하면서 위기극복이나 눈에 보이는 단기적인 성과에만 집착하여 국민경제의 DNA를 바꿀 수 있는 공기업 개혁에 대한 필요성을 제대로 인식하지 못하였다는 점을 들 수 있다. 특히 공기업 개혁과 이를 수행하기 위한 사전준비에 대하여 충분한 지식을 갖추지 못했고 무엇보다도 공기업 개혁에 대한 철학으로 제대로 무장되지 못했기 때문인 것으로 평가된다.
이명박 정부가 목표로 내세운 공기업 선진화계획에 대한 성과진도는 분야에 따라 다르다. 민영화, 출자회사 정리, 기능조정 및 경쟁도입은 그 추진속도와 실적이 저조한 반면 기관통합과 폐지 그리고 정원감축은 그 추진성과가 좋다. 반면 연봉제와 임금피크제와 같은 소프트웨어 개혁에서는 제대로 성과를 보이지 못하고 있다.
한편 공기업 부채의 수준은 그 이전 노무현 정부 때보다도 더욱 빠른 속도로 급증하고 있다. 특히 참여정부 이래로 급증한 세종시·혁신 및 기업도시·임대주택 등을 비롯한 각종 SOC건설과 공공요금 억제와 같은 시장개입이 공기업 부채급증의 원인이 되었다. 반면에 이명박 정부가 공기업 노조에 대해 원칙적으로 대응한 점은 긍정적으로 평가된다. 공공기관의 단체협약을 공개하도록 한 이후 여러 공공기관의 단체협약이 바람직한 방향으로 개정되고 있다. 특히 정부가 단체협약 개정에 파업으로 저항한 코레일 노조에 대해 ‘법과 원칙’으로 대응하여 노조가 파업을 철회하고 새로운 단체협약을 맺은 것을 비롯해 여러 공공기관에 대해 단체협약을 개정한 것은 이명박 정부가 공기업 노조에 대해 보여준 가장 원칙 있는 대응이요, 성과라 할 수 있다.
<선진화 과제>
우리나라 공공부문의 경쟁력을 높이고 체질을 바꾸기 위해서는 지금까지와는 다른 방법으로 공기업 선진화 방식을 근본적으로 재검토해야 한다. 첫째, 공공부문의 장기적인 기능재편을 위한 로드맵을 마련해야 한다. 지금까지 우리의 경제발전 과정에서 정부와 공공부문이 차지하엿던 역할을 재정립하고 글로벌 경쟁시대에 알맞은 역할을 다시 찾기 위해서 전 공공기관의 역할과 기능을 철저하게 분석하고 재검토하며 이를 위한 구체적인 추진계획과 방법을 시점별로 정리한 로드맵을 마련하는 것이 필요하다. 둘째, 작은 정부를 위해 공기업 민영화 등 공기업 개혁을 적극적으로 추진하여야 한다. 이를 위해서는 전력, 가스, 지역난방, 상하수도 등 에너지 및 네트워크 부문의 민영화와 함께 우정사업, 공중파 TV방송, 방송광고 등에 시장기능과 민간참여를 강화하고 금융부문에서의 공격적인 민영화로 관치금융의 잔재를 없애야 한다. 셋째, 공기업 운영을 자율화하되 철저하게 시장규율을 통한 책임성을 높여야 한다. 지나치게 공기업 경영의 자율성을 해치는 「공공기관 운영에 관한 법률」을 폐지하거나 전면 개정하여 공기업의 자율성과 독립성을 보장하여 북구형의 공기업 운영방식을 채택하는 것이 바람직하다. 이와 동시에 공기업이 그 경영의 결과에 철저하게 책임을 지도록 하여 공기업에 대한 파산제도를 도입하는 것도 검토하여야 한다.
(4) 정부개혁: 실용에 치우쳐 시스템 개혁 미흡
<평가>
이명박 정부는 섬기는 정부의 구현을 정부개혁의 목표로 설정하고 이를 달성하기 위하여 알뜰하고 유능한 정부 구현, 지방분권 및 지역경제 활성화, 법과 원칙을 지키는 신뢰사회 구현, 안심하고 살 수 있는 안전한 나라 구현 등을 전략으로 제시하였다.
정부개혁 추진과제는 총리실, 행정안전부, 국세청, 감사원, 국민권익위원회 등 개별 정부부처가 각각의 과제를 주관하는 방식으로 운영되고 있다. 정부개혁은 정부기능과 조직개편, 국세행정선진화, 정부위원회 정비, U-정부 구현, 공공부문 성과개선, 내실 있는 감사, 공무원 성과주의 인사제도, 지방행정체제 개편, 중앙권한 지방이양 및 특별지방행정기관 정비, 공직자 부정부패 척결 및 투명성제고 등의 9개 과제에 대해 평가 가능하다.
□ 정부조직 개편은 부처수를 줄이고 슬림화했다는 측면에서 성과가 인정되나 일회성 조직개편으로 마쳤으며 통합·폐지되는 조직에 대한 후속보완장치가 제대로 마련되지 않았다.
□ 국세행정선진화의 경우 납세자 정보보호와 국세청 감사시스템에 대한 부정적 평가에도 불구하고 전반적으로 인사 개혁, 세무행정 개혁, 납세자를 위한 사법해석 사전도입 등이 이루어져 괄목할만한 성과가 있었다고 평가된다.
□ 정부위원회의 경우 대통령 직속위원회의 숫자가 여전히 많으며 일부는 집행까지 관여하여 해당부처의 업무수행에 문제점이 제기되었다.
□ U-정부는 하드웨어 구축은 잘 이루어졌으나 전반적인 업무재설계를 통한 후선조직(Back Office)의 기능 및 조직재편, 일하는 방식에 대한 개혁은 거의 진행되지 않아 진정한 성과가 나타나지 않고 있다.
□ 공공부문 성과평가는 각종 평가제도를 정비하여 피평가기관의 부담해소를 위해 노력하였으나 중복평가와 과다한 평가부담의 문제를 완전히 해소하지는 못하고 있다.
□ 내실 있는 감사를 위한 노력은 각급 감사기구의 독립성을 보장하고 ‘적극행정면책제도’를 도입한 것은 긍정적이나 정책감사를 위한 실질적인 환경조성은 미흡한 것으로 평가된다.
□ 공무원 인사제도는 행정고시 개혁 등 전반적인 인사제도 개혁프로그램이 불발에 그친 점이 안타깝게 여겨진다.
□ 지방행정체제 개편은 자치단체간 자율통합이라는 모델을 제시하였다는 점에서 긍정적으로 평가되는데 추진전략과 실행방안 그리고 핵심 이해관계자들에 대한 체계적인 관리방안 등은 지속적으로 개선해야 할 것으로 판단된다.
□ 중앙권한의 지방이양 관련 추진체계를 업그레이드하고 지방이양 사무건수가 크게 늘어난 점은 의미가 있었으나 질적인 측면에서는 한계가 있는 것으로 평가된다.
□ 공직자 부정부패 척결 및 투명성 제고의 분야에서는 여전히 부패수준이 선진국 수준에 이르지 못하고 사후적 처벌 중심에서 벗어나지 못하고는 있으나 투명성을 높이기 위해 법체계를 수립하는 등 제도적인 노력은 인정된다.
전반적으로 정부개혁은 정부조직 개편, 국세행정선진화, 감사개혁, 부패척결 등의 부문에서 성과가 인정되지만 상당부분 일 잘하는 정부라는 ‘실용적 목적’에 치중한 나머지 개별과제 중심의 단기적 목표를 통해 정권 내에서 할 수 있는 분야에만 집중하였다는 인상을 주고 있다.
그러나 정부개혁이란 단발성 과제와 한 정권의 시계를 뛰어넘어야 한다. 즉, 정부개혁은 상시적인 개혁 대상으로서 장기적인 제도개선과 이를 위한 철학과 함께 시스템적 사고방식이 요구되는 분야인 데 이명박 정부의 정부개혁은 이러한 점에서 미숙했다고 평가된다.
<선진화 과제>
정부개혁은 일회성 과업이 아니라 정권의 교체와 관계없이 지속적으로 추진해야 하는 연속적 과제이다. 따라서 정부개혁을 제도적인 관점을 갖고 장기적으로 추진하기 위해서는 개혁과제와 함께 상세한 시간표를 포함한 정부개혁의 청사진을 제시하여야 한다. 이를 위해서는 글로벌 스탠더드와 함께 우리나라의 여건을 동시에 고려하여야 할 것이다. 특히 10년∼20년 후의 한국정부의 구체적인 모습을 재설정하고 비전을 제시하는 것이 필요하며 개혁방향, 추진전략, 세부과제와 그 우선순위 등을 모두 포함하여야 할 것이다. 또한 정부개혁의 추진원리와 원칙을 제시하는 것도 중요하다. 지금까지의 개혁이 국민지향적 수요에 초점을 두지 않고 공급자 위주로 계획되었으며 중앙의 통제위주로 추진되었다는 문제점을 잘 인식하여야 할 것이다.
정부개혁은 정부를 구성하는 공무원 그리고 조직의 체질과 DNA를 정부조직의 자발성과 창의성을 발휘하기 위해 근본적으로 바꾸어야 함에도 불구하고 대증처방과 외과수술식 개혁에만 집중한 것은 적절하지 못했다고 평가된다. 이런 점에서 통제위주로 운영되었던 정부기능은 자율성 위주로 재편되는 것이 중요하다. 특히 인사뿐만 아니라 예산의 자율권을 부처에 주는 경우 그 성과는 폭발적일 수 있다. 이를 위해서는 중앙집중 인재공급 방식인 행정고시 등과 같은 채용제도를 철폐하고 개별부처에 인재등용권을 주고 주어진 예산 하에 책임 자율경영을 하게 한다면 정부의 역량강화, 성과개선, 인사제도 개선, 공직 부정부패 문제 등을 동시에 해결할 수 있는 기반이 구축될 수 있을 것이다. 또한 대통령 직속 위원회들의 지나친 권위가 사라져야 할 것이며 불필요한 성과관리나 절차와 투입에 대한 조사에 의거한 감사제도는 지양되어야 한다. 이와 함께 연공서열 위주의 인사제도와 중앙의 권한집중 현상도 개선되어야 할 것이다.
끝으로 국가발전단계와 상황에 적합한 개혁방향을 설정해야 할 것이다. 최근 개혁에 대한 진보 진영의 반대 원인이 보다 근본적인데 있음이 밝혀지고 있다. 예를 들어 민영화의 경우 발전상황에 맞는 공공부문의 역할, 민영화 대상의 효율성진단 등에 대한 기반원리에 대해 공감대를 형성할 경우 추진이 원활할 수 있다. 통제와 권력으로만 개혁이 진행될 수 없는 공감의 시대가 온 것으로 보아야 할 것이다.
3. 교육·환경 및 국토개발 정책
(1) 교육 정책: 평준화 및 3불 정책의 한계 못 벗어나
<평가>
이명박 정부의 교육정책은 자율성과 수월성을 바탕으로 급변하는 경제사회환경 속에서 국가경쟁력 향상을 목적으로 하고 있다. 교육정책의 기본방향도 자율, 다양성, 책무성을 기반으로 학교간 경쟁을 통해 교육의 질을 향상시키며, 궁극적으로는 공교육을 정상화시켜 사교육비를 절감하는데 중점을 두고 있다. 이전 정부의 교육정책과 비교하면, 시장주의적 접근방식에 보다 큰 방점을 찍었다고 할 수 있다.
이명박 정부가 교육의 자율성과 다양성 확대하기 위해 도입한 여러 정책 중 교과교실제는 상대적으로 성공적이라고 평가된다. 반면 고교다양화 300 프로젝트는 전국단위의 학생선발 불가, 지역할당제, 사립학교의 학생선발권의 제약 등으로 자율성 확대라는 측면에서는 효과가 제한적이라고 평가된다. 대입 3단계 자율화방안은 3불정책에 대한 재논의가 없어 실질적인 대학입시의 자율화 달성에는 한계가 있다.
한편, 교육의 선택권과 책무성을 강화 측면에서 시행된 학교정보공시제도는 학부모의 알권리를 충족시키고 학교의 책무성을 강화한다는 측면에서 성공적이라고 할 수 있다. 반면 고교선택제는 추첨 및 거주지 등에 의해 배정되고 학교의 학생선발권이 없어서 그 실효성이 의문시된다. 교육경쟁력을 강화한다는 정책목표 하에 교원평가제, 교장공모제，대학의 구조조정 및 국공립대 법인화 방안이 도입되었으나 그 효과는 제한적인 것으로 평가된다. 교원평가제는 교사의 보수·승진 및 퇴출이 평가와 연계되지 않아 근본적인 한계를 지니고 있으며, 교장공모제는 일반학교의 경우 초빙형 공모제로 교장자격증 소지자만 지원이 가능하여 그 도입취지가 훼손되고 있다. 또한 대학의 구조조정에 대해서는 기본적인 진입과 퇴출에 대한 기준을 제시하지 못하고 있으며, 국공립대 법인화는 서울대 법인화법이 국회에서 표류하고 있는 등 아직 그 구체적인 성과가 나타나지 않고 있다. 사교육비 절감과 관련해서는 EBS 수능강의와 대학수학능력시험의 연계, 입학사정관제도, 심야학원 교습금지와 수강료 상한제와 같은 직접적 규제 등 공교육을 정상화하는 방식으로 문제를 해결하는 것이 아니고 일시적인 방편, 정부의 일방적 강행과 반시장적 규제에 의존하여 그 실효성이 떨어진다고 할 수 있다.
<선진화 과제>
이명박 정부의 교육정책은 기존의 평준화제도이나 3불 정책을 유지한 틀 위에서 추진하였기 때문에 근본적인 한계를 내포하고 있다. 따라서 자율, 다양성, 경쟁 등을 중심으로 하는 교육정책을 실현하기 위해서는 평준화제도와 3불 정책을 재고하고 교육의 자율성과 경쟁력 제고를 위한 장기적인 로드맵과 실천 방안을 제시하여야 할 것이다.
특히 실질적인 교육의 자율성과 다양성을 높여서 학교교육의 질을 높이기 위해서는 사립학교의 자율성을 확대하도록 하여야 할 것이다. 무엇보다도 교육 수요자의 요구에 맞는 다양하고 특성화된 교육과정 운영으로 교육의 수월성을 추구하는 것이 필요하다.
현재 교육부문에서는 학교의 학생선택권이 제한되고 학생의 학교 선택권도 완전하지 않으며, 학교에서 교원에 대한 해고와 평가도 제대로 수행하지 못하고 있는 실정이다. 또한 각종 진입규제로 학교의 설립과 경쟁이 어렵고 등록금 규제 등 각종 규제로 사립학교가 정부의 지원금에 의하여 교원 인건비를 해결하고 있어서 사실상 정부의 공교육기관과 차별이 없다. 정부가 학교 운영, 교원 인사, 교육 내용 및 과정에 대한 다양한 규제를 실시하고 있는 바, 정부는 교육부문의 다양한 규제를 없애고 시장친화적 정책을 강화하는 것을 교육부문의 가장 중요한 실천적 과제로 삼아야 할 것이다.
(2) 녹색 정책: 현 정부가 시작할 수 있는 분야에 집중해야
<평가>
이명박 정부는 “경제와 환경의 조화를 통한 국가경쟁력 강화”라는 비전을 갖고 이를 위한 3대 목표로 ‘고효율·저탄소·자원순환형 사회구축’, ‘기후산업 육성을 통해 신성장동력 확보’, ‘지구환경문제 해결에 글로벌 리더십 발휘’를 제시하였다. 이는 2008년 건국 60주년 경축사에서 “저탄소 녹색성장”이라는 국가비전으로 나타났다.
이명박 정부는 우리나라 온실가스 중기(2020년) 감축목표를 배출전망치 대비 30%로 설정하였고 온실가스 감축수단으로 온실가스·에너지 목표관리제와 수송·건설부문의 온실가스 관리에 관한 사항 등을 마련하여 시행하고 있으며 향후 총량제한 배출권 거래제를 도입할 예정이고 탄소세 신설을 검토하고 있다.
이명박 정부는 녹색성장을 위한 중기적 목표를 공격적으로 제시하고 이를 구체적으로 실현하기 위하여 「저탄소 녹색성장 기본법」을 제정하고 ‘신성장동력 비전 및 발전전략’과 ‘녹색기술 연구개발 종합대책’ 등을 제시함으로써 녹색성장을 구현하기 위한 구체적 제도를 정비하였다는 점이 긍정적으로 평가된다. 그러나 녹색산업 및 녹색기술의 육성·지원과 관련하여서는 선택과 집중의 원칙을 적용하며 민간부문의 녹색투자를 정부의 인증을 받는 녹색기술 분야로 유도하고 있어 정부가 시장의 역할을 대신하는 인위적이고 자의적인 제도에 따른 자원배분의 왜곡이 나타날 가능성이 있다. 또한 산업계의 의견을 충분히 반영하지 않았고 부처간 이견을 합리적으로 조율하지 않았다는 점에서 온실가스 감축 목표량을 설정하는 방법과 과정에서 정당성 문제가 제기될 수 있다. 나아가서 배출전망치 대비 30% 감축이라는 지나치게 공격적인 목표를 제시한 점은 국민경제에 큰 부담으로 작용할 것으로 평가된다. 특히 지나치게 초기의 짧은 기간 동안에 감축목표를 높이는 Front-loading 방식은 경제성장을 둔화시키는 방식이므로 장기적인 관점에서의 적정 감축 스케쥴로서는 미흡하다고 평가된다. 이와 함께 녹색성장 정책이 관련법의 제정과정에서 부처이기주의에 물들어 부처간 혼선과 이견이 나타나고 있는 점은 문제라고 할 수 있다.
<선진화 과제>
녹색성장 정책에서는 지나치게 시장에 대한 정부의 개입이 강조되고 있어서 보다 시장친화적인 정책으로의 전환이 필요하다. 그 중 가장 대표적인 것이 녹색기술 및 녹색산업에 대한 내용이다. 즉, 기초연구에 대해서는 정부의 지원과 육성을 펼치되 기술개발의 범위를 확대하며 응용기술의 선정과 등장은 시장기능을 통하여 시행하는 것이 바람직하다. 민간부문의 녹색투자에 대해서도 정부가 녹색기술을 선별하여 인증하는 것보다는 민간의 보다 폭 넓은 참여를 유도함으로써 수요자가 원하는 녹색기술이 시장에서 자연스럽게 등장할 수 있는 제도를 마련하는 것이 중요하다.
다음으로 현실적으로 바로 적용할 수 있는 온실가스 감축수단을 제시함으로써 녹색성장에 대한 현 정부의 책임성을 제고하여야 한다. 현재 2020년의 온실가스 감축목표를 제시하고 이를 위해 2013년부터 총량제한 배출권 거래제를 추진하도록 하고 있으나 이는 현 정권이 직접적 당사자가 되어 수행할 수는 없는 내용이다. 이처럼 다음 정권에 책임을 돌리기보다는 에너지가격 현실화와 같이 당장에라도 현 정부가 시작할 수 있는 분야에 집중하여 에너지절약과 신재생에너지에 대한 투자가 증가할 수 있도록 시장에서의 인센티브를 제공하는 것이 시급하다. 이와 함께 배출권 거래제의 참여대상 범위의 선정, 초기할당, 조기이행에 대한 감축인정 방법 및 탄소세 도입과의 연계사항 등과 관련하여 정부의 로드맵이 구체적으로 마련되어야 할 것이다.
(3) 부동산 정책: 자율과 경쟁을 통한 수요중심적 주택공급
<평가>
이명박 정부의 부동산정책은 자율과 경쟁을 강조하면서 자산형성 촉진과 주거복지를 정책이념으로 하여 규제완화와 수요중심적 주택공급을 정책방향으로 부동산정책을 추진하여 왔다. 그동안 양도소득세, 종합부동산세 등에 대한 과도한 세부담이 완화되었으며 재건축·재개발에 대한 다양한 규제가 완화 내지 철폐되었다. 보금자리주택 건설을 핵심 브랜드 사업으로 내세워 향후 10년간 보금자리주택 150만호 공급을 추진하고 있으며 정권 출범시부터 내재되어 있던 미분양 주택문제를 해결하기 위해 다각도의 노력을 기울였다.
이명박 정부의 부동산정책 분야의 공약사항은 일부 내용의 수정은 있었으나 비교적 충실하게 이행되고 있는 것으로 판단되며 글로벌 금융위기를 맞아 저금리기조의 유지, 건설부문의 유동성지원, 각종 규제완화 및 세부담 완화 등을 통해 우리나라 주택시장과 주택금융시장을 비교적 건실하게 유지시킨 것으로 평가된다. 그러나 금융위기를 벗어나면서 주택가격 상승에 대응하여 주택담보대출 규제를 강화하여 중·저소득층의 주택수요를 저해하고 보금자리주택 공급을 확대하면서 민간 주택건설이 위축되는 등 시장친화적이지 않은 정책들이 아직도 유지되고 있다. 그러나 주택거래 정상화를 위한 8.29대책을 통하여 주택자금대출 규제가 일부 한시적으로 완화되고 보금자리주택 공급과 민간부문 참여 영역을 탄력적으로 운용할 수 있도록 추진하였다.
<선진화 과제>
정부는 보금자리주택 공급을 포함하여 부동산정책의 기본 이념으로 내세운 자산형성 촉진 주거복지를 구현할 수 있는 체계적인 시스템을 재설계할 필요가 있다. 또한 공공 주도의 주택공급에서 벗어나 민간부문 주택건설이 활성화될 수 있는 다양한 통로를 개설해야 한다. 이와 함께 임대료 보조제도 도입 등 저소득층 주거지원체계를 확충하고 자산형성 지원 프로그램을 개발하여 저소득층의 주거상향이동을 도모해야 한다. 한편 부동산정책을 시장친화적으로 유도하기 위해 분양가 상한제를 철폐하고 주택자금 대출규제를 완화하여 주택거래를 활성화해야 한다. 이런 점에서 지난 8.29부동산 대책의 내용은 향후 주택시장 추이를 면밀히 검토하여 한시적인 방향에서 장기적인 방향으로 변환시킬 필요가 있다. 또한 종합부동산세를 재산세로 통합하고 취·등록세를 통합하는 등 과세체계를 바꾸어 세부담을 완화시켜야 한다.
(4) 세종시 정책: 세종시 원안 폐기 시도의 진정성과 책임성 긍정적
<평가>
이명박 정부는 참여정부 당시 국회 다수당이었던 한나라당이 동참했던 신행정수도법을 무효화하고 세종시를 행정중심 복합도시가 아닌 교육과학중심 경제도시로 조성하는 세종시 정책을 추진하였다. 이명박 정부의 세종시 정책은 세종시 수정안으로 집약되는데 이는 2010년 6월 국회 본회의 부결로 일단락되었다. 이명박 정부의 세종시 정책은 세종시 원안의 문제점을 인식하고 정략적·정치적 이해에 안주하는 길을 택하지 않고 가능한 선에서 최선의 개선책을 제시하였다는 점에서 그 성패를 떠나 정책의 진정성과 책임성을 높게 평가할 수 있을 것이다.
세종시 수정안의 최대 의의는 원안 이행시 발생할 수도분할에 따른 행정 비효율과 정책품질 저하의 문제를 해결하고자 한 것이다. 또한 지역경제 발전의 측면에서도 효과가 극히 미미한 행정도시안 대신 단기간에 파격적인 인센티브를 통해 민간투자 10조를 유치함으로써 교육과학중심 경제도시로서의 청사진을 제시하였다는 점에서 의미 있는 시도라고 평가된다. 그러나 세종시 수정안은 세종시 원안의 이념적 지지물인 국토균형발전전략이 만들어 낸 수도권과 비수도권의 제로섬 게임이라는 왜곡된 대결구도를 넘어서지 못하고 좌초하였다. 세종시 원안이 기업·혁신도시와 패키지로 추진되어 비수도권의 정치적 연대가 형성된 상황에서 세종시를 경제도시로 육성하겠다는 수정안 계획은 비충청권에는 기업·혁신도시의 유명무실화로 받아들여질 수밖에 없었다. 결국 세종시 수정안의 실패는 세종시 문제가 비단 충청권만이 아닌 큰 틀에서 비수도권 전체의 이해관계가 복잡하게 얽혀 있는 문제라는 점을 간과한 데 따른 것이라고 평가할 수 있다.
<선진화 과제>
행정비효율 및 이로 인한 국가경쟁력의 문제, 통일 이후 행정기능 재조정에 따른 비용 등을 고려할 때 세종시 문제는 원안을 폐기하는 것이 가장 바람직하다. 그러나 세종시 원안 폐기가 정치적으로 실행 불가능하다면 국민투표 실시를 전제로 입법 및 행정기구 전체가 함께 이전하는 편이 행정기능을 분산한 현안보다 국가경쟁력차원에서 유리할 것이다. 지역정책이 균형발전론이나 지역이기주의에 빠지지 않기 위해서는 결과의 균등이 아닌 기회의 공정성, 지역안배가 아닌 지역간 경쟁의 원칙이 지켜져야 할 것이다. 이러한 원칙은 중앙정부에 집중된 주요 정책권한을 지방정부에 이양하고 지방재정 자립도를 높이는 등 진정한 지방분권이 확립됨으로써 실효를 거둘 수 있다.
(5) 4대강 살리기 정책: 근본적인 수자원 관리 정책
<평가>
이명박 정부는 4대강 사업을 대통령직속 지역발전위원회에서 2008년 12월 지역경제활성화 사업 중의 하나로 선정하여 추진을 시작하였으며, 2009년 1월 녹색뉴딜사업에 포함시켰다. 이후 국토해양부 내에 창설된 ‘4대강 살리기 추진본부’에서 총괄하고 있으며, 2009년 6월 ‘4대강 살리기 마스터플랜’을 확정한 이후 진척이 지속되어 2010년 9월 현재 공정의 25%가 완료되었다.
4대강 사업은 퇴적토를 준설하여 홍수기 하천 범람의 가능성을 낮추고, 하천에 보를 설치하여 갈수기에 대비한 수량을 확보하며 수질악화 가능성을 방지하기 위해 수질오염집중관리구역을 설치하는 것이다. 과거 정부에서는 하천환경을 변화시키지 않는 범위 내에서 수자원관리를 도모하는 생태주의적 입장을 견지하였다면 4대강 살리기 사업은 홍수와 가뭄을 방지하고 수질을 보호하기 위한 보다 근본적인 대응책이라는 점에서 적절하다고 평가된다. 또한 4대강 사업은 세계적인 경제위기 이후 침체를 맞은 건설투자를 살리고 일자리를 늘리는 데에도 도움이 되었다고 평가된다. 그러나 지류 근처에서 자부 발생하는 홍수에 대처하고 도서, 해양, 산간에 위치한 상습 가뭄지역으로의 수자원 배분에 대해서는 보완이 필요하다고 평가된다. 이와 함께 수변지구에 다양한 구조물을 설치하는 연계사업은 수질에 영향을 줄 가능성이 있으므로 신중하게 추진할 필요가 있다. 한편 공공투자사업을 단기적 경기부양대책으로 사용하는 과정에서 재정건전성을 악화한 것은 문제이며 특히 수자원공사의 투자를 통해 예산감시를 회피한 선례를 남긴 것은 미흡한 부분이라고 평가된다.
<선진화 과제>
4대강 사업의 수자원관리 및 수질개선 효과를 제고하기 위해서는 지류에서 발생하는 국지적인 홍수에 대응하기 위해 연계사업으로 분류되어 있는 지방하천 정비사업과 소하천 정비사업을 직접연계사업으로 격상하는 것이 필요하다. 또한 국지적 가뭄에 대처하기 위해서 영산강 지구에 타 수계의 상수원을 공급하는 광역상수도망을 확대하고, 해안·도서·산간 지역에는 지방상수도망을 확장하고 배관 보수사업을 강화하며 대체수자원을 확보하는 것이 바람직하다. 수질관리를 위해서 4대강 사업 중 수변지구에 있는 구조물을 설치하는 연계사업을 신중하게 추진하는 한편 수질개선 효과를 극대화하기 위해서는 상수도사업 민영화와 수도 노후관 교체를 위한 수도요금 현실화가 필요하다.
4대강 사업과 같은 대규모 공공투자사업으로 인한 재정낭비를 막기 위해서는 현재 예비타당성조사 적용대상 사업에 대해서 PAYGO 원칙을 도입하여야 한다. 또한 수자원공사 투자로 분류된 사업은 다시 예산으로 편성하고 본 사업과 직접연계사업을 대상으로 ‘예산사업 심층평가’를 수행하여 예비타당성조사 회피 논란을 종식하고 차후 지속적인 사후평가의 벤치마크로 활용할 수 있도록 하여야 할 것이다.
4. 외교·통상 및 대북 정책
(1) 외교·통상 정책: FTA·UAE 원전수주·G20로 이어지는 긍정적 행보
<평가>
이명박 정부의 출범과 더불어 표방했던 실용적 통상외교와 능동적 개방, 그리고 이를 실행하기 위한 에너지.자원 외교 강화, FTA 체결 다변화 추진, 대외개발원조 확대의 목표는 대체적으로 정책에 반영되어 실행된 것으로 평가할 수 있다. 먼저 이명박 정부의 자유무역 및 개방확대 노력은 긍정적으로 평가된다. 특히 대외통상정책의 핵심인 FTA정책의 경우 EU와의 FTA협상을 마무리하여 비준안을 통과시켰고 인도와의 CEPA를 발효하였다. 이밖에 페루와의 FTA협상이 타결되었고 캐나다, 멕시코, GCC, 호주, 뉴질랜드, 콜롬비아, 터키 등과 FTA 협상 중이다. 또한 한·일, 한·중, 한·중·일, 한·러, 한·이스라엘, 한·MERSOSUR, 한·SACU FTA가 검토 중에 있다.
가장 중요한 미국과의 FTA협상은 G20를 앞두고 막판 협상까지 벌였으나 자동차와 소고기분야에 대한 이견으로 타결되지 않았는데 조급하게 협상을 마무리 짓지 않은 것은 오히려 적절하였다고 평가된다. 이처럼 대외통상정책의 핵심인 FTA를 다양한 국가와 추진하고 있다는 점에서 긍정적으로 평가된다. 이명박 정부 대외정책의 또다른 특징인 국제사회에서의 역할 확대와 관련하여 ODA 정책에 대해 먼저 OECD DAC에 가입한 점과 기본법을 제정한 점을 긍정적으로 평가할 수 있다. G20 의장국으로서 정상회의를 개최하고 국제사회에서의 역할 및 위상을 제고하였다는 점도 긍정적으로 평가할 수 있다. 특히 우리 정부가 제안한 ‘코리아 이니셔티브’(글로벌 금융안전망 구축, 개도국 개발 지원)에서 구체적인 합의를 이끌어낸 점은 국제사회에서의 조정자 역할을 성공적으로 해냈다는 점에서 높이 평가할 수 있다. 이와 함께
대통령이 정책적·외교적 노력을 주도하여 UAE 원전 프로젝트를 수주하고 원전의 수출산업화 전략을 이끈 것은 향후 원전시장의 중요성과 원전수출의 부가가치를 고려할 때 긍정적으로 평가된다. G20 정상회담과 UAE 원전의 성공적 수주로 상징되는 이명박 정부의 외교·통상정책은 대통령의 리더십과 주도적인 노력이 높게 평가되지만 그만큼 대통령 1인에 크게 의존하였다는 점에서 제도적인 측면에서의 개선노력이 미흡하다는 지적을 제기할 수 있으며 향후 외교·통상정책에서 장기적인 성과와 정책의 연속성을 위한 시스템 구축과 정비가 필요하다고 판단된다.
<선진화 과제>
FTA 정책에 있어서 가장 중요한 과제 가운데 하나인 동북아 3국의 무역자유화는 궁극적으로 동아시아 경제통합을 목표로 하여야 한다. 이를 효과적으로 달성하고 동북아에서 실질적인 자유무역을 실현하기 위해서는 FTA 추진에 있어서 전략적 수순을 밟는 것이 필요하다고 판단된다. 먼저 일본과의 FTA 체결을 통해 자유화 수준이 높은 FTA 표준안을 도출하여 이를 바탕으로 중국과의 FTA를 추진하는 방안이 바람직하다. 이와 함께 향후 FTA 정책은 이행에 따른 이익의 실현에 초점을 맞춰야 하고 이를 위해서는 FTA 활용도를 제고할 수 있도록 시스템이 구축되어야 할 것이다. 다음으로 대외 원조정책의 일관성과 효율성을 확보하기 위해 ODA 정책과 시행을 전체적으로 관리하는 원조기관이 필요함을 지적할 수 있다. 그 한 구체적 방안을 제시한다면 외교통상부가 ODA 정책을 총괄하고 관리하는 역할을 담당하며 원조의 시행은 KOICA를 중심으로 시행하는 것이 원조의 효율성과 정책적 일관성을 위하여 바람직하다. 무역자유화의 편익을 높이기 위해서는 FTA 활용도를 높여야 하는데 이를 위해서는 통관행정 서비스와 통관절차에 대한 투명성을 제고할 수 있는 시스템 개선이 필요하다. 우리나라의 통관행정은 통관절차와 관련된 제도적 개선을 통해 국제적으로도 손색이 없다는 평가이나 행정서비스와 투명성 측면에서는 상대적으로 낮은 평가를 받고 있다. 또한 쌀 조기관세화와 DDA 협상문제에 대비하여야 한다. 쌀 조기관세화는 관세화 지연에 따른 재정적 부담뿐 아니라 개방의 지연에 따른 농업 구조조정 지연과 농업경쟁력 정체의 악순환이라는 문제점 해결을 위해서도 조속히 추진되어야 한다. DDA 협상은 전세계적인 자유무역 실천을 위해 빠른 타결이 필요하며 G20에서 합의한 바와 같이 DDA 협상 진전을 위한 노력에 한국정부도 적극적으로 참여할 필요가 있다.
(2) 대북 정책: ‘通異’ 관점에서 통일문제 풀어나가야
<평가>
이명박 정부는 취임초 북한의 핵포기, 생산적인 남북관계, 상호존중, 대화의 문호개방 등과 같은 대북정책의 목표를 이른바 ‘비핵·개방·3000 구상’으로 제시했다. 이런 목표와 함께 이명박 정부는 원칙 있는 남북관계를 추구하였고 진정성 있는 대화, 문제해결을 위한 대화추진을 내세웠다. 또한 지난 두차례 정상회담에서 만들어진 남북교류 방식과 우선순위에 대한 전면적인 재조정을 단행했고 교류협력에 대한 투명성을 강조했다.
이명박 정부는 새로운 남북관계의 원칙을 세우고 이를 일관되게 지켜왔다는 점에서 긍정적인 평가를 내릴 수 있을 것이다. 특히 남북 사이에 대화와 교류만 증가하면 남북관계가 잘 풀린다고 생각하던 기존의 지배적 인식을 바꾸고 노력한 점과 남북관계에서 북한에게 끌려 다니지 말고 주도권을 찾기 위해 노력한 점이 이명박 정부 대북정책의 특징이자 성과라고 할 수 있다. 또한 ‘빠른 통일’보다는 ‘바른 통일’을 내세우며 원칙과 일관성을 유지한 것도 긍정적으로 평가된다.
그러나 이명박 정부의 대북정책은 남북관계가 진전되지 못할 경우 어떻게 할 것인가에 대한 구체적인 대응태세와 대비책이 부족했다는 점이다. 천안함 피침사태와 연평도 포격사태에 있어서 중요한 초기의 응징기회를 놓치고 무능한 모습을 보인 것은 아쉬울 뿐 아니라 국민의 생명과 재산을 보호하여야 할 정부의 책임에 크게 미흡한 점이라고 판단된다. 또한 천안함 및 연평도 사건의 배경이 되는 김정은으로의 3대 권력세습에 적절히 대비하지 못한 문제점도 드러난다. 북한이 군사적으로 공격을 할 경우 어떻게 대응하겠다는 논의 그리고 안보를 관리하면서 평화체제를 논구하는 아이디어는 구체적이지 못하여 북한의 태도변화에 따른 총체적인 위기관리 시스템을 마련하지 못하고 있다고 판단된다. 또한 천안함 사건 이후 천안함 피침의 원인에 대하여 정부의 공식적 발표를 믿지 못하고 갈라져 있는 국론 분열의 모습 속에서 이명박 정부가 대북정책에 대한 공감대를 형성하지 못하고 국민들에게 적절히 소통하고 이해를 구하지 못하고 있다는 점이 우려스럽다.
<선진화 과제>
우선 천안함 사건과 연평도 사건에서 생존보다 공존이라는 생각을 실현하기엔 아직 남북관계의 신뢰구축이 약하고, 북한의 대남전략 기조에 의미 있는 변화를 발견할 수 없다는 점을 재확인시켜 주었다. 안보에 바탕을 두고 우리의 생존을 확보한 다음 공존이 있다는 기본적인 대북정책의 철학을 국민들과 소통하고 공감대를 이루어 나가야 할 것이다. 둘째로, 상대편 반응을 고려하면서 세련되고 똑똑한 대북정책을 수립·실행하여야 한다. 북한이 원하는 것이 무엇이고, 어떤 것을 제일 싫어하는가를 간파하고 북한이 포기·양보할 수 없는 것이 무엇인가를 동시에 고려해야 한다.
셋째, 대북정책의 성과를 기대하고 안보의 근간과 대북정책의 지지기반을 강화하기 위해서는 대국민 심리정보활동을 공개적으로 그리고 적극적으로 펼쳐나가야 한다.
넷째, 지금까지 습관처럼 논의하던 ‘통일(統一)’이 아니라 서로 다른 것이 통할 수 있는 ‘통이(通異)’의 관점에서 통일문제를 풀어가야 할 것이다. 향후 통일교육도 이런 중장기적 미래구상과 남북분단 현실의 장기화를 고려하여 새로운 접근과 모색을 시도해야 한다.
 
III. 종합적 평가 및 선진화 과제의 전개 방향: ‘큰시장, 작은정부’의 임기초 국정 아젠다로 돌아가야
1. 종합적 평가
한국경제연구원이 수행한 이명박 정부의 정책에 대한 15개 부문별 정책평가는 일률적으로 긍정적이거나 미흡한 평가를 내리지는 않고 있다. 아무리 긍정적으로 평가되는 정책에서도 미흡한 부분이 있기 마련이며 또한 반대로 미흡한 부문에서도 상대적으로 잘 수행한 측면도 있기 때문이다.
또한 긍정적인 평가를 내리는 부문에 있어서도 최근 미흡한 점이 많아지고 있어서 많은 우려가 제기되는 경우도 있으며 미흡한 평가를 내린 부문에서도 그 장기적 효과가 늦게 나타나 아직 제대로 평가를 내리기 어려웠던 경우도 있음을 부인할 수 없다. 이 때문에 이명박 정부의 정책평가가 해당 정책의 관련 부서에 대한 평가를 본 보고서가 내리는 것은 아니라는 점을 분명히 하고자 한다. 많은 경우 열심히 노력하고 제대로 된 정책을 제시하고 수행하려고 하였지만 외부적인 여건이나 다른 정치적 상황이 여의치 않아서 어쩔 수 없었던 경우도 있었을 것이며 또 그 반대의 경우도 생각할 수 있다. 이와 같은 평가를 수행하는 보다 진정한 목적은 부문별 정책을 평가하고 그 원인을 분석함으로써 보다 건설적이고 미래지향적인 선진화 과제를 도출함에 있다.
이같은 일률적 평가의 문제점과 한계를 전제로 하고 상대적으로 긍정적인 측면이 큰 정책과 미흡한 측면이 큰 정책을 구분하여 논의한다면 다음과 같이 제시할 수 있을 것이다.
(1) 긍정적으로 평가되는 정책 분야
15개 정책분야 중 상대적으로 긍정적 평가를 내릴 수 있는 부문은 기업 정책, 노동 정책, 위기극복 정책, 규제개혁 정책, 부동산 정책, 세종시 정책, 4대강살리기 정책, 외교·통상 정책, 대북 정책 등이다.
기업 정책의 경우 출자총액제한제도를 폐지하고 금산분리정책을 완화하는 등 역대정권에서 오랫동안 대기업을 규제하던 경제력집중 억제정책에 변화를 불러들여 기업의 경영환경을 개선하고자 한 노력이 높이 평가되고 있다. 노동 정책에서는 이명박 정부가 세계적인 경제위기 속에서도 일자리 창출을 위해 노력하였고 무엇보다도 엄정한 법과 원칙을 통해 노사관계 선진화에서 일관성을 지킨 점이 긍정적으로 평가된다. 위기극복 정책에서는 정부와 한국은행이 신속하고 적극적인 재정 및 금융정책을 적시에 시행하여 글로벌 금융 및 경제위기를 성공적으로 극복하고 대량실업과 경제성장률의 급감을 방지했다는 점이 인정된다. 규제개혁 정책의 경우 규제개혁을 국정의 최고 아젠다로 만들어 그 추진동력을 확보하고 핵심적인 정책적 규제와 덩어리 규제를 개혁한 점이 인정된다. 부동산 정책에서는 부동산 가격의 급락과 급상승을 방지하고 비교적 안정적인 부동산 가격을 잘 유지하였다고 평가된다.
세종시 정책은 세종시 원안의 문제점을 인식하고 가능한 방법에서 최선의 개선책을 제시하였다는 점에서 그 성패를 떠나 정책의 진정성과 책임성이 높게 평가된다. 4대강 살리기 정책은 홍수와 가뭄을 방지하고 수질을 보호하기 위한 보다 근본적인 대응책이라는 점에서 적절하다고 평가된다. 외교·통상 정책은 여러 국가와 성공적으로 FTA를 체결하고 추진하였다는 점 그리고 UAE 원전을 수주하였고 G20 정상회담을 의장국으로 성공적으로 개최하였다는 점에서 높이 평가될 수 있는 분야이다. 대북 정책은 천안함·연평도 사건에서 보여준 미흡한 위기대응에도 불구하고 전반적으로 남북관계의 원칙을 세우고 이를 일관되게 지켜왔다는 점에서 긍정적인 평가를 내릴 수 있다.
(2) 미흡하다고 평가되는 정책 분야
15개 정책분야 중 상대적으로 미흡한 부문으로 평가를 내릴 수 있는 분야는 친서민 정책, 재정건전성 및 감세 정책, 공기업선진화 정책, 정부개혁 정책, 교육 정책,녹색 정책 등이다.
친서민 정책은 양호한 효과가 나타나는 여러 조치에도 불구하고 정책효과가 의문시되고, 시장경제 원칙을 손상하며, 과잉복지와 선심성 예산낭비가 우려되고, 인센티브를 왜곡하여 부작용이 예상되는 경우가 많아 전반적으로 미흡하다고 평가할 수 있다. 재정건전성 및 감세 정책의 경우 정부사업의 대행에 따른 공기업부채의 급증과 빠른 정부부채의 증가, 재정수요의 증가에 따른 재정운용의 어려움과 함께 정치적 포퓰리즘의 영향으로 세율인하가 유보되어 미흡하다고 평가된다. 공기업선진화정책은 중요하고 영향력 있는 공기업을 대부분 제외하였고 공기업 자산과 부채가 급증하는 등 공기업이 다시 비대해지고 있다는 점에서 미흡하다고 평가된다. 정부개혁은 정부조직 개편, 국세행정선진화, 감사개혁, 부패척결 등의 부문에서 성과가 인정되지만 근본적인 제도개선 방안이 제시되지 않았고 행정고시 개혁과 같은 시스템개혁이 불발에 그치고 수행되지 않은 점이 미흡하다고 평가된다. 교육 정책은 자율과 다양성 위주의 교육 정책을 추진했다는 점에서 긍정적이지만 평준화정책이나 3불정책에 대한 재논의가 없어 실질적인 교육의 자율화를 추진하지 못하고 있으며 사교육비 절감의 효과가 제한적인 점 그리고 국공립대 법인화가 제대로 추진되지 못하고 있는 점에서 미흡하다고 평가된다. 녹색 정책은 현 정부가 감당하지 않는 장기적인 목표를 지나치게 공격적으로 제시하여 국민경제에 큰 부담으로 작용할 것이라는 점에서 미흡하다고 평가된다.
(3) 정책추진 방식에 따른 분석
다른 모든 역대 정권과 마찬가지로 이명박 정부도 독특한 정책추진 방식과 스타일을 갖고 있는데 바로 이러한 정책추진 방식이 정책의 성과에 직간접적으로 영향을 미친 것으로 분석할 수 있다.
가. 대통령의 강한 업무추진력과 실용적 정책추진
우선 이명박 정부는 대통령의 강한 업무추진력과 실용적인 정책추진 방식으로 특징지울 수 있는데 이는 부문별 정책의 평가에서도 잘 드러난다. 기업 정책과 규제개혁 정책의 경우 임기초 ‘전봇대 뽑기’식의 추진력이 규제개혁의 강한 추진동력으로 작동한 결과 경제력집중억제 규제와 수도권 규제와 같은 핵심 규제가 완화될 수 있었다. 세종시 정책과 4대강 살리기 정책에서도 강력한 추진력이 돋보이고 있다. 이러한 이명박 정부의 정책추진 스타일이 가장 두드러지게 나타난 분야는 바로 외교·통상 부문이라고 할 수 있다. 과거 CEO출신답게 비즈니스외교에 탁월한 능력을 발휘하여 UAE 원전수주와 G20 정상회담을 성공적으로 이끈 점이 주목된다. 또한 글로벌 금융위기 때에도 경제정책을 진두지휘하면서 신속한 대응을 통해 위기를 극복한 점은 이러한 정책추진 방식이 잘 작동했기 때문인 것으로 판단된다.
그러나 이러한 정책추진 방식이 부정적인 측면으로 작용한 경우도 생각할 수 있다. 무엇보다도 리더 개인의 추진력에 의존하는 것과 성과중심의 실용주의적 방식은 제도와 시스템 그리고 이를 위한 논리적이고 철학적인 설득력을 동원한 체계적인 접근으로 이어지지 않게 될 가능성이 높다. 이에 따라 단기적인 성과는 돋보이지만 정권의 수명을 넘어 장기적으로 성과가 나타날 수 있는 제도개혁으로까지 발전하지 않을 수 있는 것이다. 친서민 정책이 여러 가지 다양한 시책을 나열하는 방식으로 제시되어 오히려 시장경제 원칙을 손상하고 과잉복지와 예산낭비를 불러들인 점이 그 한 예라고 할 수 있다. 규제개혁의 경우도 전반적인 평가는 긍정적이지만 대통령의 리더십에 지나치게 의존하여 규제관리체계는 답보상태에 있는 점을 지적할 수 있다. 또한 규제개혁추진체계도 국가경쟁력강화위원회와 규제개혁위원회로 이원화되어 전문성이 분산되고 운용의 비효율성이 발생한 점도 문제이다. 정부개혁의 경우에서도 일 잘하는 정부라는 ‘실용적 목적’에 치중한 나머지 단기적 목표를 통해 정권의 임기 내에서 할 수 있는 분야에만 집중한 결과 전반적인 정부조직 기능 및 조직의 재편과 일하는 방식을 개혁하는 일에는 진정한 성과가 나타나지 않았다고 평가된다. 녹색 정책의 경우에도 지나치게 공격적인 목표를 제시한 나머지 이를 위한 실제적인 추진체계와 부처간의 업무분장 및 협조가 나타나지 않았다는 문제점이 있다.
나. 정책의 일관성
이명박 정부의 여러 정책을 평가할 때 일반적으로 정책의 일관성이 장기적으로 지속되었을 때 긍정적인 성과가 나타나는 경우가 많았으며 반대로 정책의 일관성이 지켜지지 않았을 때 그 성과가 미흡한 경우를 볼 수 있었다. 일례로 노동 정책의 부문에서 쌍용차 노조의 파업, 철도노조의 파업 등 여러 위기가 있었으나 정부가 법과 원칙에 따라 일관되게 대응하였고 노조법 개정도 꾸준하게 일관된 정책을 추진한 결과 노사관계 선진화에 중대한 진전이 있었다고 평가할 수 있다. 4대강 살리기 정책에서도 정책의 중요성을 인식하고 일관된 추진방침을 정한 것이 돋보인다고 할 수 있다. 대북 정책에서도 이명박 정부가 여러 사건에도 불구하고 일관되게 남북관계의 원칙을 지켜온 점은 긍정적으로 평가될 수 있다.
반면에 감세 정책의 경우 포퓰리즘의 영향을 받아 당초의 세율인하를 유보한 것은 정책의 일관성을 떨어뜨린 것으로 평가된다. 이러한 점은 공기업선진화 정책에서도 나타난다. 당초 공격적으로 공기업 민영화와 구조조정을 추진하려 하였으나 촛불시위에 따른 위기의식으로 비중있는 공기업의 개혁을 포기하고 공기업 선진화를 형식적으로 추진한 것이 아쉬운 점으로 남는다. 정부개혁에 있어서도 지금까지 논의된 방안 중 가장 참신한 제도 개혁안으로 평가될 수 있는 행정고시 개편 방안이 외교부장관 자녀 특채파동과 ‘공정사회’ 논란으로 무산된 점은 정책의 일관성이 여론조사와 인기영합적 정책에 파묻힌 아쉬운 경우라고 볼 수 있다. 좋은 정책에 대해서는 진정성을 갖고 지속적으로 국민에게 알리면 결국 여론도 따라온다는 장기적 안목으로 정책을 추진하는 것이 바람직하다.
다. 위기 대응
위기에 대한 적절한 대응여부에 따라 정책의 성과가 갈리게 되는 경우를 자주 볼 수 있다. 긍정적인 위기 대응으로 글로벌 경제 및 금융위기 당시 정부와 한국은행이 신속하고 단호하게 대응한 것을 들 수 있다. 노동 정책의 경우에도 쌍용차 노조와 철도노조 파업의 위기에도 정부가 당황하지 않고 단기적인 불편이 따르더라도 법과 원칙을 끝까지 밀고 나간 점은 적절한 위기 대응 방식이었다고 평가된다.
반면 대북 정책 분야에서 천안함 사건과 연평도 포격사건에 대한 초등대처가 단호하지 못했던 점은 북한의 추가도발을 불러들일 수 있다는 점에서 적절치 못한 위기 대응이었다고 판단된다. 촛불시위가 발생하였을 때 지나치게 민감하고 단기적으로 반응하여 공기업선진화 정책의 주요 정책목표를 상실한 점은 문제라고 할 수 있다. 동일한 문제점이 외교부 공무원 특채파동 때에도 발생하여 오랫동안 준비해온 행정고시 개혁방침을 철회한 점은 부적절하였다고 평가된다.
2. 선진화 과제의 전개 방향
앞에서 논의한 이명박 정부의 정책평가와 그 정책추진 방안에 따른 분석에 근거하여 한국경제연구원이 제시하는 선진화 과제는 다음과 같은 방향으로 제시할 수 있다.
첫째, ‘큰 시장, 작은 정부’라는 이명박 정부 임기초의 국정 아젠다를 회복하는 것이 중요하다. 이명박 정부는 임기초 많은 사람들로부터 ‘경제 살리기’의 기대를 받고 탄생하였으나 최근 임기의 하반부에 접어들면서 ‘친서민정책’과 ‘공정사회’라는 이슈를 통해 다소 포퓰리즘적이며 인기영합적인 방향으로 선회하고 있다. 그 결과 시장경제, 민간 자율 및 경쟁의 원칙이 무너지고 정부의 개입과 특정 이해집단을 위한 정책이 남발되고 있는 실정이다. 또한 촛불시위의 영향으로 공기업선진화 정책이 쇠퇴한 이후 글로벌 경제 및 금융위기를 맞으면서 정부의 개입과 역할이 늘어나고 있는 실정이다. 물론 경제위기 시에 적절한 정부의 역할이 긍정적으로 작동하기도 하였으나 어느 정도 경제위기를 극복한 국면에서 이같은 정부의 개입주의적 역할은 최소화되어야 할 것이다. 이런 점에서 이명박 정부 임기초 제시하였던 ‘큰 시장, 작은 정부’의 아젠다로 회귀하여 정책의 일관성을 유지하는 것이 바람직하다.
둘째, 대통령의 리더십이나 실용주의적 방침에 의하여 정책을 추진하는 것에서 제도와 체계적인 시스템 개혁을 통한 정책추진으로 바뀌어야 한다. 이는 이명박 정부의 임기를 넘어서도 지속적으로 우리 정부가 수행하여야 할 정책의 방향을 제시하기 위해서도 바람직한 것이다. 이를 위해서는 제도개혁을 위한 부문별 로드맵이 필요하며 가능하면 구체적인 일정과 세부적 과제가 제시되어야 한다.
셋째, 대북 정책에서도 드러났듯이 정책의 목적과 방법 그리고 이에 따른 시간과 비용에 대해 국민들에게 잘 설명하는 것이 중요하다. 특히 일관된 정책을 수행하고 이를 위해 국민들이 정부가 나아가야 할 원칙을 잘 이해할 필요성이 있는 경우에는 더욱 그러하다. 국민들과의 효율적인 소통을 위해서 정부는 장기적인 정책과제와 방향을 설득력 있고 지속적으로 제시할 수 있는 방안을 마련하여야 할 것이다.

본문

김현석. 2010. 이명박 정부 정책평가 및 선진화 과제: 정부개혁. ‘이명박 정부 정책평가와 선진화 과제’ 세미나(2010. 12.16). 한국경제연구원·한국규제학회 공동주관.
 
<요 약>
이명박 정부는 선진화를 통한 세계일류국가 구현이라는 국가비전을 설정하고 행동규범으로 창조적 실용주의를 표방하면서 섬기는 정부, 활기찬 시장경제, 인재대국, 능동적 복지, 성숙된 세계국가 등 5개 국정지표로 구성된 신 발전 체제를 제시하였다. 국정개혁은 5대 국정지표를 토대로 2008년 2월 대통령직 인수위원회가 마련한 193개 국정과제를 근간으로 2008년 10월, 100대 국정과제를 제시하고 국정 전반의 개혁을 추진했다.
정부개혁은 섬기는 정부의 구현을 목표로 설정하고, 이를 달성하기 위한 전략으로 알뜰하고 유능한 정부 구현, 지방분권 및 지역경제 활성화, 법과 원칙을 지키는 신뢰사회 구현, 안심하고 살 수 있는 안전한 나라 구현 등을 마련하였다. 정부개혁의 추진 조직은 과제추진의 총괄 조정기구가 구체적으로 명시되어 있지 않으며 ’08년 하반기부터 ’12 상반기까지 총리실, 행정안전부, 국세청, 감사원, 권익위 등 개별정부부처가 주관하여 각각의 과제를 추진하는 방식으로 운영되고 있다.
정부개혁에 대한 중간평가는 총 9개 과제를 대상으로 하였다. 정부기능과 조직개편 및 국세행정선진화, 정부위원회 정비, U-정부 구현, 공공부문 성과 개선, 내실 있는 감사, 공무원 성과주의 인사제도, 지방행정체제개편, 중앙권한 지방 이양 및 특별지방행정기관 정비, 공직자 부정부패 척결 및 투명성제고 등이 평가대상으로 선정한 9개 과제이다.
과제별 평가결과 정부기능의 경우 청사진 부재, 기획재정부와 행정안전부 등 일부 부처의 통제가 강화된 문제가 발견되었다. 조직개편의 경우에는 부처수를 줄여정부조직을 슬림화한 것은 긍정적으로 평가되지만 공감대 형성 미흡, 상시적이 아닌 일회성 조직개편, 통합이나 폐지되는 조직에 대한 후속 보완 장치 마련 미흡 등의 문제가 있다. 국세행정선진화의 경우 인사개혁, 세무행정개혁, 납세자를 위한 사법해석 사전도입 및 탈세방지를 위한 전자세금계산서 도입 등은 긍정적으로 평가되지만 납세자 정보보호와 국세청 감사시스템에 대해서는 부정적인 평가가 많다.
정부위원회 정비의 경우 위원회가 감축되고 있는 것은 바람직하지만 대통령 직속위원회의 숫자가 여전히 많으며, 일부 대통령 직속 위원회의 경우 집행까지 관여함에 따라 해당 부처의 업무 수행 상에 문제점이 나타나고 있다. 또한 공무원들의 책임회피 등의 목적으로 정부위원회가 신설되는 것을 근원적으로 예방할 수 있는 방안을 마련하지 못하고 있는 것도 문제점으로 지적할 수 있다.
U-정부 구현의 추진현황을 살펴본 결과 하드웨어 측면은 잘 구축되어 있으나 개인 정보보호 등에서는 여전히 미흡한 수준이며, 전자정부를 단순 정보화 수준에서 관련 사업이 추진되고 있다. 업무재설계(BPR)를 통한 후선 조직(Back Office)의 기능과 조직을 개편하는 구조적 차원, 일하는 방식과 같은 행태적 차원 등의 개혁은 거의 진행되고 있지 않아 전자정부 사업의 성과를 제대로 얻지 못하고 있다. 공공부문 성과평가는 총리실 주관으로 개별법에 난립한 각종 평가 제도를 정비하는 등 피 평가기관의 평가 부담 문제를 해소하기 위해 노력하였으나, 중복평가의 근원적인 문제는 해소하지 못하고 있다고 판단된다. 평가준비 등으로 시간과 노력이 과다하게 투입되는 문제도 완전히 해소하지 못하고 있다. 내실 있는 감사의 경우 각급 감사기구의 독립성을 보장하고 '적극행정 면책제도'를 도입하는 등은 긍정적으로 평가되지만 외부 전문인력 영입 등 적극적인 감사역량 제고 방안 마련을 통한 실질적인 정책감사가 이루어지도록 하는 노력은 미흡하다고 판단된다.
공무원 성과주의 인사제도는 인사의 기관 자율성을 높이고, 외교관 인사에서 외부수혈을 확대하고 있는 점은 긍정적으로 평가되나 선발에서 퇴출에 이르기까지 공무원 인사의 전반에 대한 개혁프로그램을 마련하지 못한 채 부분적인 개선에 머무르고 있는 문제점을 갖고 있다. 지방행정체제 개편은 자치단체 간 자율통합이라는 새로운 모델을 제시했다는 점은 긍정적으로 평가되나 명확한 목표 부재, 추진전략 및 세부적인 실행방안 부재, 추진과정에서의 핵심 이해관계자들에 대한 체계적인 관리방안 부재 등은 문제점으로 지적할 수 있다. 중앙권한 지방이양 및 특별지방행정기관 정비는 지방분권의 기초자료인 사무 총조사 실시, 특별지방행정기관 정비, 지방분권촉진위원회 출범에 따른 추진체계의 업그레이드, 지방이양 사무건수 급증 등은 의미 있는 성과라고 할 수 있다. 이러한 성과에도 불구하고 이양 확정된 사무들은 현재 기초 자치단체 수준에서 위임받은 기관위임사무가 대부분이며, 전략산업 및 대형 인 허가권과 같은 실질적인 측면에서는 미흡하다. 또한 중앙권한을 이양할 경우에 기초자치단체가 수행할 수 있는 권한임에도 불구하고 광역자치단체로 이양하는 등의 문제점도 나타나고 있다.
마지막 과제인 공직자 부정부패 척결 및 투명성 제고의 경우 투명성 제고 등을 위한 법체계 수립, 반부패 국민운동 추진 등의 가시적인 성과가 있으나 여전히 부패수준은 선진국 및 경쟁국들에 비해 높은 상태이며 부패척결도 아직 사후 처벌 중심에서 벗어나지 못하고 있다는 한계를 갖고 있다.
정부개혁 관련 9개 과제를 종합적으로 평가하면 개혁초기에는 청와대를 중심으로 개혁에 박차를 가했기 때문에 하드웨어 측면에서 긍정적인 성과가 부분적으로 있었지만 개혁을 과제별로 접근하였고, 추진조직도 분산되어 있었기 때문에 의미 있는 성과를 거두지 못했다고 판단된다. 구체적으로 살펴보면 개혁성과가 정부조직 개편 및 국세행정선진화, 감사 개혁, 부패척결 등 일부 주요과제에서 구현되는 등의 성과가 있었으나, 전체를 조망하는 시대사적 방향타 없이 개별과제 위주의 핵심 성과를 조기에 달성하고자 하는 실용적 추진방식이 갖는 한계를 노출하고 있다. 또한 개혁방향에 대한 이해관계자들의 공감대 형성이 미흡한 상태에서 소수 엘리트 중심으로 급속히 추진한 결과 현 시점에서 다시 개혁방향과 추진과제에 대한 논의를 진행해야 되는 문제점을 낳게 되었고, 실제 성과에 대해서도 부정적인 평가가 많은 상황이다.
이명박 정부 전반기의 정부개혁은 정치적 소명에 급급하여 목표한 성과를 기대한 만큼 산출하지 못하고 있다. 과거와 같이 개혁과제들을 광범위하게 채택하고, 성실히 추진하였지만 변화조건을 갖추지 못한 상태에서 추진했기 때문에 기대대비 성과가 미흡하였다. 개혁은 시대상황에 맞는 방향설정은 물론 이해관계자들 간의 공감대 형성이 가능하도록 노력해야 한다. 즉, 작은 정부의 구호에만 초점을 두기보다 외부 환경과 우리나라의 여건을 동시에 고려한 시대상황에 관심을 가지고 정부개혁의 청사진을 마련해야 할 것이다. 10년~20년 후 한국정부의 모습을 포함해야 하며, 개혁방향, 추진전략, 세부과제와 그 우선순위 등을 모두 포괄해야 한다. 정권을 초월하여 개혁이 추진될 수 있도록 하는 것도 중요하다.
또한 원칙에 의한 과제기획과 추진을 해야 할 것이다. 국민 지향적 시각에서 개혁을 조망하여, 특히 하드웨어 개혁의 방향성을 바꾸어야 할 것이다. 정부의 존립환경 자체가 급변하고 있는 시대에 일회성 조직개편만으로는 시대의 소명을 다할 수 없으므로 상시적인 개혁을 추진해야 한다. 더불어 개편의 부작용을 해소하기 위한 제도적 조치도 병행해야 한다.
국민의 요구와 정부의 행정서비스 공급을 제때에 연결시킬 수 있도록 공급위주의 시각에서 벗어나야 하며, 과거 통제위주로 운영되었던 정부의 기능은 자율성 위주로 재편해야 할 것이다. 공직사회의 활성화 원리는 행정서비스 현장의 자율경영이다. 공직사회에 자율성을 보강하면 정부조직과 공무원들을 성과중심으로 재구성하여 시대변화의 대응역량을 기를 수 있게 될 것이다. 특히 인사와 예산의 자율권을 부처에 주는 경우 그 성과는 매우 클 것으로 보인다. 기존의 사고방식과 권위 위주로 운영되었던 경우는 책임 위주로 재편할 필요가 있다. 불필요한 성과관리나 절차와 형식에 의거한 제도들도 마찬가지다. 연공서열위주 방식의 인사제도나 중앙의 권한집중 현상에 대한 개혁 등 공직문화의 전반에 대한 보다 근본적인 개혁을 추진해야 한다.
전자정부도 부분개선을 벗어나 공직문화 전반의 전환과 구조개혁에 활용성을 높여야 한다. 현행의 분할된 성과평가 또한 종합관리체제를 갖추어야 하고, 치료위주의 부패관리도 예방을 포함한 전체적 시각을 추가해야 한다. 집권 후반기에는 전체를 조망할 수 있도록 개혁의 시각범위를 수정해야 한다.
그러한 개혁을 추진하자면 대통령 직속의 강력한 조직(Control Tower)에서 개혁을 통합관리하고, 전담 추진해야 한다. 더욱이 실행조직에 추진경험과 추진역량을 동시에 보유한 인재들로 구성해야 통합적 개혁의 원활한 추진이 가능해진다. 또한 현행 사람중심에서 시스템중심으로 전환하고, 보다 종합적인 개혁추진 시스템을 갖추는 것이 필요하다. 집권 후반기의 개혁시스템은 추진방향성, 조직, 인력, 프로세스 등의 기본을 골고루 갖추도록 해야 한다. 기획 및 집행 그리고 평가단계에서 체계적인 평가시스템 구축도 필수적이다.
 
1. 서론
2. 추진계획, 실적, 평가

(1) 추진계획
1) 정부기능과 정부조직개편
① 정부기능
이명박 정부의 100대 국정과제 속에 정부의 역할, 국정운영방식, 제도와 시스템의 구성방향, 개혁전략 등에 관한 정부기능의 개편을 명시적으로 다룬 부분은 찾기 어렵다.
② 정부조직개편
작은 정부를 구현하기 위해 부처 수 및 공무원 수를 ’08년 상반기까지 축소하는 계획은 다음<표-2>와 같다. 조직개편의 계획규모는 선거공약이후 정부안이 제시될 때까지 점차 축소되었으며, 그 실행은 행정안전부에서 주관하였다.
③ 국세행정 선진화
2) 정부위원회 정비
이명박 정부는 집권과 동시에 참여정부 시절 설립된 12개 국정과제위원회를 포함한 31개 대통령 직속 위원회를 대부분 폐지하고 일부는 유관 부처로 이전하고 향후 국책과제위원회는 5~6개로 축소하겠다는 목표를 세웠다.
이러한 목표에 따라 대통령 직속위원회는 투자 유치, 공공부문 혁신, 규제개혁, 한반도대운하, 과학비즈니스벨트, 새만금, 기후변화ㆍ에너지대책, 광역경제권 활성화 등을 위해 국가경쟁력강화위원회를 설치하는 것에 국한하였다.
그리고 행정안전부는 ’08년 4월 조직개편의 일환으로 종전의 서면실태조사 방식에서 벗어나 법령 전수조사를 통하여 그동안 신설, 누락되었던 위원회를 발굴하고 573개 위원회 중 273개는 통폐합, 32개는 운영개선을 하는 등 305개를 정비하겠다는 계획을 수립하였다(김현석, 2010: 128).
3) 전자정부(U 정부)
4) 공공부문 성과개선
총리실 주관 하에 ’08년 상반기까지 평가의 기획. 총괄 기능을 강화하고 부처 자체 평가의 자율성을 강화함으로써 평가제도의 효율성을 제고한다는 목표를 세웠다. 이와 같은 평가제도의 효율성 제고와 함께 ’09년 상반기까지 주요 현안의 정책 분석을 강화하고 ’09년 하반기까지 중복 평가를 정비함으로써 공공부문의 성과를 관리한다는 목표를 설정하였다.
5) 내실 있는 감사
6) 공무원 성과주의 인사제도
행정안전부 주관 하에 ’08년 상반기까지 평가에 대한 책임감 제고를 위해 평가자가 부하 직원에게 부여한 평가등급을 평가자 성과관리카드에 기록하는 등의 조치를 취한다는 목표를 세웠다. 또한 성과평가결과를 전보인사에 반영함으로써 성과와 보상의 연계를 강화한다는 계획도 세웠다. 또한 ’08년 하반기에 부처의 인사 선발권을 확대하는 방안을 수립하고 ’09년 상반기까지 부처배치 가이드라인을 확정한 후 ’09년 행정고시부터 단계적으로 부처수요 중심의 채용시스템을 도입한다는 계획을 수립하였다.
그리고 ’12년 하반기까지 성과급 비중을 지속적으로 확대해 성과중심의 경쟁원리를 공직사회에 전파함과 더불어 엄정하고 객관적인 평가문화의 정착을 위해 부처별 관대화 경향지수를 측정공표하고, 기관 인사평가에 반영한다는 계획도 제시하였다. 또한 코칭, 성과면담 스킬 등 성과관리에 대한 교육을 강화하는 목표도 제시하였다.
7) 지방행정체제개편
행정안전부 주관 하에 ’12년 하반기까지 지방행정체제를 개편하기 위해 계층구조를 단순화하고 규모의 적정화를 도모하는 등 국가경쟁력 제고를 위해 기능을 재배분한다는 계획을 수립하였다.
8) 중앙권한 지방 이양 및 특별지방행정기관 정비
행정안전부 주관 하에 ’08년 하반기까지 지방이양 추진기구 및 시스템을 정비한 후 ’12년 하반기까지 지방이양과제를 적극적으로 발굴하고 지방이양절차를 신속하게 진행함으로써 중앙권한을 지방으로 이양한다는 계획을 수립하였다. 또한 ’12년 하반기까지 기존 위임사무를 정비함과 더불어 새로운 사무체계 마련 및 법령 정비를 통해 기관위임사무를 폐지하기로 하였다.
그리고 특별지방행정기관의 지방중심개편을 위해 ’08년 상반기까지 정비대상기관의 선정원칙과 정비방향을 설정한 후 우선 정비대상 기관선정 및 정비방안을 마련하기로 하였다. 이와 함께 ’09년 상반기까지 특별지방행정기관의 지방중심 개편 관련 법령을 준비한다는 계획도 수립되었다.
9) 공직자 부정부패 척결 및 투명성제고
 
(2) 추진실적
1) 정부기능과 정부조직개편
① 정부기능
추진계획에도 특별한 것이 없었으며, 추진실적도 특이사항이 없다. 다만 녹색성장등 시대의 변화에 대응하기 위해 계획된 새로운 과제들을 추진하고 있다.
② 정부조직개편
집권 이후 2008년 상반기에 중앙행정기관((부.처.청)을 56개에서 46개로 축소하였으며, 그 결과 정원 3,427명(정무직 16, 고위 62, 3.4급 이하 3,349) 이 감축되었다. 또한 하부조직(실.국.과.팀)도 2,232개에서 2,084개로 감축시키는 성과를 보였다. 이러한 조직개편의 결과 지방공무원 수가 9,727명(253,000명→243,273명)이 감축되었으며, ’09년 말 총 공무원 수도 ’08년 968,684명에서 ’09년에는 967,903명으로 전년 대비 781명이 축소되었다.
③ 국세행정 선진화
2) 정부위원회 정비
2009년 12월 31일 현재 대통령직속위원회는 집권 초기의 목표와는 달리 24개에 달하고 있으나, 중앙정부 소속 정부위원회 전체를 살펴보면 정비대상 305개 중 관련 법률이 국회에 계류되어 있는 63개를 포함한 299개(98.1%)가 축소되었다.
또한 위원회의 효율적 관리를 위한 법제화를 통해 ’10년 말까지 지방정부의 경우 시·도는 15%, 시·군·구는 10%를 통·폐합하겠다는 계획을 추진하고 있다. 이와 더불어 법령상 유사·중복위원회를 조례로 통합 운영할 수 있도록 지방자치법 개정
을 추진할 계획이다.
이와 같은 정부위원회 정비 계획에 따라 정부위원회는 ’08년 5월의 573개에서 ’09.12월 기준 441개로 132개가 감축되는 실적을 보였다.
3) 전자정부(U 정부)
4) 공공부문 성과개선
국무총리실은 부처의 정부업무에 대한 평가의 부담 경감 및 효율적 평가수행을 위해 현행 12개 평가부문을 6개 부문으로 축소하는 등 평가부문과 지표를 핵심위주로 간소화하였다. 이를 위해 특정평가의 항목 중 장애인생산품 우선구매제도가 포함된 6개 분야의 법적의무·권장사항과 정책홍보관리 등 2개 부문을 폐지하였다. 또한 인사·조직·정보화 수준·변화관리·정보공개·재정운용 등 6개 부문은 기관역량으로, R&D·정보화·HRD사업은 재정사업에 통합하였다.
주요정책, 기관역량 평가를 중심으로 평가지표 또한 축소하였다. 기존 10개 평가지표를 전 과제에 공통적으로 적용하는 방식을 2개의 공통지표만 선정하고 나머지는 부처에서 자율적으로 적용토록 개선되었다. 그리고 자체평가의 자율성이 제고되고 기관서열화가 원칙적으로 폐지되고 있으며, 정부업무평가위원회와 중복 운영되던 정부업무평가실무위원회를 폐지하였다.
이와 같은 개선 사항을 반영하여 ’08년 5월에 「’08년도 정부업무평가시행계획」을 시행하였으며 ’08년 7월에는 「정부업무평가기본법시행령」이 개정되었다. 지속적인 관리시스템 구축을 위해 주요현안 등에 대한 수시평가를 강화하고, 과제별 평가결과를 각 부처에서 이행토록 하는 방안도 추진하였다.
’09년 4월에는 중복평가를 정비하여 자체평가 중 주요정책 부문과 기관역량 부문 평가지표를 단순화하고, 기관역량 부문의 경우 재평가하는 제도를 폐지하였으며, ’09년 9월에는 성과관리 수준진단과 자체평가 실태점검과의 지표가 중복되는 문제를 해결하였다.
’09년 12월에는 정부업무평가위원회의 의결에 따라 정부업무평가 기본 계획에 '개별 평가의 지속적인 통합.정비' 항목을 포함시켰다. 그 결과 향후 정부업무평가로의 통합을 지속적으로 검토하고 법적 근거가 미비하거나 중복 운영되는 평가를 통·폐합하기로 하였다. 새로운 평가를 도입할 경우에 사전 심사를 강화하고 무분별한 평가제도 도입을 억제하여 평가의 부담을 완화하기 위한 방안도 마련하였다.
5) 내실 있는 감사
’08년 12월에는 ‘한 일에 대한 감사’에서 ‘할 일을 하지 않은데 대한 감사’로 전환하고, 적극적으로 일하다가 발생한 경미한 실수는 과감히 관용하는 「적극행정 면책제도」를 도입하였다. 이와 더불어 15개 중앙행정기관과 25개 공공기관, 8개 광역자치단체, 20개 기초자치단체를 대상으로 재정조기 집행실태를 점검하여 8개 기관을 모범 사례로 선정함으로써 ‘무사안일·복지부동’을 불식시키고 열심히 일하는 분위기 조성에 노력하였다.
6) 공무원 성과주의 인사제도
2009년 12월 29일「공무원성과평가등에관한규정」개정안이 국무회의를 통과하여 2010년 1월부터 시행되었다. 이번 개정은 소속장관이 기관 특성 등을 감안하여 성과평가 제도를 탄력적으로 운영할 수 있도록 부처 자율성을 강화하고, 성과평가결과가 성과보상, 역량개발 등 인사관리에 적극적으로 활용될 수 있도록 하는데 중점을 두고 있다. 개정안의 주요내용은 5급 이하 공무원의 평가시기를 자율화하여 현재의 연 2회 (6월말, 12월말) 원칙에서 부처 자율적으로 정할 수 있도록 하였다.
고위공무원의 경우에는 성과평가 후 다시 성과연봉을 평가하여 성과평가결과의활용성을 떨어뜨리고 불필요한 중복절차 이행에 대한 문제제기가 있어 고위공무원 성과평가와 성과연봉평가를 통합하였다. 그 결과 성과연봉평가 절차가 폐지되고 성과평가 결과에 따라 성과연봉이 지급되도록 개선하였다. 그리고 평가자의 성과기록물 작성.관리의무를 완화하는 동시에 평가결과의 본인 공개를 원칙으로 하였다. 이와 함께 부처수요 중심의 채용시스템도 단계적으로 추진하였다.
특히 행정안전부는 ’10년 8월 12일 민간전문가들이 고위공무원에 진출할 수 있도록 1961년부터 50년간 지속해온 공무원 채용방식을 개선하는 '공무원 채용제도 선진화 방안'을 마련하고 공청회 등을 통해 각계 의견을 수렴한 뒤 올해 연말까지 관련 법령 개정 작업을 완료할 예정이다.
선진화 방안에 따르면 ’11년부터 서류전형과 면접만으로 외부 전문가를 5급 공무원으로 선발하는 '5급 전문가 채용시험'을 도입한다. 우선 5급 선발 정원의 30%를 뽑고, 선발 비율을 단계적으로 확대해 2015년부터 5급 신규 공무원의 절반을 기존의 필기시험으로, 나머지 절반은 외부 전문가로 선발한다. 외부전문가로 선발된 인원은 필기시험 선발자와 동일한 일반직으로 근무하게 되며 '행정고시'라는 명칭도 내년부터 7, 9급과 마찬가지로 '5급 공채 시험'으로 바뀐다. 7급 공무원 채용도 단계적으로 축소되고 대신 대학의 추천과 1년간의 수습 근무를 통해 7급 공무원을 선발하는 지역인재추천채용이 확대된다. 지역인재추천채용인원은 ’09년 50명, ’10년 60명에서 ’12년에는 100명으로 늘어난다.
7) 지방행정체제개편
’09년 8월 자치단체 간 통합촉진을 위해 7개 부처 공동으로 다양한 인센티브를 담은 「자치단체 자율통합 지원 계획」을 발표하고 지역의 경쟁력 제고와 주민생활개선을 위한 21개 지원방안을 마련하였다. 이를 통해 자율 통합을 통한 지방행정체제개편의 추진 동력을 확보코자 하였다.
이 방안에 따라 18개 지역 46개 자치단체를 대상으로 통합 건의를 접수하고 해당지역주민의 의견조사 등을 거쳐 창원·마산·진해/성남·하남·광주/청주·청원/수원·오산·화성 등 4개 지역을 선정하여 최종적으로 창원·마산·진해시 한 곳이 지역의 자발적 의사에 따른 시·군 통합이라는 성과를 창출하였다.
’10년 1월에는 「지방자치단체통합및지원특례법안」을 국회에 제출하여 통합 자치단체 지원에 대한 법적 근거를 마련하였으며 ’10년 상반기에는 국회 지방행정체제개편 특위의 「(가칭)지방행정체제개편기본법」제정을 지원하였다. ’10년 하반기에는 개편 기본법에 따라 정부의 지방행정체제 개편 추진 기구를 설치하여 개편 대안을 구체화하고 의견 수렴 등을 실시하였다.
시.군.구 광역화, 특별시 및 광역시 자치구 개편, 읍.면.동 등의 준 자치단체화, 특별지방행정기관 정비 등과 관련된 과제는 ’14년을 목표로 하는 단계적인 실천전략을 마련하였다.
8) 중앙권한 지방 이양 및 특별지방행정기관 정비
’08년은 지방분권의 추진을 위한 법적.제도적 토대를 마련하는 한해였다. ’08년 2월에 지방분권촉진에 관한 특별법을 전면 개정하였으며, ’08년 12월에는 기존 정부혁신 지방분권위원회와 지방이양 추진위원회의 기능을 통합하여 총괄·조정·심의기구인 지방분권촉진위원회가 출범하였다. 이어 ’09년 2월에는 지방분권 종합실행계획을 수립하였다.
’09년에는 주민편의 등을 위해 우선 697개 사무 이양을 결정하였는데 ’09년의 697건은 과거 5년간 이양실적 902건의 77.3%에 해당하는 것이다. 그리고 4,038개 법령상 국가지방사무 42,320건 전수조사 및 사무재분류를 실시하였다.
세부적으로 살펴보면, ’08년에 기관위임사무를 대체할 새로운 사무구분체계 개선방안을 마련하고 가칭 법정수임 사무도 도입하였다. 또한 기관위임사무 폐지 등을 통해 중앙정부의 관여를 제한하는 동시에 지방의 자율성 확대를 도모하였다. ’09년에는 사무구분체계 개선 관련 법률 일괄개정계획(안)을 마련하여 기관위임사무 및 단체위임사무를 폐지하고 지방자치단체의 사무범위를 명확하게 구분하였다.
이와 더불어 ’07년 이전 결정사항은 ’10년까지 추진하고 ’08~’09년 결정사항은 ’11년까지 추진하는 등 이양 결정 사무의 조기 이양을 추진하였다. 동시에 이양사무에 대한 행·재정연계 지원도 검토하였다.
’10년 상반기에 특별지방행정기관의 국도하천, 해양항만, 식의약품 등 3개 분야의 지방 이관내용을 살펴보면 다음과 같다.
· 국도하천분야 : 국도건설·관리(25.4%), 7개 하천 공사·관리 기능 등
· 해운항만분야 : 15개 무역항 개발·운영, 공유수면관리 등
· 식의약품 분야 : 식품·의약품 등의 지도·단속, 식의약품 시험 분석 등
상기 3개 분야의 지방 이관을 위한 법령개정, 인력이관, 재원이관도 추진되었다. 먼저 법령개정을 살펴보면 ’09년에 11개 법령 중 9개(계류 2), 16개 시행령 중 13개가 각각 개정완료 되었다. ’10년 상반기에는 국회 계류 중인 2개 법률 등 법령정비 및 기능이관이 완료될 수 있도록 추진하였다. 인력이관을 위해서 중앙부처 직제개정이 이미 완료되었으며, 자치단체의 조례는 개정 중에 있다. 마지막으로 재원이관은 식의약품분야의 경우 ’10년부터, 국도하천.해양항만분야는 ’11년부터 각각 재원이 이관된다.
’10년 하반기에는 노동, 보훈, 산림, 중기, 환경 등 나머지 5개 분야의 정비 방안이 마련될 계획이다. 환경, 산림분야의 경우에는 기구·인력 효율화 및 규제합리화 조치가 우선 이루어질 것이다. ’10년 상반기에 상기 3개 분야의 지방 이관이 완료된 후 ’10년 하반기에 나머지 5개 분야 정비방안 마련 및 인력.조직 정비가 이루어질 계획이다.
9) 공직자 부정부패 척결 및 투명성제고
총리실에 「특별감찰단」을 구성·운영하고, 행정의 투명성 향상을 위해 행정절차 관련 1,395개 법령을 분석하여 229개 법령 516건을 개선하였다. 또한 금품·향응을 수수하거나 공금을 횡령·유용한 공무원에 대하여 징계 처분 외에도 금품·향응 수수액 또는 공금 횡령·유용액의 5배 이내에 해당하는 「징계 부가금」(徵戒附加金)을 병과하도록 국가공무원법을 개정·시행하였다.
청렴문제가 개인차원을 넘어 조직차원의 문제라는 인식하에 부서별 부패방지 활동 실적을 점수화하여 성과평가에 반영하는 「부서별 청렴점수관리제도」도 도입하였다. 나아가 승진 보직관리 등 인사업무에도 부서청렴도 등을 종합·반영하는 「청렴인사시스템」을 가동할 예정이다. 또한 현재 시·도별로 활동 중인 명예시민감사관 150여명을 행정안전부 「청렴옴부즈만」으로 위촉하여 운영하였으며, 「청렴신문고」제도의 운영방법을 개선하여 고발자에게 신분상의 불이익이 초래되지않도록 하는 조치도 시행하였다.
한편 고위공직자 비리, 지역토착비리 등을 철저히 수사하고 엄정하게 처리하였다. ’09년 9월에는 ‘구조적ㆍ고질적 부패범죄 단속’을 지시하여 ’09년 9월~11월까지 253명을 단속(101명 구속)하였으며 ’10년에도 지속적인 단속을 실시하고 있다. 특히 ’09년에 공기업 임직원 180명을 입건하고 51명을 구속하였다. 또한 해외 무기 구매, 방산물자 납품 관련 리베이트 수수, 군사기밀 유출, 납품 단가 조작 등 구조적 비리척결에도 적극적으로 대처하여 국방 예산의 누수를 차단하였다.
효율적 비리 수사를 위해 지방 3개 검찰청에 전문수사팀을 신설하였으며 범정부적 반부패 활동의 추진을 위한 검찰과 국세청, 감사원, 금융위 등 유관기관 간 실질적 공조·협의 체계를 확립하였다. ’10년 대전고검에 회계분석수사팀, 부산고검에 자금추적ㆍ범죄수익환수팀, 광주고검에 디지털분석팀 등을 설치하였으며 ’12년까지는 5대 고검 및 주요 검찰청에도 추가 설치할 계획이다. 그리고 감독업무 소관 부처와 감사원 등 유관기관과의 범죄정보 수집을 위한 상시 공조 체계를 구축하여 공기업 관련 비리 첩보 수집 활동을 강화하였다.
모든 행정기관의 민원을 통합·관리하는 국민신문고(www.epeople.go.kr)를 통해 국민이 직접 민원행정 전반에 대해 평가하고 의견을 개진할 수 있도록 해 ‘국민에 의한, 국민을 위한 바른 행정’의 정착을 추진하였으며 부패추방 사회분위기 조성을 위한 반부패 국민운동도 추진하였다. 특히 ’09년 12월 국민권익위원회 주관으로 정치, 경제, 공공, 시민사회, 학계, 언론 등 9개 부문 총 23개 기관과 단체가 참여한 ‘투명신뢰사회 실현을 위한 정책협의회’를 출범하고 국민.기업.시민사회 등이 참여하는 반부패.청렴 문화 정착을 위해 노력하였다.
(3) 평가
1) 정부기능과 정부조직개편
① 정부기능
정부 기능은 시대적 상황변화에 합당한 정부의 역할을 정립하고 이에 걸맞는 기능조정이 함께 이루어 져야 마땅하나 이에 대한 개혁 청사진과 과제들이 설정되어 있지 않은 한계가 발견되었다. 또한 정부의 바람직한 역할이라는 측면에서 볼 때 행정안전부의 조직관리 기능과 기획재정부의 예산기능의 경우 자율권이 확대되는 방향으로 조정되는 것이 바람직한데 오히려 통제가 강해지는 경향을 보여주었다. 또한 행정안전부가 제도개선보다 운영 중심의 업무에 치중한다거나 기획재정부가 재정시스템의 개선이나 재정전략 수립 등의 업무보다 예산편성에 치중하는 등 정부기능상 문제가 발견되었다(김현석, 2010: 139-140).
② 정부조직개편
정부의 효율성을 증대시키기 위해 부처 수를 줄여 정부조직을 슬림화한 것은 긍정적으로 평가할 수 있으나 인수위 안과 정부 안을 비교해 볼 때 계획단계에서부터 개혁자체가 후퇴한 것으로 평가할 수 있다. 중앙행정기관의 경우 인수위안 13개 축소에서 정부안은 11개 축소로 후퇴하였다. 부처수도 인수위안 5부처 축소가 정부안에서는 3부처로, 또한 공무원 수도 인수위안 6,951명 축소에서 정부안은 3,429명 축소로 각각 후퇴하였다.
조직개편의 결과 기획재정부 등 통합된 부처의 경우 물리적인 통합은 이루어졌지만 화학적인 통합이 이루어지지 못한 관계로 조직 내부의 갈등 요인이 잔재해 있었다. 특히 정보통신부의 해체는 IT 산업의 컨트롤 타워 부재에 따른 혼선 등의 문제점을 노출하고 있다. 조직 개편에 따라 나타난 문제점을 해결하기 위한 후속 프로그램이 마련되어야 함에도 불구하고 이에 대한 대안이 결여되어 있음을 알 수 있다. 대통령 후보 시절 공약에서 교육부의 기능을 관련 기관에 이양한다고 공표한 것과는 달리 과학기술부를 흡수 통합하여 오히려 조직이 비대해졌다는 부정적인 평가도 받고 있다.
한편 정부조직개편의 결과 총 공무원 수는 968,684명(’08년)에서 967,903명(’09년)으로 감소되었지만 중앙공무원 수는 노무현 정부 말기인 2007년 60만 4,714명에서2009년 8월말 현재 60만 8,990명으로 오히려 4,276명이 증가하였다. 중앙공무원 수가 확대된 것은 공무원 수 축소라는 집권 초기의 개혁 목표를 달성하지 못한 것으로 평가할 수 있다.
이상에서 볼 때 부처 수를 줄여 정부조직을 슬림화한 것은 긍정적으로 평가되지만 정부조직개편의 경우 환경변화에 대응하는 정부역할을 갖추는데 충분한 공감대를 형성하지 못하고 있다. 더욱이 조직개편이 일회성으로 성사되지 않는다는 개혁의 공식을 등한시하고 있다는 평가도 가능하다. 신설될 기능과 폐지되어야 할 기능에 대한 검토를 통한 상시적인 기능 조정이 이루어져야 함에도 1회성 개편에 그친 한계가 드러나고 있다. 또한 통합이나 폐지되는 조직에 대해 후속 보완 장치를 마련하여 부작용을 최소화하는 노력도 미흡하였다.
③ 국세행정 선진화
국체청의 경우 외부 출신의 인사를 수장으로 임명하고 세무행정을 가시적으로 개혁한 것은 높이 평가된다. 특히 본청 국장 직위의 30%에 해당하는 자리를 외부에서 영입한 인력을 배치한 인사개혁과 국세행정위원회를 외부출신 위원장이 운영토록 하여 투명성을 높이고 국세행정에 민간기법을 접목한 점은 긍정적으로 평가할 수 있을 것이다.
개인의 재산 문제뿐만 아니라 민감한 기업정보나 개인정보의 일부가 유출되고 있는 것도 문제다. 특히 연말정산간소화로 도입한 「e 세로」시스템의 정보보안 문제로 개인의 일부 정보가 유출되고 있다는 불만도 나오고 있으며, 국세청 감사 시스템이 미흡하기 때문에 권력이 남용될 소지가 크다는 지적도 있다.
2) 정부위원회 정비
노무현 정부에서 31개로 운영되던 대통령 직속위원회를 24개로 축소하는 등 정부위원회를 감축한 것은 바람직하다고 평가된다. 그러나 인수위에서 발표한 대통령직속 위원회의 폐지 및 일부 유관 부처로의 이전 등으로 직속 위원회를 5~6개 정도로 축소하겠다는 당초 계획에 못 미치는 미흡한 성과를 보이고 있다. 일부 대통령 직속 위원회의 경우에는 집행과 관련한 업무까지 관여함에 따라 해당 부처의 업무수행 상 문제점이 노출되고 있다.
정부위원회의 전체적인 숫자 측면에서는 다수 감축되었으나, 공무원들의 책임회피 등의 목적으로 위원회가 계속 신설되는 문제를 원천적으로 차단하기 위한 방안을 아직 마련하지 못하고 있다.
3) 전자정부(U 정부)
괄목할만한 성과에도 불구하고 개인정보 유출이라는 문제점을 갖고 있다. UN의 전자정부 평가에서 1위를 차지할 정도로 시스템은 잘 구축했으나 2009년 세계경제포럼(WEF) 정보보호평가에서는 15위에 머물고 있을 정도로 서비스 이용자의 개인정보 유출이라는 문제점을 노출하고 있다. 행정안전부는 개인정보 유출의 문제점을 개선하기 위해 2009년 12월 11일 행정안전부 훈령 제164호로 전자정부 정보보호 관리체계(G-ISMS) 인증지침을 제정하였으나 아직 시행하지 못하고 있다.
행정정보공유시스템도 2000년도부터 기획·구축하였으나 아직도 정부기관들이 보유하고 있는 행정정보들을 제대로 공유하지 않고 있어 국민은 민원서류를 떼어다가 제출해야 하는 실정이다. 선진적 전자정부의 구성에 필요한 업무절차 재설계, 일하는 방식 등과 연계된 소프트웨어 개혁 역시 매우 미흡하다.
4) 공공부문 성과개선
유사중복평가의 통폐합 및 일원화를 위해 노력하고 있는 것은 긍정적으로 평가된다. 공공기관의 경우도 2009년부터 기관장 평가, 기관평가, 감사 등의 구분 운영을 통해 중복 평가문제를 개선하고 있다. 이러한 노력에도 국무총리실의 정부업무평가, 기획재정부의 재정사업 평가, 지역발전위원회의 세부사업단위의 재정사업 평가 등이 유사하다는 지적이 나오고 있다. 평가기관들은 평가목적, 평가항목, 평가지표 등을 각각 다르게 구성했다고는 하지만 피 평가기관에서는 유사한 것으로 인식하고 있다.
평가항목은 유사하지만 평가지표가 다르기 때문에 평가결과가 다르게 나올 수 있어서 평가결과를 활용하는 측면에서도 혼란을 야기 시킬 수 있으며, 평가보고서 작성 등에 과도한 시간이 소요되는 문제와 평가지표의 추상성에 대한 문제를 해소하는 데도 여전히 미흡한 상황이라고 할 수 있다. 공공기관의 경우 평가 담당부서가 있음에도 불구하고 평가보고서를 작성하는데 수개월이 소요되는 등 시간과 노력이 과다하게 허비되고 있으며 평가지표 자체가 추상적이기 때문에 평가결과에 대한 문제제기도 나오는 상황이다. 극단적으로는 평가보고서를 잘 쓰는 기관이 1등을 한다는 얘기도 나오고 있는 실정이다(김현석, 2010: 143).
그동안 총리실 주관으로 개별법에 난립한 각종 평가제도를 정비하는 등 피평가기관의 평가 부담 문제를 해소하기 위해 노력하였으나, 중복평가의 근원적인 문제는 해소하지 못하고 있다고 판단된다. 평가준비 등으로 시간과 노력이 과다하게 투입되는 문제도 완전히 해소하지 못하고 있다.
5) 내실 있는 감사
각급 감사기구의 독립성을 보장하기 위해 「공공기관의감사에관한법률」을 제정하고 2010년 7월 1일부터 시행함으로써 감사시스템을 획기적으로 변화시킨 것은 긍정적으로 평가된다. 과거에는 각급 감사기구의 감사직위를 기관장이 임명함으로써 기관장의 눈치를 보는 등의 문제가 있었다. 향후에는 이 법률의 제정 및 시행으로 중앙행정기관, 지방자치단체, 공공기관 등의 각급 감사 담당자가 개방형으로 임명되며 임기도 보장된다. 노무현 정부 시절에 추진하지 못했던 감사담당자의 직위가 독립적으로 운영되기 위한 제도적 장치를 마련한 것은 감사시스템의 가장 큰 변화라고 할 수 있다.
또한 열심히 일하는 사람은 감사를 받고 열심히 일하지 않는 사람은 감사를 받지 않는다는 지적이 많았던 상황에서 적극적으로 일하다가 발생한 경미한 실수에 대해서는 관용을 베푸는 '적극행정 면책제도'의 도입도 공무원들의 열심히 일하는 분위기 조성에 기여하고 있다고 평가된다.
감사의 방법론적 측면에서도 과거 미시적인 개별감사 위주에서 정책 및 사업의 거시적인 관점에서 감사를 실시하는 등의 변화를 지향하고 있는 점도 긍정적으로 평가된다. 특히 이명박 정부가 들어서면서 국책사업만 담당하는 내부 조직을 신설하고 이와 더불어 노무현 정부시절에 소홀했던 회계감사를 보다 강화하는 방향으로 추진하고 있는 점도 감사시스템의 큰 진전이라고 할 수 있다.
그러나 여전히 감사역량의 한계 등으로 법, 규정, 절차, 관례 등을 중심으로 이루어지는 기존 감사시스템을 근본적으로 개선하지 못하고 있다. 정책감사를 추진하기 위해 필요한 보다 적극적인 감사역량 강화 방안을 아직 마련하지 못하고 있는 것이다.
6) 공무원 성과주의 인사제도
행정자치부와 중앙인사위원회를 통합하여 조직관리와 인사관리를 통합적으로 운영한 점은 조직운영의 효율성 측면에서는 긍정적으로 평가된다. 노무현 정부의 성과평가를 더욱 발전시키고, 중앙 부처와 지방정부의 인사관리에 대한 통제를 완화시켜 자율성에 기초한 인사운영을 제고하는 동시에 부처 수요중심의 채용시스템을 추진하려는 것도 바람직하다고 판단된다.
공무원 인사제도의 근간을 이루고 있는 근무성적 평정제를 근본적으로 개혁하지 못하고 있다. 성과평가와 역량평가가 각각 이루어지면, 그 평가결과를 승진에 반영하여야 하는데 현재는 성과평가와 역량평가가 각각 반영되지 않고 있으며, 그 반영비율도 낮은 상태이다. 또한 경력평정점수는 승진자격요소로만 작용하여야 하나, 승진을 심사할 때 높은 비중으로 반영되어 연공서열에 의한 승진이 이루어지는 실정이다. 공무원의 전문성에 대한 요구가 강화되는 상황에서 여전히 강한 계급제를 유지하고 있는 점도 문제다. 순환보직 중심의 인력운영에 대한 문제점도 개선하지 못하고 있으며, 개방형 임용제도도 형식적으로 운영되고 있다.
7) 지방행정체제개편
지방행정체제 개편을 공무원 조직으로만 추진한 것이 아니라 전문가와 지방의 언론인 등으로 구성된 자율통합지원위원회를 통하여 새로운 자치단체 간 자율 통합의 모델을 제시했다는 점은 긍정적으로 평가된다.
그러나 계획 단계에서의 명확한 목표 부재와 추진과정에서 핵심이해관계자인 지방의회 의원들의 각종 방해 등을 제어하지 못함으로써 통합 자치단체는 마산, 창원, 진해 1곳에 불과하였다. 18개 지역 46개 지방자치단체가 통합하겠다고 나섰지만 주민의 의견을 고려하지 않은 상태에서 국회 및 지방의회의 정략과 이기주의로 인해 실제로 통합에 성공한 지방자치단체는 통합 창원시 1곳에 그치는 한계를 보여주었다.
지방행정체제 개편의 본질적 문제인 중앙정부와 지방정부 간 기능배분에 대한 명확한 정부 방침이나 논의가 없는 상태에서 지방행정체제 개편이 이루어지고 있다는 점도 문제다. 중앙과 지방의 기능배분에 있어서 현재 상태를 그대로 유지할 것인가 아니면 이 보다 대폭 분권화를 실시할 것인가에 대한 공감대를 제대로 형성하지 못하고 있다. 정부에서는 자율통합을, 국회에서는 전면통합을 위한 기본법 제정을 분리하여 추진함으로써 국민들에게 혼선을 초래하고 있는 것 또한 문제다.
8) 중앙권한 지방 이양 및 특별지방행정기관 정비
이명박 정부는 선택과 집중의 효과적인 전략을 채택하고 지방분권특별법을 대체한 지방분권촉진법을 제정하였다. 또한 지방분권의 기초자료인 사무 총 조사를 실시하고 특별지방행정기관을 정비하는 등 구체적이고 가시적 성과를 구현한 것은 나름대로의 성과라고 할 수 있다. 기존의 정부혁신지방분권위원회와 지방이양추진위원회의 기능을 통합한 지방분권촉진위원회를 출범시켜 추진체계를 기능적으로 업그레이드하고 지방이양 사무건수를 크게 증가시킨 것 역시 의미 있는 성과라고 할 수 있다.
이러한 성과에도 불구하고 이양 확정된 사무들은 현재 기초 자치단체 수준에서 위임받은 기관위임사무가 대부분이며, 전략산업 및 대형 인허가권과 같은 실질적인 측면에서는 미흡하다. 또한 중앙권한을 이양할 경우에 기초자치단체가 수행할 수 있는 권한임에도 불구하고 광역자치단체로 이양하는 등의 문제점도 나타나고 있다. 예를 들면 공무원 파견 근무 시 별도 정원 인정을 광역자치단체에서 관장을 하는데 7급 이하의 경우는 기초자치단체에서 충분히 운용할 역량이 있기 때문에 이와 관련된 사무는 기초자치단체로 이양할 필요가 있다. 따라서 위임 가능한 광역자치단체의 사무는 기초자치단체에 우선적으로 배분하도록 추진해야 한다.
9) 공직자 부정부패 척결 및 투명성제고
 
(4) 종합평가
1) 긍정적 평가
① 일부 과제의 가시적 개혁성과
② 외부 전문기관의 정부의 효율성 향상 평가
스위스 국제경영개발원(IMD)의 ‘2010년 세계경쟁력 평가’ 보고서에 따르면 정부 효율성 순위가 작년 36위에서 26위로 10단계 상승하여 국가경쟁력 향상에 기여한 것으로 평가되고 있다. 한국의 국가경쟁력 역시 전체 조사대상 58개국 가운데 23위로 전년보다 4단계 상승한 것으로 나타나고 있다. 정부효율성은 제도적 여건(’09년 40위→’10년 23위)이 가장 크게 상승하였고, 기업 관련법(’09년 48위→’10년 44위), 사회적여건(’09년 51위→’10년 49위), 재정정책(’09년 14위→’10년 13위) 등도 전년도보다 개선된 것으로 평가되었다.
2) 부정적 평가
① 철학과 청사진 부재, 집행 인력의 동기 부여 결여 및 이해당사자들의 불만
과거 10년간 노력한 시스템 차원의 개혁방식을 버리고 사람 중심의 실용적 차원에서 정부개혁을 추진함에 따라 시대적 상황에 맞는 철학과 청사진이 보이지 않는 한계를 보여주고 있다. 정부개혁은 단순히 과제들을 정열적으로 추진한다고 가능한 것이 아니며, 전반적인 방향성과 청사진을 준비하고 진행되어야 하는 종합예술임을 인식할 필요가 있다. 하지만 이명박 정부는 소수 엘리트 중심으로 주요 핵심과제에 중점을 두고 추진함으로써 빠진 것이 많고 집행 인력의 적극적 동기부여가 미흡한 문제점을 노출하고 있다.
개혁추진 방식도 실용적 방식을 선택하여 공감대 형성 과정을 생략하고 신속하게 추진함으로써 이해관계자들의 반발을 초래하고 있다. 공무원들을 기획 및 결정과정에서 배제하고 집행업무에 치중케 한 결과 그들이 개혁의 대상으로 인식됨으로써 정부개혁 성과제고의 결정적인 걸림돌로 작용하고 있다(김현석, 2010: 148).
② 개혁과제 관련조직의 각개약진으로 인한 목표달성과의 괴리
방향타 없이 기획재정부, 행정안전부, 국가경쟁력위원회 등이 기관별로 관련 과제를 추진한 것이 개혁의 일관성을 떨어뜨리고, 국민 다수가 개혁의 성과를 체감하지 못하는 주요 원인으로 작용하고 있다고 판단된다.
③ 치밀한 기획 부재, 과정관리의 준비부족 및 체계적 평가 결여
청사진과 치밀한 계획 없이 소수인력의 밀어붙이기식 단기추진방식과 집행단계에서 발생하는 단점을 보완하는 절차의 생략 등으로 많은 한계를 노출하고 있다. 절차를 중시하는 의사결정 방식, 로드맵 마련에 과도한 시간과 노력의 투입 등과 같은 노무현 정부의 개혁 추진방식에 대한 문제점을 극복코자 한 것이 또 다른 한계를 경험하고 있는 실정이다.
평가 역시 노무현 정부에서 평가 자체에 비중을 둔 것에 대한 부정적인 인식으로 부터 출발하였기 때문에 아예 체계적인 평가자체를 중시하지 않는 결과를 낳고 있다. 그 결과 지도자가 관심을 가지는 소수의 주요 과제만 챙기게 되는 한계를 보이고 있다. 정부조직개편의 경우에도 일회적으로 완성이 되는 것이 아니므로 실행이후 지속관리가 중요하나 개혁 과정의 변화관리가 지속적이고 체계적으로 이루어지지 않고 있어 개혁이 중단되거나 성과가 다소 미흡한 것으로 평가된다(김현석, 2010: 149).
3) 종합평가
개혁초기에는 청와대를 중심으로 개혁의 박차를 가했기 때문에 노무현 정부보다 하드웨어 측면에서 긍정적인 성과를 낳았지만 과제별로 접근하였고, 추진조직도 분산되어 있기 때문에 중심이 부실한 개혁을 추진하고 있다.
개혁성과가 일부 주요과제에서 구현되는 등의 성과가 있었으나, 전체를 조망하는 시대사적 방향타 없이 개별과제 위주의 핵심 성과를 조기에 달성하고자 하는 실용적 추진방식이 갖는 한계를 노출하고 있다. 또한 개혁방향에 대한 이해관계자들의 공감대 형성이 미흡한 상태에서 소수 엘리트 중심으로 급속히 추진한 결과 현 시점에서 다시 개혁방향과 추진과제에 대한 논의를 해야 되는 문제점을 낳게 되었고, 실제 성과에 대해서도 부정적인 평가가 많은 상황이다.
정부개혁의 전체적인 성과를 과거 정부와 상대평가를 해 본다면 김대중 정부보다는 미흡하지만 노무현 정부보다는 나은 중간적인 위치에 있다고 평가할 수 있다.
 
3. 향후 개선방안
(1) 개선방안 종합
이명박 정부의 정부개혁 과제는 집권 초기에 천명한 대로 정부가 새로운 시대 국가경영의 선진성을 제고할 수 있는 동력을 확보할 수 있도록 공공부문을 활성화하는데 있다. 그러나 집권 초기의 정부개혁은 과거 정부와 큰 차이 없이 정치적 소명에 급급하여 성과를 기대한 만큼 산출하지 못하고 있다. 개혁을 위해 관계자들이 노력을 한 것은 인정되나 계획한 목표를 달성하지 못하였다. 집권 후반기의 과제는 그 원인분석을 통해 제시하는 것이 옳을 것이다.
개혁은 지속적인 과제이다. 일정한 성과를 만들어내기 위해서는 적어도 수십년이 필요한 것이 일반적이며, 하루아침에 이루어지는 것이 아니다. 10년 만에 정권을 창출한 이번 정부도 과거와 같이 개혁과제들을 광범위하게 채택하고, 성실히 추진하였지만 과거의 개혁기반을 근본적으로 변화시키지 못한 조건 하에서 개혁을 추진했기 때문에 기대대비 성과가 미흡하게 나타나게 되었다.
① 정권 초월형 청사진 구축과 이해관계자들의 공감대 형성
개혁의 성과를 제대로 얻기 위해서는 시대상황에 맞는 방향설정은 물론 성공적 추진에 영향력이 큰 환경인자인 이해관계자들 간의 공감대 형성이 필수적이다. 그 방향설정의 구체적인 모습은 통상 개혁의 청사진에 제시된다. 정부개혁이란 본래 일회성의 과업이 아니라 정권의 교체와 관계없이 지속적으로 추진해야 하는 연속적 과제이다. 집권 3년차를 맞는 이명박 정부는 개혁과제와 함께 상세한 시간표를 그 청사진 속에 제시해야 하는 책무가 있다.
그러므로 단순히 글로벌 스탠더드로 일반적으로 받아들여지고 있는 작은 정부의 구호에 초점을 두기보다 외부 환경과 우리나라의 여건을 동시에 고려한 시대상황(Korean Standard)에 관심을 가져야 할 것으로 본다. 그 결과 상황에 걸 맞는 정부의 기능과 역할을 재설정한 가운데 정부개혁의 청사진을 마련해야 할 것이다. 또한 10년~ 20년 후 한국정부의 구체적인 모습을 재설정하는 것도 포함해야 할 것이다.
세부적으로는 개혁방향, 추진전략, 세부과제와 그 우선순위 등을 모두 포괄해야 한다. 특히 개혁의 청사진은 정권을 초월하여 추진될 수 있도록 5년 단임제의 한계를 적극적으로 극복할 수 있어야 할 것이다. 그래야 현재 정파를 초월하여 이해관계자들을 미래지향적으로 설득시킬 수 있는 기반을 갖추게 될 것이다.
② 선진적 개혁 원리에 의거한 개혁추진 과제의 재구성
전반기의 개혁이 비효율적으로 추진된 이유 중 하나는 개혁의 추진원리에 입각하여 원칙에 의한 과제기획과 추진이 실행되지 않았기 때문이다. 개혁을 하드웨어 개혁과 소프트웨어 개혁으로 구분하여 본다면 지금까지의 하드웨어 개혁이 국민지향적 수요에 초점을 두지 않았고 공급자 위주로 계획되었었다고 보는 것이 옳을 것이다. 뿐만 아니라 개혁이 여전히 중앙의 통제위주로 추진되었다. 소프트웨어 개혁의 경우도 아직까지는 권위와 절차, 위계 중심으로 추진되었다고 보는 것이 옳을 것이다. 더욱이 시스템 전체를 관망하며 개혁을 추진하기 보다는 대증처방 방식의 부분개혁을 선택한 것이어서 광범위하게 진행되는 변화의 특성에 적절히 대응하지 못하였다는 평가가 가능하다.
개혁의 원리들은 대부분 국가경영의 선진화를 위해 그 필요성이 인지되었지만 몇 가지 이유들로 인해 실제 개혁추진과정에 구체화 되지 못하였다. 그 이유들은 개혁의 정치적 시급성, 관료층의 보수성, 개혁 경험의 미흡과 전문적 추진인력의 미비 등이었다. 국민 지향적 시각에서 개혁을 조망한다면 특히 하드웨어 개혁의 방향성이 달라질 수 밖에 없을 것이다. 정부 조직개편은 이번 정부에서 뿐 아니라 과거 정부들에서도 일회성으로 그치는 것이 일반적이었다. 그렇지만 정부의 존립환경 자체가 급변하고 있는 시대에 일회성 조직개편만으로는 시대의 소명을 다할 수 없다.
더욱이 조직개편은 성과가 있을 수도 있지만 실패가 없을 수 없다. 그러므로 개편등의 부작용을 해소하기 위한 제도적 조치가 시의적절하게 뒤따라야 한다. 그러한 개혁 관리의 방향성 정립을 위한 기준은 국민의 필요가 된다. 환경변화에 따라 국민의 욕구가 변하게 되고, 그에 맞춘 개혁만이 실패를 제대로 수정하는 것이다. 또한 국민의 욕구는 과거와 달리 즉시적이고 즉각적이다. 예를 들어 전자정부의 활용성은 과거 공급위주의 시각만으로 국민의 변화욕구에 대해 시의적절하게 대응하는 것은 불가능한 일이다. 국민의 요구와 정부의 행정서비스 공급을 제때에 연결시키려면 지금의 공급위주의 시각에서 크게 벗어나야 한다. 국세행정의 선진화 또한 국민의 필요성을 감안하여 부족한 부분을 보강해야 과거의 실적이 좋은 결실을 맺을 수 있게 될 것이다.
과거 통제위주로 운영되었던 정부의 기능은 자율성 위주로 재편하는 것이 중요하다. 집권하반기 공직사회를 활성화하기 위한 원리는 행정서비스 현장의 자율경영화라고 생각한다. 집권초기에 성실성 훈련이 되어 있는 공직사회에 자율성을 보강한다면 정부조직과 공무원들을 시대변화에 적합하도록 성과중심으로 재구성하는 데 중요한 동력이 될 것이다.
특히 인사와 예산의 자율권을 부처에 주는 경우 그 성과는 폭발적일 수 있다. 예를 들어 실효성이 크게 감소한 중앙집중 인재공급 방식인 채용제도를 철폐하고 개별 부처에 인재등용권을 주고 주어진 예산 하에 책임 자율경영을 하게 한다면 정부의 역량강화, 성과개선, 인사제도 개선, 공직부정부패의 문제를 동시에 해결할 수 있는 기반이 구축될 것이다.
기존의 사고방식과 권위 위주로 운영되었던 정부위원회의 운영도 책임 위주로 재편할 필요가 있다. 부처의 역량을 훼손하고 있는 일부 대통령직속 위원회들의 불필요한 권위는 사라져야 할 것이다. 불필요한 성과관리나 절차와 형식에 의거한 감사제도도 마찬가지다. 근간이 유지되고 있는 연공서열위주 방식의 인사제도나 중앙의 권한집중 현상도 마찬가지다. 즉, 정부의 소프트웨어 개혁은 공직문화의 전반에 대한 보다 근본적인 개혁을 의미하는 것이다.
전자정부 사업의 경우도 대국민서비스를 부분적으로 개선했지만 전자정부를 통해 구현할 수 있는 수준에는 이르지 못하고 있다. 전자정부 사업의 범주가 공직문화전반의 전환과 구조개혁에 까지 이르게 될 때 그 목표가 달성될 것이다.
현행의 분할된 성과평가 또한 부분관리의 취약점을 답습하고 있는 것이고, 치료위주의 부패관리도 예방을 포함한 전체적 시각을 놓치고 있는 것이다. 이같은 부분적 개혁 시각은 정부의 기능자체를 선진화 시키는 데에 근본적인 취약점이 되고 있다. 이제 집권 후반기의 관리는 부분중점에서 전체를 조망할 수 있도록 시각의 범위를 수정해 가야할 것이다.
③ 통합개혁 시스템 구축과 개혁의 상시성 확보가 관건
원리에 근거한 개혁을 효과적으로 실행하기 위해서는 대통령 직속의 강력한 힘을 갖는 조직(Control Tower)에서 정부개혁을 통합관리하며, 전담 추진해야 할 것이다. 집권 초기에 개혁추진조직을 몇 개의 부처가 나누어 추진하는 시도는 이미 실효성이 적은 것으로 판명되었다. 따라서 하반기의 정부개혁을 청와대가 중심이 되어 그 동안의 성과와 한계 등을 평가하고 향후 개혁방향과 과제를 재설정해야 한다. 또한 개혁의 원리를 개혁의 구조, 프로세스, 문화 전반에 반영시켜 과제를 선정하고 효과적으로 추진하는 일에는 강력한 집중력이 꼭 필요하다.
개혁의 성공적 추진은 분할관리가 아니라 일관성이 있는 집중관리로 더 효과성을 제고할 수 있다. 통합개혁시스템은 그 자체만으로 실효성이 미흡할 수 있으므로 실행조에 추진경험과 추진역량을 동시에 보유한 인재들로 구성해야 그 성과가 보장된다. 실제로 공직 내부의 인재들만으로는 그 성과를 보장하기 어려우므로 외부의 인재들을 충분히 보강하여 개혁의 핵심 실무인력을 구성해야 할 것이다. 즉, 개혁추진시스템은 현행 사람중심에서 시스템중심으로 전환하고, 보다 종합적인 시스템을 갖추어야 한다. 개혁은 거저 얻을 수 있는 것이 아니다.
개혁시스템은 추진방향성, 조직, 인력, 프로세스와 평가체계를 골고루 갖추는 것이 기본이다. 그 때 평가체계는 기획, 집행 그리고 평가단계에서 체계적인 시스템을 구축하는 것이다.
 
(2) 과제별 개선방안
1) 정부기능과 정부조직개편
① 정부기능
② 정부조직개편
정부조직 개편을 일회성이 아닌 필요 및 감축분야를 상시 재점검하고 조정하는 방식으로 추진해야 한다. 아울러 공무원 충원방식과 일하는 방식 등 정부조직의 질적 개선에도 보다 적극적인 관심을 기울여야 한다. 조직개편이 단순히 양적 감축에 치중하기보다 전반적인 문제대응 역량을 고려한 질적인 개선을 놓치지 않아야 할 것이다.
공무원 수 감축 등의 방향이 바람직하며 그 여지가 있는 것도 사실이나 지나치게 수적 감소에 치중할 경우 또 다른 문제를 야기할 수 있다. 공무원 수를 줄이면 오히려 공공기관 인원수와 역할이 더욱 증가하는 풍선효과가 나타날 우려가 있기 때문이다. 특히 정부의 기능을 공공기관에서 수행할 경우 공무원 수 보다 더 많은 인력이 공공기관에 배치되는 비효율 문제가 초래될 우려도 고려해야 한다. 따라서 공공부문 전체적인 시각에서 기능과 인력을 관리해야 한다.
조직개편을 위한 공감대 형성 및 위기관리 방안도 필요하다. 정부조직 개편은 미래의 정부 역할을 검토하는 등 충분한 공감대를 형성하여 추진하여야 하며 개편 후의 부작용 해소 및 신속한 보완조치를 할 수 있는 사후관리 방안도 수립해야 한다.
③ 국세행정 선진화
2) 정부위원회 정비
대통령 직속위원회는 다수 부처가 관련되며 전략과 같은 장기적인 관점에서 접근해야 할 사안을 다룰 때 유용하지만 위원회가 집행까지 관여할 경우 부처가 수동적인 업무 자세를 가지게 하는 문제점을 야기할 수 있다. 따라서 기획 및 평가관리 위주로 대통령 직속 위원회의 기능을 재조정할 필요가 있다. 대통령직속위원회는 위원회 본연의 기획 및 평가관리 기능을 수행할 수 있도록 기획 단계 후 조직을 축소조정하여 수립한 계획의 추진여부를 평가하는 일부 기능만 수행하는 것이 바람직하다. 대통령직속위원회는 방향만 제시하고 수행은 부처에게 맡기는 것이다.
근원적으로 불필요한 정부위원회의 설립을 예방하고, 일몰제와 같은 장치를 마련하는 등 효율적 관리방안을 마련할 필요가 있다. 정부위원회의 난립을 방지하는 장치를 마련하여 행정의 책임성을 높여야 한다. 그리고 위원회가 그 역할을 다하면 자동적으로 해체되는 일몰제가 실효성 있게 작동되도록 하는 제도를 마련하여 당초 최소한의 위원회 유지라는 목표를 달성해야 할 것이다.
지방자치단체 소속의 위원회의 경우에는 특히 인허가 업무와 관련한 비리에 연루되는 사례가 발생하고 있다. 때로는 위원회의 결정이 늦어져 업무에 차질이 발생하는 경우도 있다. 따라서 위원회 설립 요건, 위원 선정기준, 운영방안, 논의 과정 및 결과의 공개 등 지방자치단체 소속 위원회와 관련한 구체적인 관리방안을 마련해야 한다(김현석, 2010: 155-156).
3) 전자정부(U 정부)
정보유출을 방지하기 위한 장치를 마련하고 보안 교육을 강화하는 것도 중요하다. 보안기능이 아직 취약하므로 서비스 이용자의 정보 유출을 방지하기 위해 해당 부처별, 시스템별 정보보호 방안을 강구하고 보안상황의 정기적인 점검, 보안담당자에 대한 교육 강화 등 정보보호를 위한 구체적인 대안을 마련해야 한다.
4) 공공부문 성과개선
5) 내실 있는 감사
6) 공무원 성과주의 인사제도
근무성적 평정제를 근본적으로 개혁하고, 정부개혁 방향에 필요한 공무원 육성계발계획을 수립·운영할 필요가 있다. 인사 평가제도의 경우에는 성과평가와 역량평가를 구분하여 실시하는 등 근무성적 평정제를 개선해야 한다. 성과평가의 개선 방안으로는 3급 이상 공무원의 경우 성과평가 결과를 성과연봉에 직접 연계시키고 4급이하 공무원은 성과평가 결과와 역량평가 결과를 호봉승급에 반영하여 차등호봉승급제를 도입하는 방안도 검토할 필요가 있다. 공무원 육성계발계획을 수립하기 위한 역량평가 모델을 개발하되, 다면평가는 폐지하는 것이 바람직하다. 이와 함께 정부개혁 방향과 일치하는 역량을 갖출 수 있도록 교육훈련과정을 개발하는 등 공무원의 중장기적인 육성계발 계획을 수립하여 추진해야 한다.
최근 발표한 5급 민간전문가 특별 채용의 경우 전문성의 검증, 특채 공무원의 공직사회 적응을 위한 관리방안, 특채 공무원과 고시출신 공무원의 승진 시 공정한 평가방안 등이 마련될 필요가 있다. 특히 민간전문가 채용을 위한 구체적인 기준과 투명한 채용제도 운영을 위해 보다 심도 있는 연구가 필요할 것이다. 그 무엇보다 공무원 조직의 상시적 경쟁 및 퇴출시스템을 도입하는 것이 가장 시급하다. 실효성 있는 민간전문가 영입 활성화 방안 수립, 공무원 조직에 경쟁과 혁신 분위기 정착을 위한 방안 등이 우선되어야 한다. 특히 과장급과 국장급에서 퇴출과 외부수혈이 적극적으로 이루어지도록 해야 한다.
궁극적으로는 인사에 대한 기관 자율성을 더욱 높이고, 선발에서 퇴출에 이르기까지 공무원 인사의 전반에 대한 개혁프로그램을 마련하여 체계적으로 추진되어야 한다(김현석, 2010: 157-158).
7) 지방행정체제개편
중앙과 지방의 기능 및 역할분담에 청사진을 설계하고, 법률적 지원체계를 마련할 필요가 있다. 중앙과 지방의 역할분담 등에 관한 정부의 방침 내지는 구체적인 계획이 조속히 마련되어야 한다. 비현실적인 법, 제도 등도 정비하고 자율통합을 실질적으로 지원하기 위한 법체계 또한 조속히 갖출 필요가 있다. 특히 통합 기본법 제정을 통한 전면적이면서도 체계적인 통합을 추진할 필요가 있다. 따라서 현재 국회법제사법위원회에 계류 중인 「지방행정체제개편에관한특별법안」을 빠른 시일 내에 통과시켜 지방행정체제 개편을 가속화해야 할 것이다.
8) 중앙권한 지방 이양 및 특별지방행정기관 정비
기관위임사무의 폐지, 특별지방행정기관의 정비 등 지방분권 목표를 달성하고, 자치경찰제의 도입을 임기 내 실현하기 위하여 대통령의 강력한 의지가 필요하며 정보 공개 시스템, 평가 및 감사시스템을 보완하는 대책을 마련해야 한다. 감사원의 감사시스템 뿐 아니라 정보 공개를 통한 시민단체의 평가도 동시에 이루어지도록 하여 현장에서 상시 감시하는 체제를 구축함으로써 자치단체장들의 전시행정 등을 예방할 수 있는 장치를 마련할 필요가 있다. 지방분권을 촉진하되 지방자치단체의 역량을 제고하는 등 문제점을 최소화하기 위한 구체적인 프로그램이 수립되어야 한다.
9) 공직자 부정부패 척결 및 투명성제고
사후적 통제기능보다 사전적 예방기능 중심으로 관리방식을 전환하고 부패 관련 이해관계자가 참여하는 범국민적 네트워크를 구축할 필요가 있다. 이와 더불어 정보공개 및 부패에 대한 기업과 국민의 행동강령 제작 등 자율규제도 필요하다.
최근 빈번하고 있는 교육 및 지역토착비리를 척결하기 위한 체계적인 부패방지시스템도 구축해야 한다. 지역 토착비리 등은 국민신뢰도와 직결되는 문제이므로 보다 근원적이며 사전 예방적인 대책을 수립해야 할 것이다. 특히 지역사회에서의 스폰서 문화를 척결하기 위해서는 고위공직자들의 청렴도 평가와 실천적 윤리강령을 강화시켜야 한다. 공천헌금과 같은 문제도 해묵은 숙제이므로 각 정당의 공천심사기준 공개, 지방선거 경선의 제도화, 공천 심사과정에 이해관계자 및 관련 전문가의 참여 제도화, 단체장과 지방의원들에 대한 윤리규정 마련 등 실효성 있는 대책을 강구해야 한다.
교육 분야도 전문성을 요구하거나 중앙에 강점이 없는 분야는 시·도교육청과 같은 전문기관에 적극 위탁하는 방안도 검토할 필요가 있다. 공사납품, 급식 등 학교 재정 관련 업무의 경우 지역교육청의 교육지원서비스센터에서 수행하는 방안도 검토할 필요가 있다(김현석, 2010: 159).

본문

조성봉. 2010. 이명박 정부 정책평가 및 선진화 과제: 공기업 선진화. ‘이명박 정부 정책평가와 선진화 과제’ 세미나(2010. 12.16). 한국경제연구원·한국규제학회 공동주관.
 
<요 약>
1. 이명박 정부의 공기업 선진화 계획의 변천
이명박 정부의 공기업 개혁방안은 취임전 공약단계, 인수위 보고서, 취임사 그리고 공기업 선진화계획 등을 거치면서 변화해 왔고 구체화되었다. 대통령 선거 공약집에서는 ‘예산 20조원 절감과 균형재정’이라는 제목 하에 공공부문의 혁신과 예산 10% 상당인 20조원을 절감하기 위한 방안으로 공기업 개혁을 제시하였다. 인수위보고서에서는 공공기관의 존립근그를 국민에게 최고의 공공 서비스를 제공하는 것으로 규정하였으며 시장이 잘 할 수 있는 것은 시장에 이양하고 국민생활에 필수적인 기반시설은 정부가 운영할 것임을 제시하였다. 또한 시장경쟁 여건이 성숙된 분야는 민영화하고, 민영화에 따른 보완대책을 병행해 마련할 것이라고 밝혔다. 공기업 개혁은 ‘섬기는 정부’라는 국정지표 중 ‘예산절감과 공공기관 혁신’이라는 주제로 21대 전략에 포함되었다. 또한 ‘공공기관 경영혁신’은 192개 국정과제 중 ‘섬기는 정부’에 포함된 36개 과제 중에서 다시 8개 핵심과제의 하나로 포함되었다. 취임사에서는 작은 정부의 일환으로 공기업 개혁을 추진할 것이며 필요시 공공부문에서의 민영화와 경쟁도입을 추진할 것을 밝혔다.
 
2. 이명박 정부 공기업 계획의 추진과 평가
(1) 공기업 선진화 계획의 내용
이명박 정부의 공기업 개혁은 기획재정부가 주관이 된 공기업 선진화계획으로 구체화되었고 추진되어 2008년 8월부터 2009년 3월까지 6차례에 걸쳐 발표되었다. 이 중 하드웨어적인 선진화 방안으로 민영화는 총 24개 기관에 대해서 추진하는데 완전 민영화대상이 19개, 일부 지분매각이 5개이다. 또한 131개 출자회사를 매각·청산 등의 방법으로 정리하며 36개 기관을 16개 기관으로 통합하고 5개 기관을 폐지하기로 하였다. 이밖에 2개 공기업의 사업영역에 경쟁을 도입하고 20개 기관의 기능을 재조정하며 129개 기관에 대해서 정원을 감축하는 것을 포함하고 있다. 소프트웨어적인 경영개선 사항으로는 과다한 보수수준과 복지후생제도 재조정, 경영평가 간소화, 경영공시제도 추진 및 노사관계 선진화 등이 포함되어 있다.
(2) 공기업 선진화 추진 성과
민영화는 그 추진속도와 실적이 저조하다. 총 24개 기관 중 매각이 완료된 곳은 안산도시개발과 농지개발이며 상장이 완료된 곳은 그랜드코리아레져, 한전기술, 지역난방공사 등 3곳에 지나지 않는다. 현재 토지신탁, 한국문화진흥(뉴서울CC), 88관광개발(88CC) 등 3개 기관에 대한 매각공고를 추진 중이다. 물론 2010년 이후로 일정이 잡힌 곳이 15개나 되어서 아직 추진속도에 대한 평가를 하기는 이르나 실제로 매각을 위해 노조문제, 기존 이해당사자에 대한 보상문제 등 여러 갈등 요인이 많다는 점을 고려할 때 민영화는 그 추진이 미흡하다고 할 수 있다. 출자회사 정리도 그 추진실적이 저조하다. 정리대상인 총 131개 출자회사 중 정리가 완료된 것은 48개에 달하나 아직 83개 출자회사가 남아 있다. 기능조정도 그다지 추진실적이 빠르지 않다. 민영화나 출자정리에 비하여 상대적으로 쉬운 것이 공기업의 기능조정임에도 불구하고 총 대상기관 20개 기관 중 기능조정이 완료된 것은 9개이며 아직 11개 기관에서 기능조정이 추진 중이다. 경쟁도입도 천연가스의 도입·도매와 방송광고대행의 두 부문인데 아직 지지부진한 상태이다. 반면에 기관통합과 폐지 그리고 정원감축 등은 그 추진성과가 좋다. 기관통합은 주공과 토공을 포함한 총 대상기관 36개중 34개가 완료되었으며 폐지는 대상기관 5개가 그리고 정원감축은 대상기관 129개가 모두 완료되었다.
(3) 이명박 정부 공기업 개혁의 평가
가. 공기업 개혁에 대한 의지와 철학의 부재
이명박 정부가 제시한 6차에 걸친 공기업 선진화는 실질적으로 중요한 내용이 빠진 매우 실망스러운 공기업 개혁방안이다. 이명박 정부의 공기업 개혁 방향이 소극적으로 진행되었던 원인은 이명박 정부가 공기업 개혁에 대한 필요성과 이를 수행하기 위한 사전준비에 대하여 충분한 지식을 갖추지 못하였고 무엇보다도 공기업개혁에 대한 철학으로 충분히 무장되지 못했기 때문인 것으로 평가된다.
구체적으로 이명박 정부의 공기업 선진화 계획이 갖고 있는 목표설정의 문제점은 다음과 같이 지적할 수 있다. 첫째는 공기업 선진화란 명칭에서 드러나고 있듯이 공공부문을 왜 개혁하고 작은 정부를 무슨 이유에서 지향하는지 또 공기업은 왜 민영화해야 하는지 등에 대하여 분명한 소신이나 비전을 제시하지 않고 있다. 둘째로 장기적으로 공기업과 공공부문의 운영을 어떤 방향으로 가지고 갈 것이며 공공기관의 개별적 성격과 관련된 산업에서의 역할에 대한 국정철학을 제시하지 않았다. 또한 개별 산업과 공기업의 미래에 대한 미래지향적인 심층분석이나 논의를 제기하지 않고 있다는 점을 지적할 수 있다. 단지, 민영화 몇 건, 통합과 폐지 그리고 기능조정 몇 건 등과 같은 형식적이고 외형적인 정책목표만 제시되고 있을 뿐이다.
나. 촛불시위에 위축된 장기적 공기업 개혁의 목표
이명박 정부의 공기업 개혁은 2008년 봄에 나타난 미국산 쇠고기 수입과 관련된 촛불시위로 인해 큰 영향을 받았다. 커다란 정치적 위기에 몰린 이명박 정부는 국민에 대한 담화를 발표하면서 정치적 추진력이 크게 약화되었다. 더욱이 2008년 하반기 이후 금융위기가 본격화되면서 경제위기를 극복하는 것이 국정의 가장 중요한 방향이 되었으며 민영화와 같은 개혁적인 과제는 부차적인 이슈가 되어버렸다. 특히 미국산 쇠고기 수입문제로 촉발된 촛불시위가 민영화 문제로 번지면서 인터넷상에 “수돗물 값이 100배 오른다”는 식의 민영화 괴담이 떠돌았고 이에 정부는 2008년 6월 “전기·가스·수도·건강보험 등 4대 부문은 민영화하지 않는다”고 선언하였다. 이로써 발전회사, 가스공사, 한전KPS 등 에너지 공기업과 지자체의 수도사업이 모두 민영화 대상에서 빠져 나갔다. 금융부문에서 우리은행도 민영화대상에서 제외되었고 방송부문에서 KBS2 TV도 제외되었다. 통합·폐지·기능조정에서도 주공·토공의 통합을 제외하고는 대부분 작은 규모의 공기업이 그 대상이며 4대보험 관련 공공기관의 통폐합과 신용보증기금과 기술보증기금의 통합도 무산되었다. 또한 폐지대상으로 가장 많이 논의되는 대표적인 부실공기업인 석탄공사에 대해서도 아무런 논의가 제기되지 않았다.
다. 별다른 성과를 못 보이는 소프트웨어 개혁
연봉제와 임금피크제와 같은 소프트웨어 개혁에서도 이명박 정부는 제대로 성과를 보이지 못하고 있다. 이명박 정부가 제시한 ‘공공기관 성과연봉제 권고안’은 전직원을 대상으로 한 것이 아니고 간부직에만 적용키로 하는 등 당초 성과연봉제 표준모델의 취지와 크게 차이 난다. 임금피크제도 공공기관들의 정년연장의 수단으로 활용되고 있다. 이처럼 공기업 선진화의 소프트웨어 개혁이 제대로 이루어지지 못한 이유는 지방자치제 장 선거를 앞두고 공기업의 반발을 불러들이지 않기 위해 이명박 정부가 소신 있는 정책을 펴지 못했기 때문이라고 판단된다. 특히 연봉제나 임금피크제 모두 정부가 미리미리 표준적인 모형을 제시하여 공기업이 받아들일 수 있도록 핵심적인 필수사항을 선점했어야 했는데 이를 간과했다는 점에서 이명박 정부가 공기업 소프트웨어 개혁의 시점을 실기했다는 평가를 내릴 수 있다.
라. 공기업 부채의 급증
이명박 정부에 들어와서 그 이전의 노무현 정부 때 보다도 공기업 부채의 수준은 더욱 빠른 속도로 급증하고 있는 것으로 나타나고 있다. 22개 공기업의 부채규모는 82.69조원(2004년) → 117.73조원(2006년) → 175.86조원(2008년) → 212.05조원(2009년) 등으로 급증하고 있다. 같은 기간 동안 공기업의 매출은 현저하게 증가하였으나 수익성이 크게 떨어져 부채를 통한 재원조달이 불가피하였다. 이와 같은 공기업 부채는 정부기능과 무관하게 늘어난 것이 아니다. 부산 및 인천항만 건설, 국민임대주택의 건설, 세종시 및 혁신도시 등 신도시, 미군기지 이전, 각종 산업단지와 택지개발 그리고 공공요금 억제 등으로 인하여 공기업의 부채가 급증한 것이다.
마. 공기업 노조에 대한 원칙적 대응
이명박 정부의 공기업 노조에 대한 원칙적 대응은 긍정적으로 평가할 수 있다. 기획재정부에서 단체협약 개정사항을 공개하도록 한 이후 산업연구원은 새 단협안에서 노조가 인사 및 경영권에 개입하는 장치를 집중적으로 손질했다. 코레일은 불합리한 단체협약을 개정하기 위해 전체 170여개 조항 중 120개 조항을 삭제하거나 축소하는 단체협약 개정안을 마련하는 과정에서 이에 파업으로 저항하는 노조에 대하여 ‘법과 원칙’에 따라 대응했다. 그 결과 코레일 노조는 파업을 철회하고 새로운 단체협약을 맺었다. 한국가스공사도 단체협약 해지를 통보한 지 10개월만인 2010년 9월6일 노사가 노조 전임자를 줄이고 유급휴가와 휴일을 일부 축소하며 노조대표의 인사위원회 참가를 참관으로 변경하는 새로운 단체협약을 맺었다.
 
3. 공기업 선진화를 위한 향후 과제 
가. 공공부문의 장기적인 기능재편 로드맵 마련
우리나라는 과거 경제개발기에 큰 역할을 하였던 정부와 공공부문의 역할이 글로벌 경쟁시대인 지금도 여전히 주도적인 역할을 맡고 있다. 형식상으로는 정부부문과 분리된 것처럼 보이는 공기업과 각종 공공기관들도 사실상 정부의 강력한 통제 아래 있고 여전히 정부가 그 힘을 발휘하는 유력한 수단이 되고 있다. 이같은 공공부문의 비대함은 민간과 시장의 기능이 커가고 자라지 못하게 하는 근본적 원인이 된다. 과거의 패러다임에 묶이지 말고 글로벌 경쟁시대에 알맞은 정부와 공공부문의 역할을 찾기 위해서는 전체 공공부문의 역할을 재검토하고 정부와 공공의 역할에서 벗어나 민간과 시장에 맡길 부분을 분류해 내야 한다. 이를 위해서는 전 공공기관의 역할과 기능을 철저하게 분석하고 재검토하여야 하며 구체적인 추진계획과 방법을 시점별로 정리한 로드맵을 마련하는 것이 필요하다.
나. 작은 정부를 위한 공기업 민영화 등 공기업 개혁의 적극적 추진
공기업 개혁과 선진화 과제를 본격적으로 추진하기 위해서는 작은 정부를 지향하고 공격적인 민영화 목표를 세워 이를 적극 추진하여야 한다. 우선 에너지 및 인프라 부문에서 전력산업의 경우 한국수력원자력을 제외한 5개의 발전자회사를 민영화하고 송전과 배전 및 판매가 통합되어 있는 한전의 사업구조에서 판매사업을 분리하여 경쟁을 도입하고 이를 민영화하는 방안이 필요하다. 가스산업에서는 천연가스의 도입과 인수·저장 부문을 분할하여 경쟁과 민영화를 추진하는 것이 바람직하다. 이밖에 지역난방공사의 민영화와 전력부문의 발전설비 설계회사인 한국전력기술 및 발전설비 유지보수를 맡고 있는 KPS의 완전민영화를 추진하여야 한다. 또한 코레일의 지분을 매각하는 방식으로 철도산업의 민영화를 추진하고 일부 노선에 대한 민간위탁을 통해 철도산업에도 경쟁을 도입하여야 한다. 상하수도사업도 전국의 수도사업을 3-4개로 광역화하여 규모의 경제를 확보한 후 민영화하는 것이 필요하다. 우정사업은 크게 우편사업과 금융사업으로 분리하고 금융업은 민영화를 추진하는 한편 우편사업은 공사화(corporatization)를 추진한 후 현재 우편사업이 갖고 있는 보편적 서비스와 부분적으로 수행하고 있는 복지기능이 지자체 등 타 기관으로 적절히 이관된 이후 민영화하는 것이 바람직하다. 공중파 방송의 경우 KBS2와 MBC의 민영화를 추진하고 현재의 방송광고공사를 폐지하고 시청자의 선택에 많은 광고와 높은 광고비가 집중되도록 방송광고의 시장기능을 활성화하여야 한다. 한편 우리금융 및 산업은행의 민영화를 추진함으로써 민간의 투자은행이 자랄 수 있는 풍토를 조성하며 금융부문에서의 정부의 개입을 줄이고 관치금융의 잔재를 없애는 계기를 삼도록 하여야 한다.
다. 공기업 운영의 자율화와 철저한 시장규율의 병행
우리 정부는 공기업 경영의 자율성을 크게 훼손하고 있다. 이를 개선하기 위하여 「공공기관 운영에 관한 법률」을 폐지하거나 전면 개정하여 공기업 경영의 자율성과 독립성을 보장하는 것이 필요하다. 무엇보다도 공기업 사장의 임명과정에서 정부부처의 영향력을 최소화하고 낙하산 인사에 따른 폐단을 없애는 것이 중요하다. 특히 공기업 사장의 임기를 보장하여 공기업 경영의 자율성과 연속성 그리고 조직의 안정성을 높일 수 있도록 하여야 한다. 또한 정부가 각종 정책적 목적으로 공기업에 개입하는 것을 억제하고 공익적인 목적으로 수익성을 희생하도록 강요하는 것을 줄여야 하며 공공요금을 억제하여 적정수준 이하로 규제하는 것을 최소화하여야 한다. 공기업 경영에 대해 자율성을 허락하는 것만큼 공기업은 그 운영의 결과에 대해서는 철저하게 책임을 져야 한다. 이러한 방안의 일환으로 공기업에 대해서도 파산제도를 도입하는 것을 검토할 수 있다.
 
1. 이명박 정부의 공기업 선진화 계획의 변천
(1) 참여정부 공기업개혁의 문제점(조성봉, 2007a 참고)
정권의 연속성에도 불구하고 국민의 정부와 참여정부는 민영화와 공기업 구조개혁에 있어서 정반대의 모습을 보였다. 국민의 정부는 강도 높은 공기업 구조조정과 민영화를 추진하였으나 참여정부는 공공부문의 구조조정과 민영화를 거의 추진하지 않았다. 참여정부에서는 소프트웨어적인 공공혁신만이 진행되었다. 그러나 소프트웨어적인 혁신도 근본적인 공공부문의 기능재조정을 전제로 한 것이 아니었기 때문에 본질적인 변화보다는 경영평가와 소비자만족을 의식한 지표중심의 외적 포장에 치중하였다고 볼 수 있다(조성봉, 2010: 87).
무엇보다도 참여정부에서는 국민의 정부에서 입안한 여러 공기업 구조조정 및 민영화 계획을 약속대로 추진하지 않고 중단시켰다는 점에서 공기업개혁을 크게 후퇴시켰다. 국민의 정부에서 추진하였던 전력산업 구조개편에 제동을 걸어서 남동발전의 민영화와 배전부문의 분할을 중단시켰으며 국민의 정부에서 입안된 천연가스산업 구조개편과 가스공사에 대한 민영화 계획을 입법화하지 못하였다. 이밖에 철도산업에 대한 경쟁도입과 민영화를 중단시켰으며 토지공사와 주택공사에 대한 통합논의도 중단시켰다.
참여정부에서의 공기업의 확장주의적 성향은 여러 곳에서 나타났다. 대부분의 공기업이 장기전략계획을 작성하면서 현실적인 목표보다는 정도 이상의 야심찬 계획과 성장목표를 제시하였는데 이는 인구의 정체 및 경제성장의 안정화 등으로 인하여 나타난 SOC 건설수요의 안정화 추세를 제대로 반영하지 못하고 있다(기획예산처, 2005: 36). 참여정부에서 공기업들은 기존의 사업을 확장할 뿐 아니라 새로운 분야로도 사업영역을 확대하였다. 특히 남아도는 인력을 활용하기 위한 목적으로 해외사업에 눈을 돌린 경우가 많았다. 그러나 공기업들이 추진하는 해외사업은 그 타당성이 떨어지거나 자칫 방만해질 수 있는 위험성을 내포하고 있으며 여러 경우 민간의 사업영역과도 상충된다. 뿐만 아니라 우리 공기업끼리 해외시장 입찰에서 경쟁하는 등 다소 과열된 모습도 보인 측면이 있다.
이와 함께 참여정부에서는 공기업 노조의 영향력이 크게 확대된 점이 두드러진 특징이라고 할 수 있다. 참여정부 초기에 나타난 철도노조 파업에서 정부는 철도 민영화 계획을 철회하여 공사화하는 방향으로 합의하였고 노사정위원회에서 배전부문 분할을 재검토하는 태스크포스팀을 출범시켜 이를 중단하기에 이르렀다. 또한 한국가스공사 노조의 반대에 부딪혀 가스산업 경쟁도입 방안도 추진하지 못하였다. 이러한 과정에서 공기업 노조는 그 영향력이 크게 확대되었음을 부인할 수 없다. 이와 같은 참여정부 공기업 개혁과 방만한 공공부문의 문제점은 이후의 행정부가 공기업을 구조조정하고 경쟁과 민영화를 강력히 추진하는 계기를 제공하였다(조성봉, 2010: 88).
(2) 이명박 정부 공기업 개혁방안의 변천
이명박 정부의 공기업 개혁방안은 취임전 공약단계, 인수위 보고서, 취임사 그리고 공기업 선진화계획 등을 거치면서 변화해 왔고 구체화되었다. 2008년 5월에 있었던 미국산 쇠고기 수입반대 촛불시위는 공기업 개혁의 취지와 목표를 크게 축소시켰고 이에 따라 공기업 선진화계획이 구체화되었다는 점에서 이명박 정부 공기업개혁에 결정적인 영향과 변화를 가져온 것으로 판단된다.
대통령 선거 이전 공약집(한나라당, 2007: 61)에서 이명박 대통령후보는 공기업 개혁에 대하여 많은 논의와 관점을 피력하지는 않았다. 다만, ‘예산 20조원 절감과 균형재정’이라는 제목하에 공공부문의 혁신과 예산 10% 상당인 20조원을 절감하기 위한 방안으로 공기업 개혁을 제시하였다. 공약집에는 “공기업 기능의 재검토를 통해 민간이 경영을 맡아야 할 공기업들은 민영화를 추진하며, 공기업에 대한 출자수요는 채권발행으로 전환하겠다”고 의지를 보이고 있다. 이는 지극히 원칙적인 내용이며 공공부문 개혁의 구체적인 내용은 담고 있지 못하다. 다만, 예산을 절약하기 위하여 공기업에 대한 출자수요가 나타나면 정부가 공기업의 주식을 사는 것이 아니고 정부의 채권이나 공기업의 부채증가를 통해 해결하겠다는 공기업 재원조달의 큰 테두리를 정한 것으로 풀이된다.
이명박 정부의 제17대 대통령직인수위원회에서는 이명박 정부의 국정철학과 핵심 정책과제를 담고 있으며 공기업 개혁의 내용(제17대 대통령직인수위원회, 2008: 57-58)을 포함하고 있다. 이에 따르면 공공기관의 존립근거를 국민에게 최고의 공공 서비스를 제공하는 것으로 규정하고 있다. 그리고 시장이 잘할 수 있는 것은 시장에 이양하고, 국민생활에 필수적인 기반시설은 정부가 운영함으로써 일하는 공공기관으로 거듭 태어나야 한다5)고 지적하고 있다. 또한 시장경쟁 여건이 성숙된 분야는 민영화하고, 민영화에 따른 보완대책을 병행해 마련해야 한다고 제시하고 있다. 공공부문 개혁을 위해 대통령실에 ‘공공기관경영혁신추진단’을 설치하고 경영혁신을 적극적으로 추진하는 체제를 구축하기로 하였다. 인수위 보고서에서는 구체적인 추진계획도 마련하였다. 공공기관의 기능을 철저하게 분석하는 것으로 시작해서 분석결과에 따라 유사한 기능을 중복적으로 수행하는 공공기관은 통폐합하고, 민영화와 구조조정을 추진하기 위한 ‘공공기관 경영혁신 실천계획’을 작성하기로 하였다. 이를 기초로 1차 민영화 대상기관의 범위를 선정하고, 전문가 의견수렴을 거쳐 우선 대상기관을 선정한 후 공청회와 토론회를 통해 공론화 과정을 거칠 예정이라고 밝혔다. 이 과정을 통해 1차 민영화 대상기관이 선정되면 국무회의를 거쳐 ‘1차 민영화 구조조정 추진계획’을 확정하기로 하였다. 한편 인수위 보고서에서는 공공기관 경영혁신은 일회적으로 끝나는 사업으로 보지 않고 시장상황과 공공기관의 설립목적 등을 면밀하게 검토해 민간부분을 활성화할 수 있고, 공공성이 크지 않은 공공기관들은 지속적으로 민영화 대상기관으로 검토할 계획이라고 밝혔다. 인수위원회는 이명박 정부의 5대 국정지표, 21대 전략, 192개 국정과제를 보도자료(제17대 대통령직인수위원회 보도자료, 2008)를 통해 발표하였다. 이에 따르면 활기찬 시장경제, 인재대국, 글로벌 코리아, 능동적 복지, 섬기는 정부 등 5대 국정지표를 통해 이명박 정부는 국정운영 방향을 제시하고 있다. 이중 공기업 개혁은 ‘섬기는 정부’라는 국정지표 중 ‘예산절감과 공공기관 혁신’이라는 주제로 21대 전략에 포함되어 있다. 또한 192개 국정과제 중 ‘섬기는 정부’에 포함된 36개 과제 중에서 다시 8개의 핵심과제 안에 ‘공공기관 경영혁신’이 들어가 있다.
대통령으로 당선된 이후 취임사에서는 이같은 공약사항을 다소 구체화시켰다. 공기업 개혁과 관련된 취임사의 문구로는 다음을 인용할 수 있다. “정부부터 유능한 조직으로 바꾸고자 합니다. ‘작은 정부, 큰 시장’으로 효율성을 높이겠습니다. ‘일 잘 하는 정부’를 만들겠습니다. 앞으로 정부는 잘 하는 곳은 더 잘 하게 해주고 도움이 필요한 곳에는 힘이 되는 역할을 맡겠습니다. 꼭 정부가 해야 할 일이 아닌 것은 민간에 이양하겠습니다. 공공부문에도 경쟁을 도입하겠습니다.” 이에 따르면 공기업개혁과 관련되어 중요한 메시지는 다음의 세 개이다. 첫째, 작은 정부의 일환으로 공기업 개혁을 추진할 것이며, 둘째 필요시 민영화를 추진할 것이고, 셋째, 공공부문에 경쟁을 도입하겠다는 것이다(조성봉, 2010: 90).
 
2. 이명박 정부 공기업 개혁의 추진과 평가
(1) 공기업 선진화 계획의 내용
이명박 정부의 공기업 개혁은 기획재정부가 주관이 된 공기업 선진화계획으로 구체화되었고 추진되었다. 공기업 선진화계획은 2008년 8월부터 2009년 3월까지 6차례에 걸쳐 발표되었다. 공기업 선진화계획은 민영화, 출자회사 정리, 공공기관 통폐합 등 하드웨워적 구조조정에 대한 내용이 포함되어 있으며 보수체계 합리화, 노사관계 선진화 그리고 경영평가 및 경영공시제도 개선 등 소프트웨어적 경영개선에 대한 사항도 포함되어 있다.
6차에 걸친 공기업 선진화계획의 내용은 <표 1>에 정리되어 있다. 이 중 먼저 민영화는 총 24개 기관에 대해서 추진하는데 완전 민영화대상이 19개, 일부 지분매각이 5개이다. 또한 131개 출자회사를 매각·청산 등의 방법으로 정리하며 36개 기관을 16개 기관으로 통합하고 5개 기관을 폐지한다. 이밖에 2개 공기업의 사업영역에 경쟁을 도입하고 20개 기관의 기능을 재조정하며 129개 기관에 대해서 정원을 감축하는 것을 포함하고 있다. 이같은 하드웨어적 구조조정의 대상기관은 <표 2>에 나타나 있다.
<표 1> 이명박 정부의 공기업 선진화계획
<표 2> 공공기관 선진화 주요 방안별 대상기관
출처: 기획재정부 보도자료(2010. 2. 24), p. 8.
소프트웨어적인 경영개선 사항으로는 과다한 보수수준과 복지후생제도 재조정, 경영평가 간소화 및 경영공시제도 추진 및 노사관계 선진화 등이 포함되어 있다. 우선 보수수준 및 복지후생제도 조정에는 기관장 및 감사의 기본연봉을 하향조정하고, 대졸초임을 인하하며, 금융공기업 직원에 대한 보수를 삭감하는 방안 등이 포함되어 있다. 또한 과도한 사내복지기금 출연율을 하향조정하고 자녀학자금 무상지원을 융자로 전환하는 한편, 주택대출을 시중금리 수준으로 인상하고 예산을 통한 경조사비 지원 등을 폐지하는 방안 등이 포함되어 있다. 경영평가 간소화를 위해서는 평가지표를 핵심지표 중심으로 간소화하고 성과중심의 계량평가를 강화하도록 하였다. 또한 경영공시 제도 개선에는 경영공시 주기 단축과 공시항목 확대 등이 포함되었다. 노사관계 선진화를 위해서 노사관계 항목을 외부공시하기로 하였고 노사관계 선진화 관련 평가를 강화하는 등 제도적 기반을 마련하는 방안이 포함되었다. 특히 단체협약 등의 공시를 의무화하고 공공기관장을 평가할 때 노사관계의 협력정도, 단체협약의 합리성 여부를 반영하기로 하였다.
(2) 공기업 선진화 추진 성과
이같은 이명박 정부의 공기업 선진화계획의 추진 성과는 <표 3>에서 보듯이 분야별로 다르게 나타나고 있다. 우선, 가장 중요한 민영화는 그 추진속도와 실적이 저조하다. 총 24개 기관 중 매각이 완료된 곳은 안산도시개발과 농지개발이며 상장이 완료된 곳은 그랜드코리아레져, 한전기술, 지역난방공사 등 3곳에 지나지 않는다. 현재 토지신탁, 한국문화진흥(뉴서울CC), 88관광개발(88CC) 등 3개 기관에 대한 매각공고를 추진 중이다. 물론 2010년 이후로 일정이 잡힌 곳이 15개나 되어서 아직 제대로 추진이 되고 있지 않다고 말할 수는 없으나 실제로 매각을 위해 노조문제, 기존 이해당사자에 대한 보상문제 등 여러 갈등 요인이 많다는 점을 고려할 때 민영화는 그 추진이 미흡하다고 할 수 있다. 출자회사 정리도 그 추진실적이 저조하다. 정리대상인 총 131개 출자회사 중 정리가 완료된 것은 48개에 달하나 아직 83개 출자회사에 대한 정리가 추진 중이다. 기능조정도 그다지 추진실적이 빠르지 않다. 민영화나 출자정리에 비하여 상대적으로 쉬운 것이 기능조정임에도 불구하고 총 대상기관 20개 기관 중 기능조정이 완료된 것은 9개이며 아직 11개 기관에서 기능조정이 추진 중이다.
<표 3> 공공기관 선진화계획 추진 현황
출처: 기획재정부 보도자료(2010. 2. 24), p. 7; 기획재정부 보도자료(2010. 4. 14), p. 4.
반면에 기관통합과 폐지 그리고 정원감축 등은 그 추진성과가 좋다. 기관통합은 주공과 토공을 포함한 총 대상기관 36개 중 34개가 완료되었으며 폐지는 대상기관 5개가 그리고 정원감축은 대상기관 129개가 모두 완료되었다. 주공과 토공의 통합은 성공적으로 이루어졌으나 지난 정부시절부터 통합설이 나오자 두 기관이 경쟁적으로 몸집 불리기 경쟁을 벌여 최근 LH공사의 부채급증의 원인이 되었다는 비판이 제기되고 있어서 통합의 절차 및 방법에 대해서는 이론의 여지를 배제할 수 없다고 하겠다.
경쟁도입은 지지부진한 상태이다. 경쟁도입의 대상은 천연가스의 도입·도매와 방송광고대행의 두 부문이다. 천연가스의 도입·도매는 현재 한국가스공사가 독점하고 있는데 2010년부터 발전용 물량을 시작으로 신규 민간사업자도 진입할 수 있도록 허용하기로 하였으며 점차 산업용으로까지 그 경쟁범위를 확대하기로 한 것이다. 방송광고대행은 현재 방송광고공사가 독점하고 있는 방송광고대행 시장을 경쟁체제로 전환하되 종교방송 등 취약매체에 대해서는 다양한 지원방안을 사전에 강구한다는 것이다. 지식경제부는 현재 도시가스사업법 일부개정법률안을 국회에 제출해 놓은 상태이고 적절한 시점에 이를 통과시켜 천연가스의 도입·도매부문에 경쟁을 도입한다는 계획이다. 그러나 야당과 한국가스공사 노조 등의 반대도 만만치 않아서 2010년 국회에서 관련 법안이 통과될 전망은 불투명하다. 방송광고대행 시장에서 경쟁체제 도입은 불가피하다. 헌법재판소는 2008년 11월 방송광고공사의 독점을 헌법불합치로 결정하고 늦어도 2009년도 12월 31일까지 불합치 요소를 개정하라고 판시한 바 있다. 이에 따라 국회에서는 방송광고를 대행하는 미디어렙을 1공영 1민영으로 하느냐 또는 1공영 2민영으로 하느냐 등과 같은 구체적인 방안을 놓고 여러 이해당사자와 전문가의 입장이 맞물려 치열한 공방이 벌어질 것으로 예상된다. 따라서 금년 중 국회에서 미디어렙 관련 법안이 통과되어 방송광고 대행시장에 경쟁이 도입될 수 있을지는 매우 불투명하다.
(3) 이명박 정부 공기업 개혁의 평가
가. 공기업 개혁에 대한 의지와 철학의 부재
참여정부가 보여준 공공부문 개혁의 부진 그리고 소프트웨어 중심의 제한된 공기업 개혁의 한계점과 비대해진 공공부문의 문제점은 압도적 국민의 지지를 얻어 당선된 이명박 정부에 대한 공기업 개혁의 기대를 크게 높였던 것이 사실이다. 그러나 핵심 공기업 개혁방안이라고 할 수 있는 1-6차 공기업 선진화 계획의 내용은 실질적으로 중요한 내용이 빠진 매우 실망스러운 공기업 개혁방안이라고 평가된다.
이명박 정부의 공기업 개혁 방향이 소극적으로 진행되었던 원인은 이명박 정부가 공기업 개혁에 대한 필요성과 이를 수행하기 위한 사전준비에 대한 충분한 지식을 갖추지 못하였고 무엇보다도 공기업 개혁에 대한 철학으로 충분히 무장되지 못했기 때문인 것으로 평가된다(조성봉, 2010: 96-97).
이명박 정부의 공기업 개혁방안의 밑그림이 그려진 인수위 보고서에서는 ‘시장이 잘할 수 있는 것은 시장에 이양하고, 국민생활에 필수적인 기반시설은 정부가 운영함으로써 일하는 공공기관으로 거듭 태어나야 한다’고 하였으며 또한 ‘시장경쟁 여건이 성숙한 분야는 민영화하고 민영화에 따른 보완대책을 병행해 마련해야 한다’고 서술하고 있다. 그러나 필수적 기반시설은 전기·가스·수도·도로·철도 등과 같은 주요 SOC 시설인 바 이를 정부가 운영한다는 것은 사실상 가장 핵심적인 공기업을 민영화 대상에서 제외하는 것을 의미한다. 그렇지만 이같은 핵심 SOC 기반시설에 대해서도 이미 많은 나라에서 민영화가 이루어졌거나 진행되고 있으며 미국 및 일본 등 여러 나라에서는 처음부터 이러한 설비를 정부가 소유하거나 운영하고 있지도 않다. 국민생활에 필수적인 기반시설을 민영화 대상에서 제외하겠다는 것은 자연독점적 성격을 갖는 네트워크 설비를 국민이 사용할 때 높은 요금을 물지 않도록 하겠다는 의미로도 해석할 수 있다. 그러나 자연독점적 설비에 대해서는 반드시 정부가 이를 운영하거나 소유하지 않고 민간이 이를 건설하거나 운영하게 허락하면서도 공익요금 규제나 유인규제와 같은 다양한 방식을 통해 적절한 요금수준을 유지할 수 있다는 것이 미국을 비롯한 여러 선진국의 경험이다. 즉, 필수적인 기반시설이라고 해서 이를 민영화 대상에서 꼭 제외하여야 할 어떤 이론적인 근거나 해외사례가 존재하는 것은 아니며 그 반대의 사례가 더 많이 나타나고 있다(조성봉, 2010: 97).
이같은 공기업 개혁에 대한 인식은 공기업이든 민간기업이든 국민에게 최고의 공공서비스를 제공하는 방안으로 하겠다는 실용주의적 시각을 담고 있다. 그러나 공기업 개혁이란 경쟁체제를 통하여 시장에서 소비자에게 평가받는 시스템을 도입하는 것이며 자본시장과 채권시장에서 엄격한 평가를 받는다는 것을 전제로 하므로 어쩔 수 없이 과도기적인 적응기간과 준비작업이 필요한 작업이다. 따라서 공기업개혁은 장기적인 추진계획을 전제로 수행되는 것일 수밖에 없는 것이므로 단기적인 불편과 부작용은 불가피한 것이다. 더욱이 공기업 개혁은 공기업 경영진과 임직원의 반대, 노조의 저항 그리고 관련 정부부처 공무원들을 비롯한 이해당사자들의 첨예한 이해가 대립되는 아젠다이다. 따라서 작은 정부와 공기업 개혁에 대한 강한 소신과 철학이 동반되지 않고는 이를 성공적으로 수행하기가 어렵다. 가장 성공적인 공기업 개혁의 사례로 불려지는 영국의 대처행정부는 석탄노조를 비롯한 여러 이해당사자들과 정권의 명운을 건 첨예한 정치적 대립을 극복함으로써 20세기 후반 영국병을 극복하고 영국경제의 경쟁력을 다시 회복시켰다. 최선의 공공서비스란 실용주의적 시각으로 공기업 개혁을 접근하면 실제로 극복하여야 할 여러 가지 어려움과 난관으로 인하여 그 대상과 목표가 현저하게 제한될 수밖에 없다. 이러한 문제점이 바로 이명박 정부 공기업 선진화 계획에서 그대로 나타나고 있다고 평가된다(조성봉, 2010: 97-98).
보다 구체적으로 이명박 정부의 공기업 선진화 계획이 갖고 있는 목표설정의 문제점은 다음과 같이 지적할 수 있다. 첫째는 공기업 선진화란 명칭에서 드러나고 있듯이 공공부문을 왜 개혁하고 작은 정부를 무슨 이유에서 지향하는지 또 공기업은 왜 민영화해야 하는지 등에 대하여 분명한 소신이나 비전이 제시되지 않고 있다. 즉, 우리나라처럼 금융·에너지·SOC·부동산 등 경제 주요 산업부문에서 공기업이 주도적인 위치를 차지하고 있는 경제구조에서 공기업은 ‘선진화’의 대상이라기보다는 민영화와 개혁의 대상이다. 그럼에도 불구하고 이명박정부는 공기업을 그대로 유지하면서 그 운영을 개선하겠다는 ‘실용’적인 정책을 펴겠다는 의지를 편 것이라고 볼 수 있다. 둘째로 장기적으로 공기업과 공공부문의 운영을 어떤 방향으로 가지고 갈 것이며 공공기관의 개별적 성격과 관련된 산업에서의 역할에 대한 국정철학을 제시하지 않았다. 또한 개별 산업과 공기업의 미래에 대한 미래지향적인 심층분석이나 논의를 제기하지 않고 있다는 점을 지적할 수 있다. 단지, 민영화 몇 건, 통합과 폐지 그리고 기능조정이 몇 건 등과 같은 형식적이고 외형적인 정책목표만 제시하고 있을 뿐이다.
나. 촛불시위에 위축된 장기적 공기업 개혁의 목표
이명박 정부의 공기업 개혁은 2008년 봄에 나타난 미국산 쇠고기 수입과 관련된 촛불시위로 인해 큰 영향을 받았다. 촛불시위 당시 미국산 쇠고기 수입에 대한 반대 뿐 아니라 수도사업의 민영화를 반대한다는 등의 주장도 함께 나타났다. 커다란 정치적 위기에 몰린 이명박 정부는 국민에 대한 담화를 발표하면서 집권초 이른바 ‘전봇대 뽑기’와 같은 저돌적인 규제개혁으로 상징되던 정치적 추진력이 크게 약화*되었다. 더욱이 2008년 9월 미국의 리먼브라더스 파산 이후 금융위기가 본격화되면서 경제위기를 극복하는 것이 국정의 가장 중요한 방향이 되었으며 민영화와 같은 개혁적인 과제는 부차적인 이슈가 되어버렸다.
* 조경엽·송원근·정연호·김필헌(2008)은 촛불시위에 따른 영향으로 공공부문 개혁과 공기업 민영화 추진이 어려워진 것으로 판단하여 공공개혁의 중단을 촛불시위의 사회적 비용에 포함시키고 있다. 실제로 당시 환경부에서 추진한 ‘물산업지원법’도 6월 4일 입법예고하려던 계획이 취소되고 정부는 이 법의 제정을 추진하지 않을 것이라고 밝힌 바 있다. 촛불시위 과정에서 ‘광우병 괴담’과 함께 ‘수돗물 괴담’이 확산되어 정부의 정책추진이 어렵게 되었다.
당초 2008년 5월 청와대 국정기획수석실에서 초안을 만든 공기업 구조개편 기본방향에 따르면 총 50-60곳의 공기업이 민영화대상으로 분류되었으나 공기업과 ‘혁신도시’ 관련 지역 등 이해관계자들의 반발로 민영화 대상은 줄어들었다. 여기에 미국산 쇠고기 수입문제로 촉발된 촛불시위가 민영화 문제로 번지면서 인터넷 상에 “수돗물 값이 100배 오른다”는 식의 민영화 괴담이 떠돌았고 정부는 2008년 6월 “전기·가스·수도·건강보험 등 4대 부문은 민영화하지 않는다”고 선언하였고 이로써 가스공사, 한전KPS 등 에너지 공기업이 모두 민영화 대상에서 빠져 나갔다. 또한 당시 국정기획수석 등 청와대 인사개편과 함께 각 소관부처별로 민영화 여부를 검토한다는 방침이 정해졌고 부처의견 수렴과정에서 도로공사, 코레일, 부산항만공사 등 SOC관련 공기업의 민영화를 재검토하기로 하였다.
촛불시위에 따른 영향으로 공기업 개혁의 대상은 규모와 국민경제에 미치는 영향력 면에서 중요성이 크게 떨어지는 공기업으로 한정되었다. 민영화의 대상도 우정사업, 철도사업, 전력산업, 가스산업, 상하수도사업 등에 관련된 굵직한 대형 공기업은 모두 제외되었다. 금융부문에서도 우리은행은 민영화대상에서 제외되었으며 방송부문에서 KBS 2TV도 제외되었다. 반면에 숫자를 채우고 구색을 갖추기 위해 작은 규모의 공기업과 자회사에 대한 민영화가 포함되었으며 지분의 일부매각도 ‘민영화’로 분류되었다. 이미 민영화 계획이 잡혀 있었던 산업은행과 기업은행 등 14곳을 제외하면 민영화 대상은 인천국제공항공사, 뉴서울CC, 한국토지신탁, 한국자산신탁, 경북관광개발공사 등 국민경제에 미치는 영향이 별 크지 않은 5곳에 불과하다. 이는 통합·폐지·기능조정에서도 마찬가지다. 주공과 토공의 통합을 제외하고는 대부분 작은 규모의 공기업이 그 대상이다. 대표적으로 많이 논의되었던 신용보증기금과 기술보증기금의 통합도 무산되었다. 무엇보다도 4대보험 관련 기관을 통폐합하여 공공기관을 구조조정하고 업무의 중복에 따른 비효율을 제거해야 했음에도 불구하고 이를 단지 기능조정의 수준으로 추진하기로 하여 실질적인 공공기관 구조조정의 효과를 최소화한 것은 큰 문제라고 할 수 있다. 또한 폐지하거나 정리하여야할 공기업으로 많은 사람들이 공통적으로 지적하고 있는 대표적인 부실공기업인 석탄공사에 대해서는 아무런 논의도 제기되지 않고 있다(조성봉, 2010: 99).
다. 별다른 성과를 못 보이는 소프트웨어 개혁
이명박 정부의 공기업 소프트웨어 개혁은 제4차 및 제6차 공기업 선진화계획을 통하여 발표되었다. 이에 따르면 검토 대상 69개 기관 모두에 연봉제를 도입하고 실질적인 경쟁이 가능하도록 연봉제 표준모델을 제시하며 현재 69개 기관 중 18개 기관만 도입한 임금피크제를 모든 대상기관이 도입하도록 하고 노동유연성 확보가 가능하도록 임금피크제 표준모델을 별도로 제시하기로 하였다. 이와 함께 성과 부진자 퇴출 프로그램을 도입하고 경영계약제도를 임원에서 단위 부서장까지 확대하며 실적평가에 따른 성과급 차등 폭을 확대하는 등 성과관리시스템을 구축하기로 하였다.
그러나 공공기관의 연봉제에 대한 평가는 얼마나 많은 기관이 형식적으로 이를 도입하였느냐에 있지 않다. 보다 중요한 문제는 얼마나 많은 기관이 실질적인 의미에서 진정한 연봉제를 도입하였느냐를 보아야 한다. 대부분의 공공기관이 연봉제를 도입하고 있지만 사실상 호봉제와 다름없다. 성과급 차이도 대부분의 기관이 5%에 미치지 못하고 있다.
정부는 2010년 6월 공공기관운영위원회를 개최하여 ‘공공기관 성과연봉제 권고안’을 심의·의결(기획재정부 보도자료, 2010. 6. 30)하였다. 이 권고안은 성과연봉 비중을 20∼30% 이상으로 확대하고 평가에 따라 최고와 최저 등급간 차등폭이 2배 이상 되도록 설계하였다. 그러나 이 권고안은 전직원을 대상으로 한 것이 아니고 간부직에만 적용키로 하여 당초 성과연봉제 표준모델의 취지와는 크게 차이난다.
임금피크제도 정부의 취지와는 다른 방향으로 전개되고 있다. 본래의 순수한 의미의 임금피크제를 넘어서서 공공기관들이 정년을 연장하는 수단으로 활용하고 있는 것이다. 일례로 한전은 2010년 2월 노조와의 단체협상을 통하여 만 56세부터 임금피크를 적용하여 정년을 만 58세에서 만 60세로 늘리는 임금피크제를 7월부터 도입한다고 합의하였다. 임금피크제 기간인 4년 동안 임금을 평균 80% 수준으로 맞추고 대상을 전 직원으로 하였다. 이에 대하여 기획재정부는 한전의 임금피크제가 정년을 연장하기 위한 것이라고 판단하였으며 윤증현 기획재정부 장관은 수차례 언론인터뷰에서 한전의 정년연장을 위한 임금피크제는 바람직한 것이 아니라며 반대의사를 밝혔었다. 정부의 반대에 따라 한전은 이사회를 통해 네 가지 조건을 전제로 임금피크제를 시행하기로 결의한 것으로 보도되었다. 이 네 가지 조건은 첫째, 임금피크제 시행을 통해 회사의 임금 총액을 늘리지 말아야 하고 둘째, 임금피크제 시행시 직전 임금의 70% 미만으로 임금을 받아야 하며 셋째, 임금피크제로 정년이 연장된 인원보다 새로 채용된 인원이 많아야 하고 넷째, 임금피크제 적용 대상도 차장·과장급 이하로 제한한다는 것이다. 이같은 방식은 임금피크제가 정년연장의 수단이 되어서는 안되며 총인건비가 과도하게 오르지 않아야 한다는 정부방침과 합치하는 것이다. 그러나 노조가 2월 단체협약으로 합의한 바를 고수하겠다는 입장이어서 임금피크제를 둘러싼 갈등은 쉽게 해결되지 않을 전망이다.
이처럼 연봉제와 임금피크제와 같은 소프트웨어 개혁에서 이명박 정부는 제대로 성과를 보이지 못하고 있는데 그 이유는 지방자치제장 선거를 앞두고 공기업의 반발을 불러들이지 않기 위해 이명박 정부가 소신 있는 정책을 펴지 못했기 때문이라고 판단된다. 특히 연봉제나 임금피크제 모두 정부가 미리미리 표준적인 모형을 제시하여 공기업이 받아들일 수 있도록 핵심적인 사항을 선점했어야 했는데 이런 점을 간과했다는 점에서 이명박 정부가 공기업 소프트웨어 개혁의 시점을 실기했다는 평가를 내릴 수 있다.
라. 공기업 부채의 급증
이명박 정부는 취임사에서 밝힌 ‘작은 정부, 큰 시장’이라는 목표에 걸맞지 않게 공기업의 부채가 급증하는 등 공공부문의 크기가 다시 커지고 있다. 특히 최근 공기업들이 정부가 추진하는 각종 SOC사업을 대행하고 정부의 공공요금 억제에 따른 수익성 악화로 부채수준을 크게 늘리고 있다. <그림 1>에서 알 수 있듯이 이명박 정부에 들어와서 그 이전의 노무현 정부 때 보다도 공기업부채의 수준은 더욱 빠른 속도로 급증하고 있는 것으로 나타나고 있다.
<그림 1> 공기업 부채의 증가 추이
이명박 정부의 초기 2년 동안 공기업의 외형도 크게 증가하였다. 국회예산정책처(2010)에 따르면 「공공기관 운영에 관한 법률」에서 공기업으로 정한 22개 공기업의 자산, 부채 및 자본규모는 <그림 2>와 같이 나타난다. 여기서 알 수 있듯이 이명박 정부 초기에 공약하였던 ‘큰 시장, 작은 정부’의 구호는 무의미해졌을 뿐 아니라 오히려 공기업의 규모가 그 이전의 노무현 정부보다 더욱 크게 증가하고 있어서 문제가 심화되고 있다.
그러나 이같은 공기업 규모의 증가는 정부기능과 무관하게 증가한 것은 아니다. 국회예산정책처(2010) 보고서에서도 지적하고 있듯이 22개 공기업의 자산증가는 차입 확대, 사채 발행, 유상 증자 등을 통하여 대부분 조달하였고 영업활동 등 자체수익을 통한 조달은 제한적이었다. 부채규모는 82.69조원(2004년) → 117.73조원(2006년) → 175.86조원(2008년) → 212.05조원(2009년) 등으로 급증한다. <그림 1>과 마찬가지로 <그림 2>에서도 22개 공기업 부채가 이명박 정부에서 더 큰 폭으로 증가하고 있음을 알 수 있다.
<그림 2> 공기업 규모의 증가 추이
한편 이같이 자산확대 과정에서 자체수익을 통한 재원조달이 제한적이었던 이유로서 공기업의 경영실적이 현저하게 떨어진 점을 지적할 수 있다. 국회예산정책처(2010) 보고서에서는 <그림 3>에서 볼 수 있듯이 공기업의 매출은 이명박 정부 들어서 현저하게 증가하였으나 영업이익, 당기순이익 및 EBITDA 등 수익성을 나타나는 지표는 오히려 크게 떨어졌음을 지적하고 있다. 물론 이같은 수익성 지표의 하락은 2008년 하반기부터 불어 닥친 전세계적인 금융 및 경제위기에 따른 것이다. 그러나 매출액이 하락하지 않았음에도 이처럼 수익성이 떨어지게 된 것은 토지 및 주택과 같은 부동산의 분양과 같이 경기에 민감하고 전망이 불확실한 상품의 공급에 공기업이 지나치게 큰 역할을 담당하였기 때문이다. 또한 정부가 경기침체에 따른 영향으로부터 서민을 보호한다는 명목하에 각종 공공요금의 인상을 억제했기 때문에 나타난 현상이라고 볼 수 있다. 그 결과 공기업은 투자와 운영을 위한 자금을 상당부분 부채로 조달할 수밖에 없었던 것으로 판단된다(조성봉, 2010: 103).
<그림 3> 공기업의 경영실적 추이
이같은 경영실적의 문제점은 국회예산정책처(2010)의 평가에서도 나타나고 있다. 22개 공기업에 대한 수익성을 평가한 결과 지속적으로 수익성이 개선된 공기업은 5개에 불과하며, 매각수익 발생 등으로 일시적으로 개선된 기관이 3개에 이르는 반면 수익성이 악화되고 있는 기관이 14개에 이르렀다. 또한 금융성 부채가 없는 5개기관을 제외하고 재무구조를 평가한 결과 개선된 공기업은 3개에 불과하고 14개기관은 악화된 것으로 나타났다.
이와 같은 공기업 부채는 정부기능과 무관하게 늘어난 것이 아니다. 2009년 인천항만과 부산항만의 부채는 각각 206%와 130% 늘어났다. 항만시설을 건설하느라고 부채가 크게 늘어난 것이다. 액수면에서는 23조원이 늘어난 LH공사의 부채증가가 가장 컸다. SOC 건설과 임대주택 및 세종시·혁신도시 건설 등은 이명박 정부에서만 급증한 것이라고는 볼 수 없다. 통합이전의 토지공사와 주택공사의 부채를 합하면 2004년 28조원, 2007년 67조원으로 늘었고 2010년말에는 118조원으로 증가하여 2년마다 거의 두 배씩 늘어난 것이다. 이 중에서 이자를 갚아야 하는 금융부채가 83조원에 이른다. 특히 노무현 정부 때 추진한 과도한 국책사업으로 부채가 급증하였다. 국민임대주택의 건설, 세종시 및 혁신도시 등 신도시, 미군기지 이전, 각종 산업단지와 택지개발 등이 집중되어서 2000년에 5조원 정도에 불과했던 연간사업비가 2006년에 30조원 내외로 늘어났던 것이며 그만큼 부채도 빠른 속도로 누적된 것이다. 그러나 이명박 정부도 급증하는 부채와 무관하다고는 할 수 없다. 토공과 주공의 통합에 대한 논의가 나타나면서 두 공기업이 통합 이후의 주도권을 쥐기 위하여 몸집을 불리기 위한 경쟁을 하였고 그 부작용으로 부채가 급증한 면도 없지 않기 때문이다. 이런 점에서 ‘先 통합, 後 구조조정’의 수순보다는 ‘先 구조조정, 後 통합’이 보다 적절한 통합절차였다는 느낌을 지울 수 없다. 이명박 정부에서 추진한 4대강사업도 수자원공사의 부채증가에 직접적 원인이 되고 있다. 4대강 총공사비 22조원 중 8조원을 수공이 떠맡아서 2009년에 1.1조원 수준이었던 수자원공사의 부채는 2010년에 5.1조원으로 급증할 것으로 예측되고 있으며 2011년에도 상당한 수준으로 부채수준이 증가될 전망이다. 이 외에도 2009년 한전의 부채가 3조원 가까이 늘어났고 가스공사의 미수금이 5조원까지 증가되었던 것은 이명박 정부가 국민부담을 이유로 전기요금과 가스요금과 같은 공공요금을 동결하였기 때문이다.
결국 정부가 공기업을 통하여 지나치게 과도한 SOC 사업을 벌이고 공공요금을 정도 이상으로 억제하였기 때문에 이같은 문제가 발생한 것이라고 할 수 있다. 공기업 부채는 궁극적으로는 정부가 감당하여야 하고 이는 국민이 세금으로 물어야 하는 것이다. SOC 건설을 공기업 부채를 통해 시행하는 것은 사실상 정부가 감당하여야 할 일을 공기업을 통해 대신하게 함으로써 나타난 일이다. 이처럼 공기업 부채가정부부채를 회피하기 위한 수단으로 확장되었다는 점에서 정부의 분식회계라는 비판을 벗어나기 어려울 것이다. 공공요금의 인하도 국민부담을 완화하였다고 평가하기에는 이르다. 결국은 공기업 부채는 국민의 부담으로 돌아오기 때문이다.
마. 공기업 노조에 대한 원칙적 대응
이명박 정부의 공기업 노조에 대한 원칙적 대응은 긍정적으로 평가할 수 있다. 정부의 공기업 노조에 대한 원칙적 대응은 특히 지금까지 공기업 노사관계에 있어서 비정상적인 경영개입과 편법적인 임금인상의 수단이 되어왔던 단체협약을 정상화시키는 것에서부터 시작하고 있다. 국책연구기관 중에서 처음으로 직장폐쇄 조처가 내려진 한국노동연구원도 2009년 2월 단체협약에 대한 해지를 통보하였다. 2009년에만 중부·서부·남부·남동·동서 등 5개 발전회사와 한국가스공사, 코레일, 예금보험공사 그리고 산업기술연구회 소속의 한국건설기술연구원도 노동조합에 대하여 단체협약 해지를 통보하였다.
그동안 여러 공공기관들은 공개되지 않았던 단체협약과 이면합의에 따라 연봉을 높이고 각종 수당을 지급하며 직원의 가족을 채용하는 등 비상식적인 관행으로 언론과 사회에서 물의를 빚었다. 이러한 관행이 누적되어 공공기관의 호화로운 급여와 복지수준에 대한 비난이 커지자 기획재정부가 단체협약 개정사항을 공공기관 정보사이트인 ‘알리오’시스템에 공개하도록 하여 2009년 5월부터 시행에 들어가게 되었다. 공공기관의 단체협약 내용이 공개된 이후 일부 공공기관에서는 단체협약 조항에 대한 개정이 이루어지기도 하였고 몇몇 공공기관에서는 단체협약 해지를 노조측에 통보하는 등 불합리한 단체협약에 대한 개선작업이 나타나기 시작하였다.
산업연구원은 2009년 5월 공공기관 경영정보시스템에 불합리한 단체협약 조항이 공개되자 이를 개정한 첫 사례다. 개정된 새 단협안에서는 노조가 인사 및 경영권에 개입하는 장치를 집중적으로 손질했다. 불가피한 정리해고 때 노조에 사전 통보하고 대상 인원, 해고수당 등에 관해 노조와 합의하도록 한 조항을 없앴다. 또 노조 간부를 징계할 때 노조와 사전 합의해야 하는 조항도 삭제했다. 한국석유공사는 2010년 2월 단체협약을 개선해 조합원 의사에 따라 노조탈퇴가 가능하도록 하고 조합간부를 전보할 때 노조의 사전동의를 받던 것을 없앴다.
코레일은 불합리한 단체협약을 개정하기 위해 전체 170여개 조항 중 120개 조항을 삭제하거나 축소하는 단체협약 개정안을 마련하여 노조와 협상을 벌이는 과정에서 ‘법과 원칙’을 준수(변양규, 2010, 34-35 참조)했다. 노조는 2009년 9월과 11월 단체협약 개정에 반대하고 조합원 고소고발과 징계를 철회할 것을 요구하며 파업을 벌였다. 그러나 코레일측은 공기업 선진화 철회를 요구하는 파업을 불법파업으로 규정하고 무노동 무임금 원칙의 적용, 대체인력 투입, 민사상 손해배상 청구 등으로 ‘법과 원칙’의 철저한 적용이라는 태도를 일관되게 유지하였다. 2010년에도 단체협약 개정 과정이 순조롭게 진행되지 못하자 노조는 4월과 다시 5월 12일에도 파업을 예고하였다. 그러나 철도공사 측은 파업 예고에 대해 철도공사 민영화 조기 추진을 발표하고 파업 참가자 전원을 법에 따라 징계할 것임을 밝혔다. 결국 5월 12일 노조는 파업을 철회하고 새로운 단체협약을 맺게 되었는데 새로운 단체협약에서는 노조간부 배치전환 시 협의해야 하는 대상을 1409명에서 189명으로 대폭 줄였으며 한글날, 제헌절, 공사 및 노조창립일을 유급휴일에서 제외하였다. 이밖에 노조의 정치활동 참가를 보장하는 조항이나 부당징계시 위로금 200% 지급, 파업 시 대체인력 투입 금지 조항 등이 삭제되었다.
한국가스공사도 2009년 11월 단체협약 해지를 통보한 지 10개월만인 2010년 9월6일 노사가 개정된 단체협약을 맺게 되었다. 이에 따르면 노조 전임자를 10명에서 8명으로 줄이고 유급휴가와 휴일을 일부 축소하는 4월 30일의 단체협약 내용에 더하여 노조대표의 인사위원회 참가를 참관으로 변경하게 되었다.
이와 같이 이명박 정부에서 공공기관이 단체협약을 투명하게 공개하여 불합리한 단체협약 내용을 개선하고 이와 관련된 불법적인 파업에는 엄정하게 대처하여 공공기관 노조에 법과 원칙을 준수하도록 한 것은 매우 적절한 조치였다고 평가된다(조성봉, 2010: 106-107).
 
3. 공기업 선진화를 위한 향후 과제
가. 공공부문의 장기적인 기능재편 로드맵 마련
우리나라는 과거 경제개발기에 큰 역할을 하였던 정부와 공공부문의 역할이 글로벌 경쟁시대인 지금도 여전히 주도적인 역할을 맡고 있다. 형식상으로는 정부부문과 분리된 것처럼 보이는 공기업과 각종 공공기관들도 사실상 정부의 강력한 통제 아래 있고 여전히 정부가 그 힘을 발휘하는 유력한 수단이 되고 있다. 정부가 수행하여야 할 각종 SOC사업이나 지역개발, 신도시 개발 또는 임대주택사업 등을 공기업이 대행하기도 하며 공공요금 규제, 각종 요금제도에 대한 개입 등을 통해 정부가 원하는 정책적 목표를 달성하기도 한다.
이같은 공공부문의 비대함은 민간과 시장의 기능이 커가고 자라지 못하게 하는 근본적 원인이 된다. 우선 공기업이 경제에서 차지하는 많은 부문에서 민간기업이 자랄 수 있는 여지는 크지 않다. 원유의 개발 및 비축, 전력, 가스, 지역난방, 상하수도, 철도 등 거대 네트워크 산업으로부터 시작해서 항만, 공항 및 도로의 건설과 운영, 토지의 개발 및 공급, 주택건설, 각종 수자원 관련 시설의 건설 및 보호 등과 같은 에너지산업 및 SOC의 건설·운영을 정부는 공기업을 통해 주도하고 있다. 뿐만 아니라 각종 개발금융 및 수출입금융, 중소기업 금융 및 여러 시중은행 지분에 대한 직접적 보유와 강력한 금융규제를 통해 금융부문을 사실상 장악하고 있다. 여기에 관광, 체육, 문화, 경마·경정·경륜·카지노 등 각종 사행산업 나아가서 연금과 건강보험 등 많은 국가에서 민간이 담당하는 부분까지 정부가 도맡아 하고 있다. 민간기업이 조금만 영역을 넓혀 나가려고 하면 정부와 공공부문이 이미 선점을 하고 있어서 더 이상 뻗어 나갈 곳이 없을 정도이다.
공공부문의 비대함은 특정 분야에서 민간의 경쟁력이 자라지 못하는 원인이 되기도 한다. 일례로 정부와 공공기관이 자원배분을 주도하고 금융부문에서는 관치금융과 같은 방식으로 자원배분에 심각한 영향을 주고 이를 왜곡하였기 때문에 민간 금융기업의 역할은 우리 경제의 역할에서 크지 못했던 것이 사실이다. 금융은 다양한 정보를 얻고 가공하며 이를 분석하고 해석하여 경제주체의 경쟁력을 찾아가는 과정으로 인식할 수 있다. 이런 점에서 자유로운 금융부문의 발달은 지식서비스 산업이 발전할 수 있는 가장 중요한 토양이 된다. 그러나 우리나라처럼 정부와 공공부문이 자원배분을 주도하고 금융의 역할이 제한적이라면 지식서비스 산업이 발전할 수 있는 토양은 크지 않은 것이다(조성봉, 2010: 108).
경제발전 초기 단계를 지나 선진국으로 진입하는 단계에서 우리 정부와 공공부문의 역할은 과거 경제개발기에 우리 경제를 부양시키는 역할에서 벗어나야 한다. 필요하면 정부와 공공부문은 본격적인 민간과 시장의 시대를 열기 위해서 그 크기를 줄여야 하며 자신의 자리를 내주어야 한다. 과거의 패러다임에 묶이지 말고 글로벌 경쟁시대에 알맞은 정부와 공공부문의 역할을 찾기 위해서는 전체 공공부문의 역할을 재검토하고 민간과 시장에 맡길 부분을 분류해 내야 한다.
이를 위해서는 전 공공기관의 역할과 기능을 철저하게 분석하고 재검토하여야 한다. 특히 공공기관이 상업성과 공공성을 동시에 추구할 때 많은 문제점을 보일 수 있으므로 공공성과 상업성을 원칙적으로 분리하는 것이 필요하다. 이 경우 상업성을 추구하는 조직에 대해서는 민영화를 추진하는 것이 바람직하다. 한편 공공성과 상업성을 분리할 경우 공공성이 강한 영역은 별도의 기관으로 분리하는 것이 필요*하다. 한편 이 과정에서 공기업 또는 준공공기관이 정부부처를 대행하여 추진하여 왔던 정책 및 그 보조기능**은 정부조직으로 이관하는 것이 바람직하다.
* 일례로 과거 한전에서 발전부문을 분리할 때 계통운영을 담당하는 전력거래소는 공공성이 크므로 상업성이 큰 송배전 및 판매를 맡는 한전과 발전부문으로부터 분리한 경우를 사례로 들 수 있다.
** 대다수의 공기업과 준공공기관은 관련 부처의 간접적인 요청과 지휘를 통해 부처의 사업을 지원하고 보조하며 인력을 파견하는 등 정부부처의 업무를 돕고 있다.
모든 공공기관에 대해 그 역할을 분석하고 재검토하고 이에 따른 기능 재조정 방안을 제시하며 궁극적으로 각 기관의 미래에 대한 방향을 구상하는 것은 매우 방대한 작업일 수 있다. 또한 기능 재조정 방향이 잡혔다고 하더라도 이를 실천에 옮기기 위해서 여러 공공기관을 통폐합하고 분리하며 필요시 민영화하는 구상은 치밀한 분석과 절차 그리고 충분한 사전작업이 필요한 일이다. 따라서 이를 위한 구체적인 추진계획과 방법을 시점별로 정리한 로드맵을 마련하는 것이 필요할 것이다. 정부부처와 공공기관 그리고 전문가 그룹이 이와 같은 논의에 참여하되 부처 이기주의와 기관의 이해 그리고 공공기관 종사자들의 사적인 이해에 따라 이같은 구상이 훼손되지 않도록 그 추진절차와 방법에서 공정성을 기해야 할 것이다(조성봉, 2010: 109).
나. 작은 정부를 위한 공기업 민영화 등 공기업 개혁의 적극적 추진
이명박 정부의 공기업 선진화 계획은 촛불시위 이후 그 규모와 영향력 면에서 중요성이 떨어지는 공기업 중심으로 입안되었고 인수위원회와 취임 초에 구상하였던 적극적인 공기업 개혁의 목표는 상실되었다. 공기업 개혁과 선진화 과제를 본격적으로 추진하기 위해서는 작은 정부를 지향하고 공격적인 민영화 목표를 세워 이를 적극 추진하여야 할 것이다.
민영화 및 구조개편 대상으로는 김영삼 정부 이래로 지속적으로 검토되어 오고 있는 에너지 및 인프라 부문의 주요 공기업을 들 수 있다. 전력산업의 경우 한전의 100%의 자회사인 발전부문 중 한국수력원자력을 제외*한 5개의 발전자회사를 민영화하고 송전과 배전 및 판매가 통합되어 있는 한전의 사업구조에서 판매사업을 분리하여 경쟁을 도입하는 방안이 필요하다. 가스산업에서는 현재 이명박 정부가 추진하고 있는 천연가스 도입부문에서의 경쟁도입이란 제한된 경쟁도입 방안을 수정하여 보다 큰 폭의 구조개편과 민영화를 추진하여야 할 것이다. 이를 위해서는 현재 가스공사가 담당하고 있는 천연가스의 도입과 인수·저장 부문을 분할하여 경쟁과 민영화를 추진하는 것이 바람직하다. 이밖에 지역난방공사의 민영화와 전력부문의 발전설비 설계회사인 한국전력기술 및 발전설비 유지보수를 맡고 있는 KPS의 민영화를 추진하는 것이 필요하다. 이밖에 코레일의 지분을 민간에 매각하는 방식으로 철도산업의 민영화를 추진하고 일부 노선에 대한 민간위탁을 통해 코레일과 간접적 경쟁을 유도하는 것으로 시작해서 철도산업에도 경쟁을 도입하는 것이 바람직하다. 상하수도사업도 전국의 수도사업을 3-4개로 광역화하여 규모의 경제를 확보한 후 민영화하는 것이 필요하다.
* 원자력발전의 안전성과 규제 그리고 최근 진전된 원자력발전설비 수출을 고려할 때 한국수력원자력의 민영화는 신중하게 장기적 과제로 넘겨야 할 것이다. 한편 원자력발전설비와 관련된 플랜트 건설을 송배전사업자인 한전이나 발전설비 운영사업자인 한국수력원자력이 주도하는 것은 바람직하지 않다. 주요국의 원자력발전설비와 관련된 플랜트 수출은 모두 원자로와 발전기의 제작자가 중심이 되어 추진되고 있다.
이밖에 우정사업, 방송, 방송광고 및 금융부문에서도 적극적인 민영화와 공기업구조조정이 진행될 필요성이 있다. 우정사업은 크게 우편사업과 금융사업으로 구분될 수 있으므로 이를 분리하고 금융업은 민영화를 추진하는 한편 우편사업은 우선 공사화(corporatization)를 추진한 후 현재 우편사업이 수행하는 보편적 서비스와 복지기능을 지자체 등 타 기관으로 적절히 이관한 이후 민영화하는 것이 바람직하다. 공중파 방송의 경우 KBS, KBS2, MBC, EBS 등 4개의 방송국이 공영이며 민영은 SBS만 존재하여 공중파 방송의 다양성과 시청자의 선택권이 제한받고 있음을 고려하여 KBS2와 MBC의 민영화를 추진하는 것이 바람직하다. 현재 정부가 검토하고 있는 미디어랩 등 방송광고시장에서의 경쟁도입 방안은 현재의 방송광고공사를 폐지하고 시청자의 선택에 많은 광고와 높은 광고비가 집중26)되도록 방송광고의 시장기능을 활성화하는 방향으로 추진되어야 할 것이다. 한편 우리금융 및 산업은행의 민영화를 추진함으로써 민간 투자은행이 자랄 수 있는 풍토를 조성하며 금융부문에 서의 정부의 개입을 줄이고 관치금융의 잔재를 없애는 계기를 삼도록 하여야 한다(조성봉, 2010: 110).
다. 공기업 운영의 자율화와 철저한 시장규율의 병행
우리 정부는 공기업을 지나치게 구속하고 있다. 우리 정부의 공기업 경영에 대한 개입은 다른 나라에서는 유래를 찾아볼 수 없을 정도로 그 정도가 심하여서 공기업 경영의 자율성을 크게 훼손하고 있다고 평가된다. 이같은 문제점은 「공공기관 운영에 관한 법률」에서도 그대로 드러나고 있는데 형식적으로는 제1조(목적)에서 공공기관의 자율경영 및 책임경영제체의 확립에 필요한 사항을 정하기 위한 것이라고 선언하고 있지만 실질적으로는 공공기관의 정관, 이사회, 임원, 예산회계, 경영목표, 경영실적 평가, 경영지침 등을 상세하게 규정하고 있어 사실상 공기업이 자율성을 구체적으로 실현할 수 있는 수단을 상실하고 있는 셈이다. 게다가 주무부처와 감사원의 감사, 국회의 국정감사 그리고 기존의 경영평가 및 사장평가 외에도 고객만족도·청렴도·혁신에 대한 평가가 지속적으로 시행되어 공기업 경영의 자율성 보장은 구두선에 그치고 있는 실정이다(조성봉, 2010: 111).
공기업 사장의 임기가 3년이고 1년을 단위로 연임될 수 있어서 공기업 경영의 자율성과 연속성도 크게 제한되고 있다. 공기업 사장은 사실상 연임이 거의 불가능하다. 또한 정부가 바뀔 때마다 대부분의 공기업 사장이 사표를 내고 새로 낙하산 식으로 내려온 인사에게 자리를 물려주는 것이 관행이다. 우리나라 공기업 사장의 임기는 사실상 매우 짧은 편이다. 더군다나 우리나라 공기업이 SOC를 비롯한 대규모 사업을 맡고 있는 경우가 많아서 대부분 중장기적인 투자와 건설 등을 통하여 그 경영실적이 나타나고 있는 실정인데 3년 정도의 임기로 사장의 경영성과를 평가하고 1년을 단위로 연임을 결정한다는 것은 공기업 조직을 효과적으로 장악하고 장기적으로 공기업의 경쟁력을 향상시키는데에 부정적인 영향을 미칠 것으로 판단된다.
이와 같은 현재의 공기업 운영시스템의 문제를 인식하여 「공공기관 운영에 관한 법률」을 폐지하거나 전면 개정하여 공기업 경영의 자율성과 독립성을 보장하는 것이 필요하다. 무엇보다도 공기업 사장의 임명과정에서 정부부처의 영향력을 최소화하고 낙하산 인사에 따른 폐단을 없애는 것이 중요하다. 특히 공기업 사장의 임기를 보장하고 특별한 사유가 없는 경우에는 최고경영자로서의 위치를 지킬 수 있도록 하여 공기업 경영의 자율성과 연속성 그리고 조직의 안정성을 높일 수 있도록 하여야 한다. 이와 함께 획일적이고 통일적인 감사기준을 탈피하는 것이 바람직하다.
또한 정부가 각종 정책적 목적으로 공기업에 개입하는 것을 억제하여야 한다. 정부가 담당하여야 할 주요 사업을 공기업에게 떠맡기는 관행도 사라져야 한다. 이와 함께 공기업에 공익적인 목적으로 수익성을 희생하도록 강요하는 것을 줄여야 하며 공공요금을 억제하여 적정수준 이하로 규제하는 것을 최소화하여야 한다. 특히 공기업이 관련 사업분야에서 각종 교차보조를 시행하도록 강요하고 공기업의 수익성을 해치는 경우가 많은데 공공요금 구조를 정상화하고 수익자 부담의 원칙을 확립하여 자원배분의 왜곡을 방지하여야 한다(조성봉, 2010: 111-112).
공기업 경영에 대해 자율성을 허락하는 것만큼 공기업은 그 경영의 결과에 대해서는 철저하게 책임을 져야 한다. 이런 점에서 정부의 지원금과 채무보장 등을 최소화하고 정부는 주주로서의 역할만 성실하게 추구하는 북구형 공기업 운영방식을 참고할 만하다. 우리나라 공기업의 시장규율은 매우 느슨하다(조성봉, 2007)고 할 수 있다. 상품시장에서는 대부분 독점적으로 운영하고 있어서 경쟁과 소비자 선택이 제약되어 있다. 금융시장에서도 정부가 사실상 채무를 보증하는 셈이어서 공기업에 대해서는 채권자와 은행의 규율이 느슨한 편이다. 자본시장에서도 상장된 공기업은 한전과 가스공사로 제한되어 있으며 이나마도 정부가 지배적 지분을 갖고 있어서 다른 주주의 규율에 대해서는 큰 관심을 기울이지 않고 있다. 이러한 공기업 운영의 가장 근본적 원인은 연성예산제약(soft budget problem)의 문제라고 할 수 있다. 즉, 공기업이 파산의 걱정이 없고 어떤 형식으로든지 정부가 나중에 책임을 질 수밖에 없는 구조이기 때문에 이를 알고 있는 공기업 경영진이 예산제약에 심각한 두려움 없이 공기업을 운영하여 큰 비효율성과 무책임이 나타나고 있는 것이다. 또한 어차피 공기업이 잘못되면 국가에서 책임을 진다는 것을 채권자와 주주도 예상하기 때문에 시장규율 메커니즘이 제대로 작동되지 않고 임직원도 주인의식 없이 일하게 되는 것이다. 최근 나타나고 있는 공기업의 방만한 경영과 공기업 부채의 급증은 이러한 연성예산제약에 따른 모럴해저드가 구조적으로 불러들이고 있는 문제라고 할 수 있다.
이러한 문제점을 극복하기 위해서는 공기업에 대하여 자율성을 보장하는 만큼 철저한 시장규율을 병행하여야 한다. 구체적으로 이러한 방안의 일환으로 공기업에 대해서도 파산제도를 도입하는 것을 검토할 수 있다. 이를 위해서는 정부가 사전적으로 일정한 지분만 투자하고 공기업의 재무상태에 대해서 공식적이거나 암묵적인 일체의 채무보증도 하지 않아야 한다. 공기업이 가진 경쟁력만큼 시장에서 평가받을 수 있도록 공기업의 자율성과 책임성을 강화하도록 하여야 한다(조성봉, 2010: 112).
 
4. 결론
참 고 문 헌
국회예산정책처(2010), 『2004∼2009년 공기업 재무현황 평가』.
기획예산처(2005), 『2004년도 정부투자기관 경영실적 평가보고서』.
기획재정부 보도자료(2010. 2. 24), 「이명박 정부 2년의 공공기관 선진화 추진성과」.
기획재정부 보도자료(2010. 4. 14), 「공공기관 선진화 추진상황 점검」.
기획재정부 보도자료(2010. 6. 30), 「공공기관 간부직에 대해 성과연봉제 실시」.
변양규(2010), 「이명박 정부 중간평가 및 선진화 과제: 노동시장 정책」, 한국경제연구원.
제17대 대통령직인수위원회(2008), 『백서 1: 성공 그리고 나눔, 이명박 정부의 국정철학과 핵심 정책과제』.
제17대 대통령직인수위원회 보도자료(2008. 2. 5), 「이명박 정부 국정과제 보고」.
조성봉(2007a), 「공기업 민영화의 필요성과 추진 방안」, 한국경제연구원.
조성봉(2007b), 「공기업 개혁」, 『차기정부 실행과제』, 한국경제연구원.
한나라당(2007), 『일류국가 희망공동체 대한민국』.

본문

조경엽. 2010. 이명박 정부 정책평가 및 선진화 과제: 재정건전성 및 감세정책. ‘이명박 정부 정책평가와 선진화 과제’ 세미나(2010. 12.16). 한국경제연구원·한국규제학회 공동주관.
 
I. 서론
□ 이명박 정부의 “작은 정부, 큰 시장”이라는 초기의 정책기조가 ‘친서민’ 정책기조로 바뀌면서 정부의 역할이 커지고 있음
○ 촛불시위, ‘부자감세 논란’, 글로벌 경기침체로 인해 초기 정책이 지연되거나 굴절되고 정부의 역할이 강조되고 있음
○ 정치적 포퓰리즘 유혹에 빠져 서민생활 안정이라는 명목으로 재정지출이 다시 증가하고 있음
□ 포퓰리즘에 치우친 재정지출 확대는 단기적인 경기회복과 정치적 인기를 얻는 데 도움을 줄 수 있지만, 중장기적으로는 잠재성장률을 약화시켜 결국 국민의 지지를 잃게 하는 원인으로 작용함
○ 현재와 같이 저출산·고령화가 빠르게 진행되는 상황에서 ‘친서민’ 정책기조로의 변화는 성장잠재력 약화를 초래할 가능성이 높음
- 이러한 미래에 대비한 현재의 전략은 성장잠재력을 확충하면서 사회복지에 대한 지출을 최대한 억제하고 재정을 건전하게 유지하는 것임
 
II. 재정건전성 평가
□ 우리나라의 국가채무는 외환위기, 노무현 정부, 글로별 경기침체를 극복하는 과정에서 급격히 증가하고 있음
1. 우리나라 국가채무 현황
○ 우리나라 국가채무는 2008년 말 308조원 수준이었으나, 글로벌 경기침체를 극복하기 위한 재정확대 정책으로 2009년 말에는 366조원으로 증가하여 전년 대비 18.7% 증가하였음
○ GDP 대비 우리나라의 국가채무 비중은 아직 주요 국가보다 낮은 수준임
- OECD 평균 비중은 2009년 91.6%로 우리나라보다 훨씬 높은 수준을 보이고 있는데, 이는 미국, 일본, 프랑스, 영국 등 주요 강대국의 국가채무 비중이 글로벌 금융위기 이전보다 크게 확대되었기 때문임
○ 2000년 이후 2007년과 2008년을 제외하고 국가채무는 경상 GDP 증가율보다 더 빠른 속도로 증가하면서 재정건전성에 대한 우려가 높아지고 있음
- 일본, 미국, 영국, 프랑스, 독일 등의 주요 국가들의 빠른 증가세로 인해 2001년 대비 2009년의 국가채무 비중은 OECD 평균 22.3%p 확대된 것으로 나타나고 있음
- 동 기간 한국의 국가채무는 17% 정도 확대되면서 유로지역 국가채무 비중 확대 폭인 8.7%를 크게 상회하고 있음
 
2. 우리나라 국가채무의 문제점
□ 우리나라의 국가채무의 범위가 협소하여 국제비교를 위한 통계로 적합하지 않음
○ 금융성 기금, 정부정책을 대행하는 공기업의 부채, 중앙은행의 준재정활동, 임대형 민간투자 사업 등은 정부의 법률적 보증으로 이루어지고 있기 때문에 정부의 채무로 간주해야함
○ 공기업의 재무구조가 빠르게 악화되고 있는 주요 원인 중 하나는 정부 정책사업을 공기업이 대신 수행하고 있기 때문임
- 공기업의 총부채는 2004년 말 88조 7천억원에서 2009년 말 212조 8천억원으로 연평균 20.8%씩 증가하였음
- 자본대비 부채비율은 2004년에 84.6%에서 점차 확대되어 2009년에는 152.9%에 이르고 있으며, 차입금의존도도 2004년 31.3%에서 2009년에 44.4%로 증가하였음
- 채무상환능력 지표로 사용되는 이자보상비율은 2004년 2.8배에서 2009년 0.63배로 크게 감소하였음
- 상장회사를 중심으로 추정된 2008년 민간기업의 이자보상비율 4.54와 비교할 때 공기업의 비효율성을 짐작할 수 있음
○ 이와 같이 공기업의 재무구조가 급격히 하락한 주요 원인은 정부의 국책사업을 대행하는 과정에서 필요한 자금을 외부에서 차입한 결과임
- 김성식(2009) 추정에 의하면 주요 10대 공기업의 부채가 2007년 120.3조원에서 2008년 말 157조원으로 30.5% 증가하였음
- 주요 10대 공기업의 사업계획을 바탕으로 추정한 2012년의 부채규모는 301.6조원에 달할 전망임
- 주택공사는 2009년~2012년에 임대주택 및 보금자리주택, 신도시 개발사업 등에 96.5조원의 투자할 계획
- 토지공사도 같은 기간에 79.5조원을 인천검단도시 등의 신도시건설, 경제자유구역, 행복도시, 혁신도시 등의 사업에 투자할 계획
- 수자원공사의 경우 경인운화 2.1조원, 4대강사업 8조원을 포함하여 총 23.6조원의 투자계획이 잡혀 있는 상태
□ 옥동석(2008)에 따르면 국제비교가 가능한 2007년 우리나라 국가채무 수준은 GDP 대비 75~130%에 달함
○ 국제비교 가능한 국가채무를 추정하기 위해서는 국책사업을 대행하는 공기업의 채무를 포함하여 비금융성 기금, 중앙은행의 준재정활동 등을 국가채무에 포함해야 함
○ 옥동석(2008) 추정에 따르면 2007년 국가채무는 GDP 대비 75%~130%로, 정부의 공식발표인 30.7%에 비해 2.5배 ~ 4배에 달함
□ 우리나라 국가채무가 가지는 또 다른 문제점은 적자성 채무가 빠르게 증가하고 있다는 것임
○ 적자성 채무는 2000년 이후 연평균 16.4%씩 증가하여 2009년 현재 총 국가채무에서 45.6%를 차지하고 있음
○ 특히 글로벌 경기침체를 극복하는 과정에서 적자성 채무가 빠르게 증가하였음
- 2008년 적자성 채무의 비중은 42.8%이었으나 2009년에 45.6%로 2.8%p 증가하였음
- 또한 2010년의 적자성 채무 비중은 48.6%로 전망되고 있어 적자성채무의 증가세는 지속될 전망임
- 적자성 채무의 빠른 증가로 국가채무의 구성이 부실해지고 있어 적자성 채무의 큰 비중을 차지하는 일반회계 적자 규모 축소가 시급한 실정임
 
3. 재정수지 평가와 문제점
□ 이명박 정부의 정책 기조가 반영되기 시작한 2009년도 본예산은 “일자리 창출을 위한 경제재도약 예산”으로 평가됨
○ 노무현 정부 시절 상대적으로 낮은 증가율을 보였던 산업·중소기업·에너지 분야와 SOC 분야에 대한 예산이 큰 폭으로 증가
○ 저탄소·녹색성장 정책을 뒷받침하기 위한 환경분야에 대한 지출도 13.3%의 높은 증가율을 보였음
○ 보건·복지에 대한 지출도 전년대비 10.2%로 여전히 높은 증가율을 보이기는 하였지만 노무현 정부에 비해 증가율이 절반으로 감소하였음
□ 글로벌 경기침체를 극복하기 위해 편성된 2009년 추경예산부터 이명박 정부의 정책기조 변화가 감지되고 있음
○ 2009년 추경예산은 총 28.4조원 달하는데 이는 GDP의 3%로 1998년 외환위기 당시 2.9%보다 높은 액수임
○ 추경예산 28.4조원 중 11.2조원은 부족한 세수를 메우는데 쓰였고, 남은 17.2조원은 일자리 창출과 민생안정을 포함한 5대 중점 분야에 집중 지원되었음
- 저소득층 생활안정에 4조원, 고용유지 및 취업기회 확대 3.5조원, 중소.수출기업 지원 4.2조원, 지역경제 활성화에 3.0조원, 미래대비 투자에 2.5조원이 지원되었음
- 이에 따라 보건·복지에 대한 추경예산은 80.7조원으로 2008년 본예산 대비 18.9%의 높은 증가율을 기록하였음
- 2009년 추경예산부터는 위기극복과 “민생안정”에 역점을 두고 예산이 편성되었다고 할 수 있음
○ 글로벌 경기침체를 극복하는 과정에서 증가한 재정적자를 보완하기 위해 2010년 예산은 2009년 예산 대비 2.9% 증가하였지만 2009년 추경대비 3.0% 감소한 292.8조원으로 편성되었음
- 분야별로는 R&D, 문화·체육·관광, 외교통일 분야의 2009년 본예산 대비 증가율이 각각 11.4%, 11.4%, 10%로 상대적으로 높은 증가율을 보이고 있음
- 그러나 전체 예산에서 차지하는 비중이 높지 않다는 점을 고려한다면 전년대비 8.8% 증가한 보건·복지분야에 대한 예산이 절대액 측면에서 가장 높은 증가세를 보이고 있음
○ 2011년 예산안은 친서민 정책이라는 현 정부의 정책기조가 본격적으로 반영된 예산으로 평가할 수 있으며 향후 이러한 정책 기조는 강화될 전망임
- 2010년에 비해 총예산이 16.8조원 증가하는데 이 중 약 1/3에 해당하는 5.1조원이 보건·복지·노동 분야에서 증가하고 있음
- 서민을 위한 예산임을 강조하다보니 정책목표가 너무 높고 선정 대상도 광범위하고 지원기준이 불분명한 제도가 산재하고 있어 정책의 실효성과 지속가능성이 우려되고 있음
- 정부는 생애단계별 맞춤형 지원으로 서민생활의 어려움을 확실히 해결하겠다는 목표로 보육료 지원을 소득하위 70%로 확대하겠다고 선언하는 등 무상급식만큼이나 포퓰리즘적인 정책이 만연하고 있음
- 제도마다 상이한 선정기준을 적용하고 있어 정책의 일관성에 문제가 있다는 비판이 제기되고 있음
- 복지의 혜택이 절실히 필요한 사람에게 지속적이고 충분한 혜택이 돌아가지 않는 상태에서 새로운 제도를 만들어 내는 것은 정치적 포퓰리즘으로 인식될 뿐임
- 이러한 친서민 정책기조는 향후 더욱 강화될 전망에 있어 2013~2014년에 균형재정을 달성하겠다는 정부의 계획이 차질을 빗을 가능성은 더욱 높아지고 있음
□ 글로벌 경기침체에 대응하는 과정에서 늘어난 재정적자는 향후 재정운용의 어려움을 가중시킬 전망
○ 글로벌 경기침체에 대응하는 과정에서 2009년도 관리대상수지는 -51조원으로 GDP 대비 -5%에 달하고, 2010년 관리대상수지도 -30.1조원에 달할 전망임
- 이에 따른 국가채무도 2010년에는 407조 2천억으로 증가하여 GDP 대비 36.1%에 달할 것으로 전망되고 있음
□ 정부는 재정지출증가율을 수입증가율보다 1%p 이상 낮게 관리하여 적자규모를 연차별로 축소하여 2013년~2014년에 균형재정을 달성하겠다는 목표를 가지고 있으나 과거의 경험상 목표달성에 대한 신뢰성은 낮음
○ 그 동안 정부가 제시한 “국가채무관리계획”을 평가해 볼 때 정부의 채무관리계획이 실적과 큰 차이를 보여 왔음
○ 이와 같이 계획과 실적이 큰 차이를 보인 이유는 정부가 국가채무수준을 의욕적으로 낮게 잡기 때문임
○ 글로벌 금융위기의 여파로 인해 저성장이 지속되고 세수입 감소가 예상될 뿐만 아니라 복지지출과 성장잠재력 확충을 위한 재정수요가 지속적으로 증가할 것으로 예상되고 있기 때문에 정부의 계획이 지켜지기 어려울 것으로 평가됨
 
4. 재정건전성 확보를 위한 정책 방향
□ 정치적 포퓰리즘에서 벗어나 재정준칙을 확립하고 재정지출을 억제하여 작은 정부를 실현하겠다는 정책기조로의 복귀가 요구됨
○ 재정지출은 취약한 부분을 선별하여 선택적으로 재원을 사용할 수 있고 효과가 매우 빠르게 나타나기 때문에 정권을 잡으면 누구나 재정지출 확대 유혹에 빠지기 쉬움
- 감세정책을 공약으로 내세운 이명박 정부에서 경기회복이라는 명목으로 감세정책을 유보하고 재정지출을 확대한 이유도 따지고 보면 재정지출의 효과가 빠르게 나타나고 정부가 선별적으로 재원을 사용할 수 있어 특정 집단의 인기를 얻기가 쉽기 때문임
□ 재정지출구조를 성장 친화적으로 개편하고 사회복지지출에 대한 증가를 최대한 억제해야 함
○ 미래성장동력 확충을 위해 R&D와 환경분야에 대한 재원배분 확대는 바람직한 것으로 평가됨
○ 보건·복지에 대한 지출이 여전히 높게 유지되고 있는 것은 재고할 필요가 있음
- 재정수지 적자의 대부분이 단기간에 급증한 사회복지분야에 대한 지출에서 기인하고 있기 때문에 각종 사회복지제도의 내실화, 전달체계 개선 등이 시급함
- 고령화 속도를 고려한다면 향후 사회복지에 대한 재정수요는 지속적으로 증가할 전망에 있어 현재부터 지출확대를 억제하지 않으면 우리가 감당할 수 없을 정도의 지출이 소요될 가능성이 높음
□ 재정건전성을 회복하기 위해 세금을 올려야한다는 발상은 매우 위험한 것으로 평가됨
○ 감세의 영향은 재정지출보다는 더디게 나타나지만 중장기적으로 성장동력을 확충하는데 더 효과적인 것으로 평가됨
○ 경제적 국경이 사실상 사라지는 상황에서 높은 세금을 부과하는 것은 국가의 성장잠재력 크게 저하시킬 것임
 
III. 감세정책평가
□ 글로벌 금융위기의 여파와 “부자 감세” 라는 여당의 논리에 밀리면서 서민생활 안정과 재정건전성 제고를 위한다는 명목으로 이명박 정부의 초기 조세정책이 크게 후퇴하고 있음
○ 과거 조세만능주의적이고 포퓰리즘적인 조세정책에서 일자리 창출과 신성장동력 확충을 위한 저세율.정상과세 체계를 확립하겠다는 것이 이명박 정부의 초기의 조세정책 기조임
- 민생안정과 소비기반 확충을 지원하기 위한 소득세 인하, 투자를 촉진하기 위한 법인세율 인하, 연결납세제도 도입, 이월결손금 공제기간 연장, 녹색성장 기반구축을 위한 세제지원, 종합부동산세의 단계적 개선, 상속증여세의 현실화 등이 추진되었음
○ 초기의 이명박 정부의 감세정책 기조는 글로벌 금융위기의 여파와 “부자 감세” 라는 여당의 논리에 밀리면서 서민생활 안정과 재정건전성 제고를 위한다는 명목으로 세율 인하를 유보하기로 결정
- 그 대표적인 예로 소득세와 법인세의 최고세율 인하 유보와 대법인에 대한 최저한세 강화를 꼽을 수 있음
 
1. 소득세율 인하 유보에 대한 평가와 개선방향
□ 2009년에 글로벌 금융위기의 여파와 부자 감세라는 비판으로 인해 8,800만원을 초과하는 과표구간의 최고세율 인하를 2년간 유보하기로 하였음
○ 2008년도 소득세법의 주요 개정내용은 세율의 단계적 인하, 공제범위와 공제액 한도 인상으로 요약됨
- 종합소득세율 인하는 최고세율 구간을 제외하고 각 구간별로 2009년과 2010년에 1%p씩 인하하여 총 2%p 인하
- 다만 과세표준이 8,800만원을 초과하는 구간의 세율은 2009년에 35%로 현행과 같은 세율을 유지하고 2010년 2%를 인하하기로 하였음
- 그러나 2009년 세제개편에서 8,800만원을 초과하는 과표구간의 최고세율 인하를 2년간 유보하기로 결정
□ 소득세율 인하 유보는 ‘부자 감세 논리’에 밀리고 정치적 포퓰리즘에 빠져 오히려 정부가 감세유보논리에 부응한 측면이 큼
○ 부자에게 감세를 해줘도 소비를 늘리지 않기 때문에 재정건전성 확보를 위해 유보하는 것이 바람직하다는 것이 ‘부자 감세’ 논리의 핵심임
- ‘부자 감세’ 논리는 고소득층의 한계소비성향이 상대적으로 낮기 때문에 고소득층에 대한 세율을 인하하더라도 소비증가 효과가 크지 않을 수 있다는 것임
○ 감세의 목적이 소비진작을 통한 경기활성화에 있다면 고소득층의 한계소비성향이 낮더라도 최고세율을 인하하는 것이 효과적임
- 저소득층에는 과세미달자가 광범위하게 존재하고 누진적인 조세체계로 중저소득층의 소득세 부담이 상대적으로 크지 않음. 따라서 한계소비성향이 상대적으로 크다 할지라도 감세로 인한 중·저소득계층의 실질적인 소득증가가 적기 때문에 소비증가효과는 상대적으로 작음. 반면 고소득층은 소득세부담이 크기 때문에 세율인하로 인한 소득증대효과가 상대적으로 크게 나타남
○ 실제 소득세 인하에 따른 혜택이 거의 없는 중서민 계층에 대한 세율을 인하하고 고소득층의 세율 인하를 유보하는 것은 중서민계층을 위하는 정당의 이미지를 확보하고자하는 정치적 포퓰리즘에 불과함
○ 고용증가, 내수활성화, 성장도모를 통해 재정건전성을 확보하고자 한다면 실질적으로 기여도가 높은 고소득층에 대한 감세가 필요함
- 조경엽(2006)에 따르면 소득세 1%p 인하 시 GDP는 약 0.24%, 고용은 0.14%, 소비는 0.53%, 투자는 0.17% 증가함
□ “낮은 세율 넓은 세원”의 조세원칙에 부합하도록 소득세율을 인하하고 과표양성화를 도모해야 함
○ 우리나라의 소득세수비중이 OECD 국가들에 비해 낮은 이유는 세율이 낮기 때문이라기보다는 자영업자를 중심으로 한 과표양성화율이 근로자의 경우도 면세점이 높아 세부담이 중상위계층에 집중되기 때문임
○ “낮은 세율 넓은 세원”의 조세원칙에 부합하기 위해서는 세율은 낮게 유지하되 자영업자의 과표양성화를 제고하는 동시에 미과세 감면을 축소하는 방향으로 세제를 운용해야 함
 
2. 법인세율 인하유보와 최저한세 강화 평가와 개선방향
□ 소득세와 마찬가지로 글로벌 금융위기의 여파와 ‘부자감세’ 논리에 밀려 2009년 세제개편에서 2008년 세제개편에서 제시된 높은 구간의 법인세율 인하를 유보하고 최저한세율을 강화하였음
○ 2008년 세제개편에서 낮은 세율 과표구간을 1억원에서 2억원으로 확대하고 세율을 11%에서 10%로 인하하였으며, 높은 세율 과표구간을 2억원으로 확대하고 세율을 22%에서 20%로 단계적으로 인하
○ 2008년 세제개편에서 최저한 세율은 감면 전 과세표준이 1천억원을 초과하면 15%의 최저한세율이 적용되던 것이 2008년과 2009년 귀속분에 14%로 2010년 귀속분에 13%로 인하하기로 하였음
○ 그러나 2009년 개편에서 높은 구간의 법인세율 인하를 2년간 유보하기로 하였으며, 과세표준이 1,000억원을 초과하는 대기업의 최저한세율을 다시 15%로 인상하기로 하였음
□ 법인세율 인하가 유보되고 대기업의 최저한세율이 다시 강화된 이유는 재정건전성 확보라는 표면적 이유와 부자감세라는 비판에 적절히 대응하지 못했기 때문임
○ 당시 제기된 부자 감세논리는 개인과 법인을 구분 못하는 한정된 사고와 그릇된 사고에서 기인하고 있음
- “대기업에 대한 감세는 부자를 위한 감세다”, “대기업 세금을 깎아주면 대기업의 배만 불리고 나머지 국민들은 피해를 본다”, “법인세 감세가 대기업에게 이득을 가져다 주는데도 불구하고, 투자 및 고용을 늘리지 않고 있는 것이 문제다“
○ 대부분의 기존의 연구가 법인세 인하가 성장과 투자를 촉진한다는 것을 증명해주고 있음
- 안종범 외 3(2009), 김학수(2009), 김유찬(2004), 김우철(2005), Lee and Gordon(2005)
- 조경엽(2006)에 따르면 법인세가 1%p 인하되면 실질 GDP는 0.18%, 투자는 0.25%, 소비는 0.18% 증가하는 것으로 추정하고 있음
□ 국가 간 경쟁이 심화되고 고령화로 성장잠재력이 둔화되고 있는 우리나라의 여건을 고려할 때 법인세 인하 유보를 철회하고 추가적인 인하가 요구됨
○ 개방화로 경제적 국경이 사라짐에 따라 자본을 유치하기 위한 국제간 조세경쟁이 심화되고 있음
- 2000년~2008년 기간 동안 독일은 법인세율을 20%p 이상 인하하였으며, 슬로바키아, 체코, 캐나다, 폴란드, 아일랜드, 터키 등은 10%p 이상 인하하였음
- 2000~2008년 기간 중 OECD 국가의 평균 법인세율은 5.4%p 인하된 반면 우리나라는 3.3% 인하에 그치고 있음
- 이와 같이 법인세를 다투어 인하하는 이유는 자본의 국제간 이동이 자유롭기 때문에 자본에 대한 중과세는 자본의 이탈을 촉진하고 유입을 억제하기 때문임
□ 최저한세의 존재가 세제의 복잡성을 가중시켜 납세협력비용을 증진시키기기 때문에 중장기적으로 비과세감면제도의 정비와 연계하여 폐지하는 것이 바람직
○ 최저한세 제도와 관련된 논의는 동 제도가 기업 간 형평성을 향상시키는데 기여하는가와 조세감면 제도의 유효성을 감소시켰는지에 집중되고 있음
- 이와 관련된 기존 연구들은 기업관련 미시자료의 미비로 신뢰할 만한 결과를 보여주지 못하고 있음
○ 김우철(2008)는 최저한세는 세제의 복잡성을 가중시켜 납세협력비용을 증진시키기기 때문에 납세협력비용이 높은 중소기업부터 점진적으로 최저한세 적용을 중단해야한다고 주장하고 있음
○ 우리나라와 미국만이 최저한세를 도입하고 있어 실효성이 적고 세제의 복잡성을 가중시키는 최저한세의 폐지가 요구됨
- 미국의 경우, 3년간 연평균 수입이 700만 달러 미만 기업에는 최저한세를 적용하지 않고 있어 과세기업의 5% 미만만이 최저한세의 적용을 받고 있음
 
IV. 결론 및 정책제언
□ 촛불시위와 ‘부자감세’ 논리에 밀리고 글로벌 경기침체를 겪으면서 단기적인 경기부양과 인기에 영합하려는 근시안적인 정책이 만연하고 있음
○ 예기치 못한 글로벌 금융위기를 거치면서 단기적인 경기회복에 급급한 재정정책이 만연하고 있음
- 경기회복과 서민생활 안정이라는 명목으로 늘어난 사회복지 지출은 재정건전성을 악화시키고 성장잠재력을 둔화시키는 요인으로 작용
○ 촛불시위와 같은 비이성적인 집단 이기주의에 밀리고, ‘부자감세’ 논리에 적절히 대응하지 못하면서 감세정책이 유보되고 있음
□ 감세정책을 통한 작은 정부실현, 성장을 통한 일자리 창출, 세입기반 확대를 통한 재정건전성 확보라는 중장기적인 시각에서 현재의 정책을 재검토할 필요성이 높음
○ 빠르게 진행되는 개방화와 고령화를 고려한다면 성장잠재력과 세입기반이 취약한 가운데 사회복지에 대한 막대한 지출이 요구되는 사회에 직면할 전망임
○ 정치적 포퓰리즘으로 지원대상자를 확대하기 보다는 복지의 혜택이 절실히 필요한 사람에게 지속적이고 충분한 혜택이 돌아가도록 하는 정책이 요구됨
- 서민을 위한 예산임을 강조하다보니 정책목표가 너무 높고, 선정 대상도 광범위하고 지원기준이 불분명한 제도가 산재하고 있어 정책의 실효성과 지속가능성이 우려되고 있음
- 이러한 친서민 정책기조는 향후 더욱 강화될 전망에 있어 2013~2014년에 균형재정을 달성하겠다는 정부의 계획이 차질을 빚을 가능성은 더욱 높아지고 있음
○ 글로벌 경기침체를 재정확대 정책으로 극복했다는 믿음에서 하루 빨리 벗어나야 함
- 재정지출은 취약한 부분을 선별하여 선택적으로 재원을 사용할 수 있기 때문에 효과가 빠르게 나타나지만 중장기적으로 지속되지 못하는 단점을 지니고 있음
- 한계기업 지원, 공공 일자리 창출, 과도한 사회복지 지출, 지역균형 발전을 위한 인위적 도시개발 등은 정치적 인기와 일시적인 효과는 얻을 수 있겠지만 잠재성장률 향상에 크게 도움이 되지 않는 정책들임
○ 반면 감세정책은 효과가 시간을 두고 서서히 나타나지만 중장기적으로 성장동력을 확충하는데 매우 효과적인 정책으로 평가되고 있음
○ 감세정책을 통한 작은 정부실현, 성장을 통한 일자리 창출, 세입기반 확대를 통한 재정건전성 확보라는 중장기적인 시각에서 현재의 정책기조를 재검토해야 함

본문

이주선. 2010. 이명박 정부 규제개혁 정책 평가와 시사점. ‘이명박 정부 정책평가와 선진화 과제’ 세미나(2010. 12.16). 한국경제연구원·한국규제학회 공동주관.
 
1. 규제개혁 현황
(1) 핵심 정책적 규제 개혁
1) 경제력집중억제 규제 개혁
- 출자총액제한 규제 폐지
- 상호출자제한 기업집단 규모의 상향조정: 2조원 → 5조원
- 지주회사 규제완화: 증손회사 지분율 100% → 20%, 40%
2) 금산분리 규제 개혁
- 산업자본의 은행주식 보유한도 상향: 4% → 9%
- 금융지주회사 규제의 완화: 보험지주회사의 비금융 자회사
- 소유 및 중간지주회사(일반지주회사)의 금융 자회사 소유 허용
3) 수도권규제 개혁
- 산업단지 내 모든 공장입지 규제 폐지
- 과밀성장권역 기존공장 증설범위 대폭 확대
- 자연보전권역 환경규제 방식 전환: 입지규제 → 총량제 및 배출규제
- 공장건축면적에서 창고·사무실 제외
4) 군사시설보호구역 규제 개혁
- 반환된 주한미군기지 주변 군사시설 보호구역 해제
- 김포시, 남양주시, 안성시, 용인시, 춘천시, 포항시 등 8개
- 지방자치단체 개발요청지역 내 군사시설 보호구역 해제 및 완화
- 2008년 21,290만㎡(6,452만평) 해제, 24,120만㎡(7,409만평) 완화
- 2009년 1,281만㎡(388만평) 해제, 18.3만㎡(5.5만평) 완화?
5) 방송·통신·미디어 관련 규제 개혁
- 방송산업 신규사업자의 진입 및 소유규제 완화
- 신문·방송, 신문·뉴스통신 겸영금지 및 복수신문 소유금지 규제 폐지
- 신문산업 시장지배적사업자 규제 폐지
- 지상파 방송 디지털 전환 관련 규제의 신설
- 인터넷 언론 등 뉴 미디어 관련 규제의 신설 및 피해자 구제규정의 강화
 
(2) 규제개혁추진체계와 규제관리체계의 변화
1) 이원적 규제개혁추진체계의 지속
□ 국가경쟁력강화위원회
- 2008년 3월 대통령 주재 국가경쟁력강화위원회 설치:
파급효과가 큰 핵심 정책적 규제와 다 부처 관련 덩어리규제 개혁 담당
- 산하에 민관합동 규제개혁추진단 설치
□ 규제개혁위원회
- 신설·강화 규제 심사, 각 부처 추진 규제개혁 과제의 관리 및 평가, 규제등록 등 각종 규제관리제도 운영
- 사무보좌 조직으로 국무총리 산하 규제개혁실 존재
2) 부처 및 지방자치단체 규제개혁추진체계
□ 중앙정부 규제개혁법무담당관실과 자체 규제심사위원회
- 소관 규제의 신설·강화 시 사전심사
- 기존규제에 대한 연차적 자체정비계획 수립 및 집행
□ 지방자치단체 규제개혁추진기구
- 조례·규칙에 근거한 규제 정비
- 조례·규칙 제·개정 시 사전심사
□ 공정거래위원회, 행정안전부, 법제처, 국민권익위원회 등의 규제개혁 특별조직 가동
3) 한시적 규제유예제도의 창설과 규제일몰제 확대
□ 한시적 규제유예(2009. 5)
-금융위기 극복과 일자리 창출을 위한 창업 및 투자 애로 해소와 영업활동 부담 완화 등을 목적으로 280개 과제를 선정하여 256개 과제에 대한 한시적 규제유예 조치, 나머지 24개 과제에 대한 규제유예 조치 진행 중
□ 규제 일몰제의 확대
- 2009년 11월 경제적규제 2,184건 중 558건(25.5%)에 일몰제 적용
- 2010년 6월 총 4,692개 규제 중 1,044개 규제(22.3%)에 일몰제 추가적용: 사회적규제 2,281건 중 485건(21.3%), 행정적규제 1,759건 중 384건(21.8%), 경제적규제 652건 중 175건(26.8%)
4) 규제관리시스템의 보강
□ 미등록규제의 추가등록
- 중앙정부 33개 부처청 소관법령을 전수조사하여 2,298개 법령상 미등록 규제 발굴 및 등록 완료
- 미등록규제의 추가등록으로 중앙부처 규제총수는 2009년 초 5,186건에서 2009년 말 기준 6,740건으로 증가
□ 규제정보시스템(RIS)의 보강 및 개선
- 규제관련 정보의 전산화와 규제 등록·관리 및 규제심사 효율화를 위한 규제정보시스템의 구축
- 규제개혁 과제의 관리와 규제심사 업무 지원 시스템의 업그레이드
 
2. 규제개혁 평가
(1) 성과
1) 규제개혁의 국정 최고아젠다화를 통한 개혁 추진동력 확보
- 대통령 주재 국가경쟁력강화위원회의 설치와 실질적인 가동
- 국가경쟁력강화위원회를 통한 핵심 정책적규제 및 다 부처 관련한 덩어리규제 개혁 추진을 통한 정책적규제 개혁의 실질적 진전
- 정부 각 부처의 자체 규제개혁 추동력 확보의 모멘텀 제공
2) 핵심 정책적규제 및 덩어리 규제 개혁의 진전
- 출자총액제한규제 폐지를 포함한 경제력집중억제 규제의 완화
- 은행소유지분제한 규제 완화와 산업의 금융소유 제한 규제 폐지
- 수도권 산업단지 내 입지규제 폐지를 포함한 수도권규제 완화
- 군사시설보호구역의 대대적인 해제
- 방송, 신문, 미디어 진입 및 소유규제의 완화
3) 규제관리체계의 고도화와 강화
- 한시적규제유예 제도를 창안하여 도입함으로써 규제개혁을 경제위기 즉각대응 수단화하여 체감 규제개혁도를 제고
- 개혁효과에 대한 논란이 증폭될 수 있는 규제개혁 과제에 대한 합리적인 규제개혁 수단 확보
- 규제 일몰제의 확대로 기존 규제 재검토 가능성을 확대함으로써 기존규제 적절성과 시의성에 대한 신속한 정비 가능성 확대
- 미등록규제의 총 조사와 등록을 통한 규제관리시스템의 미비점 개선
- 규제정보시스템의 구축을 통한 규제관리와 규제심사 효율성의 제고
 
(2) 문제점
1) 임기 후반 국정목표 이동과 규제개혁의 퇴색 가능성
- ‘공정사회’, ‘친서민’ 등 국정목표의 변화로 규제개혁의 모멘텀 약화
- ‘대중소기업 동반성장’ ‘기후변화협약 및 녹색성장’을 명분으로 SSM 규제, 온실가스 배출제한 규제를 포함한 반시장적, 이데올로기적 신정책적규제의 대거 도입으로 인한 실질적 규제수준 강화 가능성
2) 대통령 지시에만 의존한 수동적 규제개혁으로 인한 실질적 진전 미흡
- 정책적규제 및 덩어리규제 개혁은 오직 대통령 언급사항에 국한함으로써 출자총액제한 규제 폐지를 제외한 여타 정책적규제 및 덩어리규제 완화는 새로운 성장동력 및 일자리 창출을 위한 충분한 여건 조성에 미흡
- 기준, 목적 및 우선순위 등 규제개혁 방향에서의 불투명성으로 인한 규제개혁 미흡
3) 규제개혁추진체계의 이원화에 따른 규제개혁 추진동력 분산
- 국가경쟁력강화위원회와 규제개혁위원회로의 추진체계 이원화로 규제개혁을 위한 예산, 인력, 전문성 분산과 그 운용의 비효율성 발생
- 규제개혁 실무를 담당하는 위원회의 보좌조직의 임의성으로 인한 담당 공무원의 전문성 및 인센티브 결여와 예산 부족으로 실질적 규제심사와 규제정비 품질제고 난망
4) 각 부처 규제심사위원회의 거수기화와 다수의 품질불량 규제도입 가능성
- 각 부처가 신설·강화하는 규제의 심사와 기존규제의 정비를 담당하는 부처의 규제심사위원회가 실질적인 심사기능을 발휘하지 못한 채 사실상 부처가 만드는 규제의 고무스탬프 역할을 하여 역기능 노출
- 규제개혁실과 규제개혁위원회의 예비심사도 담당 공무원 인력의 부족과 위원들의 인센티브 결여로 실질적인 견제역할을 하지 못하고 있음
5) 국회를 통한 우회적 불량규제 도입의 보편화와 규제개혁위원회의 한계
- 국회가 제개정한 각종 법률에 근거한 규제의 경우 그 규제품질에 대한 사전 screening이 실질적으로 이루어지지 않고 있으므로 불량규제의 도입을 막을 수 없음은 물론 이를 토대로 한 시행령을 포함한 하위규제들은 불가피하게 도입되는 경우가 많아 규제개혁위원회의 사전심사가 유명무실화
6) 규제관리체계의 답보상태 지속과 품질 불량 규제도입 억제성과 미흡
- 규제영향분석의 유명무실화 상태 지속
- 지방자치단체를 포함한 규제집행기관들의 형식적인 규제개혁 관련 교육훈련 지속
- 규제심사지침의 지속적인 업그레이드를 위한 지속적 노력의 부족
 
3. 규제개혁 진전을 위한 제언
(1) ‘자유시장, 민간주도, 작은정부’ 국정 최고아젠다의 회복
- 공정사회, 친서민, 대중소기업상생 등은 시장규제, 정부주도, 큰정부의 사실상 다른 표현으로 현 정부가 비판한 실패한 노무현 정부의 국정방향과 유사하여 실질적인 공정사회, 친서민, 대중소기업상생 실현 가능성 희박
- 자유시장, 민간주도, 작은정부는 현정부의 임기초 최우선 국정아젠다로 경제위기 극복, OECD 국가 중 가장 빠른 성장 모멘템 회복, 경제적 역동성과 기업 경쟁력 강화에 기여
- 정치공학적 이해득실 계산에 의한 국정아젠다의 전환은 결국 집권 하반기 경제성과를 잠식하거나 답보상태로 만들어 새로운 정권 창출이라는 현 정권의 정치적 이해관계에도 바람직하지 못한 결과를 초래 가능
(2) 선제적, 광폭적, 실질적 규제개혁 방안의 마련과 실천
- 일자리 창출, 신성장동력 확보, 장기적 잠재성장능력의 개선 등을 위해서 한미, 한EU FTA를 포함한 대외개방과 발맞춘 획기적인 정책적 규제개혁 시행
- 수도권규제의 폐지와 국가균형발전 목표의 폐지, 상호출자금지, 금융보험사의결권제한, 지주회사 제한 등 경제력집중억제규제의 전면폐지, 경제자유구역 등의 실질적 규제자유지역화, 방송·통신·미디어를 포함한 융복합산업 관련 규제의 네가티브 규제시스템 구축, 금융·의료부문의 산업화 진전을 위한 규제개혁과 감독체계의 품질개선, 창의성 및 경쟁성 제고를 위한 교육규제의 근본적인 개혁
- 민원해결성이 아닌 선제적이면서도 실질적인 투자와 인센티브 변화를 유도할 수 있는 수준의 획기적 개혁 추구
(3) 규제개혁 추진동력 강화를 위한 추진체계 일원화와 정비
- 규제개혁 관련 인력, 예산, 전문성의 강화를 위해서 규제개혁위원회로 규제개혁 추진체계를 일원화하는 조직개편 및 업무이관 필요
- 규제개혁추진단 포함 정부 내 규제개혁 종사 인력의 규제개혁실 중심 재편으로 규제개혁위원회의 실질적인 규제개혁 보장조직화
- 궁극적으로는 공정거래위원회나 법제처 같은 독자적 정부조직화로 종사인력, 예산, 전문성을 강화하여 종사인력의 인센티브체계 개혁
- 부처 자체 규제심사위원회 대신 규제개혁위원회 내 규제개혁위원 이외의 부문별 전문가심사소위원회(가칭)를 신설하여 실질적인 규제심사 진행
(4) 규제 사진심사를 위한 국회 내 규제자문 보좌기구 설치
- 국회의원의 입법권을 제한하지 않는 범위 내에서 의원 제안 법률안의 규제에 대한 검토와 자문을 하는 국회 내 규제자문 보좌기구 설치
- 규제자문 보좌기구는 현재 존재하는 예산정책처, 입법조사처 조직에 추가하거나 독자적인 조직으로 신설
(5) 규제관리체계 도약을 위한 획기적 예산·조직·인력 지원
- 규제영향평가의 유효성 제고를 위한 전문가와 전문기관 활용을 위한 예산지원의 강화 -- 고급 일자리 창출에도 기여
- 규제심사지침 규제정보시스템 규제영향분석지침 등 규제관리체계 개선을 위한 지속적인 연구지원
- 공무원 교육훈련 비용 예산의 획기적인 확대와 공무원 교육과정의 개편
- 주기적 기존규제 심사를 통한 규제개혁 인센티브 제공
 
→ 평소에 자본이 주장해오던 규제개혁에 대한 내용을 최근 이명박 정부 하에서의 현황을 업데이트하여 정리하고 있다. 규제개혁 총론에 해당한다. 역시나 규제기구(규제강화를 위한 기구가 아니다)의 강화를 역설한다. 국민 대의기구인 의회마저 문제시하면서 이를 뛰어넘어 권한을 행사하게 하려는 규제기구의 정당성과 대표성은 어디에서 나오는 걸까.